Lettre-décision n° LET-AT-A-128-2005

Contexte

L'Office des transports du Canada (l'Office) examine présentement les demandes déposées par Eric Norman, Joanne Neubauer et le Conseil des Canadiens avec déficiences (les demandeurs du CCD), ainsi que par Barry Growe. Ces demandes concernent les tarifs exigés par Air Canada, Air Canada Jazz et WestJet (les transporteurs en cause); les frais d'amélioration aéroportuaire perçus par l'Administration de l'aéroport international de Gander (AAIG) et recueillis par l'Association du transport aérien du Canada (ATAC) conformément à un protocole d'entente conclu entre l'ATAC, les transporteurs aériens signataires et certains aéroports du Canada (le protocole d'entente); le droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (DSPTA) imposé conformément à la Loi sur le droit pour la sécurité des passagers du transport aérien (LDSPTA) et payé par les passagers qui, en raison de leur déficience, ont besoin de plus d'un siège pour eux-mêmes ou pour leur accompagnateur (la personne qui voit à leurs besoins en cours de vol ou selon les exigences du transporteur).

Dans sa décision n^o LET-AT-A-356-2004 datée du 23 décembre 2004, l'Office a déterminé qu'il examinerait les deux questions suivantes soulevées par les parties à titre de questions préliminaires à trancher avant d'entamer l'examen des questions principales :

1. la compétence de l'Office à l'égard du DSPTA;
2. la compétence de l'Office en vertu de la Charte canadienne des droits et libertés, Loi constitutionnelle de 1982, partie I (la Charte).

Faits et positions

1. Droit pour la sécurité des passagers du transport aérien

Requête des demandeurs du CCD

Dans leur demande déposée le 19 novembre 2002 (Telle qu'elle a été moifiée le 11 février 2005), les demandeurs du CCD affirment, entre autres, que le DSPTA viole le principe « une personne, un tarif » et constitue donc un « obstacle abusif » aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Ils indiquent qu'une personne nécessitant plus d'un siège en raison de sa déficience doit payer une taxe additionnelle relative à la sûreté aéroportuaire. Ils ajoutent que le plein montant de la taxe est ajouté au tarif ou à la portion du tarif exigé pour l'accompagnateur d'une personne ayant une déficience, et ce, sans égard au principe « une personne, un tarif ». Cette taxe, poursuivent-ils, est imposée sans tenir compte des modalités tarifaires applicables aux personnes ayant une déficience et à leurs accompagnateurs ou des répercussions éventuelles de ces frais sur les possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Les demandeurs du CCD notent en outre que le DSPTA est une taxe imposée par la compagnie aérienne conformément à la LDSPTA et estiment qu'il impose un fardeau exagéré aux personnes ayant une déficience, en plus de leur refuser un accès égal au transport aérien.

Réponse des intimés

Le 28 février 2003, le sous-procureur général du Canada a déposé, au nom de sa Majesté du chef du Canada (ministre du Revenu national) sa réponse à la requête des demandeurs du CCD. Il affirme que l'Office n'a pas compétence pour déterminer si le DSPTA, imposé conformément à la LDSPTA, viole le principe « une personne, un tarif » et constitue par conséquent un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience au sens de la Loi sur les transports au Canada (LTC), comme le prétendent les demandeurs du CCD. À cet égard, le ministre du Revenu national souligne le fait que le DSPTA est une taxe sur le plan légal et ne peut donc faire l'objet d'un arrêté de l'Office aux termes du paragraphe 172(3) de la LTC.

À titre d'information contextuelle, le ministre du Revenu national explique que la LDSPTA, édictée par le Parlement canadien en mars 2002, a été conçue pour financer un système de sécurité amélioré visant à renforcer la sûreté du transport aérien dans la foulée des événements du 11 septembre 2001. Le ministre du Revenu national fait valoir que le DSPTA fait partie du plan à long terme mis en place par le gouvernement pour assurer la sécurité du Canada, tel qu'on l'avait annoncé dans le budget de 2001.

De plus, le ministre du Revenu national note que le DSPTA s'applique à la plupart des passagers en ce qui a trait à l'embarquement au Canada (à l'exception des embarquements sur des vols de correspondance) et s'applique aux vols intérieurs et internationaux en partance des 89 aéroports du Canada destinés à profiter des améliorations en matière de sécurité relevant de l'agence fédérale responsable de la sûreté aérienne, l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien (ACSTA). Le ministre du Revenu national souligne le fait que le DSPTA fournit le financement pour le système amélioré de sécurité du transport aérien ainsi que pour les activités de l'ACSTA, des transporteurs aériens et de leurs agents, que la loi oblige à percevoir le DSPTA payable par les passagers au moment de l'achat du billet.

