Décision n° 417-R-2010

le 14 octobre 2010

le 14 octobre 2010

DEMANDE déposée par le Chemin de fer Q.N.S. & L. en vertu de l'article 162.1 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée.

Référence no T7340/10-1

Introduction et questions

Demande

[1] Le Chemin de fer Q.N.S. & L. (Q.N.S. & L.) a déposé auprès de l'Office des transports du Canada (Office) une demande en vertu de l'article 162.1 de la Loi sur les transports au Canada (LTC) au sujet de la demande d'arbitrage présentée par New Millennium Capital Corp. (NML).

Questions

[2] Les questions sur lesquelles doit se prononcer l'Office sont les suivantes : 1) Le processus d'arbitrage énoncé à la partie IV de la LTC va-t-il à l'encontre de l'alinéa 2e) de la Déclaration canadienne des droits, L.C. (1960), ch. 44 (Déclaration des droits)?; 2) La demande d'arbitrage de NML est-elle théorique et prématurée?; 3) NML est-elle un « expéditeur » au sens de la LTC?; et 4) La demande d'arbitrage de NML est-elle invalidée par le fait que son engagement n'est pas valable au sens du paragraphe 161(2) de la LTC?

[3] Comme il est indiqué dans les motifs qui suivent, l'Office rejette la demande de Q.N.S. & L.

Contexte

[4] NML est une compagnie minière cotée en bourse qui exploite des propriétés minières dans le nord du Québec et à Terre-Neuve-et-Labrador, à proximité de Schefferville (Québec), et qui réalise actuellement le « projet de minerai de fer à enfournement direct » (projet MFED).

[5] Q.N.S. & L. est une compagnie de chemin de fer à vocation publique, qui appartient à 100 pour cent à la Compagnie minière IOC et qui exploite des services entre Sept-Îles (Québec) et Emeril Junction (Terre-Neuve-et-Labrador); entre Emeril Junction et Wabush Lake Junction (Terre-Neuve-et-Labrador); et entre Wabush Lake Junction et Labrador City (Terre-Neuve-et-Labrador).

[6] NML et Q.N.S. & L. ont négocié en vain les tarifs et les conditions des services sur la voie ferrée de Q.N.S. & L. En février 2010, NML a mis fin aux négociations et, en mars 2010, comme le prescrit le paragraphe 161(3) de la LTC, NML a signifié à Q.N.S. & L. un avis écrit lui indiquant qu'elle avait l'intention de soumettre à l'Office pour arbitrage la question des tarifs que Q.N.S. & L. envisageait de lui facturer.

[7] Le 7 avril 2010, NML a déposé une demande d'arbitrage au sujet des tarifs que Q.N.S. & L. prévoyait lui facturer pour le transport ferroviaire de minerai de fer, et les conditions s'y rattachant, depuis le raccordement entre Q.N.S. & L. et la voie ferrée de Transport ferroviaire Tshiuetin inc. à Emeril ou à proximité de cette localité, située à Terre-Neuve-et-Labrador, jusqu'au raccordement entre Q.N.S. & L. et la voie ferrée de la Compagnie de chemin de fer Arnaud à Arnaud Junction (Québec) ou à proximité de cette localité.

[8] Le 16 avril 2010, Q.N.S. & L. a déposé une demande aux termes de l'article 162.1 de la LTC, demandant à l'Office de s'abstenir de soumettre à l'arbitrage la demande d'arbitrage de NML, ou de mettre fin à l'arbitrage ou d'annuler la décision de l'arbitre. Comme solution de rechange, Q.N.S. & L. a demandé que la demande d'un tarif au titre d'expéditions par wagons multiples de trains-blocs de 240 wagons, dont chacun contient 95 tonnes métriques, soit l'expédition de 4,2 millions de tonnes métriques par an, soit exclue de l'arbitrage. Q.N.S. & L. a avancé quatre motifs pour appuyer sa position voulant que l'Office n'a pas la compétence prescrite pour soumettre à l'arbitrage la demande d'arbitrage de NML. Ces motifs sont les suivants : 1) la procédure d'arbitrage exposée à la partie IV (articles 159 à 169.3) de la LTC contrevient aux principes constitutionnels et quasi-constitutionnels qui garantissent à une personne une audience équitable conformément aux principes de justice fondamentale; 2) la demande d'arbitrage est prématurée et théorique; 3) NML n'est pas un « expéditeur » au sens de la LTC; et 4) l'engagement de NML aux termes du paragraphe 162(2) de la LTC n'est pas valable.

[9] Le 19 avril 2010, Q.N.S. & L. a signifié un avis de question constitutionnelle au procureur général du Canada.

[10] Le paragraphe 162(1) de la LTC dispose que malgré la présentation par le transporteur de toute demande relative à la question, l'Office, dans les cinq jours suivant la réception des deux offres présentées conformément au paragraphe 161.1(1), renvoie la question à l'arbitrage.

[11] C'est pourquoi, le 21 avril 2010, l'Office a renvoyé la question à l'arbitre sélectionné dans les listes des arbitres préférés fournies par les parties.

[12] Le 4 mai 2010, l'avocat du procureur général du Canada a fait part à l'Office de son intention de ne pas intervenir dans la procédure. Le 19 mai 2010, NML a communiqué avec des membres du personnel de l'Office pour soulever une inquiétude que l'avis de question constitutionnelle n'avait pas été signifié aux procureurs généraux des provinces.

Positions des parties

Question constitutionnelle – alinéa 2e) de la Déclaration des droits

[13] Q.N.S. & L. affirme que l'Office n'a pas la compétence voulue pour soumettre la question à l'arbitrage étant donné que les dispositions de la LTC relatives à l'arbitrage vont à l'encontre de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits, qui prévoit que nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations.

