Décision n° 64-R-2015

INTRODUCTION

[1] Le 18 janvier 2010, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) a informé la Municipalité régionale d’Halifax (MRH) qu’elle prévoyait installer un dispositif d’avertissement à temps régularisé et déplacer une guérite de signalisation (travaux) à McGuires Crossing, situé au point milliaire 16,02 de la subdivision Bedford dans la municipalité régionale d’Halifax, en Nouvelle-Écosse (franchissement).

[2] Le 29 janvier 2010, CN a présenté une demande de financement à Transports Canada dans le cadre du Programme d’amélioration des passages à niveau afin d’éponger le coût des travaux, que Transports Canada a approuvé le 17 juin 2010. Par la suite, CN a entrepris et achevé les travaux au coût total de 207 130,92 $. Le dispositif d’avertissement à temps régularisé et la guérite de signalisation déplacée ont été mis en service le 29 novembre 2011. Le 13 avril 2012, Transports Canada a versé à CN un montant de 142 988,72 $, ce qui correspond à environ 69 pour cent du coût total des travaux.

[3] CN et la MRH ne s’entendent pas sur la répartition entre elles du solde de 64 142,20 $, à savoir 31 pour cent du coût total des travaux. Le 27 octobre 2014, CN a déposé auprès de l’Office des transports du Canada (Office), conformément à l’article 101 de la Loi sur les transports au Canada (LTC) et à l’article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF), une demande d’ordonnance visant à répartir les coûts restants de l’installation d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé et du déplacement d’une guérite de signalisation au franchissement une fois affecté le financement reçu de Transports Canada.

[4] Cette décision abordera en premier lieu une observation préliminaire soulevée par les parties, à savoir si les modifications législatives à la LSF s’appliquent à la présente question; et, en second lieu, la question de fond : comment répartir entre les parties les coûts restants des travaux et de l’entretien continu du franchissement.

OBSERVATION PRÉLIMINAIRE

La modification législative de l’article 16 de la LSF s’applique-t-elle à cette question?

[5] L’article 16 de la LSF concerne cette question, car il confère à l’Office le pouvoir de répartir les obligations concernant le « coût de réalisation des travaux et les frais d’exploitation et d’entretien » des installations ferroviaires et des autres mesures contribuant à la sécurité ferroviaire et à la sécurité du public aux franchissements routiers.

[6] Au nombre des modifications, il y a eu l’ajout du paragraphe 16(4.1) à la LSF, qui est entré en vigueur le 1^er avril 2013. Ce paragraphe prévoit ce qui suit :

Toutefois, lorsqu’une subvention est accordée au titre de l’article 12 à l’égard des installations ferroviaires et que le promoteur ou le bénéficiaire de ces installations est une autorité responsable du service de voirie, la quote-part de cette autorité établie par l’Office en vertu du paragraphe (4) ne peut excéder 12,5 % du coût de réalisation des travaux, à moins qu’un pourcentage plus élevé ne soit prévu par règlement. [soulignement ajouté]

[7] Ce nouveau paragraphe restreint les coûts que l’Office peut imposer à une autorité responsable du service de voirie et, par conséquent, les parties ne s’entendent pas sur la question de savoir laquelle des versions de la LSF – antérieure ou en date du 1^er avril 2013 – devrait s’appliquer à la répartition des coûts en question.

POSITIONS DES PARTIES

CN

[8] CN souligne que sa demande de financement a été présentée à Transports Canada en 2010, que les travaux ont été achevés en 2011 et que le financement de Transports Canada a été reçu en 2012, le tout avant l’adoption des modifications législatives en 2013. CN soutient que la position de la MRH donnerait une portée rétroactive aux modifications législatives, ce qui irait à l’encontre de la déclaration de la Cour suprême dans Gustavson Drilling (1964) Ltd. c. M.N.R. [1977] 1 R.C.S. 271 :

Selon la règle générale, les lois ne doivent pas être interprétées comme ayant une portée rétroactive à moins que le texte de la Loi ne le décrète expressément ou n’exige implicitement une telle interprétation.