Le ministre du Revenu national affirme que le Parlement lui a confié le pouvoir d'exécuter et d'appliquer la LDSPTA et que le commissaire de l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) est autorisé à exercer les fonctions du ministre du Revenu national. Le 18 décembre 2002, le ministre du Revenu national a notamment autorisé le sous-commissaire de l'ADRC à exercer ses pouvoirs et fonctions conformément au paragraphe 9(2) de la LDSPTA.

Le ministre du Revenu national affirme également que l'Office ne peut statuer sur une plainte et en décider que « lorsqu'elle porte sur une question relevant » de la LTC ou d'une autre loi fédérale qu'il est chargé d'appliquer en tout ou en partie.

À cet égard, le ministre du Revenu national indique qu'il a examiné les deux parties de la LTC qui décrivent le pouvoir de l'Office concernant le réseau de transport des personnes ayant une déficience.

1. Le ministre du Revenu national affirme que la partie II (Transport aérien) de la LTC confère expressément à l'Office la compétence de statuer sur certaines questions liées à une plainte, y compris pour déterminer :

   1. si le prix, le taux ou l'augmentation de prix ou de taux publiés ou appliqués à l'égard d'un service offert par un transporteur aérien titulaire d'une licence sont raisonnables;
   2. si le transporteur a correctement présenté les prix, taux ou frais ou conditions de transport applicables au service intérieur dans son tarif;
   3. si les conditions de transport d'un transporteur aérien titulaire d'une licence fournissant des services intérieurs sont déraisonnables ou injustement discriminatoires.

   Le ministère du Revenu national fait valoir que la LTC définit le tarif comme étant le « barème des prix, taux, frais et autres conditions de transport applicables à la prestation d'un service aérien et des services connexes ».

2. De plus, le ministre du Revenu national affirme que la partie V de la LTC confère à l'Office le pouvoir de prendre des règlements pour éliminer les obstacles abusifs auxquels se heurtent les personnes ayant une déficience au sein du réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, plus particulièrement en ce qui concerne les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport.

   Le ministre du Revenu national affirme en outre que la partie V de la LTC autorise également l'Office à enquêter, sur demande, sur toute question qui pourrait faire l'objet d'un règlement pris en vertu de la LTC, pour déterminer s'il existe des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience, que ce règlement ait été pris ou non.

Le ministre du Revenu national est d'avis qu'aucune disposition du régime législatif et réglementaire de la LTC ou de la LDSPTA ne permet à l'Office de statuer sur le DSPTA ou de prendre des règlements à l'égard de ce dernier. Il affirme en fait que le Parlement lui a expressément confié le pouvoir exclusif d'appliquer et d'exécuter la LDSPTA. Le gouverneur en conseil est autorisé à prendre des règlements aux termes de la LDSPTA.

Le ministre du Revenu national affirme qu'en édictant la LDSPTA, le Parlement n'avait pas l'intention que le DSPTA constitue un tarif au sens de la LTC, car il n'a pas apporté les modifications nécessaires à cette dernière loi. Selon le ministre du Revenu national, il y a tout lieu de conclure que le DSPTA n'est pas assimilable à des frais au sens de la LTC, car le terme « frais » mentionné dans la définition d'un « tarif » désigne des montants exigés de façon indépendante par les compagnies aériennes intérieures titulaires d'une licence, et non des « frais » du type de ceux imposés en vertu de la LDSPTA ou d'autres lois du Parlement, à moins que des dispositions législatives n'indiquent le contraire.

De plus, le ministre du Revenu national note que les dernières modifications à la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt, résultant de l'introduction de la LDSPTA, confèrent à cette cour la compétence exclusive pour entendre les renvois et les appels portés devant elle sur les questions découlant de l'application de la LDSPTA. Il appuie ses arguments sur l'utilisation du terme « frais » dans la LTC et sur l'absence d'une disposition dans la LTC (y compris dans la partie II concernant le transport aérien) qui donnerait formellement compétence à l'Office pour statuer sur des questions découlant de l'application de la LDSPTA.

Le ministre du Revenu national note qu'en déterminant la portée de la LDSPTA, le Parlement a exempté certaines catégories de personnes du paiement du DSPTA. À moins qu'elles fassent partie de ces catégories, les personnes ayant une déficience ne sont pas exemptées. Sur ce point, le Parlement a pris en compte la LTC et le rôle de réglementation de l'Office visant à éliminer les obstacles abusifs au transport, au Canada, des personnes ayant une déficience. Il a résolu d'appliquer le DSPTA à tous les passagers du transport aérien, à l'exception des personnes exemptées.

Réplique des demandeurs du CCD

La réplique des demandeurs du CCD aux arguments des intimés n'abordent pas directement l'argument du ministre du Revenu national selon lequel l'Office n'a pas compétence à l'égard du DSPTA.

