Le président et premier dirigeant Scott Streiner s'adressant au Economic Club of Canada le 26 mai 2016

La version prononcée fait foi

C’est un plaisir pour moi d’être ici aujourd’hui, dix mois après avoir assumé le leadership de l’Office des transports du Canada. C'est, à mon avis, une période assez courte pour poser encore un regard neuf sur l’organisation et sur les questions dont il est saisi, mais suffisamment longue pour avoir élaboré quelques points de vue et des projets. J’aimerais vous faire part de certains de ces projets, et plus particulièrement de celui d’entreprendre la plus importante révision des règlements administrés par l’Office depuis une génération. Mais voici tout d’abord quelques éléments d’histoire.

Une (re)présentation de l’Office

Scott Streiner photo

L’Office existe depuis 1904 et a pris diverses formes au fil des ans : la Commission des chemins de fer du Canada, la Commission des transports du Canada, la Commission canadienne des transports, l’Office national des transports et, depuis 1996, l’Office des transports du Canada.

Nous sommes le plus ancien tribunal administratif du Canada, mais pas le seul. Des gouvernements et des parlements successifs ont décidé d’établir des organismes indépendants pour superviser tous les principaux secteurs qui relèvent de la compétence fédérale, les plus importants étant les télécommunications, le secteur bancaire et, bien sûr, le transport. Ces organismes exercent leurs fonctions quasi-judiciaires et de réglementation avec impartialité, en se fondant sur leur grande expertise en la matière et sur la preuve devant eux.  

L’Office remplit ces deux fonctions et s’acquitte de trois responsabilités fondamentales :

  • son mandat le plus ancien, et celui dont l’impact économique est le plus important consiste à assurer que le réseau national de transport roule efficacement et harmonieusement;
  • un mandat plus récent consiste à protéger le droit fondamental des personnes ayant une déficience à un réseau de transport accessible;  
  • et son tout dernier mandat, et celui qui est à l’origine du plus grand nombre de plaintes reçues par l’Office consiste, à offrir aux passagers aériens un régime de protection du consommateur. 

Pour exécuter ces mandats, l’Office dispose de trois types d’outils :

  • il établit et applique les règles du jeu, qui peuvent revêtir la forme de règlements contraignants ou de lignes directrices, de codes de pratiques ou de notes d’interprétation plus volontaires;   
  • il règle les différends au moyen d’un éventail d’approches, certaines étant relativement informelles, comme la facilitation et la médiation, et d'autres étant plus officielles, comme l’arbitrage et le processus décisionnel formel;
  • il fournit des renseignements sur le réseau de transport, sur les droits et les responsabilités des fournisseurs et des utilisateurs de services de transport ainsi que sur ses propres dispositions législatives et services.

Nos responsabilités sont différentes de celles du Bureau de la sécurité des transports, qui est chargé de faire enquête sur les accidents et de formuler des recommandations, et de celles de Transports Canada, qui réglemente la sûreté et la sécurité, gère les programmes de subventions et de contributions et agit à titre de principal conseiller en matière de politiques publiques auprès du ministre des Transports.

La loi habilitante de l’Office est la Loi sur les transports au Canada. L’énoncé de cette loi précise que la concurrence et les forces du marché devraient être les principaux catalyseurs de prix raisonnables, d’un bon service et d’innovation dans le secteur du transport. Le rôle de l’Office est d'aider à établir des règles du jeu équitables et d’agir de manière ciblée lorsque le marché échoue ou lorsque les forces du marché ne peuvent à elles seules produire les effets désirés. 

Le réseau de transport national

L’évolution de l’Office au cours de ses 112 ans d’existence reflète le développement du pays, le changement des priorités et des attitudes de la population et les changements dans le réseau national de transport.  

L’importance durable de ce réseau est ancrée dans la géographie du Canada, un vaste pays dans lequel la population, la production agricole, les usines et les ressources naturelles sont largement dispersées. 

C’est pourquoi le transport des gens et des marchandises d’un endroit à un autre est depuis toujours une question d’intérêt national et, qui plus est, d’identité nationale.

