Décision n° 121-A-2003

le 6 mars 2003

Référence n^o M4212/M22-3-1N^o 030046AG au rôle

DEMANDE

Martinair Holland N.V. (ci-après Martinair) a demandé à l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) les autorisations énoncées dans l'intitulé. La demande a été reçue le 14 janvier 2003.

Aux termes de la licence n^o 975115, Martinair est autorisée à exploiter un service international régulier entre les Pays-Bas et le Canada conformément à l'Accord relatif au transport aérien conclu entre le gouvernement du Royaume des Pays-Bas et le gouvernement du Canada et signé le 2 juin 1989, dans sa version modifiée (ci-après l'Accord).

La condition n^o 1 de la licence n^o 975115 se lit comme suit :

La licenciée est autorisée à exploiter la (les) route(s) énoncée(s) dans l'Accord.

La condition n^o 2 de la licence n^o 975115 se lit comme suit :

Le service international régulier autorisé par les présentes devra être exploité sous réserve des dispositions de l'Accord et de toutes ententes applicables que pourraient conclure le Canada et le Royaume des Pays-Bas.

La note 6 de la liste des routes aériennes de l'Accord limite le deuxième transporteur aérien désigné des Pays-Bas à l'exploitation de services en provenance et/ou à destination de seulement deux des points canadiens inscrits sur cette liste.

Martinair se propose d'exploiter des services internationaux réguliers pour le transport de passagers entre Amsterdam et Toronto, Calgary, Edmonton et Vancouver. En vertu de l'Accord, Martinair, le deuxième transporteur aérien désigné des Pays-Bas, peut exploiter des services en provenance et/ou à destination de seulement deux des points canadiens inscrits sur la liste des routes aériennes annexée à l'Accord. À l'heure actuelle, les points canadiens inscrits sur cette liste sont : Halifax, Montréal, Ottawa, Toronto, Calgary et Vancouver. L'Accord ne fait aucune mention du point Edmonton.

En raison de la nature extra-bilatérale des autorisations demandées par Martinair, les parties intéressées, en l'occurrence Air Canada, Air Transat A.T. Inc. exerçant son activité sous le nom d'Air Transat (ci-après Air Transat) et la Edmonton Regional Airports Authority (ci-après Edmonton Airports) en ont été avisées le 16 janvier 2003. Les parties intéressées ont toutes déposé une intervention à l'égard de la demande.

QUESTION

L'Office doit déterminer s'il doit autoriser Martinair à exploiter des services internationaux réguliers pour le transport de passagers à destination et en provenance de plus de deux points au Canada et s'il doit ajouter Edmonton comme point pouvant être desservi.

POSITIONS DES PARTIES

Martinair déclare qu'elle a obtenu de telles autorisations relativement aux saisons estivales de 2000 à 2002. Le transporteur demande une fois de plus ces autorisations extra-bilatérales afin de lui permettre de continuer à exploiter le même type d'activités saisonnières, activités qu'elle exploite à destination et en provenance du Canada depuis plusieurs années en tant qu'exploitant de vols affrétés. Martinair ajoute que l'Office l'avait autorisée à offrir un service de vols réguliers au cours de l'été de la première année en 2000. Martinair souligne également qu'elle est le seul transporteur assurant un service direct entre Edmonton et Amsterdam.

Le 31 janvier 2003, Edmonton Airports est intervenu à l'appui de la demande de Martinair. Il déclare que le service qu'offre le transporteur permet d'assurer le maintien d'un lien important entre Edmonton et le nord de l'Alberta et constitue une porte d'accès majeure pour les voyages d'affaires et de tourisme en Europe. Martinair offre le seul service régulier direct entre Edmonton et l'Europe. Edmonton Airports fait également la promotion touristique lors de salons de tourisme dans le marché européen de Martinair, et ce avec succès. Le service direct revêt également de l'importance pour ce qui est des voyages professionnels, surtout pour l'industrie des services pétroliers et liés au gaz.

