Décision n° 37-R-2016

INTRODUCTION

[1] Le 19 décembre 2014, Vivian Danielson, Elizabeth Shankoff et Gerald Abram (demandeurs) ont déposé une demande auprès de l’Office des transports de Canada (Office) en vertu de l’article 103 de la LTC en vue de faire construire un passage privé au point milliaire 48,65 de la subdivision Cascade de la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP), à l’ouest de Hope (Colombie-Britannique).

[2] Les demandeurs demandent la construction d’un passage à niveau privé croisant l’ensemble des trois voies ferrées adjacentes de CP afin d’avoir accès à une parcelle de leur terre, à laquelle ils n’ont aucun autre accès routier. CP s’oppose à la construction proposée.

QUESTIONS

1. L’Office devrait-il ordonner à CP de construire un passage privé convenable? Dans l’affirmative,
2. L’Office devrait-il assortir l’arrêté de conditions concernant la construction et l’entretien du passage?

CONTEXTE

[3] Les demandeurs sont conjointement propriétaires de la terre portant le numéro d’identification de parcelle 015-933-083 (terre), située à environ 16 km à l’ouest de Hope. La terre est en bordure de la rive nord du fleuve Fraser et une partie de la terre est adjacente à la route 7. La voie ferrée traverse directement la terre, la divisant en deux parcelles. En raison de la présence du fleuve Fraser, de la voie ferrée et de la route, les demandeurs sont présentement incapables d’accéder directement à la parcelle de leur terre qui se trouve entre la voie ferrée et le fleuve Fraser (terre morcelée).

[4] Le point milliaire 48,65 de la subdivision Cascade est situé dans la « zone de circulation directionnelle » dans le cadre de laquelle CP et la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) ont établi un accord de circulation directionnelle. Les trains en direction est des deux compagnies de chemin de fer circulent sur la subdivision Cascade de CP. La vitesse permise à cet emplacement est de 45 milles à l’heure. En moyenne, il circule quotidiennement 24 trains de CP et 10 trains de CN à cet emplacement. Les activités ferroviaires sont effectuées 24 heures par jour, 7 jours par semaine.

[5] De 1962 à 2005, il y avait un passage de ferme (passage initial) qui offrait l’unique accès à la terre morcelée. Le passage initial a été fermé par CP en 2005; peu après, les demandeurs ont déposé une demande (demande initiale) auprès de l’Office en vertu de l’article 102 de la LTC en vue de faire construire un passage convenable aux frais de CP.

La demande initiale a été retirée par la suite.

[6] La demande a été communiquée à Transports Canada (TC), conformément aux dispositions du Protocole d’entente sur la coordination des efforts liés aux A) plaintes concernant le bruit et les vibrations, B) aux franchissements routiers, par desserte ou aux passages à niveau privés, C) au statut juridictionnel d’un chemin de fer et D) aux certificats d’exploitation de chemin de fer, aux certificats d’aptitude et à la construction de lignes de chemin de fer entre l’Office et Transports Canada (TC). TC a déposé ses commentaires le 6 juillet 2015 et le 2 septembre 2015. Une copie des commentaires de TC a été communiquée à chacune des parties.

[7] Le 31 juillet 2015, CP a déposé sa réponse ainsi qu’une évaluation du risque préparée par Dillon Consulting Ltd. Une copie de la réponse et de l’évaluation du risque a été communiquée aux demandeurs et à TC.

[8] Le 4 novembre 2015, les demandeurs ont déposé leur réplique.

LA LOI

[9] L’article 103 de la LTC prévoit ce qui suit :

(1) Si la compagnie de chemin de fer et le propriétaire d’une terre contiguë au chemin de fer ne s’entendent pas sur la construction d’un passage croisant celui-ci, l’Office peut, sur demande du propriétaire, ordonner à la compagnie de construire un passage convenable s’il juge celui-ci nécessaire à la jouissance, par le propriétaire, de sa terre.

(2) L’Office peut assortir l’arrêté de conditions concernant la construction et l’entretien du passage.