La fondation même du Canada est en partie associée à des engagements liés aux transports. L’Acte de l’Amérique du Nord britannique contenait une clause qui prévoyait la construction d’un chemin de fer reliant les provinces fondatrices du pays. Et les Conditions de l’adhésion de la Colombie-Britannique, de l’Île-du-Prince-Édouard et de Terre-Neuve exigeaient le prolongement des liens de transport vers ces provinces. 

Certaines de nos images les plus emblématiques ont trait au transport. Pensez :  

  • aux peuples autochtones et aux voyageurs traversant en canot des milliers de rivières et de lacs; 
  • à lord Strathcona enfonçant le dernier crampon sur le plus grand chemin de fer au monde;  
  • au Silver Dart d’Alexander Graham Bell décollant de la surface gelée de la baie de Baddeck;
  • aux milliers d’immigrants débarquant sur le quai 21, à Halifax, et montant à bord des trains pour commencer une nouvelle vie dans l’Ouest.

Il n’est pas exagéré d’affirmer que les transports ont bâti le Canada, à l’instar des Canadiens qui ont bâti le réseau de transport. Après tout, ce qui compte dans le transport, ce sont les gens :

  • les visionnaires, les financiers et les ouvriers qui ont construit le réseau, dont certains ont travaillé dans des conditions difficiles et payé un lourd tribut;
  • les millions de Canadiens qui travaillent aujourd’hui directement dans le secteur du transport;
  • les agriculteurs, les mineurs et les fabricants qui dépendent du réseau pour acheminer leurs marchandises vers les marchés;
  • les entrepreneurs et les employés dans les secteurs du commerce au détail et du tourisme qui dépendent du réseau pour leur apporter des marchandises et leur amener des visiteurs;
  • toute personne qui se rend au travail, qui commande des produits en ligne et qui voyage pour visiter des proches, des amis ou de nouveaux endroits.

Savez-vous à quel point le réseau de transport est important pour la prospérité et le tissu social du Canada ? Permettez-moi de citer quelques chiffres :

  • quelque 1 700 milliards de dollars de l’économie canadienne sont liés au transport;  
  • l’an dernier, 287 millions de tonnes métriques de marchandises ont été expédiées par voie ferroviaire au Canada, dont 24 millions de tonnes de blé et 26 millions de tonnes de bois. C’est suffisamment de blé pour remplir 250 000 wagons-trémies et suffisamment de bois pour construire 650 000 maisons unifamiliales;
  • les ports du Canada manutentionnent des marchandises pour une valeur de 400 milliards de dollars chaque année. Cela représente 11 000 $ pour chaque homme, femme et enfant au pays;
  • quelque 50 millions de passagers ont pris l’avion au Canada en 2015. C’est l’équivalent de 2 525 centres Air Canada.   

Mais malgré la profondeur de ses racines et malgré son immensité et sa complexité, le réseau de transport est confronté à des défis de taille.

  • La mondialisation actuelle des échanges et des voyages offre aux entreprises canadiennes des occasions de croître. Mais elle intensifie également la concurrence, exerçant constamment sur les fournisseurs de services de transport et sur les expéditeurs des pressions afin qu’ils réalisent des économies. 
  • L’émergence des nouvelles technologies transforme la manière dont on exploite les sociétés de transport et on achète les services. Il y a vingt ans, la plupart d’entre nous réservaient leurs vols auprès d’agents de voyage; aujourd’hui, nous le faisons en ligne. Les nouvelles technologies favorisent l’automatisation, la rapidité des déplacements, la diminution des délais d’exécution et la réduction des émissions de carbone. Mais elles renforcent également la transparence et rehaussent les attentes à l’égard d’un service toujours meilleur à un prix toujours moindre.
  • Et alors que la déférence des Canadiens a diminué et les médias sociaux ont explosé, les consommateurs, les expéditeurs, les collectivités et les voyageurs ayant une déficience s’affirment davantage au sujet de leurs intérêts et de leurs droits.

Les fournisseurs de services de transport relèvent ces défis et saisissent ces occasions au moyen de nouvelles stratégies d’affaires.

