Discours d'Elizabeth C. Barker, Vice-présidente de l’Office des transports du Canada, livré au Van Horne Institute, le 12 octobre, 2018

La version prononcée fait foi

L'Office des transports du Canada et le réseau de transport national

C'est un réel plaisir pour moi d'être parmi vous ce matin (malgré la neige!) pour discuter du réseau de transport national et du rôle de l'Office des transports du Canada, qui veille à ce que ce réseau fonctionne efficacement dans l'intérêt de toutes les parties concernées. Dans mon exposé d'aujourd'hui, je donnerai un aperçu du rôle et de la mission de l'OTC. Je décrirai qui nous sommes, de ce que nous faisons, et j'aborderai rapidement deux initiatives ayant une incidence sur le secteur ferroviaire :

• premièrement, les récentes modifications législatives apportées à la Loi sur les transports au Canada et qui ont été introduites par l'intermédiaire de la Loi sur la modernisation des transports (c'est-à-dire l'ancien projet de loi C‑49); et,
• deuxièmement, les travaux en cours à l'OTC qui visent à moderniser notre cadre réglementaire

Je commencerai par situer un peu l’OTC.

L'OTC fait partie du secteur canadien des transports depuis 1904. L'organisme a d'abord été mis sur pied sous le nom de Commission des chemins de fer du Canada pour assurer la construction en bon ordre du réseau ferroviaire du pays et la prestation d'un service fiable à juste prix aux clients utilisant ce réseau. Au cours des années, l'OTC et ses prédécesseurs ont assumé plusieurs rôles supplémentaires, y compris la protection du droit fondamental des personnes ayant une déficience à un réseau de transport fédéral accessible et la mise en place d'un régime de protection du consommateur aux passagers aériens.

De nos jours, l'OTC, par l'entremise de ses membres nommés par le gouverneur en conseil, prend des décisions et fait des déterminations sur un large éventail de questions économiques et socio-économiques concernant tous les modes de transport fédéraux – le secteur aérien et les secteurs ferroviaire, maritime et de transport par autocar de compétence fédérale. En ce moment, l’OTC est le plus ancien tribunal spécialisé et organisme de réglementation indépendants au Canada. 

À présent, prenons une minute ou deux pour débroussailler l'expression.

« Indépendant » signifie que nous nous acquittons de nos responsabilités sans lien de dépendance envers le gouvernement, selon une évaluation impartiale des éléments de preuve dont nous disposons, du libellé et de l’objet de la législation et du règlement, ainsi que de la jurisprudence pertinente. Nous rendons compte au Parlement de nos plans et résultats par l'intermédiaire du ministre des Transports; nous ne rendons aucun compte au ministre des Transports. Dès le départ, l’indépendance et l’impartialité ont ancré le travail de l’OTC et visaient à protéger sa prise de décisions de toute influence politique ou de tout autre facteur étranger à la question.

« Spécialisé » signifie que nos mesures sont fondées sur une connaissance approfondie des secteurs que nous supervisons, des besoins de leurs clients et des dispositions et principes juridiques applicables. Cette connaissance est entre les mains des Membres — les décideurs de l’OTC sur la plupart des sujets — et des fonctionnaires qui appuient les Membres. Et c’est une des raisons pour lesquelles la Cour suprême a souvent répété que les tribunaux doivent accorder une grande déférence à nos décisions et à celles d'autres organismes semblables.

« Tribunal » signifie que nous rendons des décisions quasi judiciaires pour régler les différends relatifs au transport qui ne peuvent pas être réglés au moyen de mécanismes informels comme la facilitation et la médiation.  Ces différends traitent de toute une gamme de questions, qu'il s'agisse de réclamations de passagers aériens individuels à propos de bagages perdus, de plaintes relatives à l’accessibilité de voyageurs ayant une déficience, ou de différends entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer ayant des incidences financières de plusieurs millions de dollars. En assurant ce service décisionnel, nous exerçons tous les pouvoirs d'une cour supérieure et rendons des décisions qui ont force exécutoire comme si c'étaient les décisions d'une cour.

Et finalement, « organisme de réglementation » signifie qu’en plus de régler les différends, nous établissons et veillons à l'application de règles de base économiques et relatives à l’accessibilité touchant le réseau de transport national. Ces règles protègent les usagers du réseau et offrent un cadre prévisible et équitable favorisant une saine concurrence entre les compagnies de transport : c'est-à-dire des règles du jeu uniformes.