(3) Les coûts de la construction et de l’entretien du passage sont à la charge du propriétaire de la terre.

POSITIONS DES PARTIES

Demandeurs

[10] Les demandeurs soutiennent qu’un passage est nécessaire à la jouissance de leur terre parce qu’il leur procurerait le seul accès à la terre morcelée. Selon les demandeurs, la terre morcelée était accessible, dans le passé, au moyen du passage initial avant qu’il soit fermé; le passage initial permettait l’utilisation de la terre morcelée comme champ de foin et de pâturage pour les animaux de ferme; depuis la fermeture du passage initial, il leur est impossible d’accéder à la terre morcelée, et ce, à quelque fin que ce soit.

[11] Les demandeurs font valoir qu’en l’absence d’un passage, la terre morcelée demeure vacante et ne leur procure aucun bénéfice ou aucune utilité quelconque; la fermeture du passage les a privés complètement de leur jouissance de la terre morcelée; ils ne peuvent vendre aucune parcelle de la terre constituant la terre morcelée; en outre, ils ajoutent que la fermeture a considérablement réduit la valeur de leur terre et leur aptitude à en disposer comme bon leur semble.

[12] Les demandeurs demandent à l’Office que l’arrêté ordonnant à CP de construire un passage privé convenable soit assorti des conditions suivantes :

1. La construction du passage doit être conforme à la réglementation de TC et prévoir notamment l’aménagement d’un système d’avertissement à usage limité comportant les caractéristiques suivantes :
   1. Affiches de passage à niveau, disposées de chaque côté de la voie ferrée;
   2. Affiches indiquant le nombre de voies, disposées de chaque côté de la voie ferrée;
   3. Affiches d’arrêt obligatoire, disposées de chaque côté de la voie ferrée;
   4. Barrières verrouillées pivotantes en métal, disposées de chaque côté de la voie ferrée

2. Les demandeurs, leurs invités et leurs mandataires disposent de l’usage sans restriction du passage afin d’entrer sur la terre morcelée et d’en sortir, à quelque fin agricole ou récréative personnelle que ce soit;

3. Les demandeurs, leurs invités et leurs mandataires disposent de l’accès et de l’usage sans restriction, à pied ou en véhicule, sans restriction du passage;

4. CP et ses cadres, employés, mandataires, entrepreneurs, invités ou titulaires de permis ont la permission d’utiliser et d’occuper le passage aux seules fins d’exécution des travaux de construction et d’entretien nécessaires, ou dans les situations d’urgence;

5. CP doit se conformer rigoureusement aux exigences minimales relatives aux lignes de visibilité aux passages à niveau sans système d’avertissement automatique, tel qu’il est énoncé dans la ligne directrice G4-A;

6. Les demandeurs doivent assumer les coûts de construction et d’entretien tel qu’il est exigé dans l’article 103 de la LTC, sous réserve des conditions suivantes :

1. 1. CP doit donner aux demandeurs un préavis et un devis estimatif écrit des coûts de construction et d’entretien du passage avant d’entreprendre les travaux, au moins 30 jours au préalable;
   2. Les demandeurs sont tenus d’assumer uniquement les coûts des éléments du système d’avertissement du passage requis par TC pour les passages à niveau privés à usage restreint;
   3. Le montant maximal des coûts et des frais sera établi conformément au Guide des frais ferroviaires pour l’entretien et la construction des franchissements (Guide) publié par l’Office et ses successeurs.

[13] Les demandeurs soutiennent que la construction du passage ne devrait pas être conditionnelle à l’attribution par les demandeurs au personnel de CP d’un droit d’accès à leur terre. Selon les demandeurs, le passage est un passage privé construit à leurs frais afin de faciliter leur usage et jouissance de leur terre. Les demandeurs ajoutent qu’il n’y a aucune raison pour laquelle CP et son personnel nécessitent ou devraient pouvoir utiliser le passage autrement qu’afin de procéder aux travaux de construction et d’entretien nécessaires ou en cas d’urgence.