Plaidoiries additionnelles

Dans sa décision n^o LET-AT-A-356-2004 datée du 23 décembre 2004, l'Office a déterminé qu'il examinerait la question de sa propre compétence relativement au DSPTA à titre de question préliminaire à trancher avant l'examen des questions principales. Le 7 janvier 2005, le ministre du Revenu national a demandé à l'Office de surseoir aux directives contenues dans la décision n^o LET-AT-A-356-2004. Dans sa décision n^o LET-AT-A-21-2005, l'Office a rejeté la demande du ministre du Revenu national et lui a offert la possibilité de développer sa position sur le DSPTA. Le 18 janvier 2005, le ministre a avisé l'Office qu'il maintenait son argument selon lequel la Cour canadienne de l'impôt avait compétence exclusive pour statuer sur des questions relevant de l'application de la LDSPTA et qu'il continuerait de s'appuyer sur son mémoire daté du 28 février 2003.

Le 21 février 2005, les demandeurs du CCD ont déposé leur réponse aux mémoires des intimés sur les questions préliminaires. En ce qui concerne le DSPTA, les demandeurs du CCD indiquent que l'article 170 de la LTC donne préséance à cette loi pour toutes les questions touchant les « prix, taux, frais et autres conditions de transport applicables à la prestation d'un service aérien ».

Les demandeurs du CCD font valoir que cette définition ne pourrait être plus large et qu'on ne peut logiquement l'interpréter pour en exclure les frais imposés par le gouvernement (c.-à-d. les taxes). Les demandeurs du CCD affirment que les mots « tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport [...] aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience » sont les termes clés de cet article et que, du point de vue de ces personnes, il importe peu que le montant exigé pour un billet soit destiné au porte-monnaie d'un transporteur, d'un fournisseur de carburant ou d'un aéroport, à un fonds pour le contrôle de la circulation aérienne ou aux coffres du gouvernement. Selon les demandeurs du CCD, la politique à la base de la LTC prévoit l'élimination de tels obstacles s'ils sont jugés « abusifs ». Ils affirment en outre que si le Parlement avait voulu exclure les obstacles d'origine gouvernementale de l'application de la LTC, il aurait pu l'indiquer explicitement et n'aurait pas manqué de le faire.

D'après les demandeurs du CCD, le ministre du Revenu national tente de se soustraire à l'ensemble du régime de protection régissant le transport des personnes ayant une déficience en avançant que le DSPTA n'est pas assimilable à des « frais » au sens de la LTC. Les demandeurs du CCD indiquent que le mot « frais » a été utilisé dans la LTC avant d'apparaître dans la LDSPTA. Ils estiment donc impossible d'affirmer que le Parlement n'avait pas l'intention que l'Office examine le caractère abusif de tels obstacles financiers.

Les demandeurs du CCD affirment qu'ils est impossible de ne pas voir qu'en utilisant précisément le mot « frais » dans la LDSPTA, un mot déjà utilisé dans le contexte de la LTC, le Parlement désirait clairement que ces frais relèvent de la compétence de l'Office. Ils soulignent l'absence de passages de la LTC qui justifieraient la tentative du ministre du Revenu national d'interpréter la définition du mot « frais » comme entraînant l'exclusion sui generis du DSPTA. Sur ce point, les demandeurs du CCD font valoir que l'Office exerce la principale autorité en matière de réglementation du réseau de transport canadien et qu'à ce titre, et à moins de preuve claire du contraire, on devrait présumer que sa compétence englobe le DSPTA, surtout si ce droit est soupçonné de constituer un obstacle à l'endroit des personnes ayant une déficience.

De plus, les demandeurs du CCD font valoir que le préjudice causé par l'imposition de frais additionnels aux personnes ayant besoin de plus d'un siège en raison de leur déficience est sensiblement analogue à celui résultant des tarifs additionnels exigés par les compagnies aériennes. Les demandeurs du CCD sont d'avis que la redondance causée par le fait de diviser les deux demandes en deux instances distinctes et d'obliger les demandeurs à introduire une instance séparée devant la Cour canadienne de l'impôt entraînerait un immense gaspillage de ressources judiciaires et administratives et nuirait de façon importante aux possibilités d'accès à la justice des demandeurs du CCD.

Enfin, affirment les demandeurs du CCD, comme la LTC est dotée d'une fonction réparatrice de vaste portée et que l'Office a compétence pour l'appliquer dans le cadre de l'examen d'éventuels obstacles abusifs au transport des personnes ayant une déficience, non seulement l'Office est autorisé et apte à trancher la question du DSPTA, mais il représente le forum idéal pour le faire.

Analyse et constatations

L'Office doit déterminer s'il a compétence pour statuer sur les frais perçus en application de la LDSPTA et, plus particulièrement, s'il s'agit de frais au sens de l'alinéa 170(1)c) de la LTC.