Cet appariement de fonctions décisionnelles et réglementaires dans un organisme indépendants existe non seulement dans l'industrie des transports, mais également dans d’autres secteurs de compétence fédérale, comme les télécommunications, les pipelines et l’énergie nucléaire.

Faisons à présent un zoom sur les activités de l'OTC, en particulier dans le secteur ferroviaire.

L’OTC a comme principale responsabilité de faire respecter la Loi sur les transports au Canada.  La Politique nationale des transports du Canada, telle qu’elle est énoncée dans la Loi sur les transports au Canada, précise qu’« un système de transport national compétitif et rentable qui respecte les plus hautes normes possible de sûreté et de sécurité […] est essentiel à la satisfaction des besoins de ses usagers et au bien-être des Canadiens et favorise la compétitivité et la croissance économique dans les régions rurales et urbaines partout au Canada ». Il y est également indiqué que ces objectifs sont plus susceptibles d'être atteints si la concurrence et les forces du marché sont les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces, et si la réglementation et les mesures publiques stratégiques sont utilisées pour l'obtention de résultats de nature économique ou sociale que la concurrence et les forces du marché ne permettent pas d'atteindre de manière satisfaisante.

L'OTC partage aussi la responsabilité de l'application de neuf autres textes de loi, y compris la Loi maritime du Canada, la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012), la Loi sur le pilotage, la Loi sur le cabotage et la Loi sur le déplacement des lignes de chemin de fer et les croisements de chemin de fer.

Dans ce cadre, nous exerçons une surveillance sur l'ensemble du réseau de transport national très vaste et complexe dans le but d'assurer le bien-être économique et social des Canadiens qui en dépendent : ceux qui y travaillent et y investissent, de même que les producteurs, les expéditeurs, les voyageurs, les entreprises et les communautés qui comptent sur le réseau.

C'est également dans ce cadre que l'OTC réglemente les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale. L'OTC a vu son rôle et ses responsabilités dans le domaine ferroviaire croître progressivement au cours de la dernière décennie, par l'intermédiaire de réformes législatives réalisées en 2008, en 2013, en 2015 et, plus récemment, en 2018. En gros, l’OTC :

• assure la délivrance de licences aux transporteurs ferroviaires;
• autorise la construction de lignes de chemin de fer;
• établit les plafonds de revenu des compagnies de chemin de fer pour le transport du grain de l’Ouest et veille à leur application;
• élabore des cadres financiers et des cadres d’établissement des coûts pour certaines compagnies de chemin de fer;
• fixe les prix d’interconnexion afin que les expéditeurs disposent de plus d’options concurrentielles;
• établit la valeur nette de récupération des lignes de chemin de fer pour en faciliter le transfert;
• surveille le processus de transfert et de cessation d'exploitation des lignes de chemin de fer;
• administre l'arbitrage de l'offre finale de même que l'arbitrage portant sur le niveau de service et d'autres types d'arbitrage ferroviaire;
• règle les différends liés au niveau de service, à la répartition des coûts pour les ouvrages de franchissement par desserte, ainsi que les différends concernant le bruit et les vibrations provenant de la construction ou de l'exploitation d'un chemin de fer.

L'OTC dispose de trois outils qui lui permettent d'exercer ses fonctions : ce sont la prise de règlements, le règlement des différends et la diffusion d'information.

En bref, cela signifie que nous :

• élaborons des règles de base et veillons à leur application;
• réglons les différends au moyen d’un éventail d'outils tels la facilitation et la médiation ainsi que l’arbitrage et le processus décisionnel formel;
• diffusons de l'information concernant le réseau de transport national, les droits et les responsabilités des fournisseurs de services de transport et des usagers, et les services de l'OTC. 

Voici à présent quelques mots à propos des services de médiation et d'arbitrage.

Afin d'assurer l'efficacité optimale de nos services de médiation, nous nous sommes employés, ces dernières années, à créer une équipe possédant des connaissances spécialisées au sujet des réalités des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs. En avril 2016, nous avons établi une unité distincte chargée de concentrer ses efforts dans ces domaines et, au cours des quelques dernières années, nous avons assuré la participation de 21 Membres et employés de l'OTC à des visites d'apprentissage dans des installations ferroviaires et d'expéditeurs de l'Ouest.

Pour ce qui est de l'arbitrage, nous sommes en mesure d'assurer le règlement efficace des différends survenant entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer, que ces différends portent sur le prix du transport ou sur le niveau de services. L'arbitrage, contrairement au processus décisionnel formel, est futur plutôt que rétrospectif et ne constitue pas une procédure formelle devant l’OTC. Mais il crée le même sentiment d'urgence et, comme pour le processus décisionnel formel, il en résulte des décisions exécutoires ayant un délai de mise en œuvre précis.

