Décision n° 26-R-2024

Résumé

[1] La Ville a déposé une demande auprès de l’Office des transports du Canada (Office) au titre du paragraphe 101(4) de la Loi sur les transports au Canada (LTC) et du paragraphe 16(1) de la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF). Dans sa demande concernant les travaux sur le saut-de-mouton connu sous le nom de viaduc de la 4^e avenue Thunderbird (viaduc), la Ville souhaite obtenir une décision sur les deux questions suivantes : 1) le projet proposé va-t-il au-delà des obligations d’entretien prévues dans l’entente de construction initiale du 1^er novembre 1929 (entente de 1929) entre la Ville et CPKC de sorte qu’elle ne s’applique pas? 2) dans l’affirmative, comment les coûts devraient-ils être répartis entre la Ville et les compagnies de chemin de fer?

[2] La Ville affirme que le projet proposé équivaut à une nouvelle construction et que les coûts devraient être répartis à parts égales : la moitié des coûts devraient être payés par la Ville et l’autre moitié, par les compagnies de chemin de fer. CPKC fait toutefois valoir que, comme le projet consiste à préserver et à rénover la structure actuelle plutôt qu’à construire un nouveau pont, il devrait être considéré comme un projet de réfection ou d’entretien qui relève de la responsabilité de la Ville selon les conditions de l’entente de 1929.

[3] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office conclut que le projet proposé est une reconstruction qui comprend des améliorations considérables d’une telle ampleur qu’il représente une reconstruction de la superstructure du pont, pour laquelle l’entente de 1929 ne s’applique pas.

[4] L’Office répartit les coûts du projet comme suit :

• tous les travaux qui constituent le saut-de-mouton élémentaire :

• • 85 % des coûts payés par la Ville,
  • 15/16 de 15 % des coûts payés par CPKC,
  • 1/16 de 15 % des coûts payés par CN;

• les installations excédentaires :

• • 100 % des coûts payés par la Ville;

• la Ville sera alors responsable de tous les coûts d’entretien de la sous-structure, de la superstructure et des murs de soutènement de la structure;
• CPKC et CN seront responsables de l’entretien des approches ferroviaires, de la structure de la voie, du drainage ferroviaire et des installations de communication liées aux lignes de chemin de fer que chaque compagnie exploite sous le viaduc.

Contexte

[5] En 1909, la Ville et CPKC (anciennement connue sous le nom de la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique) se sont mis d’accord pour construire un saut-de-mouton sur ce qui est aujourd’hui la 4^e avenue à Moose Jaw (Saskatchewan). Des treillis et des poutres en acier ont été construits au-dessus des lignes de chemin de fer de CPKC, et des structures en bois ont été construites au nord et au sud de la section en acier reliée à la chaussée. La Ville et CPKC ont partagé à parts égales les coûts de construction du pont.

[6] En 1929, la Ville et CPKC se sont mis d’accord pour reconstruire le pont en remplaçant les parties en bois par des structures en béton, tout en conservant la travée existante en treillis et en poutre en acier au-dessus des lignes de chemin de fer de CPKC. Selon l’entente de 1929, la Ville devait construire le nouveau pont à ses frais et CPKC devait ensuite rembourser à la Ville la moitié des coûts de construction, jusqu’à un maximum de 70 000 $. Selon les conditions de cette entente, la Ville est tenue de maintenir le pont, notamment la surface de roulement ou le plancher du pont, en bon état, et CPKC est tenue de maintenir la travée en acier ainsi que les culées et les piliers qui la soutiennent en bon état.

[7] En 1965, l’approche nord du viaduc a été reconstruite pour modifier sa configuration. La Commission des transports du Canada, prédécesseur de l’Office, a rendu une décision concernant la répartition des coûts de ces travaux, ordonnant que 50 % des coûts ou 120 500 $, selon le montant le moins élevé, soient payés par la Caisse des passages à niveau et que tous les coûts de construction et d’entretien restants soient payés par la Ville.

[8] En 1989, les treillis et les poutres en acier qui surplombent les lignes de chemin de fer de CPKC ont été remplacés conformément à une ordonnance émise par l’Office national des transports, autre prédécesseur de l’Office. On a ordonné à CPKC de reconstruire et d’entretenir, à ses frais, la travée en treillis et en poutres en acier, ainsi que les piliers et les culées qui la soutiennent. On a ordonné à la Ville, pour sa part, de fournir et d’entretenir, à ses frais, la surface de roulement en asphalte et les éléments décoratifs.

