Le président et premier dirigeant Scott Streiner s'adressant au chapitre du Pacifique de l'IALTAN le 29 août 2017

La version prononcée fait foi

Je suis heureux d’être de retour dans la ville canadienne qui, probablement davantage que toute autre, fait le lien entre le réseau de transport national du Canada et le commerce international devenu si essentiel à la prospérité à long terme de notre pays. Le bien-être économique des Canadiens s’accentue chaque fois que du grain est transporté en train depuis les Prairies vers des marchés foisonnants de l’Asie en passant par le port de Vancouver; chaque fois que les biens d’un consommateur transitent par le port pour être acheminés vers le centre du Canada ou dans le Midwest américain; et chaque fois que des voyageurs en provenance de Santiago font escale à l’aéroport international de Vancouver pour se rendre à Shanghai. 

Dans ce lieu entouré de montagnes et d’eau, de voies ferrées, de ponts et de quais, vous constatez toute l’importance que revêt, pour l’avenir collectif, un réseau de transport national bien rodé.

La façon dont nous utilisons notre politique publique et notre gouvernement pour contribuer au bon fonctionnement de notre réseau de transport évolue en même temps que le réseau lui-même, mais aussi au rythme qu’empruntent l’économie et la société. Les pouvoirs et les pratiques de l'Office des transports du Canada ont subi de nombreuses refontes depuis sa création en 1904, en tant que tout premier tribunal expert indépendant et instance de réglementation. Aujourd’hui, j’aimerais aborder certains changements courants apportés pour que le cadre juridique et son application conviennent aux situations concrètes auxquelles font face les usagers et les fournisseurs de services de transport.

J’aborderai quatre vastes sujets : les modifications législatives proposées, l’Initiative de modernisation de la réglementation de l’OTC, les audiences publiques, et les démarches pour conscientiser le public et les intervenants à leurs droits et à leurs responsabilités en matière de transport. J’aimerais tout d’abord saluer Marian Robson, directrice du bureau du Pacifique de l’Institut agréé de la logistique des transports en Amérique du Nord, qui a aussi été l’une de mes prédécesseurs à l’OTC. 

De nombreux membres du personnel de l’OTC vouent un grand respect et beaucoup d’affection à Marian, car ces employés, mais aussi des collègues de l’ensemble de la communauté des transports, gardent un excellent souvenir de son passage à l’OTC à titre de présidente et dirigeante principale. L’une des initiatives de Marian, pendant qu’elle était à la barre de l’OTC, a été la production d’un magnifique document qui célébrait les cent années d’histoire de l’organisation. Cette année, pour marquer le 150e anniversaire du Canada, nous avons mis à jour ce document et l’avons publié de nouveau. J’aimerais prendre un moment pour en présenter un exemplaire à Marian, et je vous invite à vous joindre à moi pour la remercier de ses nombreuses contributions.

Maintenant, faisons un survol des changements législatifs potentiels.

Changements législatifs

Le 16 mai, le ministre des Transports a présenté à la Chambre des communes le projet de loi C-49, Loi sur la modernisation des transports. Les modifications proposées dans ce projet de loi s’appuient sur de nombreuses sources, notamment sur les recommandations découlant de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada piloté par David Emerson de Vancouver. 

Avant de passer en revue les principales dispositions du projet de loi C-49, je fais deux mises en garde. D’abord, tant que le projet de loi n’est pas adopté, ces dispositions ne sont que des propositions et non des faits accomplis. Le Parlement décidera quelles dispositions, s’il en est, seront intégrées dans la loi, et si elles doivent d’abord être modifiées avant de s’y retrouver. Ensuite, l’OTC est l'administrateur principal de la loi, mais c’est majoritairement de Transports Canada que le ministre des Transports reçoit ses conseils sur la politique publique. Je ne formulerai aucun commentaire d’ordre rédactionnel sur le projet de loi; je donnerai plutôt un aperçu de ses principaux éléments et expliquerai comment l’OTC mettra les propositions en œuvre si elles sont adoptées.

Le projet de loi se sépare en deux grands éléments : renforcer les protections pour les passagers du transport aérien, et mettre à jour les recours à la disposition des expéditeurs qui utilisent des services de transport ferroviaire de marchandises.  