[14] Q.N.S. & L. soutient que la procédure d'arbitrage va à l'encontre de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits, car la procédure d'arbitrage obligatoire de la LTC est défavorable aux transporteurs et qu'elle enfreint par conséquent les droits des transporteurs qui sont protégés par l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits étant donné que le régime du processus d'arbitrage est établi de telle manière qu'il viole les droits des transporteurs. Q.N.S. & L. ajoute que le processus d'arbitrage ne permet pas aux transporteurs de saisir pleinement la question dont ils doivent débattre pas plus qu'il n'offre la chance aux transporteurs de répliquer aux éléments de preuve produits par les expéditeurs. De plus, Q.N.S. & L. déclare que la LTC prive les parties de leur droit de connaître les motifs d'une décision. Q.N.S. & L. prétend que cela va à l'encontre de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits et des principes de justice naturelle, car la loi empêche l'arbitre de divulguer les motifs sur lesquels repose sa décision à moins que toutes les parties à l'arbitrage ne soient d'accord. Q.N.S. & L. affirme que, sans motifs, les parties, ou tout tribunal saisi d'une demande de contrôle judiciaire de la décision de l'arbitre, ne sont pas en mesure d'évaluer le caractère rationnel de la décision de l'arbitre et, par conséquent, l'absence de motifs prive les parties des moyens qui leur permettraient d'établir le bien-fondé de la décision de l'arbitre et, surtout, de déterminer si les règles de l'équité procédurale ont bien été respectées.

[15] Q.N.S. & L. fait valoir que le jugement de la Cour fédérale dans l'affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Western Canadian Coal Corporation [2007], C.F. 371 (affaire CN) ne doit pas être suivi, car la Cour aurait dû en arriver à une conclusion différente, étant donné qu'elle a jugé que le processus d'arbitrage était assujetti à l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits, car il constitue une audience pour déterminer les droits et les obligations d'un transporteur.

[16] NML soutient pour sa part que les dispositions de la LTC qui prévoient le processus d'arbitrage ne contreviennent pas à l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits. NML affirme que, comme l'a reconnu Q.N.S. & L. dans sa demande, les questions soulevées dans la demande de Q.N.S. & L. relativement à la constitutionnalité du processus d'arbitrage ont déjà fait l'objet d'un jugement de la Cour fédérale du Canada, en 2007, dans l'affaire CN. NML ajoute que la Cour fédérale, dans l'affaire CN, a déclaré que le processus d'arbitrage prévu par la LTC n'enfreint pas l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits. NML fait valoir que l'Office ne peut accéder à la demande de Q.N.S. & L. de ne pas suivre ce jugement, car celui-ci lie l'Office.

[17] NML soutient que, « Même si l'objet et le régime d'arbitrage ne prévoient pas un processus dans la nature de la procédure judiciaire et n'exigent pas par conséquent le niveau maximum d'équité procédurale, le régime d'arbitrage accorde néanmoins un niveau élevé d'équité procédurale. » [traduction]

[18] NML en déduit que les dispositions de la LTC n'enfreignent pas l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits.

[19] Q.N.S. & L. allègue que l'Office n'est pas tenu de respecter le jugement rendu par la Cour fédérale dans l'affaire CN étant donné que la Cour fédérale ne siège pas comme tribunal d'appel ou de révision d'une décision de l'Office. Q.N.S. & L. ajoute que, quoi qu'il en soit, l'Office a parfaitement le droit de s'écarter du jugement rendu dans l'affaire CN, car cette dernière diffère de la présente affaire.

Question théorique et prématurée

[20] Q.N.S. & L. affirme que NML, de son propre aveu, n'offrira pas de faire transporter le moindre minerai de fer durant la période visée par la décision de l'arbitre. Q.N.S. & L. ajoute que NML a annoncé qu'elle ne se lancerait pas dans la production de minerai de fer avant le quatrième trimestre de 2011. Q.N.S. & L. déclare qu'il sera impossible à NML d'expédier du minerai de fer pendant la durée d'application de la décision arbitrale, soit entre le 7 avril 2010 et le 6 avril 2011. Q.N.S. & L. affirme que l'annonce publique faite par NML le 3 mai 2010 selon laquelle la compagnie allait accélérer la réalisation du projet MFED contredit les déclarations faites antérieurement par NML précisant qu'il n'y aurait pas la moindre expédition durant la période d'application d'un an visée par la décision arbitrale.

[21] Q.N.S. & L. soutient que la doctrine de prématurité prévoit qu'une question doit être concrète avant de faire l'objet d'une décision, et que les tribunaux ont été extrêmement hésitants à s'investir dans des questions qui sont théoriques, prématurées ou spéculatives. Q.N.S. & L. ajoute que l'Office doit correctement appliquer cette doctrine dans le contexte de l'exercice nécessaire et judicieux de ses compétences et ne pas soumettre à l'arbitrage la demande d'arbitrage de NML. Q.N.S. & L. ajoute que, faute d'un problème réel, l'arbitrage n'est rien d'autre qu'un débat théorique.

[22] Q.N.S. & L. est d'avis que la tentative faite par NML de déclencher un arbitrage et d'obtenir des tarifs pour le transport d'un produit qui en fait ne sera pas transporté durant la période visée par la décision arbitrale constitue un recours abusif au processus d'arbitrage.

[23] NML affirme que c'est la question en litige entre les parties qui doit faire l'objet d'un arbitrage, à savoir le tarif qui sera effectivement facturé ou que le transporteur se propose de facturer pour le transport de marchandises ou selon l'une des conditions qui se rattachent au transport de marchandises. NML ajoute qu'aucun délai ne se rattache à la question qui doit être réglée par voie d'arbitrage.

[24] NML indique qu'aux termes des articles 161, 161.1 et 162 de la LTC, qui établissent la compétence de l'arbitre, la question à arbitrer n'est pas limitée par un délai quelconque ou en fonction d'un engagement au niveau du volume ou d'un certain volume à expédier au cours d'un délai donné.

[25] NML soutient que la période d'un an prévue par la LTC n'a rien à voir avec la question qu'il faut résoudre par arbitrage, mais traite strictement du délai durant lequel les parties sont liées par la décision de l'arbitre.