[9] En 2005, la Ville a fait réaliser une étude d’état et une évaluation des charges pour les parties du viaduc qui datent de 1929 et de 1965, qui ont révélé des problèmes de capacité de moment de la structure de 1929 et de capacité de résistance au cisaillement de la structure de 1965. En raison de ces problèmes, une restriction de charge de dix tonnes a été mise en place et reste en vigueur à ce jour. Par conséquent, les véhicules de transport en commun, d’urgence, d’entretien et de service de la Ville ne peuvent pas utiliser la structure. Le projet proposé augmentera la capacité de charge du pont et permettra à ces véhicules d’emprunter le viaduc.

[10] Les parties n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur la répartition des coûts de ce projet.

Questions

1. Le projet proposé va-t-il au-delà des obligations d’entretien prévues par l’entente de 1929 de sorte que celle-ci ne s’applique pas?
2. Dans l’affirmative, comment les coûts du projet proposé devraient-ils être répartis entre la Ville et les compagnies de chemin de fer?

Observation préliminaire — La demande de retrait de la Ville est refusée

[11] La Ville a déposé de nouveaux éléments de preuve à l’appui de sa réponse, à savoir un document d’Associated Engineering (Sask.) Ltd. (AE) qui contenait de nouveaux renseignements sur le projet proposé. La Ville n’a pas déposé de demande d’introduction de nouvelles preuves conformément aux Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), mais l’Office a conclu que ces nouveaux renseignements étaient pertinents pour l’instance et a accepté cette présentation. Sous forme de directive, l’Office a donné à CPKC et à CN la possibilité de répondre à ces nouveaux renseignements et à la Ville, la possibilité de déposer une réplique finale.

[12] La Ville fait valoir que CPKC n’a pas respecté la directive de l’Office de limiter sa réponse à ces nouveaux renseignements, et que la majeure partie de sa présentation ne fait que répéter les mêmes arguments que ceux contenus dans sa réponse. La Ville demande à l’Office de retirer certaines parties de la réponse de CPKC.

[13] L’Office note que la réponse de CPKC ne comprend pas de nouveaux éléments de preuve ou arguments. CPKC a réitéré certaines parties de ses présentations précédentes, mais elle l’a fait par rapport aux nouveaux éléments de preuve de la Ville. Compte tenu de ce qui précède, l’Office conservera la réponse de CPKC, dans son intégralité, dans les archives du cas présent.

Analyse et déterminations

Le projet proposé est une reconstruction

[14] L’Office convient avec la Ville que le projet proposé est une reconstruction.

[15] Comme la dernière décision concernant le viaduc a été rendue par l’Office national des transports en 1989, l’interprétation par l’Office de ce qui constitue l’entretien et la reconstruction a évolué. Dans la décision 105-R-2004, l’Office a déclaré ce qui suit :

Selon l’Office, peuvent être qualifiés d’entretien les travaux permanents nécessaires afin de garder une installation en bon état et dans un état semblable à celui dans lequel elle était au moment de sa construction. L’Office estime aussi que le terme de reconstruction signifie construire un ouvrage à nouveau en fonction d’une norme supérieure, pour lui apporter un changement qualitatif : modification ou amélioration qui ajoute de la valeur à l’ouvrage ou qui en améliore la conception initiale.

[16] Dans la décision 476-R-2000, l’Office a également conclu qu’étant donné que la capacité ou la conception d’un passage à niveau restait inchangée, les travaux constituaient un entretien plutôt qu’une construction ou une reconstruction.

[17] La Ville affirme que le projet proposé équivaut à une nouvelle construction. CPKC fait toutefois valoir que, comme le projet consiste à préserver et à rénover la structure existante plutôt qu’à construire un nouveau pont, il devrait être considéré comme un projet de réfection ou d’entretien. CN n’a pas déposé de présentation sur la question de savoir si le projet devait être considéré comme un projet d’entretien ou de reconstruction.

[18] CPKC et la Ville ont déclaré qu’à l’époque de sa construction, le viaduc avait une capacité de charge maximale de 13 à 15 tonnes.

[19] CPKC affirme que le viaduc ne sera pas construit en fonction d’une norme supérieure. Elle fournit un rapport préparé par AECOM Canada Ltd. (AECOM), qui conclut que la cible de la capacité de charge maximale du projet se situerait entre 13,6 et 18,2 tonnes. Dans le rapport, on reconnaît avec réserve que le projet permettra de remédier aux défectuosités de structure inhérentes à la conception actuelle du viaduc, telles que les rails encastrés dans certaines parties du viaduc ainsi qu’un demi-joint dans la structure de 1965.