Réponse de CP

[14] CP fait valoir que les demandeurs ne proposent pas l’aménagement d’un système d’avertissement rapide automatisé, et que l’emplacement proposé de ce passage « non protégé » pose un risque important de sécurité pour CP, CN, les demandeurs ou de tout autre usager éventuel du passage proposé.

[15] La subdivision Cascade est désignée, selon CP, comme une voie de circulation directionnelle utilisée tant par CP que par CN pour le trafic en direction est en provenance du port de Vancouver. CP indique qu’un total de 34 trains de CP et de CN circulent quotidiennement sur la subdivision Cascade, constituant ainsi un risque de sécurité plus élevé qu’à la normale pour un passage privé. De plus, CP souligne qu’il y a deux voies de cour de triage ou d’évitement adjacentes à la voie principale de CP qui s’étendent au-delà de la terre. Ces deux voies supplémentaires desservent la gare de triage Ruby Creek qui, selon CP, fait partie intégrante des activités de la subdivision Cascade et de l’exécution par CP de ses obligations en matière de niveau de services.

[16] CP fait également valoir qu’un passage non protégé aurait une incidence négative importante sur ses activités et la fluidité de son réseau, ce qui pourrait avoir une incidence sur l’économie du pays à l’échelle nationale et la compétitivité du Canada à l’échelle mondiale, en plus d’engendrer des pertes financières pour CP. CP affirme que l’aménagement d’un passage non protégé sur sa voie principale, laquelle fait partie intégrante du corridor principal de son réseau, est inapproprié.

[17] CP soutient qu’il y aura un accroissement du risque de sécurité en raison d’une circulation accrue des véhicules et des piétons, en plus d’une augmentation des risques environnementaux en raison de la possibilité accrue de déraillements. CP affirme qu’il y aura une incidence négative sur ses activités et qu’elle subira des pertes financières en raison des divers retards pouvant découler d’une perte de 795 m de voie ferrée afin de satisfaire aux exigences relatives aux lignes de visibilité prescrites pour le passage proposé. CP allègue que le risque juridique augmentera en raison du potentiel très élevé de poursuites civiles si un incident ou un accident devait se produire.

[18] CP fait valoir en outre que la construction de ce passage est contraire au mandat de TC d’éliminer ou de consolider les passages à niveau au Canada, et qu’elle augmentera considérablement le risque d’accidents ou de blessures. CP affirme qu’il n’est plus sécuritaire de permettre un passage non protégé à cet endroit.

[19] CP soutient que subsidiairement si l’Office autorise la construction du passage, il doit ordonner aux demandeurs, conformément à l’évaluation de TC du passage proposé, de construire et d’entretenir un système d’avertissement, aux frais des demandeurs, qui satisfait aux normes énoncées dans le Règlement sur les passages à niveau. CP affirme que les risques potentiels identifiés, notamment sur le plan opérationnel et financier, seraient atténués grâce à l’installation d’un système d’avertissement rapide, et que l’accroissement du risque pourrait être évité si le passage n’était pas construit.

Réplique des demandeurs

[20] Les demandeurs soutiennent qu’il y a certaines limites relativement à l’évaluation du risque. Une de ces limites est le fait que, pour certains des scénarios étudiés, le niveau de détail d’éléments particuliers n’est pas suffisant pour quantifier les risques et tirer des conclusions appropriées. En particulier, certaines études contextuelles n’ont pas été réalisées; la photo des voies multiples du passage proposé n’est pas celle du site du passage actuel; et les données démographiques pertinentes et de contexte géographique fournies dans l’évaluation du risque ne sont pas suffisantes pour permettre à une personne raisonnable de déterminer si les évaluations du risque pour la sécurité et les hypothèses d’utilisation de la terre sont valides ou raisonnables.

[21] Les demandeurs soutiennent que la concrétisation des scénarios d’utilisation future de la terre présentés dans l’évaluation du risque de CP est très improbable, voire impossible, car ces scénarios ne cadrent pas avec le zonage actuel ou l’utilisation éventuelle de la terre; que l’on y fait des conjectures quant à la vente éventuelle de la terre; qu’on y présente des prévisions erronées quant aux produits croisés; et qu’on y représente erronément les utilisations éventuelles de nature commerciale ou récréative.