[9] CN est d’avis qu’il est évident que le texte n’impose ni expressément ni implicitement une portée rétroactive. Par conséquent, ces modifications n’ont pas été adoptées rétroactivement et l’acceptation de la position de la MRH récompenserait essentiellement cette dernière pour sa procrastination et encouragerait de tels comportements au détriment des négociations de bonne foi en vue de se conformer à l’objectif louable d’inciter les parties à conclure une entente.

MRH

[10] La MRH n’est pas d’accord avec les alinéas 5.11 et 5.12 de la demande de CN, faisant valoir que les limites imposées au paragraphe 16(4) de la LSF ne devraient pas s’appliquer. La position de la MRH est que c’est la loi en vigueur qui s’applique à la demande. L’Office est un tribunal établi par une loi qui tire sa compétence et ses pouvoirs de sa loi constitutive. La loi actuelle, qui était en vigueur au moment où CN a déposé la présente demande, limite les pouvoirs de l’Office d’imposer à une autorité responsable du service de voirie un plafond de 12,5 pour cent des coûts de réalisation du projet lorsqu’une subvention est accordée.

Analyse et constatations

[11] Une loi peut avoir un effet rétroactif ou prospectif. Le principe bien connu régissant l’application des lois dans le temps est que ces dernières ne doivent pas être interprétées comme ayant un effet rétroactif à moins que cela ne soit autorisé expressément par la loi-même ou à moins qu’une telle intention se présente par voie de conséquences nécessaire.

[12] Quand une loi est muette à savoir si elle s’applique ou si elle vise à être appliquée à un événement antérieur, le principe est qu’elle ne s’appliquerait pas à un événement qui s’est produit avant son entrée en vigueur.

[13] Le projet de loi C‑38, la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable, L.C. (2012) ch. 19, modifiée, a reçu la sanction royale le 29 juin 2012 et a présenté, entre autres, l’ajout du paragraphe 16(4.1) susmentionné à la LSF. Ce paragraphe, entré en vigueur le 1^er avril 2013, est muet relativement à son application dans le temps.

[14] Par conséquent, le paragraphe 16(4.1) de la LSF n’a pas de portée rétroactive dans le cas présent, car la demande de CN est fondée sur une série d’événements qui se sont produits avant son entrée en vigueur.

Conclusion

[15] Par conséquent, l’Office n’appliquera pas les dispositions du paragraphe 16(4.1) de la LSF à la question de la répartition des coûts.

QUESTION

[16] Comment l’Office devrait-il répartir, une fois affecté le financement reçu de Transports Canada, les coûts restants des travaux ainsi que les frais d’entretien futurs?

POSITIONS DES PARTIES

[17] Les positions des parties sont groupées selon quatre arguments qu’elles ont soulevés : la nécessité d’exécuter les travaux; l’occasion donnée à la MRH de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux; les avantages que chacune des parties retirerait des travaux; et l’entente conclue entre les parties, mais non finalisée, une fois les travaux terminés.

Nécessité d’exécuter les travaux

CN

[18] CN fait valoir que l’exécution des travaux ne résulte pas d’une initiative indépendante de sa part mais, plutôt, que la nécessité d’exécuter les travaux découle de l’identification par Transports Canada de délais d’avertissement irréguliers constituant une préoccupation en matière de sécurité aux franchissements. CN allègue qu’il est fort révélateur que, de la centaine de franchissements ferroviaires dans le Canada Atlantique, Transports Canada ait ciblé ce franchissement comme devant faire l’objet d’améliorations additionnelles. CN donne à penser que c’est la préoccupation en matière de sécurité identifiée à cet emplacement qui en a fait une priorité élevée pour Transports Canada, et elle fait valoir que le ministre peut consentir le financement, dont le niveau réel demeure à sa discrétion, seulement s’il est convaincu que cela « accroîtra la sécurité ferroviaire ».

