Décision n° 4-A-2021

RÉSUMÉ

[1] Le 11 septembre 2020, WestJet a déposé auprès de l’Office des transports du Canada (Office) un appel en ce qui concerne l’augmentation, à compter du 1^er septembre 2020, des tarifs des redevances pour les services à la clientèle de NAV CANADA (redevances révisées). L’appel est fondé sur le paragraphe 42(1) de la LCSNAC et allègue que NAV CANADA n’a pas respecté deux des paramètres concernant les redevances énoncés au paragraphe 35(1) de la LCSNAC. WestJet soutient également qu’il y a eu un manque de transparence dans le processus de consultation de NAV CANADA ainsi que dans son processus d’établissement des redevances révisées et que NAV CANADA a donc manqué à son devoir d’équité procédurale.

[2] NAV CANADA soutient qu’elle s’est pleinement conformée aux paramètres concernant les redevances et à toutes les autres obligations énoncées dans la LCSNAC lors de l’établissement des redevances révisées et que l’appel de WestJet devrait être rejeté.

[3] Pour les motifs exposés ci-dessous, l’Office conclut, selon la prépondérance de la preuve, que NAV CANADA :

1. a respecté le paramètre concernant les redevances énoncé à l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC;
2. a respecté le paramètre concernant les redevances énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC;
3. a satisfait aux exigences de l’article 36 de la LCSNAC.

CONTEXTE

[4] NAV CANADA est une société privée sans capital-actions qui détient, gère et exploite le système de navigation aérienne civile du Canada.

[5] Le 21 mai 2020, NAV CANADA a déposé auprès de l’Office un exemplaire de son Préavis de redevances révisées (Préavis), ainsi qu’un document intitulé Détails et principes concernant la proposition de révision des redevances (document Détails et principes), conformément à l’article 36 de la LCSNAC.

[6] Le 12 août 2020, NAV CANADA a déposé auprès de l’Office un exemplaire de son Annonce de redevances révisées (Annonce), conformément à l’article 37 de la LCSNAC.

[7] Le 11 septembre 2020, WestJet a interjeté appel des redevances révisées en vertu du paragraphe 42(1) de la LCSNAC.

[8] NAV CANADA a augmenté ses tarifs pour les services qu’elle fournit à ses clients comme suit :

• augmentation de 30,8 % des redevances pour les services des terminaux;
• augmentation de 26,4 % des redevances pour les services en route;
• augmentation de 48,5 % pour les services en route dans l’Atlantique Nord;
• augmentation de 41,0 % pour les communications internationales.

[9] En moyenne, les redevances révisées représentent une augmentation de 29,5 % des tarifs de base de NAV CANADA.

[10] Le 15 octobre 2020, l’Office a ouvert les actes de procédure dans cette affaire. Le 25 novembre 2020, l’Office a émis la décision n^o LET-A-78-2020, dans laquelle il a tiré certaines conclusions sur les demandes de procédure déposées par les parties et prolongé le délai de décision de 60 à 90 jours. Le 1^er décembre 2020, les actes de procédures ont été clos.

LA LOI

[11] Conformément à l’article 9 de la LCSNAC, la « société » doit fournir des services de navigation aérienne civile à tous les usagers. La « société » est définie au paragraphe 2(1) comme étant NAV CANADA, une société constituée le 26 mai 1995, au titre de la partie II de la Loi sur les corporations canadiennes, SRC 1970, c C-32.

[12] Conformément à la partie III de la LCSNAC, NAV CANADA peut établir de nouvelles redevances ou réviser les redevances existantes pour ses services de navigation aérienne conformément aux paramètres concernant les redevances énoncés à l’article 35 de la LCSNAC et aux exigences en matière de préavis et d’annonce pour les redevances nouvelles ou révisées qui sont proposées, comme il est prévu par les articles 36 à 41.

[13] L’appel de WestJet cite deux des neuf paramètres concernant les redevances énoncés au paragraphe 35(1) de la LCSNAC, qui prévoient ce qui suit :

L’établissement de nouvelles redevances pour les services de navigation aérienne et la révision des redevances existantes sont conformes aux paramètres suivants :

a.  la méthode de calcul des redevances établie et publiée par la société est claire et indique les conditions applicables à ces redevances;

[…]

i. le taux des redevances ne peut être tel que les recettes anticipées — d’après des calculs raisonnables — découlant de l’imposition de ces redevances, dépassent les obligations financières courantes et futures de la société associées à la fourniture de services de navigation aérienne civile.

[14] Les obligations financières dont il est question à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC comprennent celles énoncées au paragraphe 35(5) de la LCSNAC.

[15] Conformément au paragraphe 42(1) de la LCSNAC, les redevances de NAV CANADA pour les services de navigation aérienne peuvent faire l’objet d’un appel devant l’Office. L’article 43 de la LCSNAC prévoit qu’il n’est possible d’interjeter appel à l’Office qu’en vertu d’un ou de plusieurs des motifs énumérés dans cet article, y compris le fait qu’un ou plusieurs paramètres concernant les redevances n’ont pas été respectés ou que NAV CANADA ne s’est pas conformée aux exigences en matière de préavis ou d’annonce.

[16] Conformément à l’article 50 de la LCSNAC, l’Office est tenu d’autoriser un appel relatif au manquement par NAV CANADA à un paramètre concernant les redevances, selon la prépondérance de la preuve. Si l’Office détermine qu’il y a eu manquement à un ou plusieurs paramètres concernant les redevances énoncés à l’article 35 de la LCSNAC, qu’aucun préavis visé à l’article 36 n’a été donné ou que l’annonce visée à l’article 37 à l’égard d’une redevance nouvelle ou révisée n’a pas été faite, il est chargé, en vertu de l’article 51, d’ordonner à NAV CANADA d’annuler la nouvelle redevance et de rembourser le montant de la redevance annulée à chaque usager qui l’a payée ou d’ordonner à NAV CANADA d’annuler la redevance révisée, de rétablir la redevance précédente et de rembourser à chaque usager qui a payé la redevance annulée le trop-perçu de la redevance rétablie, le cas échéant.

POSITIONS DES PARTIES

Appel de WestJet

[17] WestJet indique qu’avant la pandémie, elle transportait plus de 22 millions de passagers par an et exploitait plus de 700 vols par jour. Cependant, en raison des restrictions mondiales relatives aux voyages qui ont été imposées pour lutter contre la pandémie, les voyages aériens internationaux et intérieurs ont été considérablement réduits, ce qui a eu des répercussions dévastatrices sur les finances des transporteurs aériens du monde entier, y compris sur celles de WestJet.

[18] Selon WestJet, depuis le début de la pandémie, elle a dû prendre des mesures de réduction des coûts, comme le licenciement de plus de 80 % de ses employés contractuels, la mise en œuvre d’un blocage du recrutement et de réductions salariales, l’arrêt de tous les voyages et de toutes les formations non essentiels, la révision de ses accords de location d’aéronefs et l’arrêt de 75 % de ses projets d’immobilisations. De plus, WestJet déclare qu’elle a réduit son effectif de 6 900 personnes au moyen de départs à la retraite anticipée, de démissions et de congés volontaires et involontaires.

[19] WestJet déclare qu’en dépit de la situation à laquelle elle-même et d’autres transporteurs aériens sont confrontés dans le contexte de la pandémie, NAV CANADA a proposé une augmentation des redevances. WestJet souligne que les redevances révisées constituent le deuxième changement important en matière de redevances que NAV CANADA a apporté au cours de la dernière année.