  • L’industrie aérienne recourt de plus en plus à des alliances internationales et au partage de codes, fractionnant les tarifs en éléments individuels que les voyageurs peuvent choisir d’acheter ou non, et offrant des services à faible coût, sans superflu. 
  • Les compagnies de chemin de fer réalisent des gains de vitesse et de productivité grâce à des horaires précis et à des trains-blocs dont la longueur aurait étonné les cheminots il y a seulement une décennie ou deux.  
  • Les entreprises de transport maritime se regroupent dans le cadre de fusions et d’alliances, construisant des navires de taille sans précédent et envoyant une grande partie de leurs vieilles flottes à la ferraille.
  • Les aéroports consacrent toujours plus d'efforts à faciliter les déplacements de façon à faire transiter les voyageurs plus rapidement.
  • Les ports et les terminaux terrestres adoptent de plus en plus des systèmes de gestion intermodale et logistique sophistiqués.

Les usagers et les voisins du réseau réagissent également aux grandes tendances et pressions, ainsi qu’aux changements dans les modèles d’affaires des fournisseurs.

  • Les expéditeurs font entendre leur voix lorsqu’ils croient que les compagnies de chemin de fer n’offrent pas un service adéquat. Le premier exemple remonte à l’hiver 2013‑2014, au cours duquel nous avons connu des conditions météorologiques difficiles, une récolte céréalière record, une querelle publique houleuse entre les expéditeurs de grain et les compagnies de chemin de fer, et l’adoption par le Parlement d’une loi spéciale obligeant CN et CP à transporter des quantités minimales de grains chaque semaine et permettant d'agrandir la zone d’interconnexion dans les Prairies.
  • Les consommateurs se tournent vers Internet pour trouver les meilleurs prix possibles et s’élèvent contre les transporteurs aériens, lorsqu'ils estiment que les prix ou les services de ces derniers comportent des lacunes.
  • Les personnes ayant une déficience, individuellement ou par l’entremise de groupes de défense, exigent des installations et des services accessibles et intentent des actions en justice pour obtenir gain de cause. 
  • Les groupes communautaires se font de plus en plus entendre sur les questions découlant des activités ferroviaires et aéroportuaires se déroulant près de quartiers résidentiels.

Ces conditions changeantes soulèvent inévitablement des questions de politique publique et d’administration. Certains d’entre vous ont peut-être assisté à l’Economic Club du 27 avril, lorsque le ministre des Transports a annoncé la tenue de consultations au printemps et à l’été sur l’avenir du transport. Le ministre a mentionné que ce processus se penchera, sans toutefois s’y limiter, sur les recommandations du rapport de l’examen de la Loi sur les transports au Canada, qui ont été déposées devant le Parlement le 25 février. À titre d’administrateur indépendant de nombreuses dispositions de la Loi, l’Office est disposé à fournir les données et les analyses nécessaires au ministre Garneau et à ses fonctionnaires pour leur permettre de recueillir des renseignements et d’évaluer les options.

S’adapter au changement

Même si d’éventuelles modifications législatives sont à l’étude, l’Office doit s’assurer que ses méthodes d’application de la Loi évoluent au même rythme que les réalités concrètes des sociétés de transport, des voyageurs et des expéditeurs qui utilisent leurs services et des collectivités où elles exercent leurs activités. 

Permettez-moi de vous décrire certaines mesures que nous prenons pour y parvenir.

La réorganisation

La première mesure consistait à faire en sorte que l’organisation soit prête à relever les défis auxquels elle est confrontée. Le 1er avril, l’Office a été restructuré de manière à réaliser des synergies et des efficiences internes, à mettre l’accent sur la prestation des services et à renforcer la capacité dans les secteurs clés. Cette réorganisation comprenait un regroupement et une réorientation des fonctions en vue de créer un Centre d’expertise sur les transports accessibles, une équipe chargée des analyses et des affaires réglementaires, une unité spécialisée chargée des modes alternatifs de résolution des conflits relatifs aux transports ferroviaire et maritime et un groupe intégré de surveillance de la conformité. 

L’orientation interne est désormais portée vers la collaboration entre les frontières organisationnelles, la promotion de l’innovation et le resserrement des processus opérationnels.

Ces modifications misent sur les forces de l’Office – son expertise, son impartialité, son effectif professionnel et dévoué – tout en lui permettant d’être souple et efficace dans un monde en mutation rapide. Nous sommes maintenant prêts à entreprendre une série d’initiatives pour nous adapter aux réalités en constante évolution. Pour gagner du temps, j’en soulignerai trois.