L'Office prend note des explications fournies par le ministre du Revenu national, qui affirme que le DSPTA, établi en raison de l'adoption de la LDSPTA, a été « conçu pour financer un système de sécurité amélioré visant à renforcer la sûreté du transport aérien dans la foulée des événements du 11 septembre 2001 » [traduction]. Le ministre du Revenu national explique également qu'il est responsable de l'exécution et de l'application de la LDSPTA et que l'Agence des douanes et du revenu du Canada (ADRC) est autorisée à exercer ces fonctions; enfin, qu'il a autorisé le sous-commissaire de l'ADRC à exercer ces fonctions.

L'Office prend également note de l'argument du ministre du Revenu national selon lequel les modifications corrélatives apportées à la Loi sur la Cour canadienne de l'impôt« étendent la compétence exclusive de la Cour canadienne de l'impôt aux questions découlant de l'application de la LDSPTA » [traduction].

En vertu de la partie V de la LTC, l'Office possède une compétence étendue pour éliminer les obstacles abusifs, au sein du réseau de transport relevant du gouvernement fédéral, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Pour ce faire, il peut instituer des règlements ou statuer sur des plaintes, deux pouvoirs que lie l'incorporation par renvoi, dans la disposition sur les litiges, des domaines précis auxquels s'applique le pouvoir de réglementation de l'Office.

Le paragraphe 172(1) de la LTC indique que :

Même en l'absence de disposition réglementaire applicable, l'Office peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l'un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s'il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.

Le paragraphe 170(1) de la LTC indique, entre autres, que :

L'Office peut prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles abusifs, dans le réseau de transport assujetti à la compétence législative du Parlement, aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience et peut notamment, à cette occasion, régir :

[...]

(c) toute mesure concernant les tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport applicables au transport et aux services connexes offerts aux personnes ayant une déficience [...].

Il est clair que le mandat conféré à l'Office en vertu du paragraphe 172(1) de la LTC se limite à l'examen des questions relatives à l'un des domaines visés au paragraphe 170(1).

De plus, comme l'a noté le ministre du Revenu national, l'article 37 de la LTC précise que :

L'Office peut enquêter sur une plainte, l'entendre et en décider lorsqu'elle porte sur une question relevant d'une loi fédérale qu'il est chargé d'appliquer en tout ou en partie.

Les règlements concernant la LDSPTA sont institués aux termes de cette loi. Aucune disposition de la LTC ou de la LDSPTA ne permet à l'Office de prendre un règlement ou de statuer sur des questions relevant de l'application de la LDSPTA ou encore d'appliquer cette loi d'aucune façon.

L'Office prend acte de l'argument des demandeurs du CCD selon lequel le DSPTA n'est qu'un des nombreux « tarifs, taux, prix, frais et autres conditions de transport » applicables aux personnes ayant une déficience et que l'Office devrait donc avoir compétence à cet égard en vertu de l'alinéa 170(1)c) et du paragraphe 172(1) de la LTC. L'Office prend également acte des commentaires des demandeurs du CCD concernant l'efficacité d'un processus dans lequel un seul organe réglementerait l'ensemble des tarifs, taux et frais. Cependant, à la lumière de la présente analyse, l'Office conclut que le DSPTA ne relève pas de sa compétence.

La question soulevée par les demandeurs du CCD concernant les frais additionnels en matière de sûreté aérienne que doivent payer les personnes qui, en raison de leur déficience, ont besoin de plus d'un siège pour elles-mêmes ou pour leur accompagnateur (la personne qui voit à leurs besoins en cours de vol ou selon les exigences du transporteur), en est une qu'il conviendrait mieux de présenter au ministre du Revenu national et d'examiner dans le contexte de la loi qui établit ces frais. L'Office ne peut interpréter, élargir ou restreindre la portée de la LDSPTA.

En résumé, l'Office est d'avis que le DSPTA n'est pas assimilable à des frais au sens du paragraphe 170(1) de la LTC, car il est imposé en vertu de la LDSPTA et, à ce titre, ne relève pas des pouvoirs de l'Office en matière de réglementation et de règlement des plaintes. L'Office rejette donc la demande contre le ministre du Revenu national en ce qui touche le DSPTA.

2) Compétence de l'Office en vertu de la Charte

Requête des demandeurs du CCD

Dans leur demande datée du 19 novembre 2002, les demandeurs du CCD font valoir que l'Office doit exercer le pouvoir discrétionnaire dont il dispose en vertu de l'article 172 de la LTC en conformité avec les prescriptions de la Charte. Les demandeurs du CCD sont d'avis que l'Office est un tribunal compétent, autorisé à accorder des réparations fondées sur la Charte en vertu du paragraphe 24(1). Ils affirment que l'Office doit examiner les questions relatives à la Charte soulevées dans les litiges dont il est saisi, ainsi que rendre inopérantes les dispositions législatives contestées en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982. Les demandeurs du CCD sont donc d'avis que le DSPTA, les tarifs des compagnies aériennes et les frais d'amélioration aéroportuaire sont tous assujettis au régime de la Charte, qu'ils violent tous le paragraphe 15(1) de la Charte et qu'ils ne peuvent être confirmés aux termes de l'article 1 de la Charte. Les demandeurs du CCD demandent à l'Office d'exiger la modification des tarifs exigés par les compagnies aériennes, des frais d'améliorations aéroportuaires de Gander et du DSPTA de façon à les rendre conformes au principe « un passager, un tarif ».