[20] WestJet indique qu’à la suite de la publication du Préavis, diverses parties de l’industrie du transport aérien ont soulevé des préoccupations au sujet des redevances révisées proposées en communiquant avec le gouvernement du Canada par l’intermédiaire du ministre des Transports. WestJet ne sait pas si NAV CANADA a répondu aux présentations que l’industrie a soumises au gouvernement du Canada. WestJet déclare également qu’elle a fait part de ses préoccupations directement à NAV CANADA avant la mise en œuvre des redevances révisées et a fait part de sa crainte que NAV CANADA ne soit pas disposée à prendre le genre de mesures que WestJet et d’autres transporteurs aériens ont adoptées en réponse aux problèmes de liquidité, comme les réductions de personnel, les renégociations d’accords et la monétisation des actifs.

[21] WestJet soutient qu’étant donné que NAV CANADA dispose d’un monopole, sa capacité d’augmenter unilatéralement les prix, qui se répercutent en fin de compte sur les passagers, ne peut être atténuée que par la réglementation des prix, un appel déposé auprès de l’Office ou une privatisation complète.

[22] Selon WestJet, l’Office devrait conclure que NAV CANADA ne s’est pas conformée à deux des neuf paramètres concernant les redevances énoncés au paragraphe 35(1) de la LCSNAC, et il devrait exiger que NAV CANADA annule les redevances révisées et rembourse ses clients. WestJet soutient qu’il s’agit de [traduction] « la seule façon de garantir que notre système aéronautique national fonctionne efficacement et harmonieusement dans l’intérêt de toute la population canadienne ». WestJet fait valoir également que cette constatation va de pair avec le mandat de l’Office d’assurer la protection des passagers aériens pendant une pandémie mondiale.

PARAMÈTRES CONCERNANT LES REDEVANCES

Alinéa 35(1)a) de la LCSNAC

[23] WestJet fait valoir que la méthode de calcul utilisée pour l’introduction des redevances révisées est loin d’être claire. Selon WestJet, NAV CANADA n’a fourni aucun renseignement sur l’analyse qu’elle a utilisée pour déterminer les redevances révisées ou les répercussions de ces augmentations.

Alinéa 35(1)i) de la LCSNAC

[24] WestJet affirme que NAV CANADA n’a pas fourni suffisamment de renseignements pour démontrer qu’elle a fait preuve de discernement dans la projection de ses recettes ou de ses obligations financières.

[25] Dans son appel, WestJet fait valoir que, comme NAV CANADA n’a pas fourni certains renseignements, il n’est pas possible pour les clients de NAV CANADA ou pour l’Office d’évaluer si les projections du trafic aérien fondées sur la nouvelle approche de prévision du trafic de NAV CANADA sont raisonnables ou prudentes. Selon WestJet, par exemple, NAV CANADA n’a pas fourni de renseignements sur les données de base qu’elle a utilisées pour ses hypothèses de croissance du trafic et n’a pas non plus indiqué si l’exactitude de ces hypothèses a été réexaminée avant l’annonce. WestJet fait valoir également que les clients et le conseil d’administration de NAV CANADA n’ont pas eu suffisamment de temps pour évaluer les hypothèses en vue de les accepter ou de les contester.

[26] WestJet déclare également qu’il n’est pas possible d’évaluer avec précision si les calculs de NAV CANADA sont raisonnables ou prudents, en raison du peu de renseignements fournis par NAV CANADA sur les efforts de réduction des coûts qu’elle a déployés pour résister à la pandémie. Selon WestJet, NAV CANADA n’a fourni aucun renseignement avant la mise en œuvre des redevances révisées indiquant si elle avait tenté d’augmenter les emprunts, si elle avait déployé des efforts pour tirer parti de ses participations en capital dans l’un de ses équipements de navigation ou si elle avait considéré la possibilité d’effectuer un emprunt sur les actifs ou de vendre ses actifs. De plus, WestJet déclare que NAV CANADA n’a fourni aucun renseignement indiquant si elle avait tenté d’obtenir du financement du gouvernement du Canada, si elle avait tenté de négocier un allégement de sa dette ou si elle avait pris d’autres mesures de réduction des coûts.

[27] WestJet se demande en outre pourquoi, après l’effondrement presque total du trafic aérien international, NAV CANADA a rétabli ses activités pour offrir tous ses services un jour après avoir augmenté ses redevances. WestJet déclare qu’elle ne demande pas à l’Office d’évaluer le caractère raisonnable des décisions opérationnelles de NAV CANADA pendant la pandémie, mais plutôt de se demander si NAV CANADA a fait preuve de discernement lorsqu’elle a introduit les redevances révisées aux premiers stades de la pandémie sans divulguer aucun renseignement ni aucune décision opérationnelle affectant ses calculs financiers.

MANQUE DE TRANSPARENCE DANS LES CONSULTATIONS DE NAV CANADA ET DANS SON PROCESSUS D'ÉTABLISSEMENT DES REDEVANCES RÉVISÉES 

[28] WestJet déclare qu’à la suite de la réception du Préavis, elle a présenté des demandes à NAV CANADA afin que les redevances correspondent à des montants variables plutôt qu’à des montants fixes, ou qu’elles soient réduites par rapport à ce qui était proposé dans le Préavis. WestJet fait valoir que NAV CANADA n’a fourni aucune raison pour laquelle elle a refusé de tenir compte des suggestions de WestJet.

[29] De plus, WestJet déclare que NAV CANADA a apparemment consulté d’autres intervenants du secteur, mais que NAV CANADA n’a pas divulgué toutes les représentations qui lui ont été faites pendant la période de consultation et n’a pas fourni ses réponses aux représentations.

[30] WestJet se demande si ce qu’elle estime être un manque de transparence dans le processus de consultation de NAV CANADA signifie que la « période de consultation » n’a de consultation que le nom, et elle laisse entendre que si tel est le cas, NAV CANADA a manqué à son obligation d’équité procédurale.

NAV CANADA

[31] NAV CANADA soutient que l’appel de WestJet comporte des lacunes puisque bon nombre de ses arguments ne relèvent pas de la compétence de l’Office et que ses interprétations des paramètres concernant les redevances énoncés à l’article 35 de la LCSNAC sont incorrectes. NAV CANADA affirme que les redevances révisées sont conformes aux paramètres concernant les redevances et qu’elle s’est conformée à toutes les obligations énoncées dans la LCSNAC concernant le Préavis et l’Annonce.

[32] En outre, NAV CANADA soutient que l’affirmation de WestJet selon laquelle cette affaire est une question touchant les consommateurs et qu’une décision de l’Office en faveur de WestJet serait conforme au mandat de l’Office est sans fondement et non pertinente. NAV CANADA soutient que la décision de WestJet de transférer immédiatement les redevances révisées aux passagers, malgré le report qui lui est accordé, est une décision opérationnelle du transporteur aérien. NAV CANADA fait également valoir que l’appel de WestJet est simplement un appel mal placé au gouvernement du Canada pour obtenir une aide financière.

[33] NAV CANADA soutient que la pandémie a provoqué une baisse sans précédent des mouvements du trafic aérien, en grande partie en raison des annulations de vols et de routes, de l’immobilisation au sol des flottes d’aéronefs, des avis aux voyageurs et des autres restrictions liées au transport aérien. NAV CANADA déclare que cette baisse a eu des répercussions financières négatives sur elle ainsi que sur les transporteurs aériens, et elle indique qu’elle a subi une réduction importante de ses liquidités. NAV CANADA déclare qu’en dépit de la pandémie et de l’effondrement du trafic aérien commercial, son obligation statutaire de fournir et d’exploiter un système de navigation aérienne en toute

sécurité demeure. NAV CANADA affirme que, dans le but d’assurer la prestation continue de services de navigation aérienne sécuritaires face à des défis financiers aussi importants, elle a augmenté ses redevances conformément à la LCSNAC.