MRH

[19] La MRH affirme qu’elle était satisfaite de l’état du franchissement tel qu’il était avant que CN n’exécute les travaux. Elle ajoute que les travaux n’étaient pas nécessaires puisque les mesures de protection installées au franchissement étaient conformes aux exigences applicables à l’époque et, par conséquent, l’installation d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé n’était pas obligatoire mais constituait plutôt une mise à niveau optionnelle des dispositifs de sécurité existants.

[20] La MRH soutient aussi que la suggestion de Transports Canada d’installer un dispositif d’avertissement à temps régularisé n’était pas motivée par des choses faites par l’autorité responsable du service de voirie ou par les besoins des usagers de la route, mais était plutôt attribuables à des activités ferroviaires. La MRH soutient que, tel qu’il est indiqué clairement dans la demande de financement de CN du 29 janvier 2010 présentée à Transports Canada, l’installation d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé visait à améliorer la sécurité en éliminant les délais d’avertissement excessifs découlant de la différence dans la vitesse à laquelle se déplacent les trains voyageurs et les trains de marchandises.

Occasion donnée à la MRH de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux

CN

[21] CN reconnaît que, en raison de contraintes de temps, les parties n’ont pas été en mesure de visiter le franchissement avant d’entreprendre la demande de financement auprès de Transports Canada.

[22] CN fait valoir, cependant, que l’affirmation de la MRH voulant que CN est allée de l’avant sans consulter la MRH est incorrecte. CN affirme avoir fourni à la MRH, dans un courriel du 18 janvier 2010, une estimation des coûts et lui avoir explicitement demandé son consentement à l’égard de la répartition proposée des coûts. CN allègue que la MRH aurait pu mettre en doute ou contester les coûts, la répartition proposée des coûts, voire la nécessité du projet proprement dit, mais elle ne l’a pas fait. CN affirme aussi que, dans son courriel du 19 janvier 2010 à la MRH, elle a expliqué pourquoi ce projet progressait de la façon dont il le faisait et a informé la MRH qu’elle pouvait obtenir davantage d’explications de Transports Canada.

MRH

[23] La MRH soutient que les travaux ont été exécutés au franchissement sans qu’elle ait l’occasion d’y contribuer de manière significative. La position de la MRH est que CN ne peut l’obliger à contribuer à un projet tout simplement parce que CN a vu là une occasion d’obtenir un financement, sans donner à la MRH une occasion valable de commenter ou sans obtenir son consentement à l’égard du partage les coûts des travaux proposés. La MRH fait valoir que, dans le cas présent, CN est allée de l’avant sans consulter la MRH ni collaborer avec elle et sans obtenir son consentement à contribuer au projet. La MRH allègue également qu’elle n’a pas convenu de payer une telle part des coûts non financés alors qu’elle n’a aucunement participé au projet, et qu’on ne lui a pas demandé de confirmer son accord avec l’estimation des coûts du projet effectuée par CN.

Avantages que chacun des parties retirerait des travaux

CN

[24] La position de CN est que les deux parties ont une responsabilité relativement à la sécurité au franchissement et que les deux devraient contribuer aux coûts qui s’y rattachent selon les avantages que chacune en retirerait. CN considère que l’ajout d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé au système automatique d’avertissement existant, conjugué au déplacement de la guérite de signalisation afin d’améliorer la sécurité relativement à la ligne de visibilité, bénéficient largement à la MRH, à ses citoyens et aux voyageurs. CN indique qu’elle est disposée à assumer une part de responsabilité relativement à la sécurité, même si MRH et ses citoyens sont les premiers à tirer avantage des travaux et de l’amélioration de la sécurité qui en découle.

