Décision n° 709-R-2006

le 22 décembre 2006

Références n^os R8050/117-065.99
R8050/117-069.93

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DEMANDES

[1] Le 24 juillet 2006, ATCO Pipelines, une division d'ATCO Gas and Pipelines Ltd. (ci-après ATCO), a déposé auprès de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) les demandes énoncées dans l'intitulé.

[2] Le 31 août 2006, la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (ci-après CP) a demandé une prolongation jusqu'au 8 septembre 2006 pour déposer ses réponses aux demandes et le 1^er septembre 2006, sa requête a été approuvée. Le 8 septembre 2006, CP a déposé ses réponses aux demandes et le 26 septembre suivant ATCO a déposé ses répliques.

[3] Le 3 octobre 2006, on a demandé à Transports Canada de soumettre ses commentaires sur les demandes, ce qu'il a fait en date du 21 novembre 2006.

[4] Aux termes du paragraphe 29(1) de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC), l'Office est tenu de rendre sa décision au plus tard 120 jours après la date de réception de la demande, sauf s'il y a accord entre les parties pour une prolongation du délai. Dans le cas présent, les parties ont convenu de prolonger le délai jusqu'au 22 décembre 2006.

CONTEXTE

[5] Le 21 septembre 2004, ATCO avait déposé auprès de l'Office une entente en date du 30 juin 1951 qui avait été conclue entre la Canadian Western Natural Gas Company Limited (l'entreprise qui a précédé ATCO) et CP relativement à la construction et à l'entretien d'un franchissement par desserte sous l'emprise de CP entre les points milliaires 57,85 et 76,95 de la subdivision Laggan dans la province d'Alberta. Aux termes du paragraphe 101(2) de la LTC, cette entente a été assimilée à un arrêté de l'Office le 16 novembre 2004 (arrêté n^o 2004-AGR-478).

[6] Le pipeline actuel d'un diamètre de 168,3 mm sert au transport de gaz naturel. Il est situé trois pieds sous terre à une distance de 24 mètres, approximativement, de la ligne médiane des voies ferrées de CP et de trois mètres à l'intérieur de la limite de propriété de CP.

[7] CP et ATCO ont poursuivi des négociations au sujet de la construction, de l'entretien et de l'exploitation d'installations munies d'un valve hors sol, mais sont incapables de conclure une entente relativement à celles qui sont proposées aux points milliaires 65,99 et 69,93 de la subdivision Laggan.

OBSERVATION PRÉLIMINAIRE

[8] Bien que les répliques d'ATCO aient été reçues après l'échéance prescrite, l'Office, conformément à l'article 5 des Règles générales de l'Office des transports du Canada, DORS/2005-35, les accepte les jugeant pertinentes et nécessaires à l'examen de la présente affaire.

COMPÉTENCE

[9] En vertu de l'article 101 de la LTC, lorsque les parties à un franchissement d'un chemin de fer ne peuvent conclure une entente, l'une ou l'autre peut en référer à l'Office pour la prise d'une décision. Dans le cas présent, ATCO a saisi l'Office de demandes d'autorisation relatives à des ouvrages liés à un franchissement par desserte. Pour sa part, CP soutient que les ouvrages proposés ne constituent pas des franchissements, mais qu'il s'agit plutôt de simples installations empiétant sur l'emprise ferroviaire, et que, par conséquent, les demandes sont hors du champ de compétence de l'Office.

[10] CP prétend que les installations munies d'une valve hors sol visées aux présentes ne peuvent être assimilées à des franchissements par desserte au sens du paragraphe 101(3) et de l'article 100 de la LTC, car aucun croisement de la ligne de chemin de fer, « par passage supérieur ou inférieur », n'est prévu. CP déclare que les demandes portent sur la construction d'installations munies d'une valve hors sol sur l'emprise de CP contiguë à sa ligne de chemin de fer, et que ces installations ne sont pas liées à un franchissement par desserte, mais plutôt raccordées à un pipeline souterrain qui y est parallèle.

[11] Pour sa part, Transports Canada est d'avis que la définition de « franchissement par desserte » qui figure dans la LSF comprend tout pipeline empiétant sur l'emprise d'une compagnie de chemin de fer, peu importe si le pipeline croise ou non les voies ferrées.

