Le président et premier dirigeant Scott Streiner s'adressant à la North American Fertilizer Transportation Forum le 21 août 2017

La version prononcée fait foi

Joignez-vous à moi, si vous le voulez bien, pour un bref retour dans l’espace et le temps, sur certaines terres défrichées situées dans le sud-est de la Turquie, l’ouest de l’Iran et le Levant il y a environ 11 000 ans. C’est à cette époque que les gens ont pour la première fois délaissé la recherche de la nourriture au profit de l’agriculture. Tandis qu’ils faisaient consciemment l’effort de planter et de récolter du blé, ils ne savaient manifestement pas qu’ils étaient à l’avant-garde de l’une des métamorphoses les plus profondes que l’humanité n'allait jamais connaître. Ils en étaient tout bonnement venus à la conclusion, par tâtonnement, que s’ils appliquaient certaines techniques, ils pouvaient faire pousser des plantes dans le même secteur année après année, et bâtir des foyers permanents et des communautés.

L’incidence de la révolution agricole a été immense, notamment en raison de la démographie. Avant le passage à l’agriculture, on dénombrait entre 5 et 8 millions de personnes qui pratiquaient la chasse et la cueillette à la surface de la Terre. Au premier siècle après. J.-C., alors que pratiquement tout le monde vivait de l’agriculture, nous n’étions que 250 millions à vivre sur cette planète. L’agriculture a permis aux populations de se développer et à des civilisations complexes de faire leur apparition.

Il n’a pas fallu longtemps pour que les agriculteurs comprennent qu’ils pouvaient enrichir les sols afin d’augmenter les rendements agricoles en y incorporant diverses substances. C’est ainsi qu’est né le secteur des engrais. Il y a 3 000 ans, homme et bœufs transportaient du fumier vers les terrasses rizicoles de Chine. Aujourd’hui, ces mêmes terrasses peuvent être enrichies d’azote, de phosphates et de potasse que les compagnies de chemin de fer canadiennes chargent au lieu de production et qui sont ensuite transbordés dans de grands navires dans les ports canadiens.

On ne peut nier l’importance de ce processus – qui consiste à acheminer le produit vers les utilisateurs de manière efficace et prévisible. L’efficacité des transports est essentielle à la prospérité de vos entreprises et de l’économie nationale. Et il s’agit d’un des principaux mandats de l’Office des transports du Canada, ou OTC, que j’ai l’honneur de présider.

Continuité et changement

L’OTC fait partie du paysage canadien des transports depuis 1904. C’est le tribunal et l’organisme de réglementation spécialisé et indépendants du Canada qui existe depuis le plus longtemps. L’Office a été créé pour assurer le développement ordonné du réseau ferroviaire du pays et pour offrir un service fiable et à prix raisonnable aux clients de ce réseau.

L’histoire de l’OTC peut se résumer en deux mots : continuité et changement. Notre amalgame de responsabilités et la façon dont nous nous en acquittons ont évolué parallèlement au système de transport, à l’économie et à la société.

La Loi sur les transports au Canada met l’accent sur les forces du marché et la concurrence. Dans toute la mesure du possible, les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer doivent nouer des relations mutuellement bénéfiques par le biais de négociations commerciales. Mais la loi reconnaît aussi que parfois, cela n’est pas possible, surtout lorsque le pouvoir de négociation est inégal, ce qui explique qu’elle prévoit un certain nombre de mécanismes de recours. L’existence même de ces mécanismes peut contribuer à équilibrer le pouvoir de négociation et à favoriser les accords commerciaux – et si cela ne se produit pas, les mécanismes devraient aboutir à des résultats ponctuels et équitables semblables à ceux d’un marché efficace et qui fonctionne bien.

Aujourd’hui, j’aimerais discuter de la façon dont certains de ces mécanismes évoluent et également de la façon dont l’OTC veille à ce qu’ils soient aussi efficaces et accessibles que possible. Je me concentrerai sur cinq éléments : la médiation, l’arbitrage, le processus décisionnel formel, la modernisation de la réglementation et la fourniture de renseignements et de données.

Médiation

Commençons par la médiation. Parmi les divers services de règlement des différends actuellement offerts par l’OTC aux expéditeurs et aux compagnies de chemin de fer, la médiation est celui qui cause le moins de perturbations – et pourtant, il est relativement sous-utilisé.