[25] Plus précisément, CN affirme que l’ajout d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé au système d’avertissement d’un franchissement routier et les améliorations apportées aux lignes de visibilité découlant du déplacement de la guérite de signalisation augmentent le niveau de sécurité d’un franchissement en fournissant un dispositif d’avertissement à temps régularisé et une meilleure visibilité aux utilisateurs du franchissement lorsque la vitesse du trafic ferroviaire varie. CN fait également valoir que les utilisateurs d’un franchissement sont moins enclins à prendre des risques pour contourner des barrières ou dépasser les trains puisque le système amélioré au franchissement réduit les temps d’attente prolongés. CN ajoute que les avertissements au franchissement sont principalement à l’avantage des usagers de la route, car le passage des trains n’est pas affecté par les temps d’attente des véhicules routiers aux franchissements.

[26] CN affirme qu’elle tire en comparaison peu d’avantages des améliorations en matière de sécurité apportées au franchissement, si ce n’est l’avantage indirect du fait que CN peut bénéficier, par la suite, d’une réduction des risques d’accidents à ce franchissement. Ces améliorations ne permettent toutefois pas à CN d’augmenter la vitesse, les volumes et la fréquence des trains, ni l’efficience de ses activités.

MRH

[27] La MRH fait valoir que CN est le bénéficiaire principal des travaux, en particulier parce que le franchissement disposait d’un système d’avertissement adéquat avant les travaux.

[28] La MRH allègue que CN a entrepris ces travaux, apparemment, pour régler le problème des délais d’attente prolongés qui sont causés par la variation de la vitesse entre les trains voyageurs et les trains de marchandises. La MRH soutient que CN a fait valoir, sans preuve à l’appui, qu’une réduction des temps d’attente améliore la sécurité parce qu’il y a moins de risque que les conducteurs essaient de dépasser le train. La MRH fait valoir que dans la mesure où une telle présentation est exacte, elle représente un avantage pour CN puisque les collisions entre les véhicules et les trains causent des dommages aux propriétés de CN et agite le spectre du litige.

[29] La MRH indique que si l’Office détermine que la MRH tire avantage des travaux, un tel avantage est plus important pour CN puisque les travaux ne profitent pas aux activités de l’autorité responsable du service de voirie et ne les augmentent pas en ce qui concerne le franchissement.

Entente conclue entre les parties, mais non finalisée, une fois les travaux terminés

CN

[30] CN fait valoir que son offre de partager à parts égales les coûts non financés a été faite, à l’époque, afin de trouver une solution sans avoir à déposer auprès de l’Office une demande coûteuse en temps et en argent. En réponse à la déclaration de la MRH voulant que les parties ont conclu une entente pour financer à part égales les coûts en suspens, CN indique que si la MRH avait accepté d’assumer 50 pour cent des coûts, il y a lieu de se demander pourquoi elle a refusé d’agir en conséquence.

[31] CN accepte de partager à parts égales avec la MRH les frais de l’entretien continu du franchissement.

MRH

[32] La MRH fait valoir, comme il est indiqué dans les présentations de CN, que les parties ont discuté entre elles et ont convenu de se partager à parts égales les coûts non financés des travaux. Toutefois, malgré cette entente, CN a déposé une demande auprès de l’Office pour une répartition des coûts à un plus haut pourcentage pour la MRH.

[33] La MRH accepte de partager à parts égales avec CN les frais de l’entretien continu du franchissement.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

[34] Le paragraphe 101(4) de la LTC indique que l’article 16 de la LSF s’applique s’il n’y a pas d’entente quant à la répartition des coûts de la construction ou de l’entretien d’un franchissement.

[35] Le paragraphe 16(1) de la LSF permet au promoteur et à tout bénéficiaire des installations ferroviaires de saisir l’Office de leur désaccord s’ils ne peuvent s’entendre sur la répartition des coûts.