[22] En ce qui a trait à la position de CP en regard du risque accru pour la sécurité en raison de la possibilité d’intrusion, les demandeurs affirment que la population clairsemée, l’absence d’infrastructure et la topographie montagneuse de l’endroit se traduisent par un très bas niveau de potentiel d’accidents liés à une intrusion.

[23] Les demandeurs indiquent que CP n’a pas fourni de preuve à l’appui des pertes financières alléguées découlant de la perte d’utilisation d’une voie du fait de la mise en place de lignes de visibilité au passage. Les demandeurs soutiennent en outre que de telles pertes pourraient être atténuées en garant les wagons à d’autres emplacements qui ne produiraient pas un risque accru pour la sécurité au passage existant.

[24] En réponse à l’allégation de CP selon laquelle l’aménagement d’un passage non protégé sur sa voie principale, laquelle fait partie intégrante du corridor principal de son réseau, est un emplacement tout à fait inapproprié pour un nouveau passage privé non protégé, les demandeurs font valoir qu’entre Agassiz et Hope, il existe présentement neuf autres passages non protégés.

[25] Les demandeurs affirment qu’ils n’ont pas les moyens d’assumer les coûts liés à un système d’avertissement automatisé, car ils n’ont pu utiliser, à des fins économiques, leurs terres de Ruby Creek depuis plus d’une décennie. Les demandeurs font valoir que l’aménagement d’un système d’avertissement automatisé serait une mesure disproportionnée en regard du faible volume de circulation à ce passage et que cela ne serait bénéfique que pour CP aux dépens des demandeurs.

[26] Les demandeurs soutiennent que CP a créé la situation actuelle, ayant bloqué le passage initial, et qu’il revient donc à CP de corriger cette situation.

[27] Les demandeurs demandent que l’Office transmette à TC une copie de leur réplique à la réponse de CP, demandant en outre à TC de fournir un avis quant à la protection convenable que nécessiterait ce passage en se fondant sur les faits véritables pertinents à ce passage.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

1. L’OFFICE DEVRAIT-IL ORDONNER À CP DE CONSTRUIRE UN PASSAGE PRIVÉ CONVENABLE?

[28] Un propriétaire foncier peut se fonder sur les paragraphes 103(1) et (3) de la LTC qui prévoient que si la compagnie de chemin de fer et le propriétaire d’une terre contiguë au chemin de fer ne s’entendent pas sur la construction d’un passage croisant celui-ci, l’Office peut, sur demande du propriétaire, ordonner à la compagnie de construire un passage convenable s’il juge celui-ci nécessaire à la jouissance, par le propriétaire, de sa terre. Les coûts de la construction et de l’entretien du passage sont à la charge du propriétaire de la terre.

Jouissance, par le propriétaire, de sa terre

[29] Tel qu’il est mentionné précédemment, la voie ferrée sépare la terre en deux et, à ce titre, les demandeurs sont propriétaires de parcelles de la terre contiguës à la voie ferrée et de chaque côté de celle-ci. Cela satisfait au critère d’être propriétaire d’une terre adjacente à la ligne de chemin de fer.

[30] Les demandeurs soutiennent qu’un passage est nécessaire, car il procurerait le seul accès à la terre morcelée.

[31] Par conséquent, et en se fondant sur les présentations des parties, l’Office conclut que le passage est nécessaire à la jouissance, par les demandeurs, de leur terre.

Caractère convenable

Caractère adéquat et approprié

[32] La Cour d’appel fédérale, dans l’affaire Fafard c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [2003] CAF 243 (Fafard), a conclu ce qui suit : « Un passage convenable est un passage adéquat et approprié pour les fins auxquelles il est destiné et mis en place ».