L’initiative de modernisation de la réglementation

La principale initiative fait référence au premier des trois outils dont j’ai parlé précédemment : l’établissement de règles. Je suis heureux d’annoncer que l’Office lance une initiative visant à réviser et à moderniser l'ensemble complet de règlements qu’il est chargé de mettre en oeuvre. Bon nombre de ces règlements datent d’il y a 20 ou 25 ans et n’ont pas suivi le rythme des modifications dans les modèles opérationnels, les attentes des utilisateurs et les pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation. Une mise à jour s’impose donc.

L’initiative de modernisation de la réglementation s’articulera autour de trois objectifs :

  • faire en sorte que les obligations de l’industrie soient claires, prévisibles et pertinentes, en ce qui a trait à une gamme de pratiques opérationnelles existantes ou émergentes;  
  • faire en sorte que les exigences de conformité soient seulement aussi élevées que nécessaire pour atteindre les objectifs visés par les règlements;
  • favoriser la détection et la correction efficientes et efficaces des cas de non-conformité, d'abord parce que la conformité aux règlements est importante en soi, mais aussi parce que cela permet de maintenir des règles du jeu équitables et de veiller à ce que ceux qui les suivent ne soient pas pénalisés lorsque d'autres ne les respectent pas.

Ces objectifs soulèveront quelques questions assez fondamentales, notamment :

  • Pourrions-nous réaliser un réseau de transport plus accessible en convertissant les codes de pratiques volontaires existants en règlements ?
  • Devrions-nous appliquer plus largement les normes d’accessibilité déjà établies pour certains transporteurs au moyen du processus décisionnel – comme la règle « une personne, un tarif » sur les vols intérieurs d’Air Canada et de WestJet – dans le but d'imposer les mêmes règles à tous et de protéger les droits des personnes ayant une déficience ?
  • Les tarifs qui fixent les conditions du transport aérien pourraient-ils être plus clairs, plus cohérents et moins formalistes afin de permettre aux passagers de mieux comprendre leurs droits et responsabilités?
  • Pourrions-nous alléger le fardeau administratif des transporteurs aériens qui se livrent au partage de codes ?
  • Pourrions-nous simplifier le processus de délivrance des permis d’affrètements internationaux ?
  • Pourrions-nous trouver un moyen plus rapide pour actualiser les prix ferroviaires réglementés afin qu’ils reflètent l’évolution des conditions du marché ?
  • Devrions-nous modifier les règles sur l’interconnexion du trafic ferroviaire ?

Il s’agit là de questions complexes sur lesquelles il sera nécessaire de recueillir de nombreux points de vue. Pour obtenir cette rétroaction, nous susciterons activement la participation d'un large éventail d’intervenants, dont des représentants de l’industrie du transport, des expéditeurs, des groupes de protection des consommateurs et des organisations de défense des droits des personnes ayant une déficience. Et nous ferons en sorte que tous les Canadiens intéressés puissent facilement nous faire part de leur point de vue dans le cadre de consultations en ligne.

L’initiative se déroulera en quatre phases. La phase 1 portera sur l’accessibilité, la phase 2, sur la protection des voyageurs aériens en tant que consommateurs, la phase 3, sur les exigences en matière de licences aériennes et la phase 4, sur des questions ferroviaires. Nous irons de l’avant avec prudence, mais sans tarder. Nous prévoyons terminer les consultations et la rédaction des règlements modernisés d’ici la fin de 2017, et de passer à l’approbation et à la mise en œuvre de ces règlements en 2018. Le calendrier est ambitieux, mais il est du domaine du possible. C’est à suivre.