L’arbitrage des prix est fait par choix de l'offre finale, alors que l’arbitre choisit l'offre de prix de l’expéditeur ou celle de la compagnie de chemin de fer. L’arbitre est choisi par les parties − ou par l’OTC si les parties ne réussissent pas à s'entendre. L'arbitre peut demander une assistance administrative, technique et juridique à l’OTC. Le processus accéléré d’arbitrage des prix peut être amorcé lorsque la valeur totale des frais du transport ferroviaire à payer en vertu de la décision arbitrale ne dépasse pas deux millions de dollars. 

Pour ce qui est de l'arbitrage portant sur le niveau de services, il est important de noter que la loi n'exige pas la sélection d'une offre finale. Au contraire, elle permet à l'arbitre de créer les conditions des ententes portant sur le niveau de services conclues entre les parties, en y ajoutant des éléments proposés par chacune des parties, ou en choisissant des solutions de rechange qui conviennent mieux, compte tenu du dossier d'arbitrage particulier. L'OTC a émis des règles de procédure applicables à l'arbitrage ferroviaire portant sur le niveau de services, qui contribuent à assurer le respect de l'intention de la législation visant le règlement rapide des différends d'ordre commercial, et l'adoption d'un processus d'arbitrage facilement compréhensible à la fois pour les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer.

Même avec toutes les explications fournies, un défi reste en ce qui concerne le grand public : les gens nous prennent souvent pour Transports Canada.

Je tâcherai de présenter rapidement les éléments qui différencient les deux organisations pour montrer comment nos mandats se complémentent.

Transports Canada constitue la principale source d’avis en matière de politiques publiques auprès du ministre des Transports, et est responsable des politiques et des programmes de transport. Alors que les responsabilités de Transports Canada sont liées au transport sûr, sécuritaire, efficace et respectueux de l'environnement, le mandat de l'OTC est centré sur les aspects commerciaux du réseau de transport national et sur l'accessibilité de ce réseau pour les personnes ayant une déficience.

Passons maintenant du rôle de l'OTC aux changements qui sont en train de se produire sur les plans de la législation et de la réglementation. Je parlerai d'abord de nos récentes modifications législatives. 

C-49

Ces modifications ont été introduites par l'intermédiaire du projet de loi C-49, qui est devenu la Loi sur la modernisation des transports, une fois adopté en mai dernier. Il importe de mentionner que ce texte législatif constitue la refonte la plus importante de la Loi sur les transports au Canada depuis deux décennies.

L'une de ses principales innovations consiste en l'introduction d'un nouveau mécanisme d'accès concurrentiel appelé interconnexion de longue distance, ou ILD. L'ILD a remplacé les dispositions sur les prix de ligne concurrentiels, compte tenu des faits que les expéditeurs souhaitent bénéficier de choix accrus, alors que les compagnies de chemin de fer s'attendent à une juste indemnité pour les services qu'elles fournissent.

L’interconnexion est un mécanisme qui est ancré depuis longtemps dans la Loi pour essayer de diversifier les choix des expéditeurs qui ne sont desservis que par une seule compagnie de transport ferroviaire de marchandises. L’interconnexion permet à l’expéditeur de déplacer son fret avec cette compagnie, à partir de l’installation de chargement de l'expéditeur jusqu’à un lieu de correspondance, où le fret est transféré à une compagnie de chemin de fer différente avec laquelle l’expéditeur a conclu un contrat pour la suite du transport. L’OTC établit un prix uniformisé pour le mouvement initial assuré par la compagnie de chemin de fer locale, selon la méthode de calcul du prix coûtant majoré. Par suite des récentes modifications apportées à la Loi, ce prix sera établi et publié chaque année.

Il est toutefois important de noter qu'une limite de 30 km a été établie pour l'interconnexion réglementée. En conséquence, si un expéditeur est desservi par une seule compagnie de chemin de fer et qu'il n'y a aucun lieu de correspondance dans un périmètre d'environ 30 km, les dispositions d'interconnexion ordinaire lui sont peu utiles.

L’ILD permet à ces expéditeurs « captifs » de faire une demande d’interconnexion pour des distances allant jusqu’à 1 200 km ou la moitié de la distance parcourue au Canada, selon la plus élevée des deux, s’ils remplissent certaines conditions. Si l’OTC trouve que ce service devrait être fourni, le prix du transport par la compagnie locale jusqu’au lieu de correspondance sera une combinaison du prix coûtant majoré ordinaire pour les 30 premiers km et du prix établi par l’OTC pour le reste du parcours, en tenant compte des prix demandés pour le mouvement d’un trafic comparable.