[33] L’Office note que l’article 103 de la LTC, précédé de l’intertitre « Passages », régit en général les situations où le propriétaire d’une terre demande accès à sa propriété, tandis que l’article 101, sous l’intertitre « Franchissement routier et par desserte », traite en général des passages destinés au grand public.

[34] Dans le cas présent, le passage privé vise à donner accès aux demandeurs et à leurs invités à la terre des demandeurs; il ne vise pas à donner accès à cette terre au grand public. L’Office est d’avis que ce but est conforme à la fonction d’un passage privé et adéquat et approprié à cette fin. Toutefois, cela n’empêche pas CP d’avoir accès au passage afin de procéder à son entretien ou d’y exercer ses pouvoirs et ses obligations conformément à la Loi sur la sécurité ferroviaire ou à toute autre loi applicable.

Sécurité

[35] CP a soulevé divers arguments quant à l’incidence potentielle d’un passage « non protégé ».

[36] Dans l’affaire Fafard, la Cour d’appel fédérale a statué que le concept de « passage convenable » comporte, par définition, un élément de sécurité.

[37] Comme il est énoncé dans la décision n^o LET-R-35-2015, les questions ayant trait pour la sécurité des franchissements, notamment les exigences minimales de sécurité, relèvent de la compétence de TC, l’autorité responsable de la sécurité ferroviaire au Canada. Par conséquent, il n’y a pas lieu pour l’Office d’examiner ces questions ou de se prononcer à leur égard. Toutefois, avant de juger du caractère approprié d’un passage, l’Office doit tenir compte de sa sécurité en fonction des commentaires de TC.

[38] TC a indiqué qu’il ne s’opposait pas à la construction d’un nouveau passage privé à l’emplacement proposé. Il précise en outre que le passage à niveau devra satisfaire aux exigences applicables en ce qui a trait aux passages à niveau privés en vertu du Règlement sur les passages à niveau. Il a affirmé qu’étant donné la configuration actuelle de l’emplacement, un système d’avertissement sera requis, et que d’autres dispositions pourraient s’appliquer, notamment en fonction de la densité et de la vitesse des trains, ainsi que d’autres aspects opérationnels.

[39] Compte tenu de la compétence de TC en ce qui a trait pour la sécurité du passage, et en fonction des commentaires de TC et des documents présentés par les parties, l’Office est convaincu qu’il n’existe aucun enjeu de sécurité ou autre enjeu qui pourrait empêcher la construction d’un nouveau passage privé à l’emplacement proposé.

[40] Ayant conclu qu’un passage à cet emplacement était nécessaire à la jouissance, par les demandeurs, de leur terre aux termes de l’article 103 de la LTC, l’Office conclut que CP doit construire un passage convenable pour les demandeurs, la totalité des coûts de construction et d’entretien du passage, y compris les coûts liés aux mesures de sécurité, devant être à la charge des demandeurs. Le passage privé est accordé sous réserve des mesures de sécurité devant être déterminées par TC en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, du Règlement sur les passages à niveau et de toute autre loi ou tout autre règlement applicable. Les demandeurs doivent aviser CP par écrit s’ils ne nécessitent plus la construction du passage.

Autre question

[41] Dans leur réplique, les demandeurs ont demandé que l’Office transmette à TC une copie de leur réplique à la réponse de CP, demandant à TC de fournir un avis quant à la protection convenable que nécessiterait ce passage « en se fondant sur les faits véritables applicables à ce passage ». L’Office note que les demandeurs auront l’occasion de communiquer directement avec TC dans le cadre du processus énoncé en vertu du Règlement sur les passages à niveau. Ainsi, il incombe aux demandeurs de fournir à TC une copie de leur réplique à la réponse de CP et de formuler à TC toute demande qu’ils jugent opportune dans le cadre du processus du Règlement sur les passages à niveau.

2. L’OFFICE DEVRAIT-IL ASSORTIR L’ARRÊTÉ DE CONDITIONS CONCERNANT LA CONSTRUCTION ET L’ENTRETIEN DU PASSAGE?

[42] L’Office peut établir les conditions régissant la construction et l’entretien du passage, même si les coûts de construction et d’entretien connexes de tels passages sont à la charge des demandeurs.

