Le président et premier dirigeant Scott Streiner prend la parole à l'occasion de la RBC Capital Markets Automotive, Industrials and Transportation Conference, le 14 mai 2019

Conserver son équilibre et agir rapidement :
Changements clés dans les cadres opérationnels des secteurs du transport ferroviaire et aérien au Canada

La version prononcée fait foi

1905 est souvent appelée l'« année miraculeuse ». Malheureusement, ce n’est pas parce qu’il s’agissait de la première année complète d’activités de la nouvelle Commission des chemins de fer du Canada – la première incarnation de ce qui est aujourd’hui l’Office des transports du Canada, l’OTC – aussi important que fût cet événement! C'est plutôt parce que 1905 était l'année où un inspecteur appartenant à un bureau des brevets à Berne, en Suisse – un homme qui peu avant n’avait pas réussi à obtenir son doctorat en physique – a publié trois articles qui bouleverseraient notre compréhension du monde naturel.

Bien entendu, cet homme, c’était Albert Einstein, et la plus audacieuse de ses théories postulait que le temps est relatif. Cette théorie fut rejetée lorsqu’il la soumit comme dissertation, mais il s’agissait de l’une des percées intellectuelles les plus importantes de l’histoire humaine.

Selon la théorie de relativité d'Einstein, plus vite nous nous déplaçons, et plus le temps ralentit – à tel point qu’à la vitesse de la lumière, il s’arrête. Si j’utilise cette histoire comme métaphore pour commencer mon discours, c’est parce qu’au cours des dernières années, il y a eu une accélération considérable du rythme auquel des changements ont été apportés aux cadres législatif, réglementaire et jurisprudentiel qui régulent les activités des sociétés de transport. Aujourd'hui, j'aimerais ralentir un peu les choses et examiner les répercussions de tous ces changements rapides sur les secteurs du transport ferroviaire de marchandises et du transport aérien.

Mais avant d’entrer dans le vif du sujet, j’aimerais vous parler un peu des rôles de l’OTC, le plus ancien tribunal et organisme de réglementation indépendant au Canada. L’OTC est distinct de Transports Canada – qui réglemente la sécurité et la sûreté du réseau de transport, gère les programmes de subventions et de contributions et est la principale source de conseils fournis par la fonction publique au ministre des Transports – et distinct du Bureau de la sécurité des transports du Canada, qui enquête sur les accidents. L’OTC se charge d’élaborer de la réglementation et de veiller à son respect en ce qui concerne les aspects économiques et l’accessibilité dans les secteurs du transport aérien, ferroviaire et maritime à l’échelle interprovinciale et internationale, ainsi que dans le secteur interprovincial des autocars, mais uniquement en ce qui concerne l’accessibilité. Nous réglons les différends entre les fournisseurs de services de transport, leurs clients et leurs voisins au moyen de facilitation, de médiation, d’arbitrage et du processus décisionnel formel. De plus, nous fournissons de l’information à l’industrie, aux passagers, aux expéditeurs et à d’autres intervenants sur leurs droits et responsabilités en matière de transport ainsi que sur nos mandats et nos services.

Transport ferroviaire

Parmi les secteurs où nous exerçons une surveillance, le secteur du transport ferroviaire de marchandises est celui où nos interventions ont le plus grand impact sur nos fabricants, agriculteurs, détaillants et industries de ressources naturelles. En effet, il s’agit d’un pilier de l’économie canadienne. Il y a plus de 46 000 kilomètres de voies ferrées au Canada. Environ 70 % du fret interurbain acheminé par voie terrestre et la moitié des exportations canadiennes sont transportés par voie ferroviaire. Cela équivaut à quelque 300 milliards de dollars de marchandises qui se déplacent par chemin de fer chaque année. Les revenus d’exploitation des principales compagnies de chemin de fer du Canada ont atteint 14,2 milliards de dollars au total en 2017, une hausse de 21,5 % par rapport à 2012, tandis que les dépenses d’exploitation ont diminué de 7 % pour s’établir à 8,7 milliards de dollars. Le transport ferroviaire et les activités de soutien connexes emploient environ 50 000 Canadiens.

De ce fait, qu’est-ce qui a changé pour ce secteur?

Au niveau législatif, la Loi sur la modernisation des transports, adoptée il y a un an, a apporté plusieurs modifications et ajouts importants aux dispositions de la Loi sur les transports au Canada ayant trait au domaine ferroviaire. Après l’entrée en vigueur de ces modifications, l’OTC a mené des consultations auprès des intervenants au sujet des modifications réglementaires connexes – dans le cadre de notre plus vaste Initiative de modernisation de la réglementation, ou IMR – ce qui a été suivi de la publication du projet de règlement en mars. Entre-temps, l’OTC et les tribunaux ont rendu un certain nombre de décisions importantes dans des affaires mettant en cause des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs.