[26] NML affirme qu'elle prévoit maintenant qu'aussitôt que le financement nécessaire sera en place, le projet MFED sera accéléré et la production et l'expédition de minerai de fer débuteront plus vite que ce qu'il avait été prévu au préalable, soit dans l'année suivant la décision arbitrale. NML ajoute qu'il est clair que, dans ce délai d'un an, des expéditions par wagon unique seront effectuées pour diverses raisons d'ordre opérationnel ou commercial.

[27] Q.N.S. & L. déclare que NML fait un usage inapproprié du processus d'arbitrage en déclenchant un arbitrage, pour tenter de prouver que son projet MFED est rentable et pour obtenir l'injection des capitaux nécessaires au parachèvement dudit projet, au lieu d'obtenir des tarifs visant le transport réel de marchandises durant la période visée par la décision arbitrale. Q.N.S. & L. ajoute que l'Office est fondé à appliquer la doctrine de prématurité et à mettre fin à l'arbitrage, ou, si l'arbitre a rendu sa décision, à annuler cette décision étant donné que la question est théorique et prématurée.

Expéditeur

[28] Q.N.S. & L. soutient que NML n'est pas un « expéditeur » au sens de la LTC, car la compagnie n'est pas en mesure d'expédier effectivement du minerai de fer durant la période visée par la décision arbitrale et que, par conséquent, NML ne peut être assimilée à une personne morale qui a l'intention d'expédier des marchandises, selon la définition qu'en donne l'article 6 de la LTC.

[29] Q.N.S. & L. indique que, même si la définition d'« expéditeur » comprend un plus grand nombre d'expéditeurs que ceux qui expédient ou reçoivent effectivement et actuellement des marchandises, elle n'englobe certainement pas les simples expéditeurs spéculatifs dont les expéditions n'auront pas lieu tant que la décision de l'arbitre s'applique. Q.N.S. & L. ajoute que la définition d'« expéditeur » à l'article 6 de la LTC doit être interprétée dans le contexte des autres articles de la LTC qui emploient le mot « expéditeur », et qui se rapportent au trafic réel et concret (même s'il ne fait pas l'objet d'une offre immédiate) par opposition au trafic spéculatif.

[30] NML affirme qu'elle est un « expéditeur » au sens de l'article 6 de la LTC, car elle a l'intention d'expédier des marchandises, en l'occurrence du minerai de fer. NML ajoute qu'en sa qualité d'expéditeur, elle a le droit de demander et d'obtenir du transporteur ferroviaire un tarif pour le transport de ses marchandises, en vertu de l'article 118 de la LTC. NML explique qu'en tant qu'expéditeur mécontent du tarif proposé, la compagnie a soumis la question pour arbitrage, comme elle y est manifestement autorisée aux termes des articles 161 et 169 de la LTC.

[31] Q.N.S. & L. affirme que l'argent consacré par NML à la conception du projet MFED ne signifie pas que la compagnie a l'intention d'expédier des marchandises. Q.N.S. & L. ajoute qu'une intention a besoin d'un élément d'aptitude à expédier et que NML ne possède pas cette capacité d'expédier et ne la possédera pas durant la période visée par la décision arbitrale.

Engagement

[32] Q.N.S. & L. fait valoir que l'Office ne doit pas soumettre la question à l'arbitrage étant donné que la demande de NML est illégale et n'est pas valide, car elle ne contient aucun engagement valable au sens de l'alinéa 161(2)c) de la LTC.

[33] Q.N.S. & L. affirme que NML ne peut pas prendre un tel engagement, car elle ne sera pas en mesure d'expédier du minerai de fer durant la période visée par l'arbitrage étant donné que NML doit franchir quantité d'onéreux jalons avant d'être en mesure de commencer à expédier du minerai de fer. Selon les propres aveux publics de NML, la compagnie ne se lancera pas dans la production de minerai de fer et n'aura pas de marchandises à faire transporter avant la troisième semaine d'octobre 2011. Q.N.S. & L. se demande comment NML peut légitimement s'engager à expédier les marchandises visées par l'arbitrage en vertu de la décision de l'arbitre si elle n'est pas en mesure d'expédier quoi que ce soit pendant la durée de la décision arbitrale. Q.N.S. & L. en déduit que la demande d'arbitrage de NML est illégale et non valable, car il lui manque l'une des conditions essentielles d'une demande d'arbitrage : un engagement valable aux termes de l'alinéa 161(2)c) de la LTC.

[34] Q.N.S. & L. affirme que, si l'Office n'estime pas que la demande d'arbitrage de NML est illégale et non valide, l'engagement pris aux termes de l'alinéa 161(2)c) de la LTC ne peut l'être valablement par NML au sujet du tarif des expéditions par train-bloc, car la compagnie sait d'emblée qu'elle ne sera pas en mesure d'expédier des marchandises par wagons multiples en trains-blocs de 240 wagons, dont chacun contient 95 tonnes métriques, soit l'expédition de 4,2 millions de tonnes métriques par an, avant le 6 avril 2011. Q.N.S. & L. ajoute que l'Office doit par conséquent, à tout le moins, établir correctement les conditions de l'arbitrage pour exclure de l'arbitrage et de la décision arbitrale le tarif susmentionné.

[35] Selon NML, elle a absolument besoin de connaître le tarif qui s'appliquera au transport des marchandises par trains-blocs de 240 wagons afin de prouver la rentabilité du projet MFED.

[36] NML indique que le caractère valable d'un engagement n'est pas un impératif qui compromet l'arbitrabilité d'un différend au sujet des tarifs facturés ou que l'on prévoit de facturer pour le transport de marchandises et les conditions qui s'y rattachent.

[37] NML affirme qu'aux termes de l'alinéa 161(2)c) de la LTC, les demandes de l'expéditeur doivent contenir un engagement d'expédier les marchandises visées par l'arbitrage conformément à la décision de l'arbitre, et c'est exactement ce qu'elle a fait dans sa demande d'arbitrage. NML ajoute qu'il lui faudra expédier des cargaisons par wagon unique à diverses fins commerciales et opérationnelles avant même que la mine soit entièrement exploitée et durant la période d'un an visée par la décision arbitrale.