[34] NAV CANADA affirme que les redevances révisées sont nécessaires pour atténuer les répercussions négatives sur les recettes et sur les flux de trésorerie actuels et futurs de NAV CANADA découlant de l’effondrement du trafic aérien lié à la pandémie. Selon NAV CANADA, les redevances révisées sont nécessaires pour générer des recettes supplémentaires de 242 millions de dollars au cours de son exercice financier 2021, ce qui garantira le respect des dispositions de sa clause restrictive et lui permettra d’emprunter 850 millions de dollars pour répondre à ses besoins en matière de liquidités. La somme de 242 millions de dollars représente l’augmentation de 29,5 % des redevances qui fait l’objet de l’appel de WestJet.

[35] Selon NAV CANADA, les redevances révisées lui permettent d’augmenter ses emprunts qui lui fournissent les liquidités nécessaires pour surmonter la pandémie. NAV CANADA déclare que sans l’augmentation de ses recettes, elle risquait de ne pas respecter ses clauses restrictives, à la fois en ce qui concerne ses exigences de certification annuelles et en tant que précurseur pour contracter une dette. NAV CANADA explique qu’il lui fallait un minimum de 1 062 millions de dollars pour honorer sa clause restrictive, mais que les prévisions de trafic pour son exercice financier 2021 se sont traduites par des recettes anticipées de 820 millions de dollars, ce qui donne lieu à un manque à gagner de 242 millions de dollars. NAV CANADA déclare que ce manque à gagner se traduit par l’augmentation de 29,5 % que constituent les redevances révisées.

[36] NAV CANADA reconnaît également les conditions financières difficiles auxquelles font face ses clients et a proposé de reporter les incidences sur les flux de trésorerie des redevances révisées pour l’exercice financier 2021 de NAV CANADA.

PARAMÈTRES CONCERNANT LES REDEVANCES

Alinéa 35(1)a) de la LCSNAC

[37] NAV CANADA déclare que la nature de l’argument de WestJet selon lequel NAV CANADA a enfreint l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC n’est pas claire, et elle indique que l’appel dans son ensemble ne comprend qu’un seul paragraphe sur cette allégation.

[38] NAV CANADA affirme que, contrairement à ce que prétend WestJet, sa méthode de répartition des coûts pour les redevances révisées et les conditions applicables a été énoncée dans le Préavis, le document Détails et principes et le Guide des redevances à l’intention du client (Guide du client). NAV CANADA soutient également que rien en vertu de la LCSNAC ne l’oblige à fournir une analyse exhaustive de ses redevances ou de toute incidence d’une augmentation.

[39] Dans la description de sa méthode de répartition des coûts, NAV CANADA déclare que, sur une base annuelle, elle détermine ses obligations financières pour l’année à venir au moyen d’un [traduction] « processus de budgétisation mûr et appliqué de manière cohérente ». Une fois le budget établi, elle évalue les recettes qui seront nécessaires en fonction des volumes de trafic aérien prévus et de ses obligations financières. NAV CANADA indique qu’au besoin, elle ajuste ses redevances pour le service à la clientèle pour s’assurer que les recettes anticipées ne sont ni supérieures ni inférieures à ses obligations financières courantes et projetées.

[40] NAV CANADA affirme que sa méthode de répartition des coûts est bien établie et n’a pas changé depuis que le ministre des Transports l’a approuvée en 1997, conformément au paragraphe 39(3) de la LCSNAC. NAV CANADA indique également qu’avant de recevoir l’approbation du ministre des Transports, il a fallu le convaincre que les redevances étaient conformes aux paramètres concernant les redevances de la LCSNAC. NAV CANADA affirme que les données de base de sa méthode sont demeurées inchangées et ont été appliquées pour établir les redevances révisées.

[41] NAV CANADA soutient que l’Office devrait conclure, selon la prépondérance de la preuve, que NAV CANADA a respecté ses obligations relatives au paramètre concernant les redevances figurant à l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC.

Alinéa 35(1)i) de la LCSNAC

[42] NAV CANADA soutient qu’elle a établi les redevances révisées conformément au paramètre concernant les redevances énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC selon des prévisions de recettes et d’obligations financières fondées sur le discernement. NAV CANADA soutient que l’examen de ce qui est « raisonnable » ne comprend pas une analyse des circonstances externes de l’industrie du transport aérien, comme l’a confirmé l’Office dans la décision n^o 650-NC-A-2003, qui indique :

le terme « raisonnables » utilisé dans l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC ne tient pas compte de la situation financière des clients de NAV CANADA, de l’état général de l’industrie dans laquelle œuvrent ses clients ou de la question de savoir si les redevances de NAV CANADA sont établies aux niveaux les plus efficaces et les plus rentables de façon à maintenir la compétitivité des transporteurs qu’elle dessert.

[43] NAV CANADA fait valoir que la question de savoir ce qui est « raisonnable » varie dans chaque cas et que, dans ce cas précis, ses prévisions de trafic et ses besoins en matière de recettes et de liquidités démontrent que son approche est raisonnable.

[44] NAV CANADA soutient que la baisse mondiale de la demande de trafic aérien a été sans précédent en ce qui a trait à sa nature, son ampleur et son incidence et que le processus de rétablissement sera influencé par divers facteurs difficiles à prévoir. Pour cette raison, NAV CANADA maintient que les prévisions traditionnelles du trafic aérien, qui reposent sur des modèles historiques, ne constituaient pas une option appropriée dans la situation actuelle.

[45] NAV CANADA déclare que, pour déterminer les répercussions de la pandémie sur le trafic aérien, elle a effectué une analyse détaillée des algorithmes historiques et a conclu que ces algorithmes seuls ne pouvaient pas produire des prévisions fiables. Par conséquent, NAV CANADA a élaboré la nouvelle approche de prévision du trafic pour les exercices financiers 2020 et 2021, en obtenant et en analysant des renseignements opérationnels et publics fournis par divers participants de l’industrie du transport aérien. NAV CANADA déclare que cette nouvelle approche de prévision fondée sur des scénarios repose sur des données actuelles et historiques qui tiennent compte des incertitudes critiques.

[46] Dans la description de sa nouvelle approche de prévision du trafic, NAV CANADA déclare avoir initialement élaboré quatre scénarios de pandémie fondés sur des connaissances tirées des médias et des études médicales. Elle a ensuite utilisé des concepts tels que les forces motrices, les incertitudes critiques et les résultats plausibles pour générer plus de 700 résultats de prévisions de sous-scénarios plausibles. Cependant, comme ce nombre était trop difficile à gérer pour être utilisé comme la base de ses prévisions, elle les a répartis selon des catégories de résultats pessimistes, modérés et optimistes pour chacun des quatre scénarios.

[47] NAV CANADA déclare qu’au début d’avril 2020, elle a choisi, comme scénario le plus probable, le résultat modéré pour le scénario qui reflétait le plus fidèlement la stratégie d’isolement et de confinement de la pandémie appliquée par le Canada et la majeure partie du monde à ce moment-là.

[48] NAV CANADA indique que la nouvelle approche de prévision du trafic est flexible. NAV CANADA déclare également qu’à mesure que les répercussions de la pandémie évoluent, que les forces motrices changent et que des incertitudes critiques surviennent, NAV CANADA peut s’ajuster en conséquence afin de continuer d’assurer des prévisions solides et fondées sur des paramètres.