Que signifie tout cela, globalement, pour le cadre dans lequel le secteur du transport ferroviaire de marchandises est appelé à fonctionner? Bien qu’il y ait de nombreux points à retenir, permettez-moi d’en souligner cinq.

Le premier est le renforcement du principe selon lequel les accords commerciaux entre les compagnies de chemin de fer et leurs clients sont préférables aux litiges. Les ententes négociées permettent d’éviter une détérioration des relations et sont plus susceptibles de produire des résultats mutuellement avantageux, à condition que chaque partie ait un certain pouvoir lorsqu’elle prend place à la table de négociation, que les discussions soient menées de bonne foi et que personne ne soit obligé d’abandonner son droit d’accès à des recours juridiques. Si les parties ne peuvent conclure elles-mêmes une entente négociée, les prochaines meilleures options sont celles qui se rapprochent le plus de cet idéal. C’est pourquoi l’OTC a créé des services informels d’orientation et de médiation visant expressément à aider les compagnies de chemin de fer et les expéditeurs à conclure des ententes.

Nous savons toutefois que la majorité des régions au Canada ne sont desservies que par une ou deux compagnies de chemin de fer, que le pouvoir entre ces compagnies et leurs clients est souvent asymétrique et que, pour ces raisons ou pour d'autres, il n’est pas toujours possible d’en arriver à des ententes négociées. Cela nous amène au deuxième message : il doit y avoir des recours significatifs pour les expéditeurs, surtout ceux qui sont desservis par une seule compagnie de chemin de fer, s’ils croient que cette compagnie ne leur offre pas un service adéquat ou des prix équitables. Ces recours doivent être décrits, interprétés et appliqués de la manière la plus simple possible et ne pas être si complexes que leur coût devient prohibitif. Par exemple, l’OTC a rendu sa première décision annuelle sur les prix d’interconnexion et lancera, au cours des prochaines semaines, des consultations sur la méthode d’établissement de ces prix à long terme. Et nous mettrons bientôt la dernière main à des documents d'information et de demande en langage simple liés à la procédure complexe de recours dans le cas de l'interconnexion de longue distance qui a été créée à la suite des modifications législatives apportées l’année dernière – un recours qui, jusqu'à présent, n'a pas été utilisé, bien que sa simple disponibilité puisse contribuer à créer une certaine tension concurrentielle et faciliter les discussions à caractère commercial.

Mais les recours ne doivent pas seulement être accessibles et significatifs – ils doivent aussi être efficaces. C’est le troisième point. Lorsqu’un processus de règlement plus formel est nécessaire, il doit évidemment être impartial, fondé sur des preuves suffisantes, et structuré de manière à permettre aux deux parties de s’exprimer. Mais il doit aussi produire des résultats aussi rapidement que possible. Cela peut parfois être difficile dans le contexte des différends avec les expéditeurs ferroviaires, où la preuve peut être volumineuse, les questions de droit peuvent être complexes, et les enjeux, élevés. Mais justice différée n’est pas seulement justice refusée – elle peut aussi, dans le contexte de relations commerciales, être coûteuse. C’est probablement l’une des raisons pour lesquelles le Parlement a fixé une échéance de 90 jours pour les enquêtes sur le service ferroviaire lancées par l’OTC de sa propre initiative – et c’est la raison pour laquelle nous avons travaillé si fort pour nous assurer de respecter ce calendrier lorsque nous avons entrepris notre première enquête sur les questions relatives au service ferroviaire dans la région de Vancouver, plus tôt cette année.

En ce qui concerne les obligations des compagnies de chemin de fer, le message qui s’est cristallisé au cours des dernières années – s’appuyant sur un siècle de droit et de jurisprudence – est que même lorsque les compagnies de chemin de fer font face à de véritables défis, comme une hausse de la demande de service et de la congestion dans leurs réseaux, elles doivent faire tout effort raisonnable pour transporter et livrer le volume de marchandises que les expéditeurs leur demandent de transporter, et le faire sans tarder. Ceci est le quatrième point. On ne leur demande pas de faire l'impossible, mais en tant que transporteurs publics, ils ne peuvent restreindre ou refuser le service à moins que cela soit inévitable après que toutes les solutions raisonnables ont été essayées. Et si cela se produit, ils doivent être prêts à fournir une justification claire démontrant qu’ils ont fourni le niveau de service le plus élevé raisonnablement possible dans les circonstances.