Réplique des intimés

Dans un mémoire daté du 25 février 2003, les transporteurs en cause ont déposé un avis de motion demandant, entre autres choses, le rejet de la partie de la requête des demandeurs du CCD réclamant des réparations fondées sur la Charte. Les transporteurs en cause affirment que l'Office n'est pas un tribunal compétent pour déterminer s'il y a lieu d'accorder des réparations fondées sur la Charte et soutiennent que leurs actions ne sont pas sujettes à un examen en vertu de la Charte.

Le 28 février 2003, les transporteurs en cause, l'ATAC, le ministre du Revenu national et l'AAIG ont déposé leur réponse à la requête des demandeurs du CCD.

L'AAIG affirme entre autres que le paragraphe 15(1) de la Charte ne s'applique pas à ses activités. Elle se réserve le droit de faire d'autres observations lors de l'audition de la motion des transporteurs en cause.

Les transporteurs en cause réclament le rejet de la requête des demandeurs du CCD au motif, entre autres, que la Charte ne s'applique à aucune des questions qu'elle soulève. Ils notent qu'ils ne participent pas à la mise en oeuvre d'une politique ou d'un programme particuliers du gouvernement et que, même dans le cas contraire, ils ne seraient que des acteurs privés exécutant un programme dont le gouvernement conserverait la responsabilité. Ils jugent donc que le gouvernement devrait prendre part à l'instance en tant que partie essentielle et légitime.

Sur la question de savoir si l'Office satisfait au critère juridique visant à déterminer s'il est un tribunal compétent pour statuer sur des questions relatives à la Charte, les transporteurs en cause se contentent d'indiquer que si l'Office n'a pas compétence à l'égard du gouvernement, du fait générateur du litige ou des réparations réclamées, il ne s'agit pas d'un tribunal compétent. De plus, les transporteurs en cause affirment qu'il ne se trouve aucune ambiguïté dans la LTC qui pourrait justifier le recours, par l'Office, à son pouvoir discrétionnaire conformément aux prescriptions de la Charte.

L'ATAC, dans sa réponse, réclame le rejet de la requête des demandeurs du CCD sur les points qui concernent la Charte en soutenant que cette dernière ne s'applique nullement aux intimés, que la « grille actuelle des coûts imposés aux personnes qui voient aux besoins des personnes ayant une déficience » [traduction] n'est pas discriminatoire et ne viole pas l'article 15 de la Charte. L'ATAC a également déposé un avis de motion de pair avec sa réponse, dans lequel elle demande le rejet des parties de la requête des demandeurs du CCD qui concernent la Charte. L'ATAC affirme en effet que les frais d'amélioration aéroportuaire ne sont pas assujettis à la Charte et que l'Office n'est pas un tribunal compétent. L'ATAC demande donc que cette question fasse l'objet d'une motion préliminaire.

Dans sa réponse, le ministre du Revenu national réclame le rejet de la demande sur les points qui concernent la Charte au motif que l'Office n'a pas compétence pour statuer sur la validité constitutionnelle, l'applicabilité et les effets de la LDSPTA en vertu du paragraphe 15(1) de la Charte; qu'il ne peut déterminer que les dispositions en cause sont invalides en vertu du paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982; enfin, qu'il n'est pas un tribunal compétent en vue de l'application du paragraphe 24(1) de la Charte. Sur ce point, le ministre du Revenu national réclame la tenue d'une audience ou, à tout le moins, le droit de présenter d'autres observations écrites.

Réplique des demandeurs du CCD

Le 4 avril 2003, les demandeurs du CCD ont déposé leur réplique aux réponses des intimés. Ils désirent que l'Office utilise la Charte en tant qu'outil d'interprétation dans l'application de la LTC. Les demandeurs du CCD sont également d'avis que la preuve requise en vertu de la Charte est la même que celle requise en vertu du paragraphe 172(1) de la LTC.

L'Office, dans sa décision n^o LET-AT-A-356-2004 datée du 23 décembre 2004, a déterminé qu'il examinerait la question de la Charte en ce qui a trait au DSPTA, aux tarifs des transporteurs et aux frais d'amélioration aéroportuaire à titre de question préliminaire devant être tranchée avant d'entreprendre l'examen des questions principales. Les demandeurs du CCD se sont vu offrir jusqu'au 12 janvier 2005 pour développer leur position. Les intimés auraient ensuite jusqu'au 11 février 2005 pour répondre et les demandeurs du CCD, jusqu'au 21 février 2005 pour répliquer à leurs arguments.