Si un expéditeur et une compagnie de chemin de fer sont en désaccord, ils peuvent demander à l’OTC de nommer un médiateur spécialisé pour les aider à trouver une solution.

La médiation est plus rapide et moins coûteux que les options plus formelles de règlement des différends. Elle a également moins de chances de nuire aux relations entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer, elle est entièrement confidentielle et elle n’empêche ni n’oblige les parties à aller de l’avant si elles ne parviennent pas à un règlement. Mais dans la plupart des cas, les expéditeurs ne s’adressent à nous que lorsque les négociations s’éternisent en vain et que la dynamique entre les deux côtés est devenue difficile – moment auquel la médiation peut sembler inutile.

Les parties devraient penser à nous plus tôt.

Pour assurer l’efficacité de nos services de médiation, nous nous sommes efforcés depuis quelques années de créer une équipe ayant des connaissances spécialisées sur les réalités des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs. En avril 2016, nous avons créé une unité distincte pour qu’elle se concentre sur ces secteurs, et au cours des quelques dernières années, 21 membres et employés de l’OTC ont eu l’occasion de se rendre chez des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs de l’Ouest afin d’en apprendre davantage sur leurs activités.

Sur le plan législatif, le gouvernement a récemment déposé la Loi sur la modernisation des transports, que l’on appelle le projet de loi C-49. Ce projet de loi sera étudié par un comité de la Chambre des communes durant la semaine du 11 septembre, et selon la procédure parlementaire, il pourrait entrer en vigueur dès la fin de l’automne. S’il est adopté, il créera un processus qui est encore moins structuré que la médiation, en habilitant l’OTC à tenter de faciliter le règlement informel des différends entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer, et en exigeant même que le nom d’un expéditeur qui demande de l’aide ne soit divulgué à la compagnie de chemin de fer que moyennant l’accord de l’expéditeur.

Nous espérons que plus l’information à propos de programme de médiation et, si le projet de loi C-49 devient loi, de nos services informels de facilitation se répandra, un plus grand nombre de parties comprendront que nous pouvons leur être utiles avant que les positions ne se figent et que les relations ne soient tendues. En effet, le règlement des désaccords à un stade plus précoce est dans l’intérêt de tous et de toutes.

Arbitrage

L’arbitrage est accessible si un expéditeur et une compagnie de chemin de fer ne parviennent pas à s’entendre, soit seuls soit avec l’aide de l’OTC, au sujet des prix de transport ou des niveaux de services.

En ce qui a trait aux différends sur les prix, la loi exige l’arbitrage sur l’offre finale, en vertu duquel l’arbitre choisit la proposition présentée par l’expéditeur ou la proposition présentée par la compagnie de chemin de fer. Dans ces cas, les arbitres sont tenus de prendre des décisions le plus rapidement possible, et un processus d’arbitrage sommaire, plus court et simplifié est offert pour les différends sur les prix lorsque le total des frais de transport est inférieur à un seuil précis.

Pour les différends en matière de services, la loi n’exige pas l’arbitrage sur l’offre finale. Elle autorise plutôt les arbitres à élaborer des ententes sur le niveau de service en combinant des éléments proposés par chaque partie, ou en choisissant des solutions de rechange qu’ils estiment plus appropriées. Tous les arbitrages portant sur le niveau de service peuvent être menés à terme dans les 45 jours suivant la présentation d’une demande, à moins que l’arbitre juge que cela n’est pas pratique, auquel cas l’échéance peut être prolongée à 65 jours.

Pour assurer le bon soutien des arbitres – et pour répondre aux préoccupations que les expéditeurs ont exprimées sur la portée des renseignements à fournir pour présenter une demande d’arbitrage – l’OTC a clairement indiqué que l’expertise technique et juridique de ses effectifs sera mise à la disposition des arbitres, le cas échéant.

De plus, nous avons offert une formation spécialisée sur l’arbitrage aux membres et aux employés à qui l’on peut demander de temps à autre d’agir à titre d’arbitres. Enfin, nous avons publié des Règles de procédure applicables à l’arbitrage ferroviaire portant sur le niveau de service afin d’aider à assurer le respect des échéances serrées et d’offrir aux expéditeurs et aux compagnies de chemin de fer le plus de clarté possible sur la manière dont le processus se déroulera.

