Décision n° 552-A-2008

le 28 octobre 2008

Références n^os M4212/P-159-4
M4820-P5

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DEMANDE

[1] La demande, déposée le 30 septembre 2008, vise le renouvellement partiel de l'autorisation accordée dans la décision n^o 99-A-2008 du 6 mars 2008. Bien que Philippine Airlines, Inc. (Philippine Airlines) demande que l'autorisation soit accordée à compter du 26 octobre 2008, l'Office des transports du Canada (l'Office) note que l'exploitation du vol hebdomadaire en question commence le 31 octobre 2008.

[2] Aux termes de la licence n^o 961031, Philippine Airlines est autorisée à exploiter un service international régulier conformément à l'Accord relatif au transport aérien entre le gouvernement du Canada et le gouvernement de la République des Philippines paraphé à Manille le 14 janvier 1997 (l'Accord de 1997).

[3] La condition n^o 2 de la licence n^o 961031 se lit comme suit :

Le service international régulier autorisé par les présentes devra être exploité sous réserve des dispositions de l'Accord et de toutes ententes applicables que pourraient conclure le Canada et la République des Philippines.

[4] Même si la licence n^o 961031 renvoie à l'Accord de 1997 actuellement en vigueur, au cours des négociations bilatérales relatives au transport aérien tenues du 13 au 15 mai 2008, les représentants du gouvernement du Canada et du gouvernement de la République des Philippines ont paraphé ad referendum un nouvel accord relatif au transport aérien (l'Accord de 2008) et ont convenu d'appliquer immédiatement les dispositions de cet Accord dans la mesure du possible. Aux termes de l'Accord de 2008, l'exercice par Philippine Airlines de droits de la cinquième liberté entre Vancouver et Las Vegas se limite à au plus quatre (4) vols hebdomadaires dans chaque direction.

[5] En raison de la nature extrabilatérale du droit que demande Philippine Airlines, l'Office a donné avis de la demande aux parties pouvant être intéressées, notamment Air Canada, Sunwing Airlines, WestJet et l'administration de l'aéroport de Vancouver. Des interventions ont été déposées par Air Canada, WestJet et l'administration de l'aéroport de Vancouver.

POSITIONS DES PARTIES

Argument d'Air Canada

[6] À l'appui de sa demande, Philippine Airlines cite un paragraphe du procès-verbal des négociations tenues du 13 au 15 mai 2008 (le procès-verbal) qui se lit comme suit :

Les représentants du Canada ont confirmé que Philippine Airlines doit continuer de tirer profit de son droit extrabilatéral dans les paramètres de la décision n^o 99-A-2008 du 6 mars 2008 de l'Office des transports du Canada. [traduction libre]

[7] Air Canada indique dans son mémoire que l'intention de ce paragraphe était simplement de fournir à Philippine Airlines l'assurance que l'approbation de l'Office ne serait pas retirée avant son expiration, malgré le fait que l'Accord de 2008 nouvellement négocié ne prévoit l'exercice de droits de la cinquième liberté que pour quatre vols hebdomadaires. Air Canada fait valoir que l'expression « dans les paramètres » comprend clairement la date d'expiration de la décision, notant qu'il est fort peu probable que le Canada accorderait une autorisation extrabilatérale ouverte alors qu'il ne pourrait pas garantir les droits commerciaux qu'il demande. Philippine Airlines indique que le gouvernement des Philippines et elle-même croyaient que Philippine Airlines continuerait de profiter d'un vol additionnel de la cinquième liberté, sous réserve du dépôt d'une demande d'autorisation et de l'approbation par l'Office fondée sur les normes d'intérêt public applicables.