Positions développées

Dans leur mémoire daté du 12 janvier 2005, les demandeurs du CCD affirment que selon la jurisprudence établie dans les arrêts Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin ([2003] 2 R.C.S. 504),Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail) ([1991] 2 R.C.S. 5),Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l'emploi et de l'immigration) ([1991] 2 R.C.S. 22) etDouglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College([1990] 3 R.C.S. 570), il est maintenant clair que l'Office est autorisé à entendre des arguments fondés sur la Charte et à se prononcer sur la constitutionnalité de sa loi habilitante aux termes de l'article 52 de la Charte. Ils affirment en effet que l'Office détient implicitement le pouvoir de statuer sur toutes les questions de droit, pouvoir qu'on peut présumer constituer une compétence inhérente pour examiner les questions relatives à la Charte en vertu de l'article 52 et qui n'a pas été explicitement retiré par l'assemblée législative.

Les demandeurs du CCD affirment également que, selon le critère juridique établi par la Cour suprême du Canada dans l'arrêt Mills c. La Reine ([1986] 1 R.C.S. 863), l'Office est un tribunal compétent pouvant accorder des réparations en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte. Ils affirment en outre qu'il a compétence, en vertu du paragraphe 172(1) de la LTC, à l'égard des parties en cause (personnes ayant une déficience et transporteurs), du sujet du litige (tarifs aériens) et des réparations réclamées. Ces réparations consistent en la prise des mesures correctives indiquées concernant les tarifs en vertu de l'autorité de l'Office en matière d'élimination des obstacles abusifs et de son pouvoir de suspendre, d'annuler ou de remplacer des tarifs qu'il juge déraisonnables ou injustement discriminatoires.

Dans sa réponse datée du 18 janvier 2005, le ministre des Transports affirme que l'affaire Martin soutient sa propre position, soit que l'Office n'a pas compétence à l'égard des questions relatives à la Charte. Il affirme en effet que le mandat qui a été conféré à l'Office par la loi, ses interactions avec d'autres éléments du système administratif, sa nature d'organisme d'arbitrage ainsi que des considérations pratiques concernant sa capacité de statuer sur des questions de droit sont autant d'éléments indiquant que cet organisme ne possède pas le pouvoir implicite de statuer sur toute question de droit.

Dans leur réponse datée du 8 février 2005, les transporteurs en cause affirment que l'Office doit, avant d'entendre des arguments fondés sur la Charte dans le cadre de cette demande, trancher trois questions préliminaires : Est-ce que la Charte s'applique aux intimés? Est-ce que l'Office a le pouvoir de statuer sur des questions relatives à la Charte en vertu des parties pertinentes de la LTC? Est-ce que l'interprétation des dispositions pertinentes de la LTC à la lumière de la Charte est indiquée?

Les transporteurs en cause affirment que la Charte ne s'appliquent pas à eux, car ils ne sont pas des entités gouvernementales et n'effectuent pas d'activités de nature gouvernementale. Ils reconnaissent que le critère juridique présenté par les demandeurs du CCD est celui qui doit servir à déterminer la compétence de l'Office en vertu de l'article 52 de la Charte, mais s'appuient sur les mêmes facteurs exposés par le ministre du Revenu national dans sa réponse du 18 janvier 2005 pour affirmer que l'Office ne possède pas de compétence implicite l'autorisant à examiner des arguments fondés sur la Charte. Enfin, les transporteurs en cause affirment que la partie V de la LTC est non ambiguë et conforme à la lettre de la loi et qu'à ce titre, l'utilisation d'un principe interprétatif fondé sur les « valeurs de la Charte » serait inappropriée.

Dans sa réponse datée du 11 février 2005, l'ATAC reconnaît elle aussi que le critère juridique présenté par les demandeurs du CCD est celui qui doit servir à déterminer la compétence de l'Office en vertu de l'article 52 de la Charte, mais s'appuie elle aussi sur les facteurs exposés par le ministre du Revenu national dans sa réponse du 18 janvier 2005 pour affirmer que l'Office ne possède pas de compétence implicite l'autorisant à examiner des arguments fondés sur la Charte.

L'ATAC accepte également le critère juridique présenté par les demandeurs pour déterminer si l'Office est un tribunal compétent en vue de l'application du paragraphe 24(1) de la Charte. Cependant, l'ATAC conclut que si l'Office n'a pas compétence pour examiner les questions relatives à la Charte en vertu de l'article 52, il ne peut être un tribunal compétent au sens du paragraphe 24(1) de la Charte et ne possède pas le pouvoir implicite ou formel d'accorder les réparations réclamées, soit la conclusion que les tarifs ou les frais en cause violent la Charte.

