Le président et premier dirigeant Scott Streiner s'adressant au Comité permanent des transports, de l’infrastructure et des collectivités le 11 septembre 2017

Le texte prononcé fait foi

Je vous remercie de votre invitation à comparaître devant votre comité.

L’Office des transports du Canada est le plus ancien organisme de réglementation et tribunal spécialisé indépendants du Canada. Créé en 1904 en tant que Commission des chemins de fer du Canada, il a vu ses responsabilités et ses fonctions évoluer parallèlement à l’évolution du réseau national de transport et à celle de l’économie et de la société canadiennes.

De nos jours, les trois mandats fondamentaux de l’Office des transports du Canada sont les suivants :

• voir au bon fonctionnement et à l’efficacité du réseau national de transport, notamment en réglant les différends opposant les expéditeurs par rail aux transporteurs, les plaintes relatives au bruit et aux vibrations et les contestations liées aux droits de port et de pilotage;
• protéger le droit fondamental des personnes ayant une déficience à des services de transport accessibles;
• offrir un régime de protection du consommateur aux passagers aériens.

L’un des plus importants projets auxquels nous nous sommes consacrés ces dernières années est l’Initiative de modernisation de la réglementation, ou IMR. Dans le cadre de cette initiative lancée en mai 2016, nous réalisons un examen exhaustif de l’ensemble des règlements que l’Office est chargé d’appliquer afin de nous assurer qu’ils sont conformes aux modèles opérationnels, aux attentes des utilisateurs et aux pratiques exemplaires en vigueur dans le domaine de la réglementation.

Au cours des 10 prochaines minutes, je parlerai de l’incidence qu’aura le projet de loi C-49 sur les rôles que joue l’Office s’il est adopté et de la façon dont nous mettrons en oeuvre ses dispositions qui relèvent de notre mandat.

Je tiens à préciser que mes observations représentent la perspective de l’organisme indépendant qui est le principal responsable de l’administration de la Loi sur les transports au Canada. Lorsqu’il s’agit de questions de nature stratégique, ce sont plutôt les fonctionnaires de Transports Canada qui conseillent le ministre des Transports. Je laisserai donc au ministre et à ses fonctionnaires le soin de répondre aux questions concernant l’objectif stratégique des différentes dispositions du projet de loi.

Mes observations porteront principalement sur deux grands volets du projet de loi C-49, soit la protection des passagers aériens et les mécanismes utilisés pour régler les questions liées aux expéditeurs par rail.

Protection des passagers aériens

Les voyages en avion font partie intégrante de la vie d’aujourd’hui. Même s’ils se déroulent généralement sans incident, lorsqu’il y a un problème, l’expérience peut être frustrante et troublante pour les passagers, en grande partie parce que, comme individus, ils ont très peu de contrôle sur les événements.

En vertu du projet de loi C-49, l’Office des transports du Canada sera tenu de prendre des règlements pour consacrer les droits des passagers aériens dont le vol est retardé ou annulé, dont les bagages sont perdus ou endommagés, qui voyagent avec des enfants ou des instruments de musique, ou en cas de retard de plus de trois heures sur l’aire de trafic.

Il s’agit d’un changement considérable. Selon le régime actuel, les transporteurs aériens sont uniquement tenus d’élaborer et d’honorer un tarif – le document dans lequel ils énoncent leurs conditions de transport. Le rôle de l’Office des transports du Canada consiste à déterminer si un transporteur a correctement appliqué son tarif et si les conditions prévues dans ce tarif sont raisonnables.

Nous estimons qu’il est important que les droits des passagers aériens soient :

• transparents, ce qui signifie que les voyageurs peuvent facilement les trouver;
• clairs, ce qui suppose qu’ils sont rédigés dans un langage clair et non dans un jargon juridique;
• équitables, en ce sens qu’ils prévoient une indemnisation et d’autres mesures raisonnables si des problèmes surviennent pendant un vol;
• uniformes, ce qui signifie que les voyageurs qui se retrouvent dans les mêmes circonstances devraient avoir droit à la même indemnisation et aux mêmes mesures.

Afin de favoriser le respect des deux premiers de ces principes, l’automne dernier, j’ai écrit aux dirigeants des cinq principales compagnies aériennes du Canada pour leur demander d’afficher à des endroits très visibles sur leur site Web des résumés de leurs tarifs rédigés en langage clair et de se servir de leurs magazines et systèmes de divertissement à bord des avions pour nous aider à informer les passagers de leurs droits.