Le projet de loi C-49 introduit deux modifications aux arbitrages portant sur les prix. En premier lieu, à la demande d’un expéditeur, les prix établis par l’intermédiaire de l’arbitrage s’appliqueront pendant deux ans au lieu d’une seule année. En deuxième lieu, le seuil actuel des décisions sommaires et accélérées sur les prix passera de 750 000 $ en frais totaux de transport de marchandises à 2 millions de dollars, indexés sur l’inflation.

Pour ce qui est des arbitrages portant sur le niveau de service, le projet de loi C-49 confirme le pouvoir jusque-là temporaire conféré à l’OTC de préciser ce que constitue des conditions d’exploitation dont il sera tenu compte au cours des arbitrages sur le niveau de service, et autorise explicitement l’imposition de sanctions réciproques dans les ententes sur le niveau de service qui ont fait l’objet d’un arbitrage.

L’accueil réservé par les expéditeurs aux options d’arbitrage portant sur les prix et le niveau de service a été relativement modeste. Si cela est attribuable au fait qu’il y a peu de différends susceptibles de bénéficier d’un arbitrage, c’est une excellente nouvelle. Mais si la raison est que les expéditeurs hésitent pour différentes raisons à se prévaloir des recours réglementaires, nous espérons alors que les mesures que nous avons prises et que les changements qui pourraient en découler du projet de loi C-49 permettront de répondre à certaines de ces préoccupations.

Processus décisionnel formel

Passons maintenant des arbitrages, qui se soldent par des décisions exécutoires et qui ne sont pas des instances formelles devant l’Office, au processus décisionnel formel, où le statut de l’OTC à titre de tribunal quasi judiciaire est plus manifeste et où l’OTC exerce tous les pouvoirs d’une cour supérieure.

Alors que les arbitrages portant sur le niveau de service sont de nature prospective, créant des ententes sur le niveau de service pour l’avenir, le processus décisionnel formel en matière de niveau de service est rétrospectif, et porte sur les réclamations d’un expéditeur selon lequel une compagnie de chemin de fer ne lui a pas fourni le service « convenable » prescrit par la loi.

Le processus décisionnel formel en matière de niveau de service figure parmi les cas les plus complexes que l’OTC traite, et a souvent d’importantes répercussions financières. Mentionnons à titre d’exemple récent le différend entre Univar et CP, qui découlait de la perte d’un service direct à l’installation insulaire d’Univar après l’endommagement d’un pont ferroviaire par un incendie et ultérieurement, par la collision de chaland. Après avoir pris connaissance de plus de mille pages de documents présentés par les parties et avoir tenu une audience publique à Vancouver, l’OTC a ordonné à CP de couvrir les dépenses supplémentaires en matière de transport d’Univar pour les périodes au-delà de celles que la décision qualifie de « pauses raisonnables » dans le cadre des obligations en matière de niveau de service résultant des deux cas de force majeure, et de continuer à payer les dépenses d’Univar jusqu’à ce que le pont soit reconstruit ou que l’exploitation de la ligne qui passe sur le pont prenne fin officiellement, selon les dispositions de la loi sur la cessation de l’exploitation.

Un autre exemple est le différend entre EMI et CN, qui portait en partie sur l’endroit où les produits d’EMI devraient être chargés à bord des trains, étant donné que l’installation d’EMI ne dispose pas d’un point de chargement. L’OTC a conclu qu’il y avait deux « points d’arrêt » qui permettaient d’offrir un service « convenable » à EMI, les deux étant situés dans une gare de triage de CN, et a ordonné à CN de choisir un des deux points et de desservir EMI depuis ce point. L’OTC a également conclu que CN devait couvrir les dépenses supplémentaires en matière de transport d’EMI pour la période pendant laquelle aucun service n’a été offert depuis un de ces endroits.

Signalons que l’OTC est chargé de quantifier les dépenses à payer dans le cas d’Univar et de CP. CP interjette appel auprès de la Cour d’appel fédérale de la décision de l’OTC selon laquelle CP doit verser une indemnisation à Univar pour les dépenses supplémentaires engagées en dehors des périodes considérées comme des pauses raisonnables. Dans le cadre de son différend avec EMI, CN a interjeté appel auprès de la Cour d’appel fédérale de la décision de l’OTC, et la décision a été maintenue. CN a maintenant demandé l’autorisation d’interjeter appel auprès de la Cour suprême.