[12] L'Office abordera donc en premier lieu la question de savoir si le pipeline existant constitue un franchissement au sens de la LTC et, ce faisant, s'il est habilité ou non à traiter les demandes.

[13] L'article 100 de la LTC dispose, en partie, ce qui suit :

« franchissement par desserte » Franchissement par une desserte d'un chemin de fer par passage supérieur ou inférieur, ainsi que tous les éléments structuraux facilitant le franchissement ou nécessaires à la partie visée de la desserte.

« desserte » Ligne servant au transport de produits ou d'énergie ou à la fourniture de services, notamment par fil, câble ou canalisation.

[14] L'article 101 de la LTC se lit en partie comme suit :

101.(1) Toute entente, ou toute modification apportée à celle-ci, concernant la construction, l'entretien ou la répartition des coûts d'un franchissement routier ou par desserte peut être déposée auprès de l'Office.

[...]

(3) L'Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l'entente ou une modification, autoriser la construction d'un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l'entretien du franchissement.

[15] L'article 101 de la LTC reprend l'article 326 de la Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. 28 (3^e suppl.), qui conférait des pouvoirs de réglementation à l'égard des franchissements par une desserte « le long ou en travers d'un chemin de fer ». Ce libellé est quelque peu différent de celui de l'article 100 de la LTC qui fait état du franchissement par une desserte d'un chemin de fer « par passage supérieur ou inférieur ».

[16] La définition de « franchissement par desserte » apparaissant à l'article 100 a été modifiée lors de la promulgation de la LTC en 1996 en fonction de celle qu'en donnait l'article 4 de la Loi sur la sécurité ferroviaire, L.R.C. (1985), ch. 32 (4^e suppl.) [ci-après la LSF], dont l'objectif est la sécurité, et tout écart de traitement en vertu de la LSF entre un franchissement parallèle à une ligne de chemin de fer et un franchissement qui la traverse à angle droit serait intenable, étant donné que les deux types de franchissements soulèvent des questions de sécurité. L'Office estime que l'harmonisation entre la LSF et la LTC appuie le postulat de compétence de l'Office dans cette affaire.

[17] L'Office estime que la modification du libellé n'a aucunement influé sur son mandat d'autoriser la construction de dessertes le long et en-dessous d'une ligne de chemin de fer. À l'appui de ce mandat réglementaire, l'Office dispose d'un mécanisme de règlement des différends relatifs à la construction d'une desserte qui empiète sur l'emprise d'une compagnie de chemin de fer. En ce sens, il peut y avoir empiètement de diverses façons, que ce soit au-dessus d'une ligne de chemin de fer, ou encore le long, en-dessous ou en travers de celle-ci. L'examen du libellé des articles 100 et 101 de la LTC permet d'étayer cette conclusion.

[18] Bien que le terme « railway line » (ligne de chemin de fer) ne soit pas défini dans la LTC, l'article 87 de la LTC dispose qu'un « chemin de fer » comprend les « embranchements et prolongements, les voies de garage et d'évitement, les ponts et tunnels, les gares et stations, les dépôts et quais, le matériel roulant, l'équipement et les fournitures, ainsi que tous les autres biens qui dépendent du chemin de fer », lesquels supposent tous l'inclusion des terres, y compris des emprises, et non seulement les voies, les traverses, l'assiette ou le ballast sur lesquels la ligne repose. L'Office renvoie à l'affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Office des transports du Canada), [1999] A.C.F. N^o 1961. Dans cette affaire, la Cour d'appel fédérale a déterminé que la signification du terme « ligne de chemin de fer » englobe tous les aménagements matériels qui permettent et facilitent la circulation des trains et du matériel roulant et ne doit pas être limitée aux voies ferrées touchées.