[38] NML fait valoir que l'engagement pris dans son offre finale est d'expédier 100 pour cent des marchandises produites et expédiées depuis ses gisements de minerai de fer dans la région de Schefferville. NML ajoute qu'elle respectera cet engagement en expédiant la totalité des marchandises provenant de ses gisements de minerai de fer soit en vertu d'un tarif envoi d'un wagon, soit, si le projet MFED est accéléré, en expédiant ses marchandises également en vertu du tarif par train-bloc.

[39] NML conclut qu'elle expédiera la totalité des marchandises provenant de son projet MFED durant la période arbitrale et que, de ce fait, elle respectera entièrement son engagement.

[40] Q.N.S. & L. n'est pas d'accord avec les déclarations de NML au sujet du caractère valable que doit avoir l'engagement et elle précise qu'une telle interprétation de l'alinéa 161(2)c) de la LTC ne tient absolument pas compte de son libellé parfaitement clair au sujet de la demande d'arbitrage.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

La loi

[41] Tous les renvois législatifs sont reproduits dans l'annexe de cette décision.

Le cas présent

Contestation aux termes de l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits

[42] Selon Q.N.S. & L., l'Office doit refuser d'exercer sa compétence et s'abstenir de renvoyer la demande de NML à l'arbitrage, car le processus d'arbitrage « enfreint les principes constitutionnels et quasi-constitutionnels ». [traduction] L'Office constate que Q.N.S. & L. reprend essentiellement les mêmes arguments examinés et rejetés par la Cour fédérale dans le jugement rendu dans l'affaire CN.

[43] L'Office est une création de la loi et, à ce titre, il n'a aucune compétence intrinsèque qui lui permet d'examiner minutieusement des dispositions législatives pour déterminer leur conformité avec les principes constitutionnels ou quasi-constitutionnels. Comme c'est le cas de tous les tribunaux administratifs, le champ de compétence de l'Office pour faire appliquer la Constitution et d'autres lois du Parlement est accessoire et est compris dans sa compétence pour traiter des questions de droit soulevées dans des affaires dont il est dûment saisi, comme l'affaire Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5 (affaire Cuddy Chicks); l'affaire Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504 (affaire Martin); et l'affaire Tranchemontagne c. Ontario (Directeur du Programme ontarien de soutien aux personnes handicapées), [2006] 1 R.C.S. 513 (affaire Tranchemontagne).

[44] Aux termes du paragraphe 161(4) de la LTC, la soumission d'une question à l'Office pour arbitrage ne constitue pas une procédure devant l'Office. Ainsi, conformément aux principes énoncés dans les affaires Cuddy Chicks, Martin et Tranchemontagne, l'Office n'est pas le tribunal compétent pour traiter des allégations portant sur la validité du processus d'arbitrage eu égard aux principes constitutionnels ou quasi-constitutionnels, car la question est devant l'arbitre et non pas devant l'Office.

[45] Dans l'affaire CN, la Cour fédérale a traité de la question de la validité du processus d'arbitrage dans le contexte du contrôle judiciaire d'une décision arbitrale. Le fait que la Cour fédérale se soit saisie de la question révèle qu'il convient de traiter d'une telle contestation dans le cadre d'une procédure d'arbitrage, et non pas dans le cadre d'une demande déposée à l'Office en vertu de l'article 162.1 de la LTC.

[46] Étant donné qu'une cour supérieure compétente a confirmé que le processus d'arbitrage n'enfreignait pas l'alinéa 2e) de la Déclaration des droits, le renvoi de la demande d'arbitrage de NML ne peut désormais pas être considéré par l'Office comme allant à l'encontre de la même disposition de la Déclaration des droits.

[47] Pour ces raisons, ce motif de la demande doit être rejeté. Étant donné que l'Office ne rend pas une décision sur l'invalidité constitutionnelle ou sur une infraction à un principe quasi-constitutionnel, toute irrégularité à l'égard de la prescription d'un avis aux procureurs généraux en vertu de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 est sans conséquence et non pertinente, et n'a donc pas besoin d'être examinée ni tranchée par l'Office.

La demande d'arbitrage est-elle théorique et prématurée?

[48] Q.N.S. & L. fait valoir que la demande d'arbitrage est théorique et prématurée étant donné que NML, « de son propre aveu, n'offrira pas de faire transporter le moindre minerai de fer durant la période visée par la décision de l'arbitre ». [traduction]

[49] Il est incontestable qu'en vertu des alinéas 165(2)c) et 165(6)a) de la LTC, à moins que les parties n'en aient décidé autrement, les tarifs fixés dans une décision arbitrale s'appliquent à elles pour une période qui ne saurait dépasser un an à partir de la réception de la demande d'arbitrage, soit en l'espèce le 7 avril 2010.

[50] L'objet du régime d'arbitrage a été décrit en ces termes dans l'affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office national des transports), [1996] 1 C.F. 355 :

Les dispositions d'arbitrage de la LTN 1987 établissent un moyen de fixer des prix dans des cas spéciaux et, en tant que telles, font partie intégrante de tout le dispositif législatif choisi par le Parlement pour réglementer les prix du transport dans le nouveau contexte économique et commercial qui prévaut à l'heure actuelle au Canada. Ces dispositions visent expressément les différends portant sur les prix du transport de marchandises ou les conditions imposées à leur égard, des questions qui font partie intégrante de l'exploitation des chemins de fer. Le règlement rapide, simple et hors cour de ces différends, grâce à une intervention indirecte de l'Office, constitue sans aucun doute [sic] « un moyen important » d'atteindre l'objet et le but de la nouvelle Loi de 1987 sur les transports nationaux qui, ainsi qu'il est dit de manière plus détaillée à l'article 3 [mod. par L.C. 1992, ch. 21, art. 33] de cette dernière, vise, en fait, à rendre l'industrie ferroviaire, en particulier, plus efficace et plus concurrentielle, et le système de transport, en général, plus économique.