[43] Dans le cas présent, toutefois, il n’est pas nécessaire que l’Office examine la demande des demandeurs d’assortir l’arrêté de conditions ayant trait pour la sécurité ou à l’utilisation du passage par les parties, puisque ces questions ont trait au caractère convenable du passage qui a été abordé précédemment.

Plafonnement des coûts et des dépenses

[44] Conformément à leur mandat de répartir les coûts, l’Office et ses prédécesseurs ont élaboré des barèmes de taux applicables aux travaux effectués par des compagnies de chemin de fer aux franchissements depuis 1935.

[45] En janvier 2004, le Guide a été adopté afin d’aider les compagnies de chemin de fer et les administrations routières à déterminer, entre autres, quels coûts autorisés sont engagés par les compagnies de chemin de fer pour les travaux aux franchissements sur lesquels les parties se sont entendues ou qui ont été autorisés en vertu d’un arrêté de l’Office. Les taux établis dans le Guide sont fondés sur les travaux réels effectués par le personnel des compagnies de chemin de fer. Comme il est énoncé dans le Guide : « En cas de différend, l’Office évaluera le bien-fondé du cas et déterminera si les taux indiqués dans le présent guide s’appliquent ».

[46] En l’absence d’un différend à cet égard dans le cas présent, l’Office est d’avis qu’il n’est pas nécessaire qu’il se prononce sur l’application des taux énoncés dans le Guide. Pour ce motif, l’Office n’assortira pas son arrêté de conditions particulières à cet égard. Toutefois, dans le contexte d’un différend, l’Office s’attend normalement à ce que les coûts en lien avec la construction et l’entretien d’un franchissement soient établis conformément au Guide.

Avis de 30 jours et évaluation par écrit des coûts

[47] L’Office a examiné une question similaire dans la 171-R-2008">décision n^o 171-R-2008, dans laquelle l’Office a conclu que la compagnie de chemin de fer devait fournir à la demanderesse une évaluation par écrit des coûts avant d’entreprendre des travaux de construction et d’entretien sur le passage.

[48] L’Office est d’avis qu’en ce qui a trait aux travaux de construction ou d’entretien, CP devrait connaître longtemps à l’avance ses coûts et les exigences à cet égard, car un projet de cette nature nécessite une certaine planification et une autorisation. L’Office est également d’avis qu’il est raisonnable que les demandeurs reçoivent un préavis et une évaluation par écrit des coûts liés aux travaux de construction et d’entretien qui seront effectués par CP. Par conséquent, l’Office ordonne à CP de fournir aux demandeurs une évaluation par écrit des coûts avant d’entreprendre les travaux de construction et d’entretien au passage, la communication de cette évaluation servant de préavis de 30 jours avant le début de ces travaux, lorsque les travaux ne doivent pas être effectués de manière urgente.

CONCLUSION

[49] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut qu’un passage est nécessaire à la jouissance, par les demandeurs, de leur terre et ordonne à CP de construire un passage convenable au point milliaire 48,65 de la subdivision Cascade de CP ou dans ses environs, à l’ouest de Hope. Le passage privé est accordé sous réserve des mesures de sécurité devant être déterminées par TC en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire, du Règlement sur les passages à niveau et de toute autre loi ou tout autre règlement applicable.

[50] Conformément au paragraphe 103(3) de la LTC, la totalité des coûts de la construction et de l’entretien du passage, y compris les coûts liés aux mesures de sécurité, sont à la charge des demandeurs.

[51] CP fournira aux demandeurs une évaluation par écrit des coûts avant d’entreprendre les travaux de construction et d’entretien au passage, la communication de cette évaluation par écrit servant de préavis d’au moins 30 jours avant le début de ces travaux, lorsque les travaux ne doivent pas être effectués de manière urgente. Les demandeurs doivent aviser CP par écrit s’ils ne nécessitent plus la construction du passage.