Pour faire en sorte que l'OTC dispose des renseignements dont il a besoin pour déterminer les comparables et établir les prix, les compagnies de chemin de fer sont tenues à présent de soumettre des quantités importantes de données confidentielles.

Les évaluations que l’OTC devra effectuer pour prendre les décisions relatives à l’ILD seront généralement techniques et complexes, et nous devrons compléter ces évaluations dans les 30 jours ouvrables. Nous avons mis sur pied un processus soigneusement structuré pour être en mesure de respecter cet échéancier serré, et nous préciserons pour toutes les parties aux cas d’ILD qu’il sera inacceptable de ne pas respecter les dates butoirs, et que les demandes de report feront l’objet d’un examen attentif.

Comme l'ILD constitue un nouveau mécanisme, et que les ententes de transport entre les compagnies de chemin de fer et les expéditeurs ont parfois d’importantes incidences financières, nous savons que nos décisions relatives à l’ILD seront examinées de près, surtout au début. Bien sûr, chaque cas sera déterminé selon son bienfondé. Mais notre engagement est de faire en sorte que le processus de prise de telles décisions soit rigoureux et équilibré.

La nouvelle loi raccourcit également le délai accordé pour le règlement des différends portant sur le niveau de services, le faisant passer de 120 jours à 90 jours.

En ce qui touche l'arbitrage de l'offre finale portant sur les prix ferroviaires, le projet de loi C-49 apporte deux changements notables : premièrement, il prévoit une période d'application du prix arbitré de deux ans, plutôt que d'un an, selon la préférence de l'expéditeur; et deuxièmement, il hausse le seuil du processus accéléré de 750 000 $ à 2 000 000 $. Ces deux changements occasionneront peut-être une hausse des présentations relatives à l'arbitrage de l'offre finale mais, rassurez-vous, nous serons prêts à gérer le nombre croissant de demandes. Pour favoriser la tenue d'arbitrages efficaces en temps opportun, nous émettrons des lettres de nomination aux arbitres leur rappelant le soutien logistique et technique qu’offre l’OTC.

Quant à l’arbitrage du niveau de services, les nouvelles modifications confirment le pouvoir antérieurement temporaire de l'OTC de prendre un règlement sur les conditions opérationnelles à considérer, et permet explicitement l'inclusion de sanctions réciproques dans les conditions établies par l’arbitre.

La loi modifiée nous permet aussi de faire des tentatives de règlement des différends de façon informelle. Par exemple, elle nous permet de communiquer avec une compagnie de chemin de fer au sujet des questions soulevées par un expéditeur sans révéler l'identité de ce dernier. La législation renforce également le rôle de l'OTC, pour ce qui est d'aplanir les difficultés qui surgissent entre les compagnies de chemin de fer et les expéditeurs, en établissant un fondement juridique lui permettant de fournir de l'information et de l'orientation à l'égard des dispositions de la Loi qui portent sur le transport ferroviaire de marchandises.

De plus, l'OTC a lancé récemment un service nommé « l'assistance téléphonique pour les compagnies et expéditeurs ferroviaires et les communautés », une ligne sans frais (1‑877-850-7148) par laquelle notre personnel fournit de l'information, de l'orientation et des services de règlement des différends.

Finalement, le projet de loi C-49 a octroyé à l'OTC le pouvoir de lancer des enquêtes de sa propre initiative sur des questions relatives au service de transport ferroviaire des marchandises. Il s'agit d'un outil dont l'OTC a longtemps fait usage dans le domaine des services aériens internationaux, et nous pensons que cet outil sera utile dans le secteur ferroviaire. Nous ne lancerons pas tous les jours une enquête de notre propre initiative. Mais si nous avons des raisons de penser qu’il y a un problème − et que ce problème est peut-être urgent, de portée générale ou qu'il fait l’objet d’une grande quantité de plaintes que nous pourrions régler avec une efficience accrue par l'intermédiaire d’un seul processus − la ligne de conduite la plus appropriée pourrait bien être de procéder à une enquête de notre propre initiative.

Tournons-nous maintenant vers l'Initiative de modernisation des transports (IMR) de l'OTC. Cet examen exhaustif de l'ensemble des règlements et des lignes directrices que l'OTC administre a été lancé en mai 2016 et le travail se poursuit sur plusieurs plans.