[20] Le 17 mai 2024, la Ville a fourni le rapport d’AE en réponse au rapport d’AECOM. Ce rapport indique que l’analyse d’AE a montré que la capacité de charge maximale du viaduc passera à 34 tonnes dans son état final après le projet proposé.

[21] L’Office accepte l’évaluation d’AE selon laquelle la capacité de charge maximale résultante sera de 34 tonnes. AE est l’entreprise à laquelle la Ville a fait appel pour évaluer l’état actuel et la capacité de charge maximale du viaduc après l’achèvement du projet fondé sur la conception d’AE. Pour ces motifs, l’Office s’appuie sur le rapport d’AE plutôt que sur celui d’AECOM.

[22] L’Office conclut que le projet proposé par la Ville constitue une reconstruction plutôt qu’un entretien en raison de la reconstruction et du renforcement de l’ensemble de la superstructure, ce qui entraînera une augmentation considérable de la capacité et des améliorations de la conception et des fonctionnalités du viaduc, ainsi qu’une prolongation de la durée de vie du pont, qui passera de 15 à 60 ans. En l’absence du projet de reconstruction proposé, dans 15 ans, le viaduc devra être démoli et reconstruit dans son intégralité à un coût plus élevé et comprendra des perturbations plus importantes. Les éléments de preuve montrent que le projet proposé apportera des modifications à la conception initiale du viaduc, ce qui se traduira par une amélioration de la capacité de charge maximale, qui est plus de deux fois supérieure à celle de la conception initiale. Le revêtement en béton à haute performance qui sera utilisé augmentera l’élévation de la surface de la route, ce qui obligera la Ville à reconfigurer les approches du viaduc pour la circulation. Une piste à usage partagé est également ajoutée dans le cadre du projet dans le but d’améliorer la traversée pour les cyclistes et les piétons, ce que la Ville a identifié comme une installation excédentaire ne faisant pas partie du saut-de-mouton élémentaire. La conclusion de l’Office selon laquelle il s’agit d’une reconstruction est également conforme aux conclusions dans les décisions 105-R-2004 et 476-R-2000.

L’entente de 1929 ne s’applique pas au projet

[23] L’Office conclut que l’obligation des parties à l’entente de 1929 de maintenir le viaduc en bon état est fondée sur la conception initiale de la structure et ne comprend aucune disposition relative à la reconstruction du viaduc.

[24] CPKC et CN affirment toutes deux que le projet est visé par les conditions de l’entente de 1929. CPKC fait précisément valoir que les obligations énoncées dans l’entente de 1929 comprennent les projets de reconstruction ou de réfection. À l’appui de sa position, CPKC cite les décisions des prédécesseurs de l’Office concernant la reconstruction de certaines parties du viaduc en 1965 et en 1989, ainsi que la position de la Ville lors des actes de procédure concernant la décision de 1989 rendue par l’Office national des transports.

[25] L’entente de 1929 comprenait des obligations précises pour la Ville et CPKC d’entretenir et de maintenir « ledit pont » en bon état, chacune étant responsable de l’entretien des différentes parties de la structure à ses propres frais.

[26] Toutefois, comme il est indiqué ci-dessus, le projet proposé va au-delà des travaux d’entretien général qui visent à maintenir le viaduc dans l’état où il a été construit. Compte tenu de ce qui précède, l’Office conclut que les travaux proposés — une reconstruction — ne sont pas visés par les obligations d’entretien prévues par l’entente de 1929.

[27] La décision actuelle peut être interprétée différemment des décisions des prédécesseurs de l’Office. Toutefois, l’Office note que la décision de 1965 était fondée, en partie, sur le fait que 50 % des coûts étaient couverts par la Caisse des passages à niveau, et que la décision de 1989 a été prise sans l’apport de la compagnie de chemin de fer et, quoi qu’il arrive, les décisions précédentes ne sont pas contraignantes pour l’Office. De plus, l’Office a adopté les Lignes directrices sur la répartition des coûts des sauts-de-mouton en 1990, après que toutes les décisions précédentes ont été rendues. Ces lignes directrices, que l’Office a peaufinées au cours des années qui ont suivi leur première adoption et qui sont désormais connues sous le nom de Répartition des coûts des sauts-de-mouton : Un outil d’information (outil d’information), sont une nouvelle considération qui n’était pas disponible pour les prédécesseurs de l’Office et reflètent l’évolution de l’interprétation que l’Office fait de l’entretien et de la reconstruction. Dans le cas présent, l’Office conclut que les décisions récentes et les interprétations actuelles sont plus convaincantes que les analyses passées de ses prédécesseurs.