La médiation

Pour ce qui est du deuxième outil, le règlement des différends, nous avons l’intention de préconiser activement et de mettre à profit notre capacité de médiation, en particulier pour les questions ferroviaires, puisque la vaste majorité des plaintes relatives au transport aérien sont déjà réglées par l'intermédiaire de la facilitation informelle. Les règlements à l'amiable des plaintes au moyen de la médiation sont moins coûteux, plus rapides et contribuent davantage à préserver les relations commerciales que les ententes résultant d’un processus décisionnel. De tels avantages sont particulièrement importants pour les expéditeurs et les collectivités locales de moindre envergure, qui peuvent être intimidés par la perspective d’un processus décisionnel long et hargneux. Si nous pouvons recourir à des services de médiation neutres, confidentiels et spécialisés pour tuer dans l’œuf des conflits entre les compagnies de chemin de fer et leurs clients et voisins, tout le monde y gagne. 

L’engagement

En ce qui a trait au troisième outil, les renseignements, nous nous sommes fixé un objectif simple : en fournir et en recueillir davantage. Les données, le dialogue, la transparence et le partage de points de vue et d’idées sont dans l’intérêt de toutes les parties.

L’engagement accru prendra diverses formes.

  • Il y aura davantage de consultation sur les grands dossiers. En janvier dernier, par exemple, nous avons publié un document de discussion pour déterminer si les revendeurs doivent être tenus de détenir une licence aérienne et nous avons reçu plus de deux douzaines de présentations qui ont étayé notre détermination du 29 mars à cet égard. Et nous venons tous juste de terminer une consultation auprès de l’industrie du transport ferroviaire de marchandises sur la mise en œuvre de nouvelles exigences en matière d’assurance. Ce type d'engagement dans des dossiers importants deviendra la norme.
  • Nous reprendrons les audiences publiques, après une interruption de neuf ans, dans des cas choisis pour nous aider à comprendre des questions complexes, à vérifier des preuves contestées et à entendre un vaste éventail de parties intéressées.
  • Nous collaborerons avec des intervenants représentant des intérêts très différents en vue de produire des renseignements objectifs. En mars, par exemple, nous avons diffusé un document d’orientation sur le bruit et les vibrations causés par le fonctionnement au ralenti des locomotives, document qui avait été créé en consultation avec des représentants de l’industrie ferroviaire et des administrations municipales.  
  • Nous communiquerons les renseignements aux Canadiens de manière novatrice. Nous avons, par exemple, produit de courtes vidéos sur les droits et les responsabilités des voyageurs et des transporteurs aériens – qui sont déjà disponibles sur notre site Web et sur YouTube, et que vous verrez prochainement sur les écrans des aéroports près de chez vous.

Conclusion

À vrai dire, cette allocution est l’expression même de l’engagement de l’Office à communiquer des renseignements et des points de vue. Alors, permettez-moi de conclure en soulignant que je suis convaincu que nous sommes plus efficaces lorsque nous prenons le temps de parler aux intervenants et aux autres Canadiens intéressés et de les écouter. En agissant de manière réfléchie et en restant dans les limites appropriées, notre capacité à fixer et à appliquer des règles de façon équitable et à régler des différends avec impartialité ne sera pas compromise par notre engagement. Bien au contraire. 

Enfin, l’Office, comme toute institution gouvernementale, est un moyen plutôt qu’un but. Nous avons un travail à accomplir. En faisant bien ce travail, nous contribuons à assurer un réseau national de transport fluide qui crée des emplois et des revenus à un grand nombre de familles canadiennes. Un réseau qui répond aux besoins de ceux qui produisent nos aliments, qui exploitent et récoltent nos ressources naturelles, qui fabriquent nos produits et qui expédient nos marchandises. Un réseau qui est accessible aux Canadiens ayant une déficience et qui offre un bon service à tous les voyageurs. Un réseau qui débloque la richesse, qui stimule la prospérité et qui relie les Canadiens entre eux et au reste du monde. Un réseau, en bref, qui travaille au profit du pays dans son ensemble.

C’est un privilège de diriger l’Office en cette période de changement, un honneur de suivre les traces des 31 Canadiens qui m’ont précédé dans ce rôle et comme je l’ai dit d’entrée de jeu, un plaisir d’être avec vous ici aujourd’hui. L’Office, à l’instar du réseau de transport et de ses utilisateurs, va de l’avant. J’aimerais remercier l’Economic Club de m’avoir donné l’occasion de vous donner un aperçu de nos orientations stratégiques, et vous tous qui êtes venus m’entendre. Je vous invite maintenant à prendre le micro et à soumettre vos questions et commentaires. 

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