[19] L'Office, lié par cette décision, conclut que l'emprise du chemin de fer fait partie intégrante d'une « ligne de chemin de fer ». Donc, par définition, le terme « franchissement par desserte », au sens de l'article 100 de la LTC, englobe les dessertes qui longent une voie ferrée et qui empiètent sur les terres formant les emprises de la compagnie de chemin de fer. Autrement dit, une « ligne de chemin de fer » comprend la voie ferrée et son infrastructure, y compris les terres contiguës qui forment l'emprise. Dans le cas en l'espèce, les installations proposées par ATCO sont donc au-dessus de la ligne de chemin de fer visée, au sens de l'article 100 de la LTC.

[20] À la lumière de ce qui précède, l'Office conclut qu'il est habilité en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC à statuer sur les demandes. Cette compétence englobe les demandes de servitude au-dessus d'une emprise, même lorsque la demande comprend la construction, comme dans le cas en l'espèce, d'installations munies d'une valve hors sol, lesquelles sont considérées comme des ouvrages liés à un franchissement par desserte.

QUESTION ENVIRONNEMENTALE

[21] Toute demande déposée en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC donne lieu à la nécessité de procéder à une évaluation environnementale conformément à l'alinéa 18(1)a) de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale, L.C. (1992), ch. 37 (ci-après la LCÉE). Par conséquent, l'Office examinera d'abord cette question.

[22] Un examen préalable du projet a été effectué et un rapport d'examen préalable a été établi conformément au paragraphe 18(1) de la LCÉE.

[23] ATCO a déposé des rapports d'évaluation environnementale qu'elle avait produits et qui décrivent les risques associés à la structure physique des installations de valves hors sol.

[24] Conformément au paragraphe 20(1) de la LCÉE, après avoir pris en compte le rapport d'examen préalable l'Office a conclu que les projets n'auront pas d'effets environnementaux négatifs importants.

[25] L'Office peut donc maintenant traiter les présentes demandes en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC.

QUESTIONS

[26] L'Office doit se pencher sur les questions suivantes : doit-il autoriser en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC la construction et l'entretien d'ouvrages liés aux franchissements par desserte considérés convenables, en l'espèce les installations munies d'une valve hors sol, le long de l'emprise de la subdivision Laggan de CP?; et une telle autorisation doit-elle être assortie de directives quant à la durée de l'autorisation, à la garantie contre toute responsabilité et au versement d'une compensation annuelle?

POSITIONS DES PARTIES

ATCO

[27] ATCO demande l'autorisation de construire des installations munies d'une valve hors sol et d'ériger des clôtures de protection du pipeline. Ces installations lui permettraient d'isoler le gazoduc existant d'un diamètre de 168,3 mm entre un emplacement à l'est de Canmore et Banff (Alberta). ATCO déclare que les installations proposées accroîtront la sécurité du réseau de pipeline actuel dans l'emprise de CP.

[28] ATCO reconnaît que l'entente originale sur le pipeline (arrêté n^o 2004-AGR-478) ne prévoyait pas les installations munies d'une valve hors sol visées aux présentes, de sorte qu'elle doit maintenant obtenir pour celles-ci une autorisation distincte de la part de CP ou de l'Office.

[29] ATCO déclare qu'à son avis l'emplacement et l'entretien des installations proposées ne sont pas contestés et elle demande à l'Office de statuer sur la durée d'une ordonnance ainsi que sur les questions de garantie contre toute responsabilité et de compensation. À cet égard, ATCO souligne qu'elle accepte l'entière responsabilité pour l'installation, l'entretien et l'exploitation de ces installations et qu'elle satisfera à toutes les exigences en matière de sécurité, de protocole et d'accès établies par la LSF, par le code de l'Association canadienne de normalisation (ci-après le code de la CSA), par la Pipeline Act et les règlements connexes, et par l'Alberta Energy Utilities Board.

[30] ATCO indique que les installations proposées seront situées à 24 mètres, approximativement, de la ligne médiane des voies ferrées et que la partie de l'emprise nécessaire pour les installations munies d'une valve hors terre est déjà occupée par un pipeline et l'infrastructure afférente. ATCO soutient que les risques associés à ces installations ne sont ni supérieurs ni moindres que ceux associés à toutes les autres installations actuelles comprenant un pipeline hors terre ou souterrain. ATCO ajoute qu'elle devra avoir accès auxdites installations au moins une fois par année aux fins d'entretien.