Les coûts sont répartis selon l’outil d’information et le projet est principalement attribuable à l’aménagement routier

[28] L’Office conclut qu’il est approprié de répartir les coûts de ce projet selon l’outil d’information et que le projet est principalement attribuable à l’aménagement routier. Par conséquent, les coûts de construction sont répartis comme suit : 85 % à l’administration routière et 15 % aux compagnies de chemin de fer. Conformément à l’outil d’information, l’administration routière assumera 100 % des coûts de construction et d’entretien des installations excédentaires.

[29] Le paragraphe 101(4) de la LTC prévoit que l’article 16 de la LSF s’applique s’il n’y a pas d’entente quant à la répartition des coûts de la construction et de l’entretien du franchissement. Dans de telles situations, l’article 16 de la LSF permet au promoteur ou à toute personne qui retirerait des avantages des installations ferroviaires, une fois celles-ci achevées, de saisir l’Office de la question pour une décision. Dans le cas présent, les parties n’ont pas réussi à s’entendre sur la répartition des coûts du franchissement routier. La Ville a donc saisi l’Office de la question.

[30] La Ville fait valoir que les coûts de ce projet devraient être partagés à parts égales entre elle et CPKC, car toutes deux bénéficient également d’un saut-de-mouton qui évite que le trafic automobile et le trafic ferroviaire ne soient entravés par un passage à niveau. La Ville affirme qu’elle entreprend ce projet pour prolonger la durée de vie du viaduc. La Ville affirme également que CPKC et elle-même ont toujours partagé à parts égales les coûts de reconstruction de ce franchissement, comme le prouve l’entente de 1929.

[31] CPKC affirme que si l’Office détermine que l’entente de 1929 ne s’applique pas au projet, les coûts doivent être répartis selon l’outil d’information.

[32] CN n’a pas fourni de présentation sur cette question.

[33] L’Office a publié l’outil d’information pour aider les parties à mener leurs négociations ou à préparer leurs présentations pour toute demande déposée à l’Office concernant la répartition des coûts d’un saut-de-mouton en vue d’une décision. L’outil d’information permet à l’Office de tenir compte, entre autres, des avantages que chaque partie retire de la construction ou de la reconstruction des sauts-de-mouton, ainsi que de la responsabilité qui incombe à chaque partie pour coexister aux franchissements routiers.

[34] Afin de répartir correctement les coûts de ce projet, l’Office doit tenir compte des avantages respectifs que retirerait des installations la personne qui a saisi l’Office de la question ou qui aurait pu le faire. Selon la Ville, CPKC et elle-même retirent des avantages de façon égale d’un saut-de-mouton à cet endroit. L’objectif principal du projet est de garantir que le viaduc reste opérationnel, et l’augmentation de la capacité de charge maximale est un avantage secondaire des travaux. Toutefois, les éléments de preuve que la Ville a déposés n’appuient pas sa position.

[35] En particulier, le rapport de l’étude d’état produit par AE comprend une liste de tous les facteurs déterminants du projet. Cette liste n’inclut pas la garantie que le viaduc restera opérationnel le plus longtemps possible. Selon le rapport de l’étude d’état produit par AE, l’état structurel et la capacité de charge maximale du viaduc sont les deux principaux facteurs déterminants du projet.

[36] Dans son rapport de conception préliminaire, AE indique qu’un renforcement majeur de la structure serait requis pour répondre à la capacité de charge maximale nécessaire à la circulation des autobus et des camions d’incendie. Dans son rapport de l’étude d’état, AE a recommandé le projet que la Ville souhaite maintenant mettre en œuvre, même si les coûts d’investissement sont les plus élevés des options présentées. AE a formulé cette recommandation à la Ville de préférence à un projet alternatif qui prolongerait la durée de vie du viaduc pour le même nombre d’années, parce que c’était le projet qui répondait aux deux principaux facteurs déterminants.

[37] La Ville a fait valoir que CPKC bénéficie également d’un saut-de-mouton à cet endroit, de sorte que le trafic automobile et le trafic ferroviaire peuvent circuler sans entrave. Toutefois, selon les éléments de preuve présentés à l’Office, le projet en question a été choisi pour répondre aux besoins de la Ville, soit améliorer la capacité de charge maximale du viaduc pour que les véhicules de la Ville puissent l’emprunter.

[38] L’Office peut choisir de ne pas appliquer l’outil d’information lorsqu’une partie a présenté des arguments convaincants qui expliquent pourquoi il ne devrait pas être appliqué dans un cas particulier. Toutefois, dans le cas présent, l’Office conclut qu’aucun argument convaincant n’a été présenté. Les éléments de preuve démontrent que le projet est entrepris pour répondre aux besoins de la Ville, et l’Office conclut donc que le projet est attribuable à l’aménagement routier.