Le 14 février 2005, l'AAIG a déposé sa réponse, dans laquelle elle réitère sa position du 28 février 2003 et affirme que cette position souscrit aux observations du ministre du Revenu national et de l'ATAC. Ce mémoire a été déposé à l'extérieur du délai prescrit dans la décision n^o LET-AT-A-356-2004. Après avoir examiné la question, l'Office conclut que ce mémoire n'est pas essentiel à son enquête dans la présente affaire.

Dans leur réplique du 21 février 2005, les demandeurs du CCD ont commenté les différents mémoires portant sur leur affirmation que l'Office a compétence pour entendre des arguments et accorder des réparations fondés sur la Charte. Tant l'ATAC que les demandeurs du CCD se sont réservé le droit de présenter d'autres observations sur la possibilité d'appliquer la Charte aux intimés si l'Office devait décider qu'il a compétence pour statuer sur des questions relatives à la Charte. Par conséquent, dans sa décision n^o LET-AT-A-68-2005 datée du 28 février 2005, l'Office a demandé aux demandeurs du CCD et à l'ATAC de compléter leurs mémoires en abordant la question de l'applicabilité de la Charte aux intimés.

En guise de réponse, l'ATAC a déposé de nouvelles observations le 4 mars 2005. Elle affirme notamment que « la Charte ne peut s'appliquer à un organisme privé que si des ministres ou leurs représentants exercent un contrôle important sur les activités quotidiennes de cet organisme, si ce dernier agit au nom du gouvernement ou s'il travaille à l'application d'une politique ou d'un programme gouvernementaux particuliers » [traduction]. L'ATAC affirme de plus qu'« en vertu du protocole d'entente conclu entre l'AAIG et l'ATAC, l'ATAC est un administrateur des frais d'amélioration aéroportuaire » [traduction], mais « les administrations aéroportuaires locales sont responsables de les percevoir » et « ces administrations locales ne sont pas des acteurs gouvernementaux selon le critère juridique établi par la jurisprudence » [traduction].

Analyse et constatations

Les demandeurs du CCD ont demandé à l'Office de conclure que le DSPTA, les tarifs d'Air Canada et de West Jet, ainsi que les frais d'amélioration aéroportuaire perçus à l'aéroport de Gander (Terre-Neuve) sont tous contraires au paragraphe 15(1) de la Charte et ne peuvent être maintenus aux termes de l'article 1 de la Charte. Ils exigent, au chapitre des réparations, que l'Office ordonne la modification des tarifs, des frais d'amélioration aéroportuaire de l'aéroport de Gander et du DSPTA mis en place par les intimés pour qu'ils soient imposés conformément au principe « un passager, un tarif ». De cette façon, chaque personne ayant une déficience n'aurait à payer ces tarifs, frais et droits qu'une seule fois, peu importe le nombre de sièges additionnels dont elle a besoin en raison de sa déficience, soit pour elle-même ou pour un ou des accompagnateur(s).

L'Office est d'avis que cette demande soulève deux questions préliminaires sur lesquelles il doit d'abord se prononcer :

1. Est-ce que la Charte s'applique aux intimés et aux tarifs, frais et droits qu'ils imposent?
2. Si oui, est-ce que l'Office a compétence pour examiner ces arguments en se fondant sur la Charte et pour accorder des réparations en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte ?

Comme l'Office a déjà déterminé que le paragraphe 172(1) de la LTC ne lui donnait pas compétence à l'égard du DSPTA, il limitera son examen de la première question aux tarifs des transporteurs en cause et aux frais d'amélioration aéroportuaire de l'aéroport de Gander.

La politique nationale des transports énoncée à l'article 5 de la LTC mentionne que l'Office doit tenir compte du « contexte juridique et constitutionnel ». Cependant, l'Office est d'avis, comme il l'a déjà déclaré auparavant, que cet article établit les objectifs d'ensemble du régime législatif sans attribuer de compétence matérielle à l'Office.

Le paragraphe 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 indique que la Constitution du Canada est la loi suprême du Canada. Par contre, dans le contexte de la Charte, la discrimination est causée par l'application ou par l'effet d'une loi et non par des actions de nature privée. En ce sens, il est clair que la Charte s'applique aux lois et règlements, ainsi qu'aux décisions et actions des organismes gouvernementaux.

En ce qui concerne les tarifs des transporteurs en cause, l'Office note que ces derniers sont des entités privées offrant des services aériens au public moyennant un certain tarif. L'Office accepte leur argument selon lequel le gouvernement les réglemente dans le cadre de la prestation d'un important service public, mais qu'ils « ne sont clairement pas un "moyen" par lequel le gouvernement fournit des services de transport aérien et qu'on ne peut considérer ce domaine comme étant un "programme social global" comme c'était le cas dans l'affaire Eldridge » [traduction]. En ce sens, la Charte ne peut s'appliquer aux transporteurs en cause et à leurs tarifs.