Le projet de loi confère à l’OTC le mandat d’élaborer une réglementation sur les droits des passagers si leurs vols sont retardés ou annulés, si leurs bagages sont perdus ou endommagés, s’ils voyagent avec des enfants ou avec des instruments de musique, ou s’ils sont retardés sur l’aire de trafic pendant plus de trois heures. Les voyages aériens sont devenus une partie intégrante de la vie moderne. Nous savons tous qu’habituellement, tout se déroule bien, mais quand ce n'est pas le cas, l’expérience peut être frustrante et entraîner des perturbations, surtout parce que chaque passager a très peu de contrôle sur les événements. En cas de pépin avec nos vols, il est important que l’information sur nos droits soit facile à trouver, que ces droits soient expliqués en langage simple, et que les mesures et les indemnisations à notre disposition soient équitables et cohérentes. Le règlement sur la protection des passagers du transport aérien qui sera pris en vertu du projet de loi C-49 permettra d’atteindre ces objectifs.

Les dispositions du projet de loi C-49 portant sur le transport ferroviaire de marchandises sont plus complexes, et mettent en cause toute une gamme de changements. S’il est adopté, le projet de loi :

• exigera des compagnies de chemin de fer qu'elles soumettent plus de données et de l’OTC qu'il publie en ligne l’information sur le rendement, comme le fait le Surface Transportation Board, le bureau responsable des transports terrestres aux États-Unis;
• conférera à l’OTC le pouvoir de donner de l’information et des conseils sur les responsabilités des compagnies de chemin de fer et les recours pour les expéditeurs, et de tenter de faciliter le règlement informel des questions opposant un expéditeur et une compagnie de chemin de fer;
• permettra que les prix du transport ferroviaire de marchandises fixés par arbitrage de l'offre finale soient valables pendant deux années, plutôt qu’une seule, à la demande d’un expéditeur;
• augmentera à 2 millions de dollars, indexé à l’inflation, le seuil des frais de transport, pour les arbitrages expéditifs et sommaires sur les prix ferroviaires, actuellement établi à 750 000 $;
• rendra permanent le pouvoir auparavant temporaire de l’OTC de prendre un règlement sur les conditions d’exploitation visées par l’arbitrage ferroviaire portant sur le niveau de services;
• permettra que des clauses de sanctions réciproques soient incluses dans les ententes sur le niveau de services de transport ferroviaire de marchandises conclues par suite d’arbitrages;
• réduira de 120 à 90 jours le délai pour rendre une décision en matière de niveau de services;
• dressera une liste de facteurs que l’OTC devrait prendre en compte lorsqu’il doit déterminer si le service fourni par une compagnie de chemin de fer est conforme à la norme de longue date qui prévoit qu’elle fournisse un service adéquat et convenable;
• permettra à l’OTC de rendre chaque année une décision qui fixe les prix d’interconnexion.

Parlant d’interconnexion, l’un des plus importants éléments du projet de loi C-49 vise à remplacer le pouvoir permettant à l’OTC de fixer d’une part les distances d'interconnexion au‑delà de 30 km et d’autre part le prix de ligne concurrentiel, par une nouvelle option, à savoir l’interconnexion de longue distance. Selon cette option, un expéditeur desservi seulement par une compagnie de chemin de fer de catégorie 1 pourra demander l’interconnexion au lieu de correspondance le plus près, qui peut se trouver jusqu’à 1 200 km de distance, ou jusqu’à la moitié de la distance totale à parcourir en sol canadien, selon la donnée la plus élevée entre les deux. Le rôle de l’OTC sera d’ordonner que le service demandé soit fourni, si certaines conditions sont satisfaites, et de fixer le prix pour ce service, en fonction d’une analyse des prix pour du trafic comparable. Nous disposerons de 30 jours ouvrables pour faire cette détermination. Comme ce délai est court, il nous faudra un processus de gestion serrée avec des échéanciers fermes pour toutes les parties. 

Cet ensemble de modifications sur le transport ferroviaire de marchandises représente les plus récents efforts pour atteindre l’un des objectifs de départ de la loi : la fourniture de services prévisibles et à prix abordables pour des expéditeurs qui pourraient dépendre de seulement une ou deux compagnies de chemin de fer pour acheminer leurs marchandises.

Le comité de la Chambre des communes étudiera le projet de loi C-49 au cours de la semaine du 11 septembre et, selon le processus parlementaire, il pourrait entrer en vigueur dès la fin de l’automne. 