À peu près à la même période, nous avons lancé une campagne d’information du public afin de mieux faire connaître aux voyageurs les recours dont ils peuvent se prévaloir par l’entremise de l’Office des transports du Canada en cas de problème relatif au transport aérien qu’ils ne réussissent pas à régler en s’adressant à la compagnie aérienne. Pour que les recours prévus par le Parlement soient efficaces, il faut que les personnes à qui ils s’adressent sachent qu’ils existent. C’est pourquoi nous avons mené ces efforts de sensibilisation.

Les résultats de ces efforts, combinés à l’attention accordée par les médias et le ministère des Transports aux questions de transport aérien, ont été spectaculaires. Entre 2013-2014 et 2015-2016, l’Office recevait généralement environ 70 plaintes liées au transport aérien par mois. Au cours de la dernière année, nous en avons reçu en moyenne plus de 400 par mois. Cette hausse marquée laisse croire que le besoin d’aide a toujours existé et qu’il suffisait de faire connaître aux Canadiens l’aide que l’Office peut leur apporter pour qu’ils commencent à faire appel à ses services en très grand nombre.

Lorsque le projet de loi C-49 sera adopté, le cas échéant, l’Office devra agir rapidement pour élaborer les règlements sur la protection des passagers aériens, en misant sur l’expérience qu’il a acquise dans le cadre de l’Initiative de modernisation de la réglementation. Nous chercherons à trouver un juste équilibre entre, d’une part, le grand intérêt que les questions liées au transport aérien suscitent au sein de la population et le désir des passagers d’avoir leur mot à dire dans l’élaboration des nouvelles règles et, d’autre part, les attentes selon lesquelles ces règles seront mises en oeuvre le plus rapidement possible. Pour atteindre un tel équilibre, nous tiendrons des consultations ciblées et approfondies échelonnées sur une période de deux à trois mois auprès des représentants de l’industrie, des associations de défense des droits des consommateurs et des passagers. Un site Web sera créé expressément pour les consultations et nous tiendrons des audiences en personne dans différentes villes du pays.

Après avoir mené les consultations et rédigé les règlements en collaboration avec Justice Canada, nous pourrons officiellement prendre les règlements. Deux approbations seront nécessaires. D’abord, celle de l’Office des transports du Canada, puis celle du gouverneur en conseil.

Lorsqu’ils seront en vigueur, les nouveaux règlements sur la protection des passagers aériens offriront aux Canadiens qui voyagent par avion une définition claire de leurs droits et des recours qui s’offrent à eux si ces droits ne sont pas respectés. Une telle mesure s’imposait depuis longtemps.

Dispositions relatives aux expéditeurs par rail

Je vais maintenant me pencher sur le deuxième grand volet du projet de loi C-49, soit les changements proposés aux dispositions concernant les relations entre les compagnies de transport ferroviaire de marchandises et les expéditeurs.

Faciliter ces relations est un élément clé du mandat de l’Office depuis sa création. L’importance accordée à ces relations témoigne du rôle essentiel que joue le réseau national de transport ferroviaire de marchandises dans la prospérité du Canada et découle des préoccupations récurrentes des expéditeurs concernant ce qu’ils considèrent comme un déséquilibre entre leur pouvoir de négociation et celui que détient le nombre restreint de compagnies ferroviaires dont ils dépendent pour transporter leurs marchandises.

L’Office a constaté que, malgré ces préoccupations, les expéditeurs se prévalent très peu des recours prévus par la loi à leur intention. Si c’est parce que des négociations commerciales menées de bonne foi débouchent sur des ententes qui conviennent à toutes les parties, on ne peut que s’en réjouir. Si, par contre, c’est parce que les expéditeurs considèrent que les coûts et les efforts associés à ces recours sont trop élevés pour les résultats qu’ils pourraient en retirer, ou si c’est à cause des défis liés à la structure des recours, alors, on peut se demander si les dispositions en question permettent réellement d’atteindre les objectifs fixés.

Nous avons également constaté qu’il existe très peu de données accessibles sur le rendement du réseau de transport ferroviaire de marchandises. Cette situation, qui contraste avec celle que l’on observe au sud de la frontière, nuit au bon fonctionnement des marchés et fait en sorte que les dirigeants n’ont pas l’information voulue pour prendre des décisions éclairées.

Les éléments du projet de loi C-49 liés au transport ferroviaire de marchandises pourraient permettre de régler une partie de ces problèmes. Les modifications proposées concernant le recours à l’arbitrage pour des questions de prix ou d’entente sur le niveau de service et les décisions que doit rendre l’Office à ce sujet pourraient rendre les mécanismes de recours plus avantageux aux yeux des expéditeurs. Par ailleurs, en imposant aux compagnies ferroviaires l’obligation de soumettre davantage de renseignements et en exigeant de l’Office qu’il publie en ligne des données sur le rendement, le projet de loi pourrait contribuer à pallier le manque de renseignements.

Cependant, le changement lié au transport ferroviaire le plus important prévu par le projet de loi C-49 est sans doute celui qui consiste à remplacer le pouvoir conféré à l’Office de fixer des distances d’interconnexion supérieures à 30 km ainsi que les dispositions relatives aux prix de ligne concurrentiels par une nouvelle option appelée l’interconnexion de longue distance. Selon les nouvelles dispositions, un expéditeur qui n’a accès qu’aux lignes d’un seul transporteur ferroviaire de catégorie 1 pourra demander l’interconnexion jusqu’au lieu de correspondance le plus proche, sur une distance pouvant atteindre 1 200 kilomètres ou sur une distance représentant jusqu’à 50 % du trajet total au Canada, selon la plus grande des deux distances. Le rôle de l’Office consistera à ordonner que le service demandé soit fourni, si les conditions voulues sont respectées, et à établir le prix pour ce service.

Le projet de loi nous accorde 30 jours ouvrables pour recevoir les demandes, les examiner et prendre les décisions nécessaires. Nous avons déjà commencé à élaborer un processus qui nous permettra de respecter ce délai extrêmement court. Nous savons que les parties intéressées surveilleront de près les décisions que nous prendrons concernant les demandes d’interconnexion de longue distance. Ces décisions seront fondées sur les critères adoptés par le Parlement et l’analyse que nous ferons des faits qui nous seront soumis. En effet, en tant que tribunal quasi judiciaire et organisme de réglementation, l’Office se préoccupe uniquement de la loi et des éléments de preuve.

Pouvoir de l’Office d’agir de sa propre initiative

Avant de conclure, je voudrais parler d’un élément qui ne figure pas dans le projet de loi C-49, à savoir l’élargissement de la capacité de l’Office à lancer des enquêtes de sa propre initiative.

L’Office a déjà le pouvoir de le faire pour les vols internationaux – il s’en est d’ailleurs servi récemment pour lancer une enquête sur les retards de vols d’Air Transat sur l’aire de trafic survenus le 31 juillet dernier. Cet exemple illustre à quel point ce pouvoir peut être utile lorsque l’Office a des raisons de croire que des transporteurs n’ont pas respecté leurs obligations légales.

Dans chacun de nos rapports annuels depuis 2010, nous recommandons que le pouvoir de l’Office d’agir de sa propre initiative ne soit pas limité aux vols internationaux. L’élargissement de ce pouvoir permettrait à l’Office de répondre plus adéquatement aux problèmes qui touchent le réseau de transport, uniformiserait les outils de l’Office avec ceux dont disposent les autres organismes de réglementation indépendants et serait conforme aux recommandations découlant de l’examen de la Loi sur les transports au Canada, qui a été dirigé par M. Emerson, appuyé par un groupe de conseillers dont faisait partie M. Al-Katib.

Le Comité voudra peut-être envisager d’inclure une telle modification dans le projet de loi.

Conclusion

En terminant, je tiens à vous assurer que l’Office des transports du Canada est prêt à fournir tous les renseignements et toutes les analyses découlant de son expérience d’application de la Loi qui pourraient aider le Comité dans son examen du projet de loi C-49.

Un réseau national de transport efficace, concurrentiel et accessible qui offre aux voyageurs et aux expéditeurs un service fiable et à prix raisonnable est essentiel au bien-être économique et social des Canadiens. L’Office des transports du Canada contribue à cet objectif par l’application qu’il fait de la Loi sur les transports au Canada. Votre rôle, en tant que représentants élus de la population, consiste à apporter les changements nécessaires à la législation, à nous confier des responsabilités et à nous fournir des ressources pour que nous puissions nous en acquitter.

J’espère que mes observations vous auront été utiles et je répondrai avec plaisir à vos questions.