Évidemment, certains défis sont plus sérieux que d’autres, ce qui m'amène au cinquième point. Si l’infrastructure ferroviaire est gravement endommagée par un événement de force majeure comme un glissement de terrain ou un incendie, une compagnie de chemin de fer peut avoir droit à une interruption raisonnable dans ses obligations de service envers les expéditeurs visés. Cette pause peut durer aussi longtemps – mais pas plus – qu’il le faut raisonnablement pour réparer l’infrastructure. Si une compagnie de chemin de fer ne veut pas entreprendre ces réparations – peut-être en raison des coûts que cela représente – elle doit envisager de transférer la ligne ou de mettre fin à son exploitation. Elle ne peut pas s’accrocher à l’infrastructure endommagée, ne rien faire pour la réparer et ne faire aucun effort pour rétablir le service aux expéditeurs.

Transport aérien

Je me tourne maintenant vers le secteur du transport aérien.

Le transport aérien fait partie intégrante de la vie moderne. Nous prenons l’avion pour visiter notre famille et nos amis, faire des affaires, étudier, découvrir de nouveaux endroits et obtenir des soins médicaux. En 2017, près de 150 millions de personnes ont embarqué dans un avion ou en ont débarqué au Canada, ce qui représente une augmentation de 25,6 % depuis 2013. Le transport aérien apporte environ 35 milliards de dollars au PIB du Canada et emploie plus de 100 000 Canadiens.

Tout comme le secteur ferroviaire, l’industrie de l’aviation a vu d’importants changements apportés à son cadre législatif par la Loi sur la modernisation des transports, par les règlements nouveaux et actualisés dans le contexte de l’Initiative de modernisation de la réglementation de l’OTC et à la suite de décisions rendues par l’OTC et des tribunaux.

Ici aussi, lorsqu’on examine l’ensemble des changements, nous pouvons conclure qu’il y a cinq grands points à retenir.

La première est que la concurrence est une bonne chose. Cela peut sembler l’évidence même, mais cela a des répercussions réelles et pratiques. C’est l’une des raisons pour lesquelles l’OTC a cessé d’exiger que les revendeurs de billets d’avion obtiennent une licence de transporteur aérien, et que le Parlement a fait passer de 25 à 49 % le plafond des investissements de source étrangère pouvant être faits dans une compagnie aérienne canadienne – il convient toutefois de signaler qu’un investisseur ne peut détenir plus de 25 % d’une compagnie aérienne, et l’augmentation de ce plafond ne modifie pas l’exigence selon laquelle la compagnie aérienne doit être contrôlée, non seulement en théorie, mais aussi en réalité, par des Canadiens. La concurrence donne aux consommateurs un plus grand choix, stimule l’innovation et aide à réduire les prix. Et même si historiquement, les marges de l’industrie aérienne ont généralement été minces, la technologie moderne permet aux compagnies aériennes d’augmenter les coefficients de remplissage de leurs aéronefs et d’adapter les offres, et ainsi de mieux gérer un environnement plus concurrentiel.

Même si les compagnies aériennes se bousculent pour attirer les passagers, il est important que tous les passagers aériens soient protégés par un ensemble clair et raisonnable de droits en cas de perturbation de leur voyage. Ce qui m’amène à mon deuxième point : les protections offertes aux passagers doivent être plus solides, plus cohérentes et plus transparentes. En ce qui concerne les aspects clés du transport aérien, les Canadiens s’attendent à bénéficier de droits communs – et non pas à ce que chaque transporteur aérien décide séparément de ce qu’il convient d’offrir, le cas échéant, et décrive ces droits dans de longs documents juridiques. Quelques jours à peine après l’entrée en vigueur de la Loi sur la modernisation des transports – qui donnait à l’OTC le mandat précis de prendre des règlements établissant les obligations minimales des compagnies aériennes – nous avons lancé un processus complet de consultation de trois mois, au cours duquel l’industrie, les groupes de défense des droits des consommateurs et les Canadiens en général ont visité notre site Web de consultation 31 000 fois, ont assisté à des audiences dans huit villes du Canada et nous ont fourni des milliers de présentations, de commentaires et de questionnaires et de sondages remplis. Le Règlement sur la protection des passagers aériens qui résultera de cet exercice devrait être prêt bientôt. Il établit, entre autres, des indemnités minimales pour les retards et les annulations de vol qui sont entièrement attribuables au transporteur aérien, indemnités particulièrement élevées dans les situations où quelqu’un perd sa place à bord d’un vol en raison de pratiques comme les surréservations. Il énonce également le droit des passagers à des choses comme de la nourriture et de l’eau s’ils sont bloqués dans une aérogare pour des raisons attribuables au transporteur aérien ou obligés de rester à bord d’un avion, et l’obligation du transporteur aérien de rembourser les frais de bagages dans ces cas-là et d’indemniser le passager si ses bagages enregistrés se perdent ou sont endommagés.