Avant de passer de la loi à la réglementation, j’aimerais souligner plusieurs activités notables à l’horizon. Le gouvernement, par exemple, a signifié son intention de présenter en 2018 une loi nationale sur l’accessibilité. Il est possible que cette loi ait une incidence pour l’OTC, dont les mandats principaux englobent la protection des droits fondamentaux des personnes ayant une déficience à des services de transports accessibles.

En outre, le ministre des Transports a entrepris l'examen de plusieurs politiques au cours de la dernière année, et les résultats de ces examens pourraient avoir des répercussions en aval sur les travaux que mène l’OTC. La démarche englobe l’engagement de novembre 2016, dans le cadre du Plan de protection des océans, d’examiner la Loi sur le pilotage, ainsi que l’annonce, en avril 2017, de l’Examen de la Loi sur la sécurité ferroviaire du Canada. Les constatations et les recommandations découlant de ces examens seront publiées en 2018.

Modernisation de la réglementation

Passons maintenant à la réglementation.

L’OTC a lancé l’Initiative de modernisation de la réglementation, ou IMR, en mai 2016. Les objectifs de l'Initiative sont ambitieux, mais directs : examiner tous les règlements que l’OTC administre et les actualiser pour qu’ils reflètent l’évolution des attentes des utilisateurs, des modèles opérationnels et des pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation. Nous voulons assurer que les obligations de l’industrie sont énoncées clairement, qu’elles sont seulement aussi élevées que nécessaire pour atteindre les objectifs de la réglementation, et qu’elles sont rédigées d’une manière qui aide à cerner et à corriger les cas de non-conformité. 

Ces objectifs profiteront d’une part aux expéditeurs et aux voyageurs, dont la protection est souvent un objectif clé de la réglementation; d’autre part aux compagnies de transport, qui pourront évoluer dans un contexte prévisible, transparent et uniforme, rendu possible grâce à une réglementation moderne; et enfin à l’économie d’un bout à l’autre du pays. 

Le premier de quatre volets de consultations dans le cadre de l’IMR, qui portait sur la réglementation du transport accessible, est presque terminé. Selon ce que nous avons entendu, voici certains résultats auxquels nous nous attendons :

• la création d'un ensemble complet de règlements sur les transports accessibles en remplacement de la mosaïque actuelle de règlements et de codes de pratiques volontaires;
• des dispositions qui exigent que les fournisseurs de services pensent leur planification en fonction de l’accessibilité et forment leur personnel en conséquence;
• des normes claires et faciles à appliquer, qui laissent de la place à l’innovation.

Le deuxième volet des consultations dans le cadre de l’IMR a commencé en décembre dernier et se terminera dans les prochaines semaines. Il porte essentiellement sur la délivrance de licences aux transporteurs aériens; les autorisations d’affrètement aérien, de partage de codes et de location d’aéronefs avec équipage; et le processus pour déterminer si les compagnies aériennes continuent d’être canadiennes, comme l'exige la loi, dans le contexte des investissements étrangers. L’analyse des commentaires reçus n’est pas encore terminée, mais voici quelques résultats possibles :

• augmenter les exigences relatives à l'assurance responsabilité en matière de transport aérien, qui n’ont pas été mises à jour depuis plus de 30 ans;  
• simplifier les exigences réglementaires concernant les affrètements internationaux, le partage de codes et la location d’aéronefs avec équipage, et simplifier les processus d’autorisation;
• rendre plus claire et prévisible la démarche de l’OTC pour déterminer si le contrôle de fait revient à des Canadiens.

Les troisième et quatrième volets de l’IMR porteront sur la protection des consommateurs pour les voyageurs aériens et la réglementation sur le transport ferroviaire. En raison des liens entre ces règlements et les dispositions du projet de loi C-49, les consultations sur ces questions commenceront seulement après que le projet de loi aura été adopté. Bien entendu, nous savons que les consultations sur les passagers du transport aérien susciteront probablement une grande attention publique, c’est pourquoi nous avons prévu un processus de consultation multiforme qui comprendra des présentations et des suggestions à verser en ligne, et des séances de consultation en personne dans des villes des quatre coins du pays. Nous entendons lancer ces consultations très rapidement après la sanction royale, et les terminer en deux ou trois mois. 