[51] Compte tenu du régime de la partie IV de la LTC, de son objet et des dispositions qui limitent la durée d'application d'une décision arbitrale à un an, il est clair que le régime d'arbitrage a été conçu pour trouver une solution aux différends réels et concrets relatifs aux tarifs d'expédition. Le Parlement a créé un mécanisme de règlement des différends qui ne constitue pas une procédure devant l'Office et dans lequel le rôle de l'Office a été délibérément limité.

[52] Toutefois, comme l'a déclaré la Cour fédérale dans l'affaire CN, ce mécanisme a également été créé pour rétablir un déséquilibre de pouvoir entre les expéditeurs et les transporteurs, et pour protéger les expéditeurs captifs :

Le processus d'arbitrage impose une discipline aux parties en les incitant à présenter des offres modérées parce que plus la position d'une partie est extrême, plus grande est la probabilité que l'arbitre choisisse la dernière offre de l'autre partie. La décision d'arbitrage ne s'applique qu'aux contrats d'un an ou moins. Par conséquent, il doit être utilisé comme une mesure palliative visant à permettre aux parties de mener leurs affaires avec efficacité et certitude suivant la Loi de 1987 sur les transports nationaux, qui a établi l'arbitrage comme une mesure visant à accroître le pouvoir de négociations des expéditeurs, en particulier des expéditeurs captifs qui sont desservis par une seule ligne ferroviaire et qui n'ont aucune autre possibilité de services de transport.

[...]

Le régime d'arbitrage est conçu de façon à exiger que le transporteur soumette sa dernière offre avant de connaître les sommes d'argent contenues dans la dernière offre de l'expéditeur. Cette particularité entraîne que l'arbitrage est un risque élevé pour le transporteur; l'arbitrage est conçu de façon à faire en sorte que le transporteur tempère son offre en la faisant la plus raisonnable possible. Bien que le CN estime cela injuste, il s'agit du régime conçu par le Parlement pour équilibrer le pouvoir de négociation entre une compagnie ferroviaire dans une position de monopole et un expéditeur qui dépend totalement [de] cette compagnie.

[53] Lorsqu'il décide s'il doit ou non exercer son pouvoir discrétionnaire en vertu de l'article 162.1 de la LTC de mettre fin à l'arbitrage ou d'annuler la décision de l'arbitre, l'Office doit tenir compte de l'esprit sous-jacent de la loi qui est d'assurer l'équilibre entre le pouvoir des transporteurs et des expéditeurs. C'est pourquoi l'Office doit s'abstenir d'exercer son pouvoir discrétionnaire pour mettre un terme à une procédure d'arbitrage au motif qu'elle est théorique ou prématurée, lorsque la preuve ne permet pas de conclure qu'il n'y aura pas de transport auquel s'appliqueront les tarifs de transport établis dans la décision arbitrale compte tenu de la période d'application d'un an de la décision, comme c'est le cas en l'espèce. Cela est d'autant plus flagrant lorsque, comme c'est le cas en l'espèce, le transporteur n'occupe pas seulement une position monopoliste, étant l'unique mode de transport accessible aux expéditeurs de la région, mais aussi lorsque le transporteur ferroviaire appartient en fait à un concurrent direct de l'expéditeur dans le secteur de la production de minerai de fer. Agir dans ce sens limiterait inutilement l'accès des expéditeurs au processus d'arbitrage, ce qui serait contraire aux objectifs que le régime d'arbitrage est censé atteindre.

[54] Lorsque les éléments de preuve révèlent que, durant la période d'application de la décision arbitrale, il y a une possibilité sérieuse et raisonnable que des marchandises devront être expédiées, il ne faut pas entraver l'arbitrage. Un plus grand tort serait fait aux expéditeurs si l'Office devait mettre fin précipitamment au processus d'arbitrage pour constater ultérieurement que l'expéditeur avait effectivement besoin d'expédier des marchandises pendant l'année visée par la décision arbitrale. En revanche, si aucune expédition de marchandises ne devait être requise durant la période d'application visée par la décision, les tarifs de la décision arbitrale ne seront appliqués à aucune expédition, et aucun tort ne sera ainsi causé au transporteur. C'est pour cette raison également qu'il n'est ni opportun ni justifié en l'espèce d'exclure le tarif s'appliquant aux expéditions par wagons multiples, car le transporteur ne subira aucun préjudice si le tarif des expéditions par wagons multiples n'est pas utilisé en fin de compte.

[55] L'Office reconnaît que la participation du transporteur à la procédure d'arbitrage entraîne des inconvénients pour ce dernier, notamment les frais et honoraires d'arbitrage. Toutefois, cela ne suffit pas en soi à justifier la fin de l'arbitrage ou l'annulation de la décision de l'arbitre. En effet, aux termes de l'article 166 de la LTC, les frais et honoraires sont pris en charge et partagés en parts égales entre le transporteur et l'expéditeur. De plus, en vertu du régime de la LTC, les transporteurs peuvent contester la demande d'arbitrage au moyen d'une demande aux termes de l'article 162.1 de la LTC, mais la LTC ne contient aucune disposition prévoyant l'interruption d'une procédure d'arbitrage déjà en cours en attendant une décision de l'Office sur une telle demande. En revanche, une demande d'arbitrage irrégulière peut être rectifiée après coup par l'Office par l'exercice du pouvoir que lui confère l'alinéa 162.1a) de mettre fin à l'arbitrage ou d'annuler la décision de l'arbitre. Cela indique que le législateur n'ignorait pas la possibilité qu'un transporteur puisse en définitive prendre en charge les frais et les honoraires se rattachant à un processus d'arbitrage, dont la demande est ultérieurement contestée avec succès.

[56] Pour ce qui est de l'état d'avancement du projet MFED, l'Office ne partage pas l'avis de Q.N.S. & L. selon lequel le rapport du 3 mai 2010 de NML contredit les renseignements divulgués publiquement au préalable par NML au sujet du début de la production de minerai de fer. Les projets d'exploitation minière comme celui décrit dans la présente demande, de l'avis de l'Office, évoluent de par leur nature même et il se peut que les étapes prévues du développement changent elles aussi rapidement. Dans le cas en l'espèce, NML a déclaré que la production et l'expédition de minerai de fer débuteraient dans l'année suivant la décision arbitrale. Q.N.S. & L. n'a présenté aucun élément de preuve pour réfuter les plus récents renseignements publiés faisant état du développement accéléré du projet MFED. L'Office estime donc que, selon les preuves plus récentes, le projet MFED pourrait être accéléré, ce qui traduit uniquement le fait que le projet de NML avance plus rapidement que ce qu'avait laissé entendre sa déclaration publique antérieure.

[57] L'Office estime que les éléments de preuve démontrent qu'il est tout à fait possible que le minerai de fer soit produit et doive être expédié durant la période visée par la décision de l'arbitre. Pour ces raisons, l'Office estime que le processus d'arbitrage ne doit pas être interrompu ou annulé comme étant prématuré ou théorique.

NML est-elle un « expéditeur »?

[58] Au sens de l'article 6 de la LTC, « expéditeur » désigne une personne qui expédie des marchandises par transporteur, ou en reçoit de celui-ci, ou qui a l'intention de le faire. Cette définition englobe expressément la situation d'une personne qui n'expédie pas actuellement de marchandises mais qui le fera à l'avenir. Si l'on acceptait l'interprétation de Q.N.S. & L., cela signifierait que les expéditeurs ne pourraient avoir accès à l'arbitrage tant qu'ils ne commenceraient pas effectivement à expédier des marchandises. Cela mettrait les transporteurs en position dominante, ce qui irait à l'encontre de l'objectif de l'arbitrage, qui est d'« équilibrer le pouvoir de négociation entre une compagnie de chemin de fer en position monopoliste et un expéditeur entièrement tributaire de cette compagnie de chemin de fer ». Pour cette raison, on doit prêter un sens autre que celui d'expéditions effectives aux termes « ou qui a l'intention de le faire » puisque les expéditions effectives sont déjà visées par la première partie de la définition. Le législateur n'aurait pas eu besoin de préciser une telle situation s'il avait l'intention de limiter le mécanisme d'arbitrage pour en exclure les expéditions futures.

[59] Quoi qu'il en soit, l'Office constate l'ampleur de la planification et du développement du projet MFED et l'important engagement financier pris par NML à l'égard de ce projet, ainsi que la demande généralisée d'un produit comme le minerai de fer. Il est parfaitement clair que NML a tout intérêt à accélérer le projet MFED et à ne pas inutilement retarder la production de minerai de fer. Il est manifeste également que l'intention de NML d'expédier son produit est réelle et sérieuse. Cela suggère aussi que, bien qu'aucune date n'ait été fixée pour le commencement de la production et de l'expédition du minerai de fer dans le cadre du projet MFED, ce commencement interviendra vraisemblablement dans un avenir proche.

L'engagement de NML d'expédier des marchandises est-il valable?

[60] Dans sa demande d'arbitrage déposée auprès de l'Office le 7 avril 2010, NML s'engage à « expédier les marchandises visées par l'arbitrage conformément à la décision de l'arbitre, aux termes de l'alinéa 161(2)c) de la Loi sur les transports au Canada ». [traduction]

[61] L'Office estime qu'il n'est pas nécessaire que des marchandises soient expédiées au début de la période d'un an et que cela n'affecte en rien le caractère valable de l'engagement. L'exigence de l'alinéa 161(2)c) est respectée lorsque l'expéditeur s'engage auprès du transporteur ferroviaire à effectivement expédier toute marchandise visée par la décision arbitrale durant la période d'un an.

[62] En l'espèce, NML a pris l'engagement d'expédier par Q.N.S. & L. les marchandises visées par la décision de l'arbitre. C'est pourquoi l'Office conclut que l'engagement de NML satisfait à l'exigence de l'alinéa 161(2)c) de la LTC.

Conclusion

[63] L'Office rejette la demande de Q.N.S. & L.

Membres

  • Raymon J. Kaduck
  • J. Mark MacKeigan

Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée

Définitions

6. Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.

[…]

« expéditeur » Personne qui expédie des marchandises par transporteur, ou en reçoit de celui-ci, ou qui a l'intention de le faire.

Application

159.

  1. Les articles 161 à 169 s'appliquent exclusivement aux différends survenant entre expéditeurs et transporteurs dans les domaines suivants :
    1. le transport des marchandises sous le régime de la partie II, à l'exception du transport international de marchandises par air;
    2. le transport des marchandises par chemin de fer sous le régime de la présente loi, à l'exception de leur transport par remorques ou conteneurs posés sur wagons plats, sauf si les conteneurs arrivent par eau à un port du Canada desservi par une seule compagnie de chemin de fer en vue du transport ultérieur par rail ou arrivent par rail à ce port du Canada en vue du transport ultérieur par eau;
    3. le transport par eau, à titre onéreux, de marchandises nécessaires à l'entretien ou au développement d'une municipalité ou d'un établissement humain permanent aux fins de l'approvisionnement par eau dans le nord, à l'exclusion de celles destinées à la défense nationale ou à la recherche, l'exploitation, l'extraction ou la transformation du pétrole, du gaz ou de minéraux.
  2. L'alinéa (1)c) ne s'applique qu'aux services d'approvisionnement assurés dans :
    1. les eaux du bassin hydrographique du fleuve Mackenzie;
    2. la mer territoriale et les eaux intérieures du Canada contiguës à la côte du continent et aux îles de l'Arctique canadien, situées à l'intérieur de la région bornée par 95° et 141 de longitude ouest et 66 00 30 et 74 00 20 de latitude nord;
    3. les eaux intérieures du Canada comprises entre Spence Bay et la baie Shepherd et situées à l'est de 95 de longitude ouest.
  3. L'alinéa (1)c) ne s'applique :
    1. à l'exploitation d'un service d'approvisionnement que si le tonnage au registre total des navires utilisés pour celui-ci dépasse cinquante tonneaux;
    2. qu'aux services d'approvisionnement assurés en provenance d'un lieu situé dans les eaux visées au paragraphe (2).

160. Les articles 161 à 169 s'appliquent également, avec les adaptations nécessaires, aux prix appliqués ou proposés par une compagnie de chemin de fer et aux conditions qu'elle impose pour la fourniture de services à une autre compagnie de chemin de fer se livrant au transport de passagers qui n'est pas une société de transport publique au sens de l'article 87.

Arbitrage

161. (1) L'expéditeur insatisfait des prix appliqués ou proposés par un transporteur pour le transport de marchandises ou des conditions imposées à cet égard peut, lorsque le transporteur et lui ne sont pas en mesure de régler eux mêmes la question, la soumettre par écrit à l'Office pour arbitrage soit par un arbitre seul soit, si le transporteur et lui y consentent, par une formation de trois arbitres. (2) Un exemplaire de la demande d'arbitrage est signifié au transporteur par l'expéditeur; la demande contient :

a) la dernière offre faite par l'expéditeur au transporteur, sans mention de sommes d'argent;

[…]

c) l'engagement par l'expéditeur d'expédier les marchandises visées par l'arbitrage selon les termes de la décision de l'arbitre;

d) l'engagement par l'expéditeur envers l'Office de payer à l'arbitre les honoraires auxquels il est tenu en application de l'article 166 à titre de partie à l'arbitrage;

e) le cas échéant, le nom de l'arbitre sur lequel l'expéditeur et le transporteur se sont entendus ou, s'ils ont convenu que la question soit soumise à une formation de trois arbitres, le nom de l'arbitre choisi par l'expéditeur et le nom de celui choisi par le transporteur.

(3) L'arbitrage prévu au paragraphe (1) est écarté en cas de défaut par l'expéditeur de signifier, dans les cinq jours précédant la demande, un avis écrit au transporteur annonçant son intention de soumettre la question à l'Office pour arbitrage.

(4) La soumission d'une question à l'Office pour arbitrage ne constitue pas une procédure devant l'Office.

161.1

  1. L'expéditeur et le transporteur, dans les dix jours suivant la signification de la demande au titre du paragraphe 161(2), présentent chacun à l'Office leur dernière offre, en y incluant la mention de sommes d'argent.
  2. Dès réception des offres présentées par l'expéditeur et le transporteur conformément au paragraphe (1), l'Office communique à chacun l'offre de la partie adverse.
  3. Si une partie ne se conforme pas au paragraphe (1), la dernière offre de l'autre partie est réputée celle que l'arbitre choisit au titre du paragraphe 165(1).

162.

  1. à défaut de choix par les parties de soumettre la question à une formation de trois arbitres, à l'arbitre unique visé à l'alinéa 161(2)e), s'il est disponible pour mener l'arbitrage ou, en l'absence de choix d'arbitre ou cas de non-disponibilité, selon l'Office, de l'arbitre choisi, à un arbitre que l'Office estime disponible et compétent et qui est inscrit sur la liste établie en vertu de l'article 169;
  2. en cas de choix par les parties de soumettre la question à une formation de trois arbitres :
  1. aux arbitres visés à l'alinéa 161(2)e) et, soit à celui dont ils ont conjointement soumis le nom à l'Office dans les dix jours suivant la signification de la demande visée au paragraphe 161(2), soit, dans le cas où ils ne soumettent aucun nom à l'Office dans ce délai, à l'arbitre que l'Office estime disponible et compétent et qui est inscrit sur la liste établie en vertu de l'article 169,
  2. si l'un des arbitres visés au sous-alinéa (i) n'est pas, selon l'Office, disponible, à ceux qui le sont et à celui que l'Office estime disponible et compétent et qui est inscrit sur la liste établie en vertu de l'article 169.

(1) Malgré la présentation par le transporteur de toute demande relative à la question, l'Office, dans les cinq jours suivant la réception des deux offres présentées conformément au paragraphe 161.1(1), renvoie la question :

(1.1) Aux paragraphes (1.2) et (2) et aux articles 163 à 169, la mention de l'arbitre vaut mention, le cas échéant, de la formation de trois arbitres.

(1.2) Si l'expéditeur consent à ce que la demande visée au paragraphe (1) soit entendue avant le renvoi de l'affaire à l'arbitre, l'Office diffère le renvoi jusqu'au prononcé de la décision sur la demande.

(2) À la demande de l'arbitre, l'Office lui offre, moyennant remboursement des frais, le soutien administratif, technique et juridique voulu.

162.1 S'il rend une décision ou prend un arrêté sur une demande présentée par un transporteur relativement à une affaire soumise à l'Office pour arbitrage avant que l'arbitre en soit saisi et que la décision ou l'arrêté porte atteinte à l'arbitrage, l'Office peut, par arrêté, en plus de tout autre arrêté qu'il peut prendre ou de toute autre décision qu'il peut rendre, mettre fin à l'arbitrage, l'assujettir aux conditions qu'il fixe ou annuler la décision de l'arbitre.

163.

  1. L'Office peut établir les règles de procédure applicables à l'arbitrage dans les cas où les parties et l'arbitre ne peuvent s'entendre sur la procédure.
  2. L'arbitre mène l'arbitrage aussi rapidement que possible et, sous réserve des règles visées au paragraphe (1), de la manière qu'il estime la plus indiquée dans les circonstances.
  3. Dans les quinze jours suivant le renvoi de l'affaire à un arbitre, les parties s'échangent les renseignements qu'elles ont l'intention de présenter à l'arbitre à l'appui de leurs dernières offres.
  4. Dans les sept jours suivant réception des renseignements visés au paragraphe (3), chaque partie peut adresser à l'autre des interrogatoires écrits auxquels il doit être répondu dans les quinze jours suivant leur réception.
  5. Si une partie dissimule de façon déraisonnable des renseignements que l'arbitre juge ultérieurement pertinents, l'arbitre tient compte de cette dissimulation dans sa décision.

164.