Le processus décisionnel formel en matière de niveau de service comporte en général des éléments de preuve et des arguments nombreux et complexes au sujet des interprétations juridiques, de l’approvisionnement en wagons et en locomotives et des dépenses. Pour que ce processus décisionnel formel soit aussi simple et prévisible que possible, l’OTC a pris deux mesures. En premier lieu, nous organisons des appels de gestion des cas avec les avocats des deux parties peu après la réception des demandes, afin d’établir des échéanciers clairs et des limites acceptables sur l’ampleur des présentations. En deuxième lieu, après une interruption de neuf ans, nous avons repris la tenue d’audiences publiques dans certains cas, en partie parce que ces audiences peuvent être un moyen très efficace de recevoir, de comparer et de soupeser de grandes quantités d’éléments de preuve et d’arguments conflictuels.

Le projet de loi C-49 apporte certaines modifications au processus décisionnel formel en matière de niveau de service : il fait passer le délai de prise de décision de 120 à 90 jours, et il énumère les facteurs dont l’OTC doit tenir compte lorsqu’il détermine si le service fourni par une compagnie de chemin de fer respecte la norme de service « convenable ».

Les niveaux de services ne sont pas la seule question que les expéditeurs peuvent présenter dans le cadre du processus décisionnel formel de l’OTC. Ils peuvent également demander des arrêtés de l’OTC en ce qui a trait à l’interconnexion.

Comme certains d’entre vous le savez déjà, l’interconnexion est une entente selon laquelle une compagnie de chemin de fer qui fournit à un expéditeur un service direct transporte les marchandises de cet expéditeur jusqu’à un lieu de correspondance. Au lieu de correspondance, les marchandises sont transférées à une autre compagnie de chemin de fer, qui assure le transport de longue distance jusqu’à destination. L’objectif des dispositions d’interconnexion de la Loi sur les transports au Canada est de multiplier les choix pour les expéditeurs et de créer une tension plus concurrentielle dans le secteur du transport ferroviaire de marchandises.

L’OTC fixe le prix du transport des marchandises jusqu’au lieu de correspondance aux termes d’une entente d’interconnexion, et règle les différends portant sur des questions comme celle à savoir s’il faut considérer une gare de triage particulière comme un lieu de correspondance aux fins de l’interconnexion.

À l’heure actuelle, la législation permet l’interconnexion aux lieux de correspondance situés dans un rayon de 30 km du point de chargement d’un expéditeur, à moins que l’OTC ne fixe une distance d’interconnexion plus longue. La loi contient également un certain nombre d’autres options qui visent à multiplier les choix de l’expéditeur, notamment les dispositions relatives au prix de ligne concurrentiel, qui n’ont jamais été utilisées, ou rarement.

Le projet de loi C-49 remplacera le pouvoir conféré à l’OTC de fixer les distances générales d’interconnexion au-delà de 30 km et les dispositions relatives au prix de ligne concurrentiel par une nouvelle option, appelée interconnexion de longue distance. Selon cette option, un expéditeur qui n’est desservi que par une seule compagnie de chemin de fer de catégorie 1 pourra demander l’interconnexion jusqu’au lieu de correspondance le plus proche, qui peut être à jusqu’à une distance de 1 200 km, ou jusqu’à une distance représentant 50 pour cent de la distance totale de transport au Canada, selon la distance la plus grande. Le rôle de l’OTC consistera à ordonner que le service demandé soit fourni, si certaines conditions soient respectées, et à établir le prix de ce service, en fonction d’une analyse des prix d’un trafic comparable. Nous disposerons de 30 jours ouvrables pour faire ces déterminations – échéance serrée qui exigera un processus bien géré comprenant des échéances fermes pour toutes les parties. Nous sommes actuellement en train de définir à quoi ressemblera un tel processus, et nous consulterons les intervenants au fur et à mesure du cheminement du projet de loi C-49 au Parlement.

Si et quand le projet de loi C-49 sera adopté par le Parlement, il sera intéressant de savoir le nombre d’expéditeurs qui solliciteront des arrêtés d’interconnexion de longue distance. Quoi qu’il en soit, l’OTC travaille fort pour veiller à ce que tous les éléments soient en place afin de rendre une décision sur de telles demandes, et ce, 30 jours après que la législation aura reçu la sanction royale.