Sur la question ferroviaire, on peut s’attendre à ce que l’intérêt provienne surtout d’intervenants, comme des compagnies de chemin de fer et des expéditeurs, mais cette question n’en suscitera pas moins un vif intérêt de leur part. Bien que les options soient en cours d'élaboration, l’un des résultats probables de la réforme réglementaire à ce chapitre est l’intégration des six règlements existants du domaine ferroviaire en un seul règlement simplifié sur le transport ferroviaire.

L’IMR est l’examen réglementaire le plus exhaustif de l’histoire de l’OTC. Il s’imposait d’ailleurs depuis fort longtemps. De nombreuses dispositions réglementaires courantes sont entrées en vigueur il y a plusieurs dizaines d’années, et ne tiennent pas compte des réalités du réseau de transport, maintenant plus rapide, plus automatisé, plus complexe, et plus sensible que jamais à la fluctuation des coûts. Notre objectif est de  terminer toutes les consultations, rédiger la réglementation et obtenir l’autorisation de l’OTC et celle du Cabinet en plus ou moins une année.

En même temps, nous concevons dans les règles de l’art un programme d’assurance de la conformité axé sur les données, qui nous permettra de concentrer nos ressources de surveillance de la conformité et d’application de la loi là où les risques et les conséquences d’une non-conformité sont les plus élevés. 

J’espère que vous vous prononcerez sur la réforme de la réglementation au cours de nos consultations dans le cadre de l’IMR – et compte tenu des échéanciers ambitieux que nous nous sommes fixés, souhaitez-nous bonne chance!

Audiences publiques

Passons maintenant du rôle de l’OTC à titre d’instance qui établit des règles et veille à leur respect à son rôle à titre d’instance de règlement des différends.

Lorsqu’un désaccord survient entre un fournisseur de services de transport et un usager, nous nous servons de moyens informels comme la facilitation et la médiation, mais aussi de l’arbitrage et du processus décisionnel formel pour le régler. J’insiste aujourd’hui sur le processus décisionnel formel, celui par lequel notre statut de tribunal quasi judiciaire ayant tous les pouvoirs d’une cour supérieure est plus évident. 

Certains des différends que nous devons trancher sont des plus complexes et peuvent avoir d'importantes incidences sur les finances et la réputation des parties en cause. Pour certains de ces cas, nous nous sommes tournés de nouveau vers des audiences. Lorsque Marian était présidente, les audiences n’étaient pas inhabituelles, mais pendant plus d’une décennie par la suite, l’OTC a eu exclusivement recours aux présentations par écrit. À certains égards, ce changement se comprenait, puisque les audiences coûtent cher, le budget de l’OTC est serré, et les actes de procédure par écrit renferment souvent assez de renseignements pour lui permettre de rendre une décision éclairée et équitable. Mais en réalité, lorsque nous devons considérer, comparer, mettre en contraste et soupeser une grande quantité de preuves contradictoires et d’arguments juridiques, l’audience publique est le moyen qui nous permet de gagner le plus de temps. Les audiences publiques comptent également des avantages quant à l’accès à la justice, particulièrement dans des cas qui suscitent un vaste intérêt public.  

Vancouver, probablement à l’image de son rôle en tant que carrefour de transport, a produit de nombreux candidats à des audiences publiques depuis que nous avons décidé de recommencer à en tenir. Notre première audience, qui a eu lieu ici en octobre dernier, portait sur un différend opposant Univar à CP qui entendait cesser de fournir le service ferroviaire direct de l’autre côté d’un pont qui avait été endommagé par le feu et par la collision d’un chaland. Avant elle, nous avions prévu des audiences publiques pour deux autres différends locaux : un premier opposant l’Administration de pilotage du Pacifique (APP) et la Fédération maritime du Canada concernant les frais de l’APP, et un deuxième opposant la Ville de Vancouver à CP à propos du corridor Arbutus. Ces deux différends ont été réglés après que l’audience publique a été convoquée, mais avant qu’elle n’ait lieu. Une autre audience, qui porte sur un différend entre Vancouver Ouest et CN concernant le sentier Centennial Seawalk, se tiendra dans le secteur les 25 et 26 octobre.