Les commentaires d'Air Transat ont été reçus le 5 février 2003. Elle dit ne pas s'opposer à l'exploitation par Martinair d'un service régulier à destination et en provenance d'Edmonton. Cependant, elle n'approuve pas que l'on déroge à la note 6 selon laquelle Martinair ne peut desservir que deux points au Canada.

Air Transat déclare que Martinair semble laisser entendre que l'approbation de sa demande devrait se faire automatiquement. Cependant, Air Transat est d'avis que les demandes extra-bilatérales ne devraient être qu'exceptionnelles et examinées de façon ponctuelle.

Air Transat ajoute que, bien que des demandes similaires de Martinair aient été approuvées auparavant, les conditions du marché prévues au cours de l'été 2003 ne sont pas favorables à une augmentation de la capacité. Air Transat soutient que la demande est incertaine et que les réservations anticipées sur la plupart des services long-courrier internationaux sont à la baisse. Air Transat prévoit que la capacité dans le secteur de l'Atlantique nord augmentera d'environ 20 p. 100 par rapport à l'été dernier. À la lumière de cette situation, Air Transat recommande que l'Office exige de Martinair qu'elle prouve qu'il y a une demande réelle pour le type de service proposé dans le marché visé.

Air Transat souligne qu'elle prévoit assurer des services réguliers directs cet été à destination d'Amsterdam à partir de Toronto, de Calgary et de Vancouver. Or, l'approbation de la demande aurait des incidences négatives sur la viabilité de ses services. Air Transat ajoute qu'Air Canada exploitera également un service entre Toronto et Amsterdam cet été et que Koninklijke Luchtvaart Maatschappij, N.V. (K.L.M. Royal Dutch Airlines) [ci-après KLM] exploitera un service à la fois de Vancouver et de Toronto à destination d'Amsterdam.

Martinair fait savoir qu'elle dessert l'Ouest canadien depuis plus de trois décennies. Au début, il s'agissait d'un service de vols affrétés et, au cours des quatre dernières années, d'un service régulier. Elle demande l'autorisation de poursuivre l'exploitation de ces mêmes services réguliers, et non pas une augmentation de sa capacité.

Martinair déclare qu'elle pourrait exploiter les services visés par la demande d'autorisation extra-bilatérale sur la base de vols affrétés. Cependant, le retour à des systèmes de promotion et de vente désuets dissuaderait les Canadiens de voyager vers les Pays-Bas. Selon Martinair, Air Transat a elle aussi converti ses services pour offrir un service de vols réguliers plutôt qu'affrétés.

Martinair affirme que le rejet par l'Office de sa demande, comme l'exige Air Transat, se traduira par l'élimination du service direct entre les Pays-Bas et Edmonton. Martinair reconnaît la faiblesse actuelle du marché, mais elle signale que cette situation s'est déjà produite par le passé. Elle soutient que le pourcentage élevé des réservations provient du marché européen et que les commentaires d'Air Transat relatifs à la précarité de la demande doivent porter sur le trafic en provenance du Canada.

Martinair rejette le point de vue d'Air Transat selon lequel l'octroi de droits extra-bilatéraux devrait toujours être exceptionnel et que les demandes en ce sens devraient être examinées au cas par cas. Martinair est d'avis que l'approbation d'une demande extra-bilatérale vise à permettre l'exploitation de services répondant aux exigences d'un marché changeant, les conditions du marché ne pouvant pas être envisagées dans les ententes de transport, et ce sans être tenu de modifier de telles ententes.

Dans son mémoire du 14 février 2003, Air Canada indique qu'elle prévoit rétablir son service saisonnier entre Toronto et Amsterdam, à raison de quatre vols hebdomadaires en mai. Le service sera offert progressivement à chaque jour entre juin et octobre. Il sera assuré au moyen d'aéronefs du type B767-300.

Air Canada a fourni une ventilation de la capacité de chaque transporteur qui assure des services entre le Canada et les Pays-Bas. Air Canada indique que si la demande extra-bilatérale est approuvée, les transporteurs néerlandais, notamment KLM et Martinair, exploiteront 80 p. 100 de la capacité entre le Canada et les Pays-Bas. Air Canada croit que l'Accord actuel procure déjà des avantages considérables à ces transporteurs et que la demande extra-bilatérale de capacité additionnelle devrait être rejetée.