[31] ATCO accepte d'assumer la responsabilité pour tous les risques et dommages (y compris à souscrire l'assurance suffisante) associés à la construction, à l'entretien et à l'exploitation des ouvrages proposés, et à garantir CP contre de tels risques ou dommages, sauf s'ils résultent de la négligence du transporteur.

[32] ATCO reconnaît que l'Alberta Surface Rights Act prescrit des exigences relativement aux conventions de location distinctes portant sur des installations de pipelines en surface. Après avoir examiné les taux annuels qu'elle paie relativement à d'autres installations munies d'une valve hors sol, elle est d'avis qu'une redevance annuelle de 325 $ serait raisonnable.

CP

[33] CP maintient que les installations proposées vont l'empêcher d'utiliser une partie de son emprise et qu'ATCO tente de s'approprier l'utilisation exclusive d'une partie de l'emprise de CP sans verser de compensation. CP fait valoir qu'il y a des risques importants et des fardeaux financiers considérables associés à la propriété, à l'entretien et à l'exploitation d'un chemin de fer et que si ATCO doit utiliser des terres appartenant à des tiers, elle devra verser une compensation raisonnable pour le droit exclusif de les utiliser et d'y accéder en surface.

[34] CP est préoccupé au sujet des questions de sécurité liées à la construction et à l'emplacement des installations munies d'une valve hors sol sur son emprise d'exploitation, surtout qu'elles sont raccordées à un gazoduc, car les risques pour CP, sa capacité d'exploitation, ses équipes de train et le public ne sont pas encore connus. Selon CP, d'autres évaluations environnementales doivent être faites avant que l'Office donne son approbation.

[35] CP rejette également la déclaration d'ATCO que l'emplacement et l'entretien des installations proposées ne sont pas contestés et souligne que l'Office n'a obtenu aucun détail sur les questions d'entretien et les exigences en matière d'accès à l'emprise d'exploitation de CP.

[36] CP affirme qu'il est fondamentalement inéquitable qu'une entreprise de services publics soit autorisée à s'approprier le droit d'utilisation d'un corridor ferroviaire en activité sans à tout le moins : 1) assumer la responsabilité pour tous les risques et les dommages, peu importe la cause, associés à la construction, à l'entretien et à l'exploitation des ouvrages proposés, y compris la responsabilité de souscrire une assurance suffisante; 2) garantir la compagnie de chemin de fer contre toute responsabilité à cet égard; 3) se conformer aux exigences de sécurité de CP; 4) s'engager à déplacer ou à modifier des ouvrages afin de répondre aux exigences opérationnelles et de planification à long terme du chemin de fer; et 5) verser une compensation raisonnable.

Transports Canada

[37] Transports Canada déclare que bien que l'Office dispose d'un mécanisme de règlement des différends qui lui permet de déterminer ce qui constitue un franchissement routier ou par desserte convenable et de prendre des décisions concernant des questions liées à la construction, à l'entretien et à la répartition des coûts d'un franchissement, la LSF institue les autorités, fixe les responsabilités, impartit les délais et établit la marche à suivre pour donner l'avis, pour l'identification et pour la résolution de toutes questions portant sur la sécurité.

[38] Transports Canada soutient que le terme « franchissement par desserte », au sens de la LSF, comprend toute canalisation qui empiète sur l'emprise du chemin de fer. Les installations proposées sont donc assimilées à des installations ferroviaires et, de ce fait, elles sont assujetties au Règlement sur l'avis de travaux ferroviaires, DORS/91-103, de Transports Canada en vertu de la LSF. Un avis des travaux ferroviaires doit être donné à la compagnie de chemin de fer avant le commencement des travaux. Transports Canada peut donc, dès lors, intervenir dans le dossier pour établir les protocoles nécessaires afin d'assurer la sécurité de l'exploitation ferroviaire.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

[39] Pour en arriver à ses constatations, l'Office a tenu compte de tous les éléments de preuve soumis par les parties au cours des plaidoiries.