Mais – et c’est là le troisième point – le nouveau cadre n’améliore pas seulement la protection des passagers aériens; il met également l’accent sur le droit fondamental des passagers handicapés à des services de transport accessibles, y compris dans le secteur du transport aérien. Le projet de Règlement sur le transport accessible aux personnes handicapées élaboré par l’OTC après deux ans de consultations a été publié en mars. Ce règlement combine et met à jour deux règlements existants et six codes de pratiques volontaires en un seul instrument moderne d’application de la loi – et couvre tous les aspects, allant de l’aide aux personnes en fauteuil roulant dans les aéroports à la prestation de séances d’information sur la sécurité aérienne dans des formats accessibles et à la formation que doit suivre obligatoirement le personnel. Entre-temps, le Parlement est en train d’examiner le projet de loi C-81, la Loi canadienne sur l’accessibilité proposée, qui, entre autres choses, fournira à l’OTC des outils additionnels pour assurer la conformité de l’industrie aux exigences en matière d’accessibilité et pour harmoniser l’indemnisation que nous pouvons attribuer, lorsqu’une plainte relative à l’accessibilité est jugée fondée, avec les recours que le Tribunal canadien des droits de la personne peut accorder. L’accessibilité est dans l’intérêt des passagers – qui veulent une expérience de voyage sans obstacle – et de l’industrie – qui veut exploiter le plus grand marché possible de clients, et attirer le nombre croissant de personnes qui ont une quelconque incapacité.

Un quatrième message est que même si les droits des passagers aériens sont clarifiés et renforcés, les exigences administratives imposées aux transporteurs aériens dans le contexte des pratiques opérationnelles courantes devraient être aussi directes et simples que possible et ne devraient pas entraver inutilement l’innovation au sein de l’industrie. C’est pourquoi, par exemple, le projet de Règlement sur les transports aériens mis à jour et publié parallèlement au Règlement sur la protection des passagers aériens supprime, dans la grande majorité des cas, l’obligation pour les compagnies aériennes qui souhaitent partager des codes d’obtenir l’approbation de l’OTC; supprime l’obligation pour les compagnies aériennes de satisfaire à des exigences financières lors d’une demande de licence d’exploitation d’un service aérien intérieur au moyen d’aéronefs moyens si elles détiennent déjà une licence d’exploitation d’un tel service au moyen de gros aéronefs; le projet de règlement réduit aussi de deux tiers le délai de notification à respecter aux fins d’approbation d’un contrat de location d’aéronef avec équipage, et élimine la nécessité d’obtenir une approbation lorsqu’une compagnie aérienne souhaite peindre un nom ou un logo sur son aéronef.

Finalement, on encourage les passagers à régler leurs problèmes directement avec les compagnies aériennes. L’OTC ne refusera personne qui demande notre aide pour les questions de transport aérien, mais si la personne concernée n’a pas déjà parlé à la compagnie aérienne, nous établirons le lien pour elle et tenterons de faciliter un règlement rapide et informel qui profite aux transporteurs aériens et aux passagers. En outre, la Loi sur la modernisation des transports prévoyait que les plaintes relatives au Règlement sur la protection des passagers aériens soient déposées par les personnes qui ont elles-mêmes subi les conséquences d’une allégation de non-conformité aux exigences réglementaires, bien que cela n’empêche pas ces personnes d’être représentées. De plus, l’OTC a statué qu’il n’est pas déraisonnable pour une compagnie aérienne d’exiger que les passagers communiquent directement avec la compagnie aérienne pour présenter des demandes d’indemnisation avant qu’elle accepte de telles demandes d’une compagnie d’indemnisation tierce.

L’OTC

À mesure que les cadres législatifs, réglementaires et jurisprudentiels des secteurs du transport ferroviaire de marchandises et du transport aérien évoluent, l’OTC doit lui aussi évoluer. Si nous voulons remplir nos mandats avec efficacité, nous devons comprendre la façon dont les industries que nous surveillons changent et nous devons adapter nos propres approches en conséquence.

Possédant plus de 115 ans d’expérience, nous nous appuyons sur de solides bases d’expertise, de professionnalisme et de dévouement. Depuis la toute première réunion de la Commission des chemins de fer, nous sommes profondément déterminés à prendre des décisions impartiales fondées exclusivement sur la loi et la preuve. Dans le monde dynamique de 2019, ces qualités durables et essentielles doivent être complétées par l’agilité, l’engagement et l’innovation. De telles caractéristiques ne sont habituellement pas associées aux organismes de réglementation, mais elles font de plus en plus partie de qui nous sommes et de la façon dont nous faisons notre travail.