[8] Air Canada fait valoir qu'il est nécessaire de tenir compte du contexte des négociations récentes entre le Canada et les Philippines dans l'étude de la présente demande. Air Canada note que le Canada demandait la modernisation de l'accord sur les transports aériens qui comprenait, entre autres éléments importants, un régime de partage de codes entièrement libéral. Cet objectif visé n'a pas été atteint, en raison d'un examen continu des politiques aux Philippines. Air Canada est mécontente du fait que Philippine Airlines demande maintenant des droits extrabilatéraux importants sur le plan commercial, alors que les transporteurs canadiens n'ont toujours pas l'autorisation d'exploiter des services à destination et en provenance des Philippines de façon commercialement rentable, notamment par le truchement d'un accord de partage de codes avec un transporteur d'un pays tiers. C'est pourquoi Air Canada demande que l'Office rejette la demande de Philippine Airlines puisque l'octroi des droits extrabilatéraux à Philippine Airlines, immédiatement après la tenue des négociations au cours desquelles les Philippines n'étaient pas disposées à octroyer aux transporteurs canadiens les droits commerciaux demandés, n'aboutirait qu'à miner les intérêts du Canada de libéraliser d'avantage l'accord sur les transports aériens au profit de toutes les parties intéressées.

[9] Philippine Airlines réplique que même si le procès-verbal traite de la question non réglée du partage de codes avec des pays tiers, il prévoit également que les parties se sont entendues pour prévoir la tenue d'autres réunions pour faire poursuivre cette affaire et d'autres. Philippine Airlines prétend qu'en demandant à l'Office de rejeter la demande en se fondant sur la probabilité de négociations futures, Air Canada provoque un état de confusion quant au rôle du gouvernement du Canada dans les négociations d'accords de services aériens, et à celui de l'Office dans l'examen de telles demandes sur le plan de l'intérêt public.

Argument de WestJet

[10] Pour sa part, WestJet s'oppose à la requête de Philippine Airlines et fait valoir que la demande de Philippine Airlines ne dessert pas bien l'intérêt public. WestJet indique que son étude des données du marché révèle que le marché Vancouver-Las Vegas est stable si l'on tient compte de la capacité actuelle offerte par les transporteurs sur ce marché. Selon WestJet, tout vol additionnel entraînerait une surcapacité sur le marché et pourrait réduire la concurrence puisque les transporteurs se retirent des marchés où les indicateurs sont fortement à la baisse en raison de pratiques de prix irrationnelles, laissant en bout de ligne peu de choix aux consommateurs. WestJet ajoute que les services offerts en vertu de l'Accord de 2008 devraient d'abord et avant tout se fonder sur le trafic entre le Canada et les Philippines, et non sur le trafic à destination et en provenance d'un pays tiers, en l'espèce les États-Unis d'Amérique.

[11] Philippine Airlines réfute la position de WestJet puisque, selon elle, elle ne reflète pas un tableau exact du marché Vancouver-Las Vegas. Philippine Airlines note que par le biais d'autorisations antérieures accordées par l'Office, son cinquième vol est compris dans les données commerciales et l'équilibre actuels du marché. Philippine Airlines fait aussi valoir que puisque l'Accord de 2008 prévoit que le trafic de la cinquième liberté transporté sur chaque secteur de route est limité à au plus cinquante pour cent de la capacité de l'aéronef utilisé sur ce secteur de route, l'incidence de son vol additionnel est bien moindre que le prétend WestJet et ne perturberait en rien le marché.

Argument de l'administration de l'aéroport de Vancouver

[12] Philippine Airlines maintient que sa demande est dans l'intérêt public car son pouvoir d'exercer des droits de la cinquième liberté à l'égard d'un cinquième vol entre Vancouver et Las Vegas assure la viabilité de son vol entre Manille et Vancouver. L'administration de l'aéroport de Vancouver partage cet avis et indique, à l'appui de la demande, que les droits extrabilatéraux qui ont été octroyés depuis 2007 ont grandement aidé Philippine Airlines à maintenir le niveau de service qu'elle offre sur le secteur Vancouver-Manille, à l'avantage des affaires, du tourisme et des relations culturelles entre le Canada et les Philippines.