Modernisation de la réglementation

Certaines dispositions proposées dans le projet de loi C-49 nécessiteront des modifications réglementaires. L’OTC est justement au milieu d’un examen approfondi et de grande envergure de tous ses règlements. Le but de notre initiative de modernisation de la réglementation, ou IMR, est d’actualiser les règlements qui accusent du retard par rapport aux modèles opérationnels actuels, aux attentes des utilisateurs et aux pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation. Un des principaux résultats dans le domaine des exigences relatives au transport ferroviaire devrait être l’intégration de six règlements distincts en un seul règlement simplifié et intégré.

L’IMR est déjà bien avancée dans les domaines des transports accessibles et des licences et des affrètements liés au transport aérien. Les consultations sur la modernisation des règlements relatifs au transport ferroviaire débuteront peu de temps après l’adoption du projet de loi C-49. Nous invitons les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer à donner leur avis sur tous les aspects des règlements qui ont des incidences sur les activités de leurs entreprises.

Fourniture de renseignements et de données

Et voilà le dernier des cinq éléments dont je veux discuter aujourd’hui : la fourniture de renseignements et de données par l’OTC.

Il s’agit d’un élément à l’égard duquel nous avons pris un engagement, en tant qu’organisme. Nous estimons qu’il est important que ceux et celles qui sont censés tirer parti des mécanismes de recours de la loi sachent que ces mécanismes existent. De fait, l’accroissement de la sensibilisation des intervenants et du public est une de nos quatre priorités stratégiques pour la période 2017-2020.

Voilà qui explique en partie pourquoi je suis ici aujourd’hui.

C’est également la raison pour laquelle, plus généralement, nous avons redoublé d’efforts au cours de la dernière année pour informer les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer des procédures de médiation et d’arbitrage de l’OTC.

Et c’est la raison pour laquelle nous avons pris l’engagement de tenir des consultations sur la modernisation de la réglementation, lesquelles doivent être à la fois utiles, transparentes et en temps opportun.

S’il est adopté, le projet de loi C-49 ne fera que consolider ces efforts. Il exige que l’OTC affiche des renseignements sur les obligations juridiques des compagnies de chemin de fer sur son site Web et fournisse des conseils aux parties intéressées sur les recours des expéditeurs. Ce projet de la loi exige aussi que les compagnies de chemin de fer présentent des données sur le rendement à l’OTC, lesquelles il publiera en ligne, à son tour.

Les renseignements ne donnent pas toujours du pouvoir, mais ils peuvent contribuer au meilleur fonctionnement des marchés, et même atténuer des négociations collectives inégales.

Conclusion

Comme vous pouvez le déduire de mes propos, nous sommes au milieu de multiples activités ayant trait à la dynamique entre les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer – depuis les modifications législatives jusqu’à la modernisation de la réglementation, depuis les améliorations de la façon dont nous administrons les mécanismes de recours jusqu’aux efforts visant à veiller à ce que les intervenants savent que nous sommes là pour leur venir en aide.

Toutes ces activités sont, en fin de compte, ancrées dans les objectifs que j’ai décrit plus tôt : encourager de bonnes relations commerciales et fournir des services équitables et en temps opportun de règlement des différends et des recours si les parties ne sont pas en mesure de parvenir à un accord.

Ces résultats sont, bien entendu, dans l’intérêt des expéditeurs et des compagnies de chemin de fer. Mais ils sont également dans l’intérêt de tous les Canadiens, de façon plus générale. En effet, le bon fonctionnement du système de transport national est essentiel à la prospérité du Canada.

Au fur et à mesure que l’OTC s’acquitte de ses responsabilités actuelles et qu’elle en assume de nouvelles, elle ne perdra jamais ces objectifs de vue. Nous misons sur l’expertise, l’engagement et l’objectivité acquis qui vont de pair avec 113 ans d’expérience à titre de tribunal et d’organisme de réglementation indépendants. En même temps, nous faisons attention à l’évolution des réalités des secteurs sur les perspectives desquels nous exerçons une influence – notamment le vôtre – et à la façon dont nous réagissons à ces réalités.

Le secteur des engrais permet la production agricole qui nourrit les 7,5 milliards d’habitants de la planète, et il fournit des revenus d’emploi et d’investissement à des milliers de Canadiens. À l’OTC, nous contribuons à assurer que les produits de ce secteur sont acheminés efficacement jusqu’à ses clients.

Je vous souhaite une conférence des plus agréables et je serai heureux de répondre à vos questions.