Les demandeurs du CCD ont mentionné deux intimés en relation avec les frais d'amélioration aéroportuaire de l'aéroport de Gander : l'AAIG, en raison de son rôle dans l'établissement des frais et des conditions selon lesquels ils sont perçus et l'ATAC, en raison du rôle que les transporteurs aériens membres jouent dans la perception des frais aux termes du protocole d'entente entre l'AAIG et l'ATAC.

L'ATAC est un organisme à but non lucratif qui représente l'industrie commerciale du transport aérien au Canada et agit à titre d'organisme national de services pour cette industrie. L'Office a noté plus haut que les transporteurs aériens étaient des entités privées. Il ne fait pas de doute pour l'Office que cet organisme qui les représente est également une entité privée qui consulte le gouvernement sur la réglementation et sur d'autres sujets entourant la prestation des services de transport aériens par ses membres, mais qui ne participe pas aux activités du gouvernement. L'Office est d'avis que la Charte ne s'applique pas non plus à l'ATAC.

Cependant, les organismes qu'on pourrait estimer exercer des pouvoirs gouvernementaux administratifs ou exécutifs en raison de leur assujettissement à un certain contrôle gouvernemental, mais qui, sans cela, pourraient être considérés comme des entités privées n'ont pas un statut aussi clair.

Gander International Airport Authority Inc. est un organisme à but non lucratif responsable de gérer l'exploitation de l'aéroport de Gander, à Terre-Neuve. Auparavant, le gouvernement fédéral possédait, gérait et exploitait les aérogares. Cependant, au cours des dernières années, ces opérations ont été transférées au secteur commercial en conformité avec la Politique nationale des aéroports annoncée en 1994. La responsabilité de l'exploitation et de la gestion des tous les aéroports faisant partie du Système national d'aéroports a été transférée à des administrations aéroportuaires canadiennes comme l'AAIG. Ces aéroports, y compris celui de Gander, continuent d'être assujettis à la réglementation fédérale à l'instar d'autres aspects de l'industrie du transport aérien (surtout en ce qui a trait à la sécurité et à la sûreté), mais ils sont exploités à titre d'entités commerciales privées.

En tant qu'administration aéroportuaire canadienne, l'AAIG est une personne morale qui semble être assujettie à un certain degré de contrôle du gouvernement fédéral. Ce dernier est le propriétaire des installations aéroportuaires et le bailleur de l'AAIG. Il réglemente également certains aspects des activités aéroportuaires. Cependant, les éléments de preuve présentés ne permettent pas à l'Office de conclure que le gouvernement exerce un contrôle suffisamment important pour que l'AAIG soit considérée comme exerçant des pouvoirs gouvernementaux administratifs ou exécutifs et donc comme étant assujettie à la Charte. De plus, l'Office est présentement d'avis qu'un autre forum conviendrait mieux à l'examen de la question de savoir si l'AAIG peut être considérée comme un organisme exerçant des pouvoirs gouvernementaux administratifs ou exécutifs étant donné les importantes répercussions qu'une telle décision pourrait avoir sur l'organisme.

Compte tenu des constatations qui précèdent, l'Office conclut qu'il n'y a pas lieu d'examiner la question de sa compétence pour entendre des arguments fondés sur la Charte et pour accorder des réparation en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte. L'Office rejette la demande de réparations fondées sur la Charte des demandeurs du CCD. Il poursuivra son enquête sur la question de savoir si les tarifs imposés par les transporteurs aériens ainsi que les frais d'amélioration aéroportuaire exigés par l'aéroport de Gander constituent des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience.

Conclusion

En résumé, en ce qui concerne la compétence de l'Office à l'égard du DSPTA, l'Office est d'avis que ce droit n'est pas assimilable à des frais conformément au paragraphe 170(1) de la LTC, car il est imposé en application de la LDSPTA et n'est donc pas assujetti au pouvoir de réglementation et de règlement des plaintes de l'Office. Par conséquent, l'Office rejette la demande contre le ministère du Revenu national en ce qui touche au DSPTA.

En ce qui concerne la compétence de l'Office à l'égard de la Charte, l'Office a déterminé que la Charte n'était pas applicable aux transporteurs aériens en cause et à l'ATAC, car il ne s'agit pas d'entités qui y sont assujetties. En ce qui concerne l'AAIG, l'Office a déterminé que les éléments de preuve présentés ne lui permettaient pas de conclure que le niveau de contrôle qu'exerce le gouvernement fédéral sur cet organisme est suffisant pour conclure qu'il est assujetti à la Charte. L'Office a également conclu qu'il serait préférable qu'un autre forum se penche sur cette question en raison des importantes conséquences qu'une telle décision pourrait avoir sur l'AAIG. À la lumière de ces conclusions, il n'y a pas lieu pour l'Office d'examiner la question de sa compétence pour statuer sur des arguments fondés sur la Charte et pour accorder des réparations en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte.