Lettre-décision n° LET-R-69-2015

INTRODUCTION

Le 11 juin 2015, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) a déposé auprès de l’Office des transports du Canada (Office) une présentation provisoire concernant sa base de données du trafic du grain (présentation provisoire) aux fins du calcul du revenu admissible maximal (RAM) pour 2014-2015. Le 11 septembre 2015, CN a déposé la présentation finale concernant sa base de données du trafic du grain et, le 9 octobre 2015, elle a déposé des ajustements supplémentaires (présentation finale).

Dans sa présentation finale, CN a :

1. ajusté les distances visant le trafic en provenance de Kindersley (Saskatchewan);
2. ajusté les distances à partir de la cour de triage Thornton vers diverses destinations dans la région du Grand Vancouver visant les exportations destinées à Vancouver, et celles à partir de la cour de triage Neebing vers divers points à Thunder Bay pour le trafic destiné à Thunder Bay;
3. recodé les mouvements de soya qui portaient, par erreur, le code de pois, puis a retiré ces mouvements;
4. retiré les wagons de grain figurant à l’annexe II qui était destiné à la consommation au Canada;
5. retiré les wagons du trafic de grain figurant à l’annexe II qui a été exporté aux États‑Unis depuis la région de Vancouver;
6. retiré le trafic de grain figurant à l’annexe II : i) qui a été confié à la Southern Railway of British Columbia (SRY), ii) se terminant à la cour de triage Thornton et iii) se terminant aux terminaux intermodaux de Vancouver.

Le 13 octobre 2015, le personnel de l’Office a informé CN que des articles, tels qu’ils étaient décrits aux points 2 et 6 ci-dessus, pouvaient être considérés comme étant assez importants pour avoir été pris en compte dans le processus établi dans les décisions n^os LET-R-212-2010, LET‑R‑57-2011 et LET-R-100-2011 (voir ci-après) et que l’affaire serait donc présentée aux membres de l’Office pour qu’ils la considèrent.

Dans une présentation du 23 octobre 2015, CN soutient que, comme les ajustements sont de nature courante, ils pourraient être apportés dans le cadre du calcul du RAM par l’Office sans que des consultations soient nécessaires.

QUESTION

L’Office devrait-il accepter les ajustements proposés par CN dans le cadre du calcul du RAM pour 2014-2015?

ANALYSE ET CONSTATATIONS

L’Office est tenu de calculer, au plus tard le 31 décembre 2015, les revenus gagnés pour le mouvement du grain et le RAM des compagnies de chemin de fer régies pour la campagne agricole 2014-2015, qui a commencé le 1^er août 2014 et s’est terminée le 31 juillet 2015. Les compagnies de chemin de fer présentent à l’Office une présentation provisoire concernant leur base de données du trafic du grain en juin, et une présentation finale concernant leur base de données du trafic du grain à la mi‑septembre. Parfois, les calculs sont différents et d’autres facteurs sont signalés entre les deux présentations. Mais souvent, les ajustements demandés ne sont pas très importants ou peuvent être réglés grâce à des règles bien établies, et être pris en charge par le personnel et portés à l’attention de la formation de membres de l’Office pour approbation et inclusion dans le calcul du RAM.

Toutefois, dans les décisions n^os LET-R-212-2010, LET-R-57-2011 et LET-R-100-2011, l’Office a établi un processus, avec des délais fixes, permettant aux compagnies de chemin de fer et à d’autres intervenants de présenter des changements de méthodologie et d’autres questions d’interprétation ayant une incidence importante pour que l’Office les examine avant le calcul final du RAM. Ce processus fonctionne bien depuis qu’il a été établi, et les intervenants ont, en général, respecté le délai pour présenter leurs demandes d’examen de certaines questions. Pour la campagne agricole 2014-2015, les participants de l’industrie avaient jusqu’au 30 avril 2015 pour soumettre leurs propositions concernant des changements de méthodologie ou des questions d’interprétation et, à cette date, aucune proposition n’a été déposée auprès de l’Office.

L’Office est d’avis que plusieurs ajustements proposés par CN dans sa présentation finale concernant sa base de données du trafic du grain sont de nature courante et peuvent être réglés par l’Office lors du calcul du RAM. Toutefois, pour les raisons énoncées ci-après, l’Office conclut que d’autres ajustements proposés ne sont pas de nature courante et doivent être abordés différemment. L’Office règle généralement les questions courantes lors du calcul du RAM, mais, dans des cas particuliers, compte tenu de l’éventail de questions soulevées par CN dans sa présentation finale, l’Office conclut qu’il convient de statuer sur elles immédiatement.

Ajustements courants

Trafic en provenance de Kindersley (Saskatchewan)

CN a indiqué que le trafic en provenance de Kindersley (Saskatchewan) transporté vers la côte ouest va en direction nord-est vers Saskatoon (Saskatchewan), puis en direction ouest vers Edmonton (Alberta). Au cours des huit premiers mois de la campagne agricole 2014-2015, dans le programme de calcul au moyen des feuilles de route, la distance de ce trafic a été calculée comme si le mouvement avait eu lieu de Kindersley à Calgary, puis vers Edmonton. Le trajet erroné avait 51 milles de plus. La base de données du trafic du grain a été corrigée pour les huit mois pendant lesquels la distance plus longue a été consignée. L’Office note que la circulation entre Kindersley et Calgary, puis remontant vers Edmonton, n’est plus possible, car le tronçon de la ligne d’Oyen (Alberta) à Hanna (Alberta) a été abandonné en 2010, et celui de Hanna à Lyalta (Alberta) l’a été en 2014, comme il a été indiqué dans les Avis d’abandon déposés auprès de l’Office.

Trafic indiqué comme étant du soya

CN a découvert que certains mouvements qui étaient indiqués comme contenant des pois contenaient en réalité du soya, une denrée clairement exclue de l’annexe II de la Loi sur les transports au Canada (LTC). CN a retiré ces mouvements de la base de données du trafic du grain de 2014-2015.

Trafic pour usage canadien

CN s’est aperçue que du trafic qu’elle avait transporté à Vancouver, puis interchangé avec SRY, une compagnie de chemin de fer d’intérêt local exploitée à Vancouver, était destiné aux marchés canadiens. Le trafic qui est transporté à Vancouver, mais qui est essentiellement destiné à un usage canadien, n’est pas admissible aux fins du calcul du RAM. CN a retiré ces mouvements de la base de données du trafic du grain.

Trafic vers les États‑Unis

Le trafic vers un port de la Colombie‑Britannique pour exportation aux États‑Unis pour l’utilisation dans ce pays n’est pas admissible aux fins du calcul du RAM. CN a relevé du trafic qui avait été signalé comme étant destiné à l’exportation à l’étranger comme étant exporté aux États‑Unis. Ces mouvements ont été retirés de la base de données du trafic du grain.

L’Office accepte ces ajustements courants proposés, qui figureront dans le calcul du revenu et du RAM de CN pour la campagne agricole 2014-2015.

Questions que doit approfondir l’Office

Distances dans les zones portuaires du Grand Vancouver et de Thunder Bay

Voici la formule du RAM figurant au paragraphe 151(1) de la LTC

RAM = [ A/B + ((C - D) x 0,022 $)] x E x F

où :

A = Revenus de lʼannée de référence

B = Tonnes de lʼannée de référence

C = Longueur moyenne des mouvements effectués au cours de la campagne agricole

D = Longueur moyenne des mouvements effectués au cours de lʼannée de référence

E = Volume de grain transporté au cours de la campagne agricole (tonnes)

F = Indice des prix composite afférent au volume (IPCAV) – (facteur lié à l’inflation)

Les facteurs A, B et D sont établis dans la LTC et ne peuvent pas changer, tandis que les facteurs C, E et F sont calculés par l’Office pour chaque campagne agricole dans le cadre du calcul du RAM. L’Office estime qu’il est plus approprié que le facteur C dans la formule soit calculé de la même façon que pour établir la valeur de D indiquée à l’alinéa 151(2)c), car le but de la partie de la formule ((C-D) x 0,022 $) est d’ajuster le revenu moyen par tonne au cours de l’année de référence (A/B) pour refléter les changements de la longueur moyenne des mouvements effectués au cours d’une campagne agricole donnée (C) par rapport à la longueur moyenne des mouvements effectués au cours de l’année de référence (D). Ce qui signifie que, si la longueur moyenne des mouvements effectués au cours d’une campagne agricole donnée est plus courte que celle de l’année de référence, le revenu moyen par tonne de l’année de référence baissera, et le RAM sera plus bas. Ce sera le contraire si la longueur moyenne des mouvements effectués est plus longue.

Cet ajustement tient compte du total des coûts supplémentaires supportés par une compagnie de chemin de fer pour le mouvement du grain sur une distance plus courte ou plus longue par rapport à la longueur moyenne des mouvements effectués au cours de l’année de référence.

CN affirme qu’en raison d’une erreur dans l’algorithme d’acheminement dans le programme utilisé pour établir la base de données du trafic du grain de 2014‑2015, les distances parcourues vers certains ports de la région de Vancouver et de Thunder Bay sont plus basses qu’elles ne devraient l’être dans les statistiques de 2014‑2015. Dans le cadre de sa présentation finale, CN a déposé une base de données du trafic du grain dans laquelle les distances avaient été corrigées à partir de la cour de triage Thornton vers Vancouver Nord (rive nord), Vancouver (rive sud) et Fraser Surrey Impex, où 18, 15 et 5 milles ont été ajoutés respectivement. De plus, des ajustements semblables entre 3 et 12 milles ont été ajoutés pour des destinations dans la région de Thunder Bay où l’algorithme d’acheminement arrêtait à la cour de triage Neebing.

Le personnel de l’Office a examiné les bases de données du trafic du grain utilisées dans les calculs du RAM depuis le début du programme, ainsi que d’autres bases de données sur le transport ferroviaire des marchandises présentées par CN et utilisées avant l’établissement du programme du RAM en 2000, y compris la base de données sur le transport ferroviaire des marchandises de 1998.

En se fondant sur l’analyse de cette information, l’Office a des raisons de croire que cette sous‑évaluation signalée de la distance pourrait ne pas être nécessairement attribuable à une erreur d’algorithme, mais plutôt au fait que la distance pourrait avoir été inscrite de la même façon depuis l’établissement du programme du RAM. Les dossiers de l’Office renferment de l’information indiquant que des distances plus courtes avaient été systématiquement saisies dans les bases de données du trafic du grain, y compris dans la base de données sur le transport ferroviaire des marchandises de 1998 utilisée pour établir les statistiques de l’année de référence, c.‑à‑d. la longueur des mouvements effectués au cours de l’année de référence établie à l’alinéa 151(2)c) de la LTC (facteur D, soit 1 045 milles pour CN). Cela dit, les distances inscrites pour les mouvements vers Vancouver Nord, Vancouver et Fraser Surrey indiquaient toutes la distance vers la cour de triage Thornton, et les mouvements vers Thunder Bay et, s’il y avait lieu, vers l’île McKellar, indiquaient la même distance.

Selon l’Office, il convient de seulement tenir compte des changements de distance résultant de changements réels dans des activités ferroviaires, par exemple si la distance parcourue a changé en raison de la cessation d’exploitation de lignes de chemin de fer, de modifications du trafic, etc. Toutefois, si les activités ferroviaires n’ont pas changé, il ne conviendrait pas d’utiliser une méthode différente de celle utilisée pour l’année de référence pour calculer la distance entre un point d’origine et de destination donné.

De plus, l’Office est d’avis que la distance plus courte utilisée à ce jour dans le programme du RAM pourrait s’expliquer par la manière dont les coûts des mouvements ont été calculés au début des années 90, c.‑à‑d. que les distances depuis les Prairies vers la cour de triage Thornton tenaient compte du mouvement sur ce tronçon de ligne, tandis que les activités depuis la cour de triage Thornton vers Vancouver Nord et d’autres emplacements étaient prises en compte dans les activités d’interconnexion. Par conséquent, si l’Office permet l’ajout des distances en 2014‑2015, il pourrait, en fait, introduire des coûts qui ont déjà été comptabilisés dans l’année de référence.

Dans sa présentation du 23 octobre 2015, CN affirme que l’Office a accepté les changements de distances inscrites à partir de la cour de triage Thornton vers l’île Lulu et New Westminster. Les dossiers de l’Office montrent que dans la base de données sur le transport ferroviaire des marchandises de 1998, les distances inscrites depuis divers points des Prairies vers la cour de triage Thornton étaient les mêmes que celles inscrites depuis ces mêmes points des Prairies vers l’île Lulu et New Westminster. Une analyse des dossiers du personnel de l’Office montre que CN a commencé à introduire des changements de distance à compter de sa base de données du trafic du grain de 2006‑2007.

La question de savoir si les ajustements des distances du trafic vers l’île Lulu et New Westminster déposés par CN après le début du programme du RAM étaient appropriés n’a jamais été portée à l’attention de l’Office afin qu’il rende une décision à cet égard.

Le fait que CN ait changé sa pratique sans en avoir d’abord obtenu l’autorisation de l’Office n’est pas un motif pour permettre des changements de distances concernant d’autres destinations.

L’Office note cette différence dans l’inscription des distances vers l’île Lulu et New Westminster, et veillera à traiter ces distances particulières de la même façon que celles vers d’autres points au‑delà de la cour de triage Thornton. Plus précisément, les distances vers ces destinations devraient être calculées de la même façon qu’elles l’ont été dans l’année de référence.

En fonction de ce qui précède, l’Office a assez de matière pour conclure que les distances utilisées pour établir les statistiques de l’année de référence étaient celles indiquées vers la cour de triage Thornton, et qu’il serait inapproprié d’ajouter des distances en 2014‑2015 sans un réel changement dans l’acheminement (c.‑à‑d. un changement qui n’est pas lié à un réel changement dans les activités depuis l’année de référence), pour ensuite comparer les distances plus longues à celles de l’année de référence.

CN a jusqu’au 20 novembre 2015 pour fournir à l’Office des renseignements précis démontrant que les distances demandées pour la campagne agricole 2014‑2015 ont été calculées de la même façon que les distances de l’année de référence. CN est donc appelée à démontrer que les distances plus longues ont également été utilisées dans l’année de référence. Si CN fournit des renseignements précis qui démontrent clairement que les distances plus longues ont été utilisées pour calculer les statistiques de l’année de référence, l’Office acceptera les changements proposés.

En revanche, si CN ne peut pas clairement démontrer que les statistiques de l’année de référence ont été calculées au moyen des mêmes distances que celles maintenant proposées par CN, l’Office considérera cette affaire comme étant une question importante. Dans ce cas, si CN veut saisir l’Office de cette affaire par des moyens formels, elle peut alors lui présenter une demande dans les délais prescrits, soit avant le 30 avril 2016 pour considération dans le contexte du calcul du RAM pour 2015‑2016. De plus, l’Office n’appliquerait pas les changements de distance proposés pour la campagne agricole 2014‑2015. De plus, comme l’affaire ne serait pas entièrement réglée, l’Office n’appliquerait pas non plus de réductions aux distances inscrites par CN visant l’île Lulu et New Westminster pour la campagne agricole 2014‑2015.

Cette approche cadrerait avec la politique de l’Office sur le traitement des changements proposés qui sont importants, comme il est indiqué dans les décisions n^os LET-R-212-2010, LET‑R‑57‑2011 et LET‑R‑100‑2011.

Trafic vers la cour de triage Thornton, les terminaux intermodaux de Vancouver et SRY

CN affirme que ses mouvements de trafic vers ces endroits ne sont pas admissibles pour les raisons suivantes :

• Dans le cas de la cour de triage Thornton, le trafic arrête à cette cour de triage et est livré à Global Agriculture Transloading, et ni la cour de triage Thornton ni Surrey (Colombie‑Britannique) ne sont des gares ou des lieux qui sont indiqués dans la définition de « port de la Colombie‑Britannique » à l’article 147 de la LTC, de sorte qu’elles devraient être exclues.
• Les terminaux intermodaux de Vancouver sont à Surrey, un endroit qui n’est pas un « port de la Colombie‑Britannique », donc le trafic que CN y amène devrait être exclu.
• Le trafic de SRY est destiné à Cloverdale, à Annacis et à Westminster Sud, qui sont tous des points sur la ligne de chemin de fer de SRY, une compagnie de chemin de fer provinciale qui n’est pas une compagnie de chemin de fer régie, ce qui rend ce trafic inadmissible. CN trace un parallèle avec le trafic destiné à Churchill, que CN remet à la Hudson Bay Railway Company.

L’article 147 de la LTC contient trois définitions qui sont pertinentes à cette question :

« mouvement du grain » Transport du grain par une compagnie de chemin de fer régie sur toute ligne soit dans le sens ouest-est à destination de Thunder Bay ou d’Armstrong (Ontario), soit au départ de tout point situé à l’ouest de Thunder Bay ou d’Armstrong et à destination de Churchill (Manitoba) ou d’un port de la Colombie-Britannique, pour exportation. La présente définition ne s’applique pas au grain exporté d’un port de la Colombie-Britannique aux États-Unis pour consommation.

« port de la Colombie-Britannique » Vancouver, North Vancouver, New Westminster, Roberts Bank, Prince Rupert, Ridley Island, Burnaby, Fraser Mills, Fraser Surrey, Fraser Wharves, Lake City, Lulu Island Junction, Port Coquitlam, Port Moody, Steveston, Tilbury et Woodwards Landing.

« exportation » L’expédition de grain par bâtiment, au sens de l’article 2 de la Loi de 2001 sur la marine marchande du Canada, vers toute destination à l’étranger ainsi que l’expédition de grain par tout autre moyen de transport vers les États‑Unis pour l’utilisation dans ce pays et non pour expédition hors de celui-ci.

L’Office note que le trafic que CN veut maintenant exclure n’a pas été indiqué par CN comme étant destiné à des marchés canadiens ou aux États‑Unis. Après que le trafic arrive à la cour de triage Thornton, à un des terminaux intermodaux de Vancouver ou à SRY, il est dirigé vers une installation portuaire située dans la région du Grand Vancouver, où il peut être chargé à bord d’un bâtiment pour exportation. Ce trafic a toujours été compris comme mouvements admissibles dans les années précédentes.

L’Office estime que la question de savoir si ce trafic devrait maintenant être exclu du RAM est importante, et que son règlement exigera que l’Office interprète les dispositions pertinentes de la LTC concernant les activités ferroviaires particulières en cause et l’effet qu’un tel changement aurait sur d’autres intervenants de l’industrie.

De plus, l’Office fait remarquer que la question de l’admissibilité du trafic indiqué a été portée à son attention après la fin de la campagne agricole 2014‑2015 et bien après le délai fixé au 30 avril 2015, qui permet aux intervenants de l’industrie de proposer des changements de méthodologie ou des questions d’interprétation liées au RAM pour 2014‑2015 aux fins de considération par l’Office.

À la lumière de ce qui précède, l’Office n’est pas convaincu que la question est de nature courante et devrait être exclue des délais et du processus établis dans les décisions n^os LET‑R‑212‑2010, LET‑R‑57‑2011 et LET‑R‑100‑2011. Les ajustements proposés dans la présentation finale de CN concernant sa base de données du trafic du grain relativement à son trafic vers la cour de triage Thornton, les terminaux intermodaux de Vancouver et SRY ne seront donc pas apportés aux fins du calcul du RAM pour 2014‑2015.

Si CN veut que ces mouvements soient exclus dans les calculs subséquents du RAM, elle peut porter cette question à l’attention de l’Office dans les délais prescrits, soit avant le 30 avril 2016 aux fins de considération dans le contexte du calcul du RAM pour 2015‑2016.