  1. Dans un cas d'arbitrage entre un expéditeur et un transporteur, l'arbitre tient compte des renseignements que lui fournissent les parties à l'appui de leurs dernières offres et, sauf accord entre les parties à l'effet de restreindre la quantité des renseignements à fournir à l'arbitre, des renseignements supplémentaires que celles-ci lui ont fournis à sa demande.
  2. Sauf accord entre les parties à l'effet contraire, l'arbitre tient également compte de la possibilité pour l'expéditeur de faire appel à un autre mode de transport efficace, bien adapté et concurrentiel, des marchandises en question ainsi que de tout autre élément utile.

164.1 Si l'Office établit que la valeur des frais de transport de marchandises visés par la dernière offre d'un expéditeur présentée conformément au paragraphe 161.1(1) est d'au plus 750 000 $, les articles 163 et 164 ne s'appliquent pas et l'affaire soumise à l'arbitrage est entendue selon la procédure sommaire ci après, sauf si l'expéditeur a indiqué à l'Office son intention contraire lors de la présentation de l'offre :

  1. l'expéditeur et le transporteur disposent de sept jours à compter du renvoi de l'affaire à l'arbitrage pour déposer une réponse à la dernière offre de l'autre partie;
  2. sous réserve de l'alinéa c), l'arbitre rend sa décision sur le fondement des dernières offres et des réponses des parties;
  3. s'il l'estime nécessaire, l'arbitre peut inviter les parties à lui présenter oralement des observations ou à comparaître devant lui pour lui fournir des renseignements.

165.

  1. L'arbitre rend sa décision en choisissant la dernière offre de l'expéditeur ou celle du transporteur.
  2. La décision de l'arbitre est rendue :
    1. par écrit;
    2. sauf accord entre les parties à l'effet contraire, dans les soixante jours suivant la date de réception par l'Office de la demande d'arbitrage ou, dans le cas de la demande entendue conformément à l'article 164.1, dans les trente jours suivant cette date;
    3. sauf accord entre les parties à l'effet contraire, de manière à être applicable à celles-ci pendant un an, ou le délai inférieur indiqué, eu égard aux négociations ayant eu lieu entre les parties avant l'arbitrage.
  3. Le transporteur inscrit, sans délai après la décision de l'arbitre, les prix ou conditions liés à l'acheminement des marchandises choisis par l'arbitre dans un tarif du transporteur, sauf si, dans les cas où celui-ci a droit de ne pas dévoiler les prix ou conditions, les parties à l'arbitrage conviennent de les inclure dans un contrat confidentiel conclu entre les parties.
  4. La décision de l'arbitre n'énonce pas les motifs.
  5. Sur demande de toutes les parties à l'arbitrage présentée dans les trente jours suivant la décision de l'arbitre ou, dans le cas de la demande entendue conformément à l'article 164.1, dans les sept jours suivant la décision, l'arbitre donne par écrit les motifs de sa décision.
  6. Sauf accord entre les parties à l'effet contraire :
    1. la décision de l'arbitre est définitive et obligatoire, s'applique aux parties à compter de la date de la réception par l'Office de la demande d'arbitrage présentée par l'expéditeur et, aux fins de son exécution, est assimilée à un arrêté de l'Office;
    2. l'arbitre indique dans la décision les intérêts, au taux raisonnable qu'il fixe, à payer sur les sommes qui, par application de l'alinéa a), sont en souffrance depuis la date de la demande jusqu'à celle du paiement.
  7. Les montants exigibles visés à l'alinéa (6)b) sont payables sans délai à qui y a droit.

166.

  1. L'Office peut fixer les honoraires à verser à l'arbitre pour l'arbitrage et les frais afférents.
  2. Les honoraires fixés en vertu du paragraphe (1), les frais de préparation des motifs demandés en application du paragraphe 165(5) et ceux relatifs au soutien administratif, technique et juridique offert à l'arbitre par l'Office au titre du paragraphe 162(2) sont à la charge de l'expéditeur et du transporteur en parts égales, même dans les cas d'abandon des procédures prévus par l'article 168.

167. La partie à un arbitrage qui désire que des renseignements relatifs à celui-ci demeurent confidentiels en avise l'Office et :

  1. l'Office et l'arbitre prennent toutes mesures justifiables pour éviter que les renseignements soient divulgués soit de leur fait, soit au cours des procédures d'arbitrage à quiconque autre que les parties;
  2. les motifs des décisions donnés en application du paragraphe 165(5) ne peuvent faire état des renseignements que les parties à un contrat sont convenues de garder confidentiels.

168. Dans les cas où, avant la décision de l'arbitre, les parties avisent l'Office ou l'arbitre qu'elles s'accordent pour renoncer à l'arbitrage, les procédures sont abandonnées sur-le-champ.

169.

  1. L'Office établit, en consultation avec les représentants des expéditeurs et des transporteurs, une liste de personnes qui acceptent d'agir à titre d'arbitres. La liste indique celles de ces personnes qui ont déclaré avoir des compétences susceptibles de les aider dans le cadre de l'arbitrage et la nature de celles-ci.
  2. L'Office peut établir, s'il l'estime indiqué, une liste d'arbitres pour chaque mode de transport.
  3. L'Office fait porter la liste d'arbitres à la connaissance des représentants des expéditeurs et des transporteurs dans tout le pays.

Déclaration canadienne des droits, L.C. (1960), ch. 44

2. Toute loi du Canada, à moins qu'une loi du Parlement du Canada ne déclare expressément qu'elle s'appliquera nonobstant la Déclaration canadienne des droits, doit s'interpréter et s'appliquer de manière à ne pas supprimer, restreindre ou enfreindre l'un quelconque des droits ou des libertés reconnus et déclarés aux présentes, ni à en autoriser la suppression, la diminution ou la transgression, et en particulier, nulle loi du Canada ne doit s'interpréter ni s'appliquer comme

[…]

e) privant une personne du droit à une audition impartiale de sa cause, selon les principes de justice fondamentale, pour la définition de ses droits et obligations;

[…]

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J. Mark MacKeigan
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