[49] NAV CANADA déclare qu’en appliquant la nouvelle approche de prévision du trafic pour déterminer les recettes, elle prévoit que la croissance négative du trafic d’une année à l’autre pour l’exercice financier 2020 sera de -35,8 % et de -10,9 % pour l’exercice financier 2021. NAV CANADA indique que ses prévisions se sont avérées fiables et correspondent assez bien aux résultats concrets. Elle précise que les prévisions de trafic d’autres prévisionnistes du secteur, tels que l’Association du transport aérien international (IATA), Moody’s et l’Organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne, ont considérablement changé depuis avril 2020 et ont été ajustées de telle manière qu’elles s’alignent désormais sur les prévisions de NAV CANADA.

[50] NAV CANADA déclare que depuis le début de la pandémie, elle a dû faire face à d’importantes sorties de fonds mensuelles qui, à défaut d’être réglées, empêcheraient NAV CANADA de couvrir ses dépenses de fonctionnement, d’entretien et de financement. NAV CANADA souligne qu’elle fournit un service essentiel et que puisque son mandat l’oblige à fonctionner, elle ne peut pas être dans une situation où elle est incapable de payer ses dépenses. NAV CANADA soutient que, pour continuer à fonctionner, elle n’a eu d’autre choix que de chercher des liquidités supplémentaires.

[51] Selon NAV CANADA, elle a envisagé d’autres sources de financement, mais elle a choisi d’augmenter sa dette publique, car il s’agit de l’approche la plus économique et la moins coûteuse. NAV CANADA déclare qu’elle est allée de l’avant avec l’émission de ses titres de créance et a pu tirer parti de sa solide cote de crédit pour obtenir 850 millions de dollars à des taux avantageux. NAV CANADA déclare que la dette supplémentaire lui a permis de soutenir les besoins en matière de trésorerie projetés au cours des exercices financiers 2020 et 2021 avec un profil de liquidité solide. NAV CANADA indique que les liquidités supplémentaires lui ont permis de donner à ses clients la possibilité de reporter le paiement des redevances révisées pendant qu’ils se remettaient de la pandémie.

[52] NAV CANADA déclare que son besoin en matière de liquidités ne pourrait être satisfait que par des emprunts supplémentaires, pour lesquels le respect des clauses restrictives de son acte d’obligation générale (AOG) est une condition préalable. NAV CANADA indique que l’AOG a été établi en 2006 et a créé un nouveau programme d’emprunt non garanti pour les futurs besoins de financement à long terme de NAV CANADA.

[53] NAV CANADA indique qu’elle est tenue de se conformer à deux calculs de clauses restrictives sur les tarifs de l’AOG et qu’en raison de la pandémie, elle risquait de ne pas être en mesure de respecter l’une de ces deux clauses. Pour faire face à ce risque, NAV CANADA déclare avoir élaboré une stratégie reposant sur une augmentation des tarifs, une réduction des coûts et un soutien gouvernemental. Cependant, NAV CANADA indique que le soutien gouvernemental n’a pas encore été obtenu.

[54] NAV CANADA déclare qu’il y avait deux options pour son calcul afin de répondre aux exigences de sa clause restrictive. Elle indique qu’elle a mis à profit cette flexibilité pour produire une augmentation des tarifs plus faible pour ses clients. NAV CANADA soutient que si elle avait utilisé l’autre option de calcul dont elle dispose, les clients de NAV CANADA auraient vu une augmentation de 41,8 % plutôt que l’augmentation de 29,5 % en question.

[55] Selon NAV CANADA, le calcul de la clause restrictive qu’elle a choisi a donné lieu aux recettes de 242 millions de dollars qu’elle compte recevoir grâce aux redevances révisées et lui a permis de contracter des dettes pour satisfaire aux exigences de sa clause restrictive.

[56] De plus, NAV CANADA déclare qu’elle aurait pu augmenter ses tarifs pour couvrir tous ses besoins financiers et atteindre effectivement le seuil de rentabilité, mais qu’elle a plutôt choisi de procéder à un calcul de taux qui lui a permis de respecter ses clauses restrictives et de contracter de nouvelles dettes. NAV CANADA soutient que cette option lui a permis d’utiliser sa capacité d’emprunt pour remplacer le manque à gagner de trésorerie plutôt que de le faire uniquement en facturant des redevances à ses clients.

[57] En ce qui concerne les démarches entreprises pour obtenir une autre aide, NAV CANADA déclare qu’au début de la pandémie, elle a sollicité du gouvernement du Canada un financement qui lui aurait permis d’éviter une augmentation des tarifs pour ses clients. NAV CANADA souligne qu’à ce jour, aucun financement de ce type n’a été reçu. NAV CANADA ajoute qu’en dépit de l’absence d’exigence en vertu de la LCSNAC, elle a été transparente face à ses clients, dans la mesure permise, en ce qui concerne le fait qu’elle n’a pas réussi à obtenir une aide gouvernementale.

[58] NAV CANADA soutient qu’elle a également envisagé d’augmenter sa limite de facilité de crédit, mais elle a déterminé que la renégociation de toutes les conditions connexes comportait un risque inacceptable. De plus, NAV CANADA a consulté ses conseillers externes pour examiner la possibilité de modifier ses clauses restrictives en matière de recettes, mais une telle approche lui a été déconseillée.

[59] En outre, NAV CANADA déclare qu’elle a envisagé ses options financières dans le cadre du Crédit d’urgence pour les grands employeurs (CUGE), mais cela aurait obligé NAV CANADA à respecter la clause restrictive de l’AOG, ce qui aurait nécessité d’augmenter davantage les redevances. Elle précise également que le taux d’intérêt du CUGE était supérieur au taux d’intérêt obtenu sur le marché de la dette. NAV CANADA reconnaît également avoir reçu 86 millions de dollars au cours de l’exercice financier 2020 dans le cadre de la Subvention salariale d’urgence du Canada.

[60] Enfin, NAV CANADA soutient qu’elle a commencé à mettre en œuvre des mesures de réduction des coûts immédiatement après l’annonce de la pandémie. Elle déclare que les mesures qu’elle a prises comprenaient la réduction de 14 % de son effectif au moyen de départs volontaires à la retraite et de licenciements involontaires, la mise en œuvre d’un blocage du recrutement, la réduction de la rémunération des cadres et la réduction de son équipe de direction. NAV CANADA indique qu’elle a également ajusté son programme de retraite, renégocié ses engagements contractuels, supprimé ou réduit ses programmes internes, réduit son programme de dépenses en immobilisations et vendu l’un de ses trois avions d’affaires afin de réduire les coûts. NAV CANADA ajoute qu’elle effectuera probablement d’autres réaménagements des effectifs dans un avenir proche.

MANQUE DE TRANSPARENCE DANS LES CONSULTATIONS DE NAV CANADA ET DANS SON PROCESSUS D'ÉTABLISSEMENT DES REDEVANCES RÉVISÉES 

[61] NAV CANADA fait valoir que WestJet cherche à élargir les limites de l’article 36 de la LCSNAC et à y inclure une exigence statutaire de transparence et une obligation de mener un processus de consultation, alors que cela est incompatible avec le libellé de la loi. NAV CANADA soutient qu’elle n’est pas tenue de consulter le public ni ses clients avant de finaliser une augmentation des tarifs et qu’il n’y a pas de motif d’appel approprié en vertu de l’article 36 qui concerne l’engagement de NAV CANADA auprès des intervenants.

[62] NAV CANADA soutient que, malgré l’absence d’une telle exigence, elle a déployé des efforts importants pour communiquer avec ses intervenants lors de l’établissement des redevances révisées. NAV CANADA fait remarquer que WestJet a profité de nombreuses occasions pour participer au processus de NAV CANADA relativement aux redevances révisées et a choisi de ne pas participer à d’autres.

[63] NAV CANADA indique qu’elle a utilisé diverses méthodes pour obtenir des renseignements de la part des intervenants, y compris des conférences téléphoniques, des présentations virtuelles et des représentations et réponses écrites qui ont été reçues après la publication du Préavis. NAV CANADA déclare que, bien que la LCSNAC ne précise pas la nature du processus d’examen et de réponse à entreprendre lors de l’établissement des redevances, son approche a été éclairée par les facteurs ayant une incidence sur l’industrie du transport aérien et visait à minimiser les répercussions sur ses clients.

[64] En ce qui concerne les arguments de WestJet sur l’équité procédurale, NAV CANADA déclare qu’il est incorrect de suggérer qu’une obligation indépendante d’équité procédurale en common law est requise dans l’établissement des redevances révisées. NAV CANADA déclare que sa structure organisationnelle démontre qu’elle n’est pas une autorité publique, et les dispositions de la LCSNAC confirment qu’elle est une entité distincte du gouvernement. Elle soutient également que dans la décision n^o 650‑NC‑A‑2003, l’Office a souligné que comme toute autre entreprise privée, NAV CANADA « a l’obligation d’agir en fonction de ses intérêts et non pas en fonction de ceux d’un intervenant en particulier, lorsqu’elle prend ses décisions d’affaires ».

[65] NAV CANADA soutient en outre que la nature de son pouvoir d’établir les redevances révisées ne relève pas du processus décisionnel public. Selon NAV CANADA, l’article 37 de la LCSNAC ne lui donne pas le pouvoir de prendre une décision, il donne seulement à NAV CANADA le pouvoir d’annoncer l’établissement d’une redevance nouvelle ou révisée. NAV CANADA reconnaît que, même si elle est parfois guidée par l’impératif primordial que le système de navigation aérienne civile du Canada respecte les normes internationales de sécurité, son pouvoir de fixer des redevances n’engage manifestement pas la règle de droit ou les limites d’une décision administrative.

Réplique de WestJet

[66] Dans sa réplique à la réponse de NAV CANADA, WestJet fait valoir qu’il y a trois principaux problèmes qui sous-tendent les présentations financières que NAV CANADA a fournies à l’Office et que WestJet décrit comme étant inadéquates et inexactes.

[67] Premièrement, WestJet soutient que l’approche de remplacement que NAV CANADA aurait pu utiliser pour déterminer les redevances révisées est erronée. Selon WestJet, l’utilisation de la méthode de remplacement fondée sur l’agrégat des coûts des obligations financières anticipées recouvrables en vertu du paragraphe 35(5) de la LCSNAC (méthode globale brute) donne des chiffres projetés à la fois gonflés et trompeurs. WestJet estime que cette approche ne devrait pas être considérée comme une méthode de substitution viable à l’approche effectivement appliquée.

[68] WestJet fait valoir que l’utilisation de la méthode globale brute par rapport à la méthode traditionnelle de l’AOG de NAV CANADA permet de prévoir un élément d’incertitude dans les calculs financiers. WestJet fait valoir qu’étant donné qu’il n’y a pas de définitions précises des obligations financières énoncées au paragraphe 35(5) de la LCSNAC, NAV CANADA pourrait indûment inclure des coûts qui ne sont pas autorisés en vertu des règles comptables applicables.

[69] WestJet se demande également pourquoi NAV CANADA a combiné certaines dépenses dans sa méthode globale brute dans l’élément « Autres dépenses de fonctionnement » plutôt que de détailler séparément ses dépenses de fonctionnement et d’entretien. WestJet déclare que si ces dépenses étaient détaillées, il serait possible de les vérifier par rapport à ce qui est permis au titre du paragraphe 35(5) de la LCSNAC.

[70] WestJet souligne également que les états financiers vérifiés de NAV CANADA pour l’exercice financier 2020 et son rapport de gestion pour l’exercice financier 2020 démontrent que le compte de stabilisation des recettes (CSR) actuel de NAV CANADA pour l’exercice financier 2020 était de 255 millions de dollars, et non pas 325,30 millions de dollars, comme il est indiqué dans sa réponse. WestJet se demande pourquoi le chiffre corrigé n’a pas été divulgué dans la réponse de NAV CANADA, laquelle a été déposée le 21 octobre 2020, alors que ce chiffre a été rendu public seulement un jour plus tard, soit le 22 octobre 2020.

[71] WestJet fait valoir qu’après correction des chiffres avec le déficit du CSR de 255 millions de dollars pour l’exercice financier 2020, la méthode globale brute donne un résultat de 474,7 millions de dollars, et non pas 846,5 millions de dollars. WestJet affirme que la différence importante entre ces montants démontre l’échec de la méthode globale brute et appuie l’argument selon lequel celle-ci ne devrait pas être utilisée. De plus, WestJet affirme que l’adoption de la méthode globale brute se traduira par des liquidités en espèces bien supérieures à ce dont NAV CANADA a besoin pour maintenir ses activités et, par conséquent, est en dehors de l’objectif de la LCSNAC. WestJet fait toutefois remarquer qu’en fin de compte, NAV CANADA a proposé d’avoir recours à l’AOG.

[72] Deuxièmement, WestJet soutient que NAV CANADA a fait des hypothèses erronées concernant ses obligations relativement aux clauses restrictives en vertu de son AOG. WestJet soutient que le ratio des engagements financiers sur lequel NAV CANADA s’est fondé pour justifier l’augmentation des redevances se trouve à la section 5.03 de l’AOG. Selon WestJet, il existe deux clauses restrictives distinctes au sein de l’AOG, soit la section 5.03(a) concernant le maintien de la clause restrictive (clause restrictive sur les tarifs) et la section 5.03(b) concernant les exigences de déclaration annuelle de NAV CANADA (clause restrictive sur la déclaration).

[73] WestJet soutient que le calcul de la dette dans le cadre de la clause restrictive sur les tarifs est différent du calcul dans le cadre de la clause restrictive sur la déclaration, qui semble indiquer que deux clauses restrictives distinctes sont requises en vertu de la section 5.03 de l’AOG. Selon WestJet, NAV CANADA a seulement adopté le calcul de la clause restrictive sur la déclaration, qui est plus stricte que la clause restrictive sur les tarifs et ne constitue pas une représentation financière fiable ou raisonnable à l’appui des augmentations des tarifs des redevances révisées.

[74] WestJet affirme en outre que même si la section 5.03 de l’AOG semble inclure deux engagements financiers distincts, ce n’était pas l’intention des rédacteurs du document. WestJet soutient que la clause restrictive sur la déclaration vise uniquement à confirmer que NAV CANADA s’est conformée à la clause restrictive sur les tarifs et qu’elle prévoit demeurer conforme pour le reste de l’année. WestJet signale également d’autres incohérences qui démontrent que les rédacteurs n’avaient pas l’intention de créer une clause restrictive distincte et séparée.

[75] WestJet fait valoir que si NAV CANADA avait adopté la méthode et les calculs corrects de l’AOG pour la clause restrictive sur les tarifs plutôt que la clause restrictive sur la déclaration, elle aurait complètement éliminé le manque à gagner de 242 millions de dollars qui fait l’objet de l’augmentation des tarifs des redevances révisées. WestJet affirme que l’augmentation des tarifs génère maintenant des recettes supérieures aux besoins d’exploitation de NAV CANADA et qu’elle contrevient donc à l’alinéa 35(5)i) de la LCSNAC.

[76] Troisièmement, WestJet soutient que NAV CANADA n’a pas fait preuve de transparence dans ses efforts de réduction des coûts. WestJet prétend que le moment choisi par NAV CANADA pour déployer ses efforts, indiqué dans la réponse de NAV CANADA, n’est pas clair étant donné qu’ils n’ont jamais été divulgués avant la mise en œuvre des redevances révisées. WestJet soutient également qu’étant donné que NAV CANADA n’a pas indiqué de dates précises où ses mesures de réduction des coûts ont été prises ou n’a pas indiqué si ces efforts concordaient avec le calendrier des redevances révisées, il est difficile d’analyser l’augmentation des redevances révisées. Elle suggère en outre que NAV CANADA n’a semblé commencer à réduire les coûts qu’après que l’appel de WestJet ait été déposé auprès de l’Office.

[77] Par ailleurs, WestJet fait valoir que les états financiers vérifiés de NAV CANADA pour l’exercice financier 2020 et son rapport de gestion pour l’exercice financier 2020 n’appuient pas l’argument de NAV CANADA selon lequel d’importantes mesures de réduction des coûts ont été prises depuis le début de la pandémie.

[78] En ce qui concerne ses allégations de manque de transparence dans les consultations de NAV CANADA, WestJet fait valoir que la réponse de NAV CANADA identifie uniquement l’IATA et le Conseil national des lignes aériennes du Canada, ainsi que WestJet, comme intervenants ayant fourni des représentations et des suggestions à NAV CANADA. WestJet déclare que NAV CANADA a également dissimulé de l’information sur la façon dont elle a pris en compte ou mis en œuvre les commentaires reçus.

[79] WestJet soutient que, bien que NAV CANADA soit une société sans but lucratif, elle a exercé un pouvoir conféré par la loi, qui peut faire l’objet d’un appel. Selon WestJet, le mandat public de NAV CANADA d’imposer des redevances pour la fourniture de services de navigation aérienne civile est défini dans la partie III de la LCSNAC; par conséquent, NAV CANADA [traduction] « ne peut pas agir comme une société privée dont le comportement est uniquement guidé par ses propres intérêts ». NAV CANADA doit plutôt se conformer à la loi et à l’obligation d’aviser chaque usager des redevances nouvelles ou révisées, après les consultations.

[80] WestJet déclare que NAV CANADA doit démontrer qu’elle a répondu aux propositions faites par WestJet et d’autres transporteurs aériens et intervenants, qui ont le droit de recevoir des justifications et de la transparence dans le cadre du processus décisionnel de NAV CANADA. WestJet soutient que si NAV CANADA ne peut pas démontrer qu’elle a tenu compte de ces présentations, elle contrevient à son obligation d’équité procédurale en common law.

[81] WestJet soutient également que les redevances révisées de NAV CANADA ne devraient pas constituer un obstacle indu au mouvement du trafic à l’intérieur du Canada, car cela serait incompatible avec la Politique nationale des transports contenue à l’article 5 de la Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10 (LTC).

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

Les redevances révisées sont-elles conformes à l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC?

[82] L’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC exige que les redevances perçues par NAV CANADA soient établies et mises à jour conformément à une méthode établie et publiée par NAV CANADA qui est claire et qui comprend également les conditions applicables à ces redevances.

[83] L’Office a examiné les présentations des parties et constate que WestJet n’a pas fourni d’éléments de preuve ou d’arguments suffisants pour démontrer que NAV CANADA a enfreint l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC. Hormis une déclaration selon laquelle la méthode de NAV CANADA est loin d’être claire et qu’aucune analyse n’a été fournie par NAV CANADA, WestJet ne précise pas comment, d’après elle, l’alinéa 35(1)a) a été enfreint.

[84] En revanche, NAV CANADA a fourni des éléments de preuve à l’appui de son affirmation selon laquelle les redevances révisées sont conformes à l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC.

[85] En ce qui concerne la question de savoir si la méthode a été établie, comme l’exige l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC, l’Office estime que NAV CANADA a prouvé qu’elle continue d’utiliser la même méthode de répartition des coûts, en place depuis son approbation par le ministre des Transports en 1997. De plus, comme l’a souligné NAV CANADA, WestJet n’a fourni aucun élément de preuve démontrant que NAV CANADA n’a pas suivi sa méthode. Il est également clair que la méthode de répartition des coûts de NAV CANADA a été publiée, comme il est requis, dans le Préavis, le document Détails et principes et le Guide du client. Cette méthode est claire et facile à comprendre, et elle fournit suffisamment de détails pour permettre aux parties intéressées de comprendre comment NAV CANADA a calculé les redevances révisées. Enfin, les modifications requises aux conditions applicables aux redevances révisées ont été clairement énoncées à la section 3 du Préavis et de l’Annonce.

[86] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut, selon la prépondérance de la preuve, que la méthode établie et publiée par NAV CANADA est claire et comprend les conditions applicables aux redevances révisées. Par conséquent, l’Office conclut que NAV CANADA a respecté le principe concernant les redevances énoncé à l’alinéa 35(1)a) de la LCSNAC lors de l’établissement des redevances révisées.

Les redevances révisées sont-elles conformes à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC?

[87] L’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC exige que le taux des redevances ne peut être tel que les recettes anticipées – d’après des calculs raisonnables – découlant de l’imposition de ces redevances, dépassent les obligations financières courantes et futures de la société associées à la fourniture de services de navigation aérienne civile.

[88] Pour déterminer si NAV CANADA s’est conformé au paramètre concernant les redevances qui est énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC, l’Office appliquera le processus à trois volets qu’il a établi dans le cadre de la décision n^o 650-NC-A-2003 et appliqué dans la décision n^o 10-A-2020. Conformément à ce processus, l’Office détermine :

1. la signification et l’objet du paramètre concernant les redevances qui est énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC;
2. si les calculs de NAV CANADA pour établir les redevances révisées sont « raisonnables » au sens de l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC;
3. si les redevances révisées vont générer des recettes supérieures aux obligations financières courantes et futures de NAV CANADA en ce qui concerne la fourniture de services de navigation aérienne civile.

1. LA SIGNIFICATION ET L’OBJET DU PARAMÈTRE CONCERNANT LES REDEVANCES QUI EST ÉNONCÉ À L'ALINÉA 35(1)i) DE LA LCSNAC

[89] L’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC doit être interprété conformément aux principes d’interprétation des lois, tel qu’énoncé dans la décision de la Cour suprême du Canada dans Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 RCS. 27, citant Elmer A. Driedger dans Construction of Statutes (2^e éd., 1983) :

[traduction] Aujourd’hui il n’y a qu’un seul principe ou solution : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur.

[90] Ce principe a été cité par la Cour suprême dans plusieurs de ses décisions, y compris très récemment dans la décision Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65.

[91] Comme il est indiqué dans la décision n^o 650-NC-A-2003 et la décision n^o 10-A-2020, les paramètres concernant les redevances énoncés au paragraphe 35(1) de la LCSNAC sont larges et visent à fournir à NAV CANADA la marge de manœuvre nécessaire pour mettre au point sa propre structure commerciale et fixer le barème des redevances. En même temps, les paramètres concernant les redevances établissent des limites précises pour protéger les usagers contre l’imposition de redevances excessives ou injustes. Ces paramètres reconnaissent NAV CANADA comme étant une société privée, autonome et sans but lucratif, qui a obtenu un monopole dans le domaine des services de navigation aérienne civile et ne devrait pas être autorisée à générer des recettes supérieures aux niveaux requis pour couvrir les coûts actuels et futurs et pour fournir ces services.

[92] De plus, la large représentation au sein de la structure de gouvernance de NAV CANADA et les exigences en matière de préavis et de divulgation que la LCSNAC impose à NAV CANADA garantissent que NAV CANADA est continuellement informée des points de vue des intervenants. Cela permet également de veiller à ce que les intervenants soient tenus informés des plans de NAV CANADA visant à établir de nouvelles redevances ou à réviser les redevances existantes, et qu’on leur donne la possibilité de commenter ces propositions.

[93] Il n’est pas dans l’intention du Parlement de laisser sans surveillance toutes les décisions de NAV CANADA. Conformément au paragraphe 42(1) de la LCSNAC, les personnes directement touchées par les décisions de NAV CANADA d’établir de nouvelles redevances ou de réviser des redevances existantes peuvent contester ces décisions en déposant un appel auprès de l’Office. Cependant, le fondement d’un appel se limite aux quatre motifs précisés à l’article 43 de la LCSNAC.

[94] À la lumière de l’analyse ci-dessus de l’objet, des objectifs et du contexte généraux de la LCSNAC, l’Office est d’avis que la LCSNAC est conçue pour fournir à NAV CANADA la liberté commerciale dont elle a besoin pour développer et maintenir un système de navigation aérienne sécuritaire, efficace, rentable et financièrement viable, tout en tenant compte des intérêts des usagers de ce système en imposant certaines conditions d’exploitation à NAV CANADA, et en établissant un mécanisme de règlement des différends pour assurer une surveillance et le respect de ces conditions.

[95] En ce qui concerne la présente affaire, l’Office se base sur la décision n^o 650-NC-A-2003, qui indique que la portée et l’objet généraux du paramètre concernant les redevances énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC consistent à empêcher NAV CANADA de générer, par l’imposition de redevances, un niveau de recettes supérieur à ce dont elle a besoin pour s’acquitter de ses obligations financières en vertu des paragraphes 35(5) ainsi que 35(6) de la LCSNAC.

2. SI les CALCULS de NAV CANADA POUR ÉTABLIR LES REDEVANCES RÉVISÉES SONT « RAISONNABLES» AU SENS DE L'ALINÉA  35(1)i) DE LA LCSNAC

[96] Par le passé, NAV CANADA prévoyait les déplacements aériens en utilisant les horaires des transporteurs aériens, les prévisions de mouvement des passagers et des aéronefs, des indicateurs macroéconomiques et des analyses de séries chronologiques. Cependant, en réponse à l’effondrement du transport aérien causé par la pandémie, NAV CANADA a élaboré sa nouvelle approche de prévision du trafic fondée sur des scénarios à l’aide de données actuelles et historiques.

[97] Cette approche a consisté à considérer quatre scénarios relativement à la fin de la pandémie, à développer des sous-scénarios autour de chaque scénario, puis à prendre en compte des facteurs tels que la volonté du public de voyager par avion, les restrictions de voyage mondiales, les scénarios concernant les conséquences économiques des événements passés (le 11 septembre, le SRAS et la crise financière de 2008), des niveaux de trafic minimaux plausibles et des situations potentielles de la « nouvelle normalité ». NAV CANADA indique qu’elle a finalement décidé que le scénario le plus raisonnable sur lequel fonder les redevances révisées était celui qui prévoyait un résultat modéré dans lequel chaque pays contiendrait simultanément la pandémie en utilisant les techniques actuelles de distanciation physique et les formes d’isolement.

[98] L’Office a examiné l’élaboration de la nouvelle approche de prévision du trafic et est d’avis que NAV CANADA a agi raisonnablement en s’écartant de ses méthodes de prévision historiques typiques afin de tenter de modéliser les répercussions de la pandémie sur les futurs voyages aériens. La pandémie mondiale a entraîné une incertitude considérable dans l’industrie du transport aérien au moment de la détermination des redevances. Il serait extrêmement difficile de projeter les niveaux de trafic avec un degré de certitude fiable à la lumière de multiples facteurs imprévisibles, tels que la confiance des passagers dans le transport aérien, les effets des mesures d’atténuation imposées par plusieurs pays, ainsi que l’élaboration et l’approbation d’un programme de vaccination, la participation à un tel programme et son succès. Beaucoup de choses sont encore inconnues et, dans ces circonstances très inhabituelles, l’approche de NAV CANADA est jugée comme étant raisonnable.

[99] Bien que WestJet ait soutenu dans sa présentation de l’appel que NAV CANADA a fourni peu de renseignements sur ses projections du trafic aérien et que, dans sa réponse, NAV CANADA n’a pas suffisamment justifié son utilisation de l’approche fondée sur des scénarios, l’Office souligne que le transporteur aérien n’a pas contesté les calculs réels de NAV CANADA ou présenté des calculs contredisant ceux de NAV CANADA et qu’elle n’a pas fourni d’éléments de preuve à l’appui de sa contestation des calculs de NAV CANADA ou de son approche globale.

[100] Par conséquent, l’Office est d’avis que NAV CANADA a agi de façon raisonnable lorsqu’elle a élaboré la nouvelle approche de prévision du trafic en utilisant un certain nombre de sources d’information, notamment les médias, les études médicales et divers transporteurs aériens et intervenants de l’industrie du transport aérien; en élaborant et en soupesant divers scénarios soigneusement étudiés à partir de ces renseignements, et en choisissant un scénario aux fins de l’établissement de la redevance qui reflète des hypothèses raisonnables dans un ensemble de circonstances exceptionnellement incertaines et variables.

[101] Le caractère raisonnable des prévisions initiales de NAV CANADA pour l’exercice financier 2020, et, par extension, son approche générale, se confirme par une comparaison avec les évolutions concrètes. NAV CANADA avait prévu que le trafic diminuerait de 35,8 % d’une année à l’autre au cours de l’exercice financier 2020. L’Office a comparé les prévisions et les résultats de l’exercice financier 2020 et a constaté que le trafic réel avait diminué de 34,1 % au cours de l’exercice financier 2020 par rapport à l’exercice financier précédent, ce qui représente un résultat très proche de la baisse de 35,8 % prévue par NAV CANADA. Comme nous sommes au cœur de l’exercice financier 2021, il est trop tôt pour évaluer le caractère raisonnable des prévisions de l’exercice financier 2021 de NAV CANADA.

[102] En ce qui concerne les recettes et les obligations financières futures, l’Office constate que NAV CANADA a augmenté ses redevances afin de récupérer des recettes supplémentaires de 242 millions de dollars. Ce montant représente ce dont NAV CANADA a besoin pour satisfaire aux conditions de sa clause restrictive et, ce faisant, avoir droit à un crédit supplémentaire qu’elle entend utiliser pour couvrir le reste de son déficit.

[103] WestJet soutient que NAV CANADA a fait des hypothèses inexactes sur l’application de la clause restrictive sur les tarifs, qui figure à la section 5.03 de l’AOG, en se fondant à tort sur la section 5.03(b) de la clause restrictive plutôt que sur le calcul établi à la section 5.03(a). Le libellé explicite de l’AOG ne permet pas d’appuyer cet argument, car le texte indique clairement qu’avant de contracter une dette supplémentaire, NAV CANADA doit démontrer qu’elle aura des recettes supérieures à ses dépenses de

fonctionnement et d’entretien et à ses charges du service de la dette pour l’exercice financier en cours et le suivant. NAV CANADA a reflété cette charge dans son approche pour établir les redevances révisées.

[104] WestJet fait valoir également que l’utilisation proposée par NAV CANADA de la méthode globale brute est erronée. Cependant, étant donné que cette approche n’a pas été adoptée par NAV CANADA, le bien-fondé de la revendication de WestJet n’est pas pertinent. En fait, WestJet reconnaît que la méthode de l’AOG utilisée par NAV CANADA peut être une option appropriée.

[105] En ce qui concerne les arguments de WestJet sur les mesures de réduction des coûts de NAV CANADA, l’Office fait remarquer que son examen des calculs de NAV CANADA pour établir les redevances révisées se limite à savoir si elles sont « raisonnables ». L’Office n’a pas le pouvoir d’examiner la façon dont NAV CANADA mène ses activités au sens général ni de déterminer quelle combinaison précise de mesures serait la plus appropriée dans ces circonstances. Cela dit, l’Office constate que NAV CANADA a démontré qu’elle a entrepris des efforts d’atténuation pour réduire ses coûts face aux répercussions de la pandémie.

[106] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que les calculs utilisés par NAV CANADA pour établir les redevances révisées sont en effet « raisonnables » au sens de l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC.

3. Si les redevances révisées VONT GÉNÉRER des recettes SUPÉRIEUReS AUX OBLIGATIONS FINANCIÈRES COURANTES et futurEs de NAV CANADA EN CE QUI CONCERNE la FOURNITURE de services de navigation aérienne civile

[107] Les deux parties reconnaissent que NAV CANADA pourrait chercher à récupérer des recettes supplémentaires supérieures aux 242 millions de dollars au moyen des redevances révisées. Le déficit du CSR complet de l’exercice financier 2020 de NAV CANADA et les dépenses nettes prévues au budget de l’exercice financier 2021 s’élèvent à un total de 846,5 millions de dollars.

[108] Toutefois, les redevances révisées n’ont été établies qu’au niveau nécessaire pour lui permettre d’honorer les recettes de sa clause restrictive et pour contracter une dette supplémentaire afin de maintenir ses opérations. Rien n’indique que les redevances révisées risquent de permettre à NAV CANADA d’obtenir des recettes qui lui permettraient de rembourser sa dette et d’en faire une entreprise rentable à tout moment dans un avenir prévisible.

[109] Compte tenu de ce qui précède et selon la prépondérance des preuves, l’Office est d’avis que le niveau des redevances révisées, fondé sur des calculs raisonnables, ne générera pas des recettes supérieures aux obligations financières courantes et futures de NAV CANADA pour la fourniture de services de navigation aérienne civile.

[110] Par conséquent, l’Office conclut, selon la prépondérance de la preuve, que NAV CANADA s’est conformée au paramètre concernant les redevances qui est énoncé à l’alinéa 35(1)i) de la LCSNAC dans l’établissement des redevances révisées.

NAV CANADA s’est-elle conformée à ses obligations en vertu de l’article 36 de la LCSNAC, et l’Office a-t-il le pouvoir d’examiner les allégations de WestJet concernant le manque de transparence de NAV CANADA?

[111] En plus de contester qu’un ou plusieurs des paramètres concernant les redevances énoncés au paragraphe 35(1) n’ont pas été respectés, il est possible d’interjeter un appel au motif que NAV CANADA ne s’est pas conformée aux exigences en matière de préavis prévues à l’article 36 de la LCSNAC.

[112] L’article 36 de la LCSNAC exige que lorsque NAV CANADA propose d’établir une redevance nouvelle ou révisée pour les services de navigation aérienne, elle doive le faire conformément à un ensemble de critères énumérés dans cet article. Cette liste est exhaustive et n’impose pas à NAV CANADA de consulter ses clients avant d’établir les redevances révisées.

[113] Le paragraphe 36(2) de la LCSNAC exige de fournir un préavis énonçant les détails de la proposition. Les sections 1 à 3 du Préavis fournissent ces détails. Le Préavis comprend des renseignements sur la révision des redevances alors proposées, ainsi qu’une ventilation des redevances basées sur les mouvements, les redevances quotidiennes, les redevances annuelles et les redevances annuelles minimales. Le Préavis comprend également des renseignements sur la mise en œuvre des redevances révisées et les modifications de leurs conditions. De plus, le terme « renseignements » qui se trouve au paragraphe 36(2) n’est pas défini dans la LCSNAC, et cette disposition n’indique pas d’autres détails sur ce qui doit être énoncé dans la proposition. Le Préavis est suffisamment détaillé pour que les personnes touchées par les redevances puissent comprendre avec suffisamment de détails ce qui est proposé.

[114] De plus, la section 4 du Préavis précise qu’il est possible d’obtenir sur demande un document contenant plus de détails sur la proposition et que les personnes intéressées peuvent présenter des observations par écrit en les faisant parvenir à l’adresse appropriée, comme le prévoit le paragraphe 36(2) de la LCSNAC.

[115] Il n’y a aucune allégation selon laquelle NAV CANADA ne s’est pas conformée au paragraphe 36(3) de la LCSNAC quant à la façon dont elle a fourni le Préavis.

[116] Nonobstant les exigences limitées de l’article 36 de la LCSNAC, NAV CANADA a fourni des éléments de preuve démontrant qu’elle a effectivement mobilisé WestJet et d’autres intervenants avant et après la publication du Préavis. L’Office constate que NAV CANADA a soumis des renseignements sur les efforts qu’elle a déployés, notamment les conférences téléphoniques, les présentations virtuelles et les réponses aux représentations qui lui ont été faites.

[117] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut, selon la prépondérance de la preuve, que NAV CANADA s’est conformée aux exigences en matière de préavis et de divulgation énoncées à l’article 36 de la LCSNAC dans l’établissement des redevances révisées.

[118] Enfin, WestJet fait valoir que NAV CANADA a enfreint une prétendue obligation d’équité procédurale en common law. NAV CANADA n’est pas d’accord.

[119] Le principe de l’application de l’obligation d’équité procédurale se trouve dans Cardinal c Directeur de l’établissement Kent, [1985] 2 RCS 643, où la Cour suprême du Canada a déterminé que « [e]n common law, une obligation de respecter l’équité dans la procédure incombe à tout organisme public qui rend des décisions administratives qui ne sont pas de nature législative et qui touchent les droits, les privilèges ou les biens d’une personne ». Ce principe a été réitéré par la suite, notamment dans Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 (Baker), que WestJet a cité pour étayer son argument.

[120] L’affaire Baker a précisé que l’obligation d’équité procédurale varie en fonction du « contexte de la loi et des droits visés ». Néanmoins, la Cour suprême du Canada n’a pas dérogé au principe selon lequel l’équité procédurale incombe à une autorité publique qui prend une décision administrative. Par conséquent, afin d’examiner la question de savoir si NAV CANADA a une obligation d’équité procédurale, il faut d’abord se demander si NAV CANADA est une autorité publique et, dans l’affirmative, si sa décision d’augmenter ses redevances pour le service à la clientèle constitue une décision administrative.

[121] Lorsqu’une affaire est portée en appel devant l’Office, les parties de la procédure d’appel ont droit à l’équité procédurale. Cependant, l’Office n’a pas compétence pour décider si NAV CANADA, en établissant les redevances, a une obligation d’équité procédurale envers WestJet ou toute autre partie touchée par sa décision ou si cette obligation a été remplie par NAV CANADA. L’Office est une créature de la loi et ne peut exercer que la compétence qui lui a été conférée par le Parlement. À cet égard, l’article 43 de la LCSNAC prévoit que les redevances de NAV CANADA pour les services de navigation aérienne ne peuvent faire l’objet d’un appel auprès de l’Office que pour des motifs précis énumérés. Les allégations de manquement à une obligation d’équité procédurale en common law et de non-respect des dispositions de la LTC ne figurent pas à l’article 43 de la LCSNAC. Par conséquent, l’Office conclut qu’il n’a pas la compétence pour examiner ces questions dans le cadre d’un appel interjeté en vertu de cet article.

CONCLUSION

[122] Compte tenu des constatations susmentionnées, l’Office rejette l’appel de WestJet.