Mais dans l’immédiat, l’OTC tiendra des audiences publiques demain et jeudi dans l’affaire du retard sur l’aire de trafic de deux vols d’Air Transat à Ottawa le 31 juillet. Selon les reportages du moment, les passagers à bord des vols ne pouvaient pas débarquer, la climatisation ne fonctionnait pas à bord des aéronefs, la température extérieure a monté jusqu’à 28 °C, et les réserves d’eau potable et de nourriture étaient épuisées. Selon ces rapports et les plaintes déposées par les passagers, il semble possible qu’Air Transat n’ait pas correctement appliqué son propre tarif, c.-à-d. les conditions transport. Le 2 août, l’OTC a donc décidé de tenir une enquête de sa propre initiative concernant ces vols internationaux.  

Après avoir reçu, le 4 août, une présentation d’Air Transat qui faisait état d’une « convergence de facteurs au-delà de son contrôle » ayant été la cause des événements en question, l’OTC a décidé qu’une audience publique serait la meilleure façon de connaître les faits. Compte tenu du grand intérêt que ce cas suscitera auprès du public, l’audience sera diffusée sur le Web, si vous souhaitez voir l’audience.

Sensibilisation des intervenants et du public

Des événements comme l’audience publique de cette semaine permettent au public et aux intervenants de prendre connaissance de leurs droits et de leurs responsabilités dans le réseau de transport, mais également de leur recours auprès de l’OTC. Nous ne croyons toutefois pas qu’un litige de grande envergure soit nécessaire pour informer les gens. Nous croyons que, pour que les processus et les recours créés par le législateur soient efficaces, les gens censés en bénéficier doivent savoir qu’ils existent. 

C’est pourquoi la sensibilisation des intervenants et du public est l’une de nos quatre priorités stratégiques pour 2017-2020. C’est en partie pour cela aussi que je suis ici aujourd’hui. C’est également pour cette raison qu’à l’automne 2016, nous avons redoublé d’efforts pour rendre notre information publique, surtout celle sur les droits des passagers aériens.

Les résultats ont été frappants. Entre 2013 et 2015, l’OTC recevait habituellement entre 70 et 80 plaintes par mois liées au transport aérien. Vers la fin de 2016, il en recevait entre 400 et 600 par mois, et la tendance n’a pas fléchi depuis. Je tiens cependant à être clair : nous ne nous cherchions pas du travail et nous n’avons pas stimulé la demande. Nous nous sommes simplement assurés que les voyageurs sachent que nous sommes là pour les aider s’ils ont un problème avec un vol qu’ils sont incapables de régler directement avec la compagnie aérienne. Leur réponse donne fortement à penser que certains besoins n’avaient pas été satisfaits auparavant, simplement parce que des Canadiens ne savaient pas que des recours étaient à leur disposition.

L’OTC continuera d’entreprendre des activités modestes mais utiles pour veiller à ce que les fournisseurs de services de transport, les passagers du transport aérien, les voyageurs ayant une déficience, les expéditeurs, les municipalités et d’autres intervenants comprennent la loi, qu’ils aient la possibilité de faire connaître leur opinion sur les changements à des règles et à des processus, et qu’ils sachent comment s’adresser à nous s’ils ont besoin d’assistance. 

Nous croyons que le tribunal et l’instance de réglementation efficace que nous sommes doit ouvrir le dialogue avec les gens dont les affaires et les vies sont touchées, et doit s’efforcer de comprendre leurs réalités. Nous sommes d’avis que tant que nous maintenons un ton neutre et que nous nous appuyons sur des faits, nous pouvons dialoguer tout en protégeant notre impartialité, qui est au cœur même de notre raison d’être.

Conclusion

Cette période est stimulante pour le secteur des transports et pour l’OTC, en tant qu’institution qui aide à favoriser un réseau de transport national concurrentiel, efficace et accessible. Parfois, le rythme peut paraître un peu intense. Mais dans un monde où l’information et les déclarations font le tour du monde en une fraction de seconde, où l’innovation technologique et commerciale s’accélère chaque année, et là où d’anciennes structures sont remplacées par de nouveaux réseaux, nous ne pouvons marquer le pas. Nos actions doivent être prudentes et réfléchies, reposer sur des preuves, et être tout à la fois agiles et adaptées aux besoins. 

L’OTC s’emploie à relever ces défis de front. J’écouterai avec plaisir vos suggestions sur la façon la plus efficace d’y parvenir, mais aussi toutes vos questions sur nos activités et nos plans.

Je vous remercie de votre attention.