Comme certains des instruments réglementaires qui figurent dans les dossiers de l'OTC datent de plusieurs années (et même plusieurs décennies dans certains cas), cette initiative a été entreprise pour garder le pas sur les nouveaux modèles d’affaires, les attentes des usagers et les pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation à une époque où le réseau de transport est plus rapide, plus automatisé, plus complexe, et plus sensible que jamais à la fluctuation des coûts. Notre but est de veiller à ce que les obligations de l’industrie soient claires, prévisibles et pertinentes.

L'IMR vise également à simplifier les demandes liées à l'assurance de la conformité au sein de l'industrie. Concrètement, cela signifie de maintenir les exigences réglementaires à un niveau qui soit seulement assez élevé pour nous permettre d'atteindre les objectifs de la réglementation, et de favoriser la détection et la correction efficientes et efficaces des cas de non-conformité.

La phase 1 de l'IMR a débuté par un examen de notre règlement et de nos lignes directrices sur les transports accessibles. La phase 2 traitait des questions techniques en matière de transport aérien, y compris la délivrance de licences aux transporteurs aériens et les approbations liées aux vols affrétés. La phase 3 est dédiée à la protection des passagers aériens en tant que consommateurs. Quant à la phase 4, dernière phase mais non la moindre, celle-ci traite du règlement sur le transport ferroviaire.

Durant cette dernière phase, l'objectif de l'OTC est de mettre à jour les six règlements sur le transport ferroviaire actuels et de les combiner en un seul Règlement sur le transport ferroviaire modernisé. Durant les consultations sur le transport ferroviaire, qui ont pris fin le 30 septembre, nous avons demandé des commentaires sur un certain nombre de questions, y compris :

• le règlement devrait-il énoncer des exigences claires en ce qui a trait à la communication de renseignements relatifs à l’assurance à l'OTC;
• quels facteurs l’OTC devrait-il prendre en considération pour déterminer si un incendie est le résultat d’activités ferroviaires, lorsque les municipalités demandent le remboursement des coûts de lutte contre les incendies;
• quelles dispositions relatives au transport ferroviaire et quels arrêtés de l'OTC devraient être assujettis à des sanctions administratives pécuniaires;
• quel type de document d'orientation serait utile aux intervenants dans le contexte des nouvelles dispositions du projet de loi C-49.

Au cours des prochaines semaines, l'OTC publiera un rapport de  « Ce que nous avons entendu » durant les consultations tenues auprès des intervenants.

Comme vous pouvez le déduire de mes propos, nous sommes au milieu de multiples activités liées à la dynamique entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer – depuis les modifications législatives jusqu'à la modernisation de la réglementation, et depuis les améliorations de la façon dont nous administrons nos mécanismes de recours jusqu'aux efforts visant à veiller à ce que les intervenants sachent que nous sommes là pour leur venir en aide.

Au bout du compte, toutes ces activités sont enracinées dans les objectifs que j'ai décrits plus tôt : contribuer au fonctionnement harmonieux du réseau de transport national en offrant des services réglementaires rapides et efficaces, et en offrant des services de règlement des différends équitables et en temps opportun ainsi que des recours si les parties ne sont pas en mesure de parvenir à un accord.

Ces résultats sont, bien entendu, dans l'intérêt des expéditeurs et des compagnies de chemin de fer. Mais ils sont également dans l’intérêt de tous les Canadiens, de façon plus générale. En effet, le bon fonctionnement du réseau de transport national est essentiel à la prospérité du Canada.

Au fur et à mesure que l'OTC s'acquitte de ses responsabilités actuelles et qu'il en assume de nouvelles, il ne perdra jamais ces objectifs de vue. Nous misons sur l'expertise étendue, l'engagement et l'impartialité qui vont de pair avec 114 années d'expérience à titre de tribunal et organisme de réglementation indépendants. En même temps, notre attention est centrée sur l'évolution des réalités des secteurs dont les perspectives d'avenir sont soumises à notre influence – notamment le vôtre – et sur la façon dont nous pouvons réagir efficacement à ces réalités.

Je vous remercie de m'avoir invitée à venir vous parler aujourd'hui, et j'espère que l'exposé vous a donné des renseignements qui vous seront utiles dans vos activités respectives. J'aimerais aussi profiter de l'occasion pour vous inviter à suivre nos activités en visitant notre site Web et notre compte Twitter, alors que nous irons de l'avant avec la mise en œuvre de notre nouveau règlement.

Je vous remercie une fois de plus, et c'est avec plaisir que je répondrai à vos questions.