Faire preuve d’agilité veut dire surveiller, agir rapidement et s’adapter aux changements, plutôt que d’être passif et réactif. Faire preuve d’engagement veut dire parler aux intervenants, aux experts et au grand public alors que nous réfléchissons à la meilleure façon de nous acquitter de nos responsabilités, de réaliser nos priorités stratégiques et de fournir de la clarté et de la prévisibilité, et non pas nous cacher dans une tour d’ivoire bureaucratique. Faire preuve d’innovation signifie d’être prêt à mettre à l’essai de nouvelles stratégies pour atteindre les objectifs que le Parlement nous a fixés, et de ne pas s’en remettre exclusivement à des approches familières dont l’utilité s’est peut-être estompée au fil du temps. 

L’agilité, l’engagement et l’innovation étaient au rendez-vous lorsque nous avons agi rapidement à lancer des d’enquêtes de notre propre initiative, en réponse à la suspension du service par SkyGreece en 2016, aux retards d’Air Transat sur l’aire de trafic en 2017, aux perturbations de vol de Sunwing en 2018, et aux problèmes entourant le transport ferroviaire de marchandises dans la région de Vancouver au début de 2019. C’était également le cas lorsqu’en mai 2016, nous avons lancé l’IMR – l’examen réglementaire le plus ambitieux de notre histoire – et durant les trois années de consultations, d’analyses et d’élaboration de règlements qui nous ont amenés là où nous en sommes aujourd’hui, sur le point de conclure cet exercice. Et de nouveau, quand nous avons fait des efforts ciblés pour mieux informer les intervenants et le public au sujet de nos services, ce qui a contribué à la multiplication par dix des Canadiens qui sollicitent notre aide pour des questions de transport aérien, et par sept du nombre de Canadiens qui se tournent vers nous pour nous faire part de leurs préoccupations en matière d’accessibilité. Finalement, ces éléments étaient aussi au rendez-vous en juin dernier lorsque, reconnaissant les défis croissants que soulève le transport des aides à la mobilité dans les aéronefs, nous avons organisé un forum dont le but était de proposer des solutions concrètes et auquel étaient invités des représentants de la communauté défendant les intérêts des personnes handicapées, de compagnies aériennes, de fabricants d’aéronefs, de fabricants de fauteuils roulants, de manutentionnaires et d’organismes de réglementation au Canada et à l’étranger. 

Au cours des années à venir, nous continuerons de combiner expertise et innovation, impartialité et engagement, professionnalisme et agilité. Nous diffuserons des documents d’orientation nouveaux et mis à jour en langage simple pour aider les entreprises de transport, leurs clients et les Canadiens en général à comprendre le cadre juridique et ce qu’il signifie pour eux du point de vue pratique. Nous moderniserons notre programme d’assurance de la conformité en mettant en œuvre une approche axée sur les risques dans le contexte des activités de surveillance et d’application de la loi. Nous nous efforcerons de rendre nos processus de règlement des différends aussi simples et efficaces que possible. Et nous continuerons d’inviter les intervenants et tous les Canadiens à nous transmettre leurs commentaires au sujet de nos progrès et leurs suggestions concernant d’éventuelles améliorations.

Conclusion

Il s’agit d’une période stimulante, importante et potentiellement transformatrice pour l’industrie du transport. Les changements technologiques, économiques et sociaux créent tous de nouveaux défis – et d’immenses possibilités – pour les compagnies de transport ferroviaire des marchandises et les compagnies aériennes. Il est essentiel pour ces compagnies de suivre le rythme afin d’assurer leur réussite.

À titre d’organisme de réglementation, l’OTC s’efforce également de suivre le rythme en demeurant à l’écoute de l’environnement opérationnel et des attentes des utilisateurs, en veillant à ce que nos règlements correspondent à la réalité actuelle et en offrant des services souples et adaptés. Un OTC efficace qui applique des règles claires et offre des recours efficaces aide à maintenir la fluidité et l’accessibilité du réseau national de transport, ce qui contribue à la compétitivité, à la prospérité et au tissu social du Canada.

Notre ami, Albert Einstein, avait une façon de décrire cet impératif en évoquant un mode de transport. « La vie, disait-il, c'est comme rouler à bicyclette : pour conserver l'équilibre, il faut continuer à avancer. »

Nous conserverons notre équilibre et nous continuerons d’avancer.

Je vous remercie de votre attention.