[36] Tel qu’il est indiqué précédemment, l’Office se penchera sur le bien-fondé de l’affaire conformément aux exigences énoncées au paragraphe 16(4) de la LSF en vigueur au moment où les travaux et les événements connexes ont eu lieu. L’Office doit déterminer la part de responsabilité de chaque partie en ce qui concerne les coûts de construction et d’entretien en tenant compte des avantages respectifs retirés par chaque partie et de tout point qu’il juge pertinent.

[37] Dans le cas présent, l’Office examinera quatre arguments invoqués par les parties : la nécessité d’exécuter les travaux; l’occasion donnée à la MRH de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux; les avantages que chacune des parties retirerait des travaux et l’entente conclue entre les parties, mais non finalisée, une fois les travaux terminés.

Nécessité d’exécuter les travaux

[38] Les deux parties conviennent que les travaux n’étaient ni obligatoires ni exigés autrement, mais ont plutôt été identifiés par Transports Canada et réalisés par voie de conséquence. L’Office note également l’avis de la MRH selon lequel les travaux n’étaient pas nécessaires puisque les mesures de protection de la sécurité installées au franchissement étaient conformes aux exigences applicables à l’époque.

[39] Nonobstant la position de la MRH, à savoir que les travaux n’étaient pas nécessaires, la MRH n’a pas, en réponse aux communications de CN à l’époque, fait valoir une telle allégation. L’Office note en particulier la demande de financement de CN du 29 janvier 2010 présentée à Transports Canada dans laquelle CN a réitéré auprès de la MRH sa demande de répartition des coûts restants des travaux, et la correspondance de CN avec la MRH du 11 février 2011 qui visait à finaliser la répartition des coûts restants des travaux. La MRH n’a présenté aucun élément de preuve qui indique qu’elle aurait répondu à l’une ou l’autre des communications ou qu’elle aurait indiqué que les travaux n’étaient pas nécessaires. L’Office est d’avis que ces deux communications de CN constituaient des occasions données à la MRH de soulever des préoccupations, de fournir des commentaires ou, à tout le moins, de tenter d’intervenir à cet égard.

[40] L’Office est d’avis que la MRH a eu amplement le temps de soulever des objections quant à la nécessité des travaux au moment de la planification des travaux, en réponse aux communications de CN, ou pendant la période d’un an entre les communications de CN de janvier 2010 et de février 2011, mais elle ne l’a pas fait. L’Office a du mal à concilier la position de la MRH selon laquelle les travaux n’étaient pas nécessaires alors qu’une fois les travaux terminés, elle a tenté de négocier la répartition des coûts avec CN, mais qu’elle n’a pas, selon les preuves au dossier, soulevé la question de la nécessité des travaux à ce moment-là. Par conséquent, l’Office n’accorde pas de poids à la position de la MRH voulant que les travaux n’étaient pas nécessaires.

Occasion donnée à la MRH de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux

[41] L’Office note que, en raison de contraintes de temps, les parties n’ont pas visité les lieux avant de présenter une demande de financement à Transports Canada pour les travaux.

[42] L’Office note également les allégations de la MRH selon lesquelles l’occasion ne lui a pas été donnée de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux. CN ne peut forcer la MRH à contribuer à un projet sans obtenir son consentement à partager les coûts des travaux proposés, et on n’a pas demandé à la MRH de confirmer son accord aux coûts du projet estimés par CN.

[43] L’Office est d’accord avec l’affirmation de CN selon laquelle, dans le cadre des communications échangées entre les parties les 18 et 19 janvier 2010, la MRH aurait pu mettre en doute ou contester les coûts, la répartition proposée des coûts, voire la nécessité du projet lui‑même, mais elle ne l’a pas fait. De plus, comme il est indiqué précédemment, la MRH n’a présenté aucune preuve montrant qu’elle a saisi l’occasion de répondre à la demande de financement que CN a présentée à Transports Canada le 29 janvier 2010, dans laquelle CN réitère à la MRH sa demande concernant la répartition des coûts restants des travaux, ni à la communication écrite que lui a envoyée CN le 11 février 2011 pour finaliser la répartition des coûts restants des travaux. De plus, la MRH n’a fourni aucune raison justifiant pourquoi elle n’a pas essayé de communiquer à CN à l’époque les préoccupations qu’elle soulève maintenant dans le cadre de cette demande ou en ce qui concerne l’absence d’une occasion de participer de manière significative à la décision d’exécuter les travaux, pour exprimer le fait qu’elle n’a pas donné son consentement aux travaux ou qu’elle mettait en question les coûts calculés par CN pour l’achèvement des travaux.

[44] L’Office est d’avis que la MRH a eu amplement le temps et l’occasion de participer à la décision d’exécuter les travaux et au calcul des coûts des travaux proposé par CN, ou de soulever des préoccupations à cet égard. L’Office n’accorde donc pas de poids à la position de la MRH dans son examen visant la répartition des coûts.

Avantages que chacune des parties retire des travaux

[45] L’Office note que les temps d’attente et de signalisation excessifs au franchissement ont été engendrés par la différence de vitesse entre les trains voyageurs et les trains de marchandises, et que CN et la MRH reconnaissent toutes deux que les travaux ont été exécutés, en partie, afin de réduire ces temps d’attente et d’avertissement. L’Office accepte la position de CN selon laquelle les travaux réduisent par conséquent le risque d’accidents au franchissement.

[46] L’Office accepte également l’affirmation de CN selon laquelle la guérite de signalisation a été reconstruite pour faire place à de nouveaux dispositifs de signalisation plus grands qui étaient requis dans le cadre des travaux, et que son déplacement a accru la sécurité des usagers de la route grâce à de meilleures lignes de visibilité.

[47] L’Office est d’avis que la réduction des risques d’accidents au franchissement découlant de l’installation d’un dispositif d’avertissement à temps régularisé, ainsi que l’amélioration des lignes de visibilité découlant de la reconstruction et du déplacement de la guérite de signalisation augmentent la sécurité au franchissement dont la MRH et CN retirent un avantage égal.

Entente conclue entre les parties, mais non finalisée, une fois les travaux terminés

[48] Les parties reconnaissent dans leur présentation qu’une entente a été conclue pour répartir également entre elles les coûts restants des travaux, mais qu’elle n’a pas été finalisée avant le dépôt de la présente demande auprès de l’Office. Les deux parties indiquent également qu’elles s’entendent pour partager à parts égales les frais de l’entretien continu du franchissement. Nonobstant une série de délais de la part de la MRH pour finaliser l’entente conclue, l’Office considère que l’entente des parties est un facteur déterminant dans la répartition des coûts dans le cas présent.

CONCLUSION

[49] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que les parties retirent un avantage égal de la réduction des risques d’accidents et de l’amélioration de la sécurité qui découlent des travaux effectués au franchissement. De plus, comme l’entente conclue entre les parties pour répartir également entre elles les coûts restants des travaux n’a pas été finalisée, l’Office répartit les coûts restants (une fois affecté le financement reçu de Transports Canada) à parts égales entre CN et la MRH et répartit les frais d’entretien futurs à parts égales entre CN et la MRH.

AUTRE QUESTION – FRAIS

[50] L’Office note que les deux parties ont réclamé des frais relativement à cette affaire. L’Office a indiqué auparavant que la décision concernant l’adjudication ou le refus de frais était prise selon chaque cas qui lui est présenté. L’Office a également indiqué auparavant qu’en règle générale, les frais ne sont pas adjugés automatiquement. La pratique de l’Office est d’adjuger les frais seulement dans des circonstances particulières ou exceptionnelles. L’Office conclut qu’il n’y a aucune circonstance particulière ou exceptionnelle dans le cas présent et n’adjuge donc aucun frais à ni l’une ni l’autre des parties.