[40] L'Office constate que le pipeline construit en 1951 constitue de fait un franchissement par desserte existant, parallèle au chemin de fer; qu'un service est actuellement fourni par le biais du pipeline en place; et que les installations munies d'une valve hors sol sont des ouvrages liés à ce pipeline, mais qu'elles ne sont pas prévues dans l'entente qui a été assimilée à un arrêté de l'Office, soit l'arrêté n^o 2004-AGR-478. L'Office accepte l'offre d'ATCO d'assumer l'entière responsabilité des coûts et des travaux liés à la construction des installations proposées, ainsi que tous les frais d'entretien futurs.

[41] En ce qui a trait à la question portant sur la période de validité des autorisations accordées par l'Office à l'égard d'un franchissement quelconque, il est à noter que toute décision que l'Office rend et qui autorise la construction d'un franchissement par desserte ou de tout ouvrage qui y est lié à un endroit spécifique demeure en vigueur jusqu'à ce que cette décision soit modifiée ou annulée par l'Office ou l'organisme qui lui succède.

[42] L'Office note que CP pourrait avoir besoin de cette partie de ses terres dans un avenir indéterminé, ce qui explique pourquoi cette emprise représente pour CP un bien de grande valeur. De plus, la capacité de CP d'utiliser les terres sur lesquelles les installations proposées seraient construites pourrait être minée par la simple présence de ces installations. Cela dit, l'Office ne peut statuer sur des éventualités, mais il se prononcera très certainement sur de telles questions advenant qu'il soit saisi de demandes en ce sens.

[43] L'Office note aussi qu'ATCO a indiqué qu'elle était disposée à assumer la responsabilité pour tous les risques et les dommages (y compris à souscrire l'assurance suffisante) associés à la construction, à l'entretien et à l'exploitation des ouvrages proposés et à garantir CP contre de tels risques et dommages, sauf s'ils résultent de la négligence de CP. Pour sa part, CP estime qu'il incombe à ATCO d'assumer une telle responsabilité, y compris de souscrire l'assurance suffisante, peu importe la cause des risques et des dommages. L'Office estime que la responsabilité en cas de négligence éventuelle à un franchissement donné doit être établie par le tribunal civil de la province dans laquelle le franchissement est situé.

[44] Par ailleurs, l'Office constate que CP a demandé à ATCO de lui verser une compensation, et qu'ATCO a en retour offert le versement d'une compensation. L'Office n'est cependant pas en mesure présentement de fixer le montant de la compensation devant être versée. L'Office encourage toutefois les parties à poursuivre les négociations. À défaut d'une entente, l'une ou l'autre partie pourra en référer à l'Office pour la prise d'une décision.

[45] L'Office a tenu compte des préoccupations de CP en matière de sécurité que soulèvent la construction et l'emplacement des installations munies d'une valve hors sol sur l'emprise du chemin de fer, ainsi que de l'engagement d'ATCO de construire lesdites installations en conformité avec les exigences de sécurité, de protocole et d'accès prescrites par la LSF, par le code de la CSA, par la Pipeline Act et les règlements connexes, et par l'Alberta Energy Utilities Board.

[46] L'Office prend note que les installations munies d'une valve hors sol proposées sont assimilées à des installations ferroviaires et, de ce fait, elles sont assujetties au Règlement sur l'avis de travaux ferroviaires, DORS/91-103, de Transports Canada en vertu de la LSF. Par conséquent, advenant qu'une question liée à la sécurité demeure en litige après le dépôt de l'avis des travaux ferroviaires, Transports Canada pourrait intervenir dans le dossier pour établir les protocoles nécessaires afin d'assurer la sécurité de l'exploitation ferroviaire.

[47] Aussi, l'Office estime indiqué d'autoriser à ce moment la construction des installations munies d'une valve hors sol. Cependant, une telle autorisation ne soustrait pas ATCO aux exigences qui lui incombent en vertu de la LSF.

CONCLUSION

[48] À la lumière de ce qui précède, l'Office autorise ATCO, par les présentes, à construire et à entretenir lesdits ouvrages ferroviaires liés au franchissement par desserte, comme il est établi ci-dessus, à ses propres frais.

Membres

• Baljinder Gill
• Mary-Jane Bennett