Avis

[13] Enfin, Air Canada fait valoir qu'elle n'a pris connaissance de la demande qu'au moment de l'avis publié par l'Office le 1^er octobre 2008 et ajoute que le défaut de Philippine Airlines de communiquer avec Air Canada constitue une violation de l'article 15, paragraphe 5 de l'Accord de 2008. Ce paragraphe prévoit, en partie, que la capacité excédant les droits prévus dans l'Accord de 2008 est assujettie à l'approbation des transporteurs aériens désignés des parties contractantes, sous réserve de l'autorisation des autorités aéronautiques des deux parties contractantes. Philippine Airlines note que même si elle a tenté de communiquer avec Air Canada concernant sa demande dans les jours précédant son dépôt auprès de l'Office, il ressort que Philippine Airlines croyait que l'article 15, paragraphe 5 de l'Accord ne s'appliquait que si la demande visait une capacité additionnelle au-delà des sept (7) vols hebdomadaires autorisés en vertu de l'Accord.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

Questions préliminaires

[14] Une des questions traitées dans les plaidoiries est l'interprétation d'un paragraphe du procès-verbal, lequel paragraphe renvoie à la décision n^o 99-A-2008 de l'Office. L'Office a examiné attentivement le paragraphe cité et estime qu'une interprétation en langage simple de l'expression « dans les paramètres de la décision n^o 99-A-2008 du 6 mars 2008 de l'Office des transports du Canada » signifie, de façon raisonnable, la période de validité de l'autorisation accordée dans cette décision, soit du 30 mars au 25 octobre 2008. L'Office conclut également que cette expression n'a aucune autre signification qui supposerait une autorisation continue de droits pour le vol hebdomadaire additionnel de la cinquième liberté, et que la demande de renouvellement du vol additionnel de la cinquième liberté doit être examinée selon son bien-fondé.

[15] Air Canada maintient que Philippine Airlines a contrevenu à l'article 15, paragraphe 5 de l'Accord en n'obtenant pas l'approbation préalable d'Air Canada concernant le service supplémentaire proposé de la cinquième liberté. L'Office a donné avis de la demande en la qualifiant de demande extrabilatérale, donnant ainsi l'occasion de fournir des commentaires. Air Canada a fourni des commentaires. En outre, Philippine Airlines indique qu'elle a tenté de communiquer avec Air Canada les 26 et 29 septembre 2008. L'Office déplore le manque apparent de communication directe entre Philippines Airlines et Air Canada avant le dépôt de la demande. L'Office se préoccupe aussi du fait que la demande n'a pas été déposée plus tôt, mais il estime que Philippine Airlines semble avoir agi de bonne foi. L'Office estime que dans le cas présent, il n'y a pas eu de violation de l'article 15, paragraphe 5 de l'Accord et il traitera donc des questions importantes soulevées au cours des plaidoiries.

[16] L'Office note que Philippine Airlines a déposé sa demande en vertu de l'article 77 et du paragraphe 78(2) de la Loi sur les transports au Canada (la LTC). L'Office, dans la décision n^o 99-A-2008, a autorisé le vol additionnel de la cinquième liberté en vertu du paragraphe 78(2) de la LTC et cette demande sera donc examinée aux termes de ce paragraphe.

Le cas présent

[17] En vertu du paragraphe 78(2) de la LTC, l'Office peut, à titre provisoire, accorder l'autorisation d'exploiter un service qui n'est pas prévu aux termes d'un accord bilatéral. Ainsi, toute mesure prise par l'Office en vue d'autoriser l'exploitation d'un service aérien en vertu du paragraphe 78(2) de la LTC correspond à l'octroi d'un droit qui n'a pas fait l'objet de négociations entre les pays touchés.

[18] Philippine Airlines indique que l'Office, dans l'examen de la demande, ne devrait tenir compte que de l'intérêt public et ne devrait pas se préoccuper du statut des négociations entre le Canada et les Philippines. L'Office ne peut ignorer les relations aériennes internationales du Canada et en a donc tenu compte, dans la même mesure que les intérêts des voyageurs canadiens, des transporteurs aériens et des administrations aéroportuaires.

[19] WestJet fait valoir que le service de Philippine Airlines devrait se fonder surtout sur le trafic entre le Canada et les Philippines. L'administration de l'aéroport de Vancouver indique que les vols extrabilatéraux de la cinquième liberté aident à maintenir la fréquence du service de Philippine Airlines entre le Canada et les Philippines.

[20] Philippine Airlines maintient également que l'exercice de droits de la cinquième liberté sur le vol hebdomadaire additionnel représente une petite part de la capacité offerte sur le marché Vancouver-Las Vegas. L'Office reconnaît toutefois que ceci n'annule aucunement la possibilité que les vols demandés aient une incidence négative sur la capacité des transporteurs canadiens de participer pleinement à ce marché.

[21] L'Office partage les préoccupations d'Air Canada selon lesquelles les Philippines n'ont pas consenti au droit des transporteurs canadiens de desservir les Philippines en partage de codes avec des transporteurs de pays tiers. L'Office reconnaît l'importance d'un équilibre des avantages que tireraient les transporteurs désignés. L'Office se préoccupe également du fait que bien que Philippines Airlines tire avantage, depuis novembre 2006, d'autorisations extrabilatérales accordées par l'Office pour l'exercice de droits de la cinquième liberté sur un vol hebdomadaire additionnel entre Vancouver et Las Vegas, le Canada et les Philippines n'ont pu, au cours des négociations tenues en mai 2008, inclure ces vols comme un droit prévu aux termes de l'Accord. Dans les circonstances, l'Office hésite à approuver l'octroi de droits additionnels pour lesquels les parties n'ont pas réussi à s'entendre récemment, plus particulièrement en raison du fait que les transporteurs canadiens n'ont tiré aucun avantage de cette autorisation.

[22] Toutefois, Air Canada renvoie à un examen continu des politiques relatives aux relations aériennes bilatérales aux Philippines. L'Office a également tenu compte du fait que le Canada et les Philippines se sont engagés, au terme des négociations tenues en mai, à garder un contact étroit pour six mois afin d'évaluer d'autres possibilités de changement à l'Accord de 2008, y compris les questions non réglées concernant le partage de codes avec des pays tiers. L'Office reconnaît que cette période d'évaluation se poursuit toujours.

[23] Par conséquent, bien que l'Office hésite à accorder une autre autorisation à Philippine Airlines pour lui permettre d'exercer des droits de la cinquième liberté sur un vol additionnel entre Vancouver et Las Vegas, il est disposé à approuver la demande pour la période se terminant le 28 mars 2009.

CONCLUSION

Autorisation

[24] À la lumière de ce qui précède, l'Office, conformément au paragraphe 78(2) de la LTC, modifie la condition n^o 2 de la licence n^o 961031 afin de permettre à Philippine Airlines d'exercer des droits de trafic de la cinquième liberté sur un vol hebdomadaire additionnel, pour un total de cinq (5) vols hebdomadaires, sur le secteur de route Vancouver-Las Vegas, dans le cadre de son service Manille-Vancouver-Las Vegas, à compter de la date de cette décision jusqu'au 28 mars 2009.

[25] À tous les autres égards, le service doit être exploité en conformité avec l'Accord de 2008. L'Office rappelle à Philippine Airlines que l'Accord de 2008 prévoit que le trafic de la cinquième liberté transporté sur chaque secteur de route est limité à au plus cinquante pour cent (50 p. cent) de la capacité de l'aéronef utilisé sur ce secteur de route, le calcul devant être effectué annuellement.

Demandes ultérieures

[26] L'Office étudie au cas par cas les demandes dont il est saisi et ainsi, l'autorisation accordée par cette décision ne doit pas servir de justification pour toute demande semblable à l'avenir. L'Office rappelle à Philippine Airlines l'importance de déposer les demandes d'autorisation dans un délai convenable. Toute demande de renouvellement de cette autorisation devra être déposée au plus tard le 27 janvier 2009.

[27] Si Philippine Airlines prévoit effectuer la vente, directe ou indirecte, ou faire l'offre publique de vente au Canada d'un service international régulier entre Vancouver et Las Vegas en effectuant un cinquième vol hebdomadaire au-delà du 28 mars 2009, et si le Canada et les Philippines ne conviennent pas entre-temps de l'octroi de ce droit, tous les indicateurs, tous les horaires, tout affichage électronique et toute autre publicité doivent indiquer que le vol est assujetti à l'approbation de l'Office. En outre, les voyageurs doivent être avisés que le vol est assujetti à l'approbation de l'Office avant de faire une réservation.

[28] Cette autorisation ne soustrait pas Philippine Airlines à l'obligation de se conformer aux exigences d'autres lois ou règlements, y compris ceux qu'applique Transports Canada.

Membres

• J. Mark MacKeigan
• John Scott