Air Canada ajoute que plusieurs transporteurs aériens ressentent les effets d'une situation économique difficile. Puisqu'Air Canada dépend du trafic transitant dans son réseau pour assurer la viabilité économique de son service entre Toronto et Amsterdam, le problème sera accentué si Martinair est autorisée à exploiter des vols qui ne sont pas prévus dans l'Accord.

Air Canada fait également remarquer que Martinair s'était permise de télécharger l'horaire des vols pour lesquels elle demande l'autorisation extra-bilatérale dans le système informatisé de réservation, sans pour autant indiquer que ceux-ci sont assujettis à l'approbation du gouvernement.

Dans sa réplique du 24 février 2003 à Air Canada, Martinair déclare qu'en définitive les services proposés seront affrétés si la demande est rejetée. Elle ajoute que le refus d'approuver l'exploitation d'un service régulier entraînera des difficultés seulement pour les passagers en provenance du Canada. En raison des règles relatives au pays d'origine, la promotion et la vente pourront se faire aux Pays-Bas comme s'il s'agissait d'un service régulier.

Martinair affirme aussi que les chiffres fournis par Air Canada relativement à la capacité sont inexacts. Ils démontrent une capacité de marché supérieure à ce qu'elle est en réalité du fait qu'Air Canada a compilé des tronçons plutôt que des allers-retours. En ce qui a trait au commentaire d'Air Canada selon lequel les transporteurs néerlandais exploiteront 80 p. 100 de la capacité, Martinair souligne que ce chiffre reflète le pourcentage de passagers en fonction du point d'origine pour ce qui est des services entre le Canada et les Pays-Bas.

Martinair déclare qu'elle se consacre au marché de services entre le Canada et les Pays-Bas depuis des décennies. Elle affirme que depuis qu'Air Canada est le premier transporteur désigné pour desservir les Pays-Bas, celle-ci assure un service peu fiable pour ce qui est des horaires d'été.

En réponse au commentaire d'Air Canada selon lequel Martinair a précocement téléchargé l'horaire des vols, Martinair souligne qu'elle avait en effet déposé l'horaire auprès de l'Office avant qu'il soit disponible dans le SMD (Système mondial de distribution).

Finalement, Martinair note que ce sont les transporteurs canadiens qui accroissent la capacité du marché. KLM et Martinair s'en tiennent à la même capacité. De plus, Martinair ne demande pas qu'on lui accorde plus de capacité, mais plutôt qu'on l'autorise à exploiter, avec la même capacité, un service régulier.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

L'Office a examiné la demande, les interventions d'opposition d'Air Transat et d'Air Canada, la réplique de Martinair à ces interventions et l'intervention déposée par Edmonton Airports à l'appui de la demande.

L'Office peut accorder une autorisation temporaire comme le dispose le paragraphe 78(2) de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC) pour exploiter un service qui n'est pas prévu aux termes d'un accord bilatéral de transport aérien.

La demande d'autorisation extra-bilatérale de Martinair comporte deux volets. Dans un premier temps, elle se propose d'exploiter des vols à destination d'Edmonton, un point qui n'est pas prévu aux termes de l'Accord. Dans un deuxième temps, Martinair demande l'autorisation de desservir quatre points au Canada, alors que l'Accord ne lui permet que d'en desservir deux. L'Office constate que dans sa réplique à l'intervention d'Air Transat, Martinair a indiqué qu'elle assure le service visé aux présentes sur une base régulière depuis quatre ans, alors que dans sa réplique à l'intervention d'Air Canada, elle a fait savoir qu'elle ne le fait que depuis trois ans. L'Office note qu'en réalité, Martinair n'a été autorisée à exploiter un service régulier qu'au cours des étés 2001 et 2002.

En ce qui concerne la demande de Martinair visant la desserte d'Edmonton, Edmonton Airports est intervenu à l'appui, Air Canada s'y est opposée et Air Transat a indiqué qu'elle ne s'y opposait pas.

Martinair se propose de desservir Edmonton deux fois par semaine. Un des vols serait effectué sans