[39] Par conséquent, l’Office appliquera l’outil d’information, qui prévoit que pour un saut-de-mouton élémentaire requis dans le cadre d’un projet attribuable principalement à l’aménagement routier, les coûts de construction sont répartis à raison de 85 % par l’administration routière et de 15 % par la ou les compagnies de chemin de fer.

[40] L’outil d’information prévoit également que les coûts de construction et d’entretien des installations excédentaires sont normalement payés par la partie qui en fait la demande. L’Office applique également cette section de l’outil d’information.

[41] La Ville a identifié les parties du projet qu’elle considère comme liées à un saut-de-mouton élémentaire et celles qu’elle considère comme des installations excédentaires. CPKC affirme qu’elle est d’accord avec l’évaluation de la Ville. CN ne s’est pas penchée sur cette question. L’Office accepte donc la présentation de la Ville concernant ce qui constitue le saut-de-mouton élémentaire et ce qui constitue les installations excédentaires.

Répartition des coûts entre CPKC et CN

[42] L’Office considère qu’il est approprié d’attribuer 15/16 de 15 % des coûts du saut-de-mouton élémentaire à CPKC et 1/16 de 15 % à CN, conformément à l’outil d’information et proportionnellement au nombre de lignes que chaque compagnie de chemin de fer exploite sous le viaduc.

[43] CPKC soutient que, si l’Office n’applique pas l’entente de 1929, 12 % des coûts devraient lui être attribués, 3 %, à CN et 85 %, à la Ville.

[44] CN affirme qu’elle n’a été partie à aucune des ententes ou des décisions précédentes, que son trafic ne sert qu’à échanger des wagons avec CPKC dans sa gare de triage et que le nombre de trains qu’elle fait circuler est inférieur au seuil qui nécessiterait d’emblée un saut-de-mouton.

[45] Les éléments de preuve fournis par CPKC et CN montrent qu’en moyenne, CPKC déplace 2 504 wagons par jour sous le viaduc, tandis que CN en déplace 26 par jour. Toutefois, étant donné que le trafic ferroviaire peut varier au cours d’une période donnée et que la Ville prévoit que le viaduc reconstruit restera en place pendant au moins 60 ans, l’Office conclut qu’il est plus approprié de répartir les coûts entre CPKC et CN selon une mesure plus statique, soit le nombre de lignes qu’elles exploitent chacune sous le viaduc.

[46] Dans le cas présent, CPKC exploite 15 lignes différentes sous le viaduc, tandis que CN n’en exploite qu’une seule, qui est un embranchement. CN affirme qu’elle ne tire aucun avantage de l’utilisation de cet embranchement puisqu’elle pourrait échanger ses wagons à un autre endroit si nécessaire, mais l’Office n’accepte pas cet argument. S’il était plus facile ou plus rentable pour CN d’échanger ces wagons à un autre endroit, elle le ferait déjà. L’Office ne considère pas non plus que 26 wagons par jour constituent un trafic ferroviaire négligeable.

[47] L’Office ne dispose d’aucune preuve qui indique que CN a déjà contribué à la construction ou à l’entretien d’une quelconque partie du pont, mais la compagnie de chemin de fer a bénéficié du viaduc pendant des décennies. L’Office conclut qu’il est approprié que CN contribue à la reconstruction conformément à l’outil d’information.

Ordonnance

[48] L’Office ordonne que :

• la Ville paie 85 % des coûts pour tous les travaux qui constituent le saut‑de‑mouton élémentaire;
• la Ville paie 100 % des coûts liés aux installations excédentaires;
• CPKC paie 15/16 de 15 % des coûts pour tous les travaux qui constituent le saut‑de-mouton élémentaire;
• CN paie 1/16 de 15 % des coûts pour tous les travaux qui constituent le saut‑de‑mouton élémentaire;
• la Ville soit responsable de tous les coûts d’entretien de la sous-structure, de la superstructure et des murs de soutènement de la structure;
• CPKC et CN soient chacune responsables de l’entretien des approches ferroviaires, de la structure de la voie, du drainage ferroviaire et des installations de communication liées aux lignes de chemin de fer que chaque compagnie exploite sous le viaduc.

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Dispositions en référence	Identifiant numérique (article, paragraphe, règle, etc.)
Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10	101(4)
Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), DORS/2014-104	34
Loi sur la sécurité ferroviaire, LRC 1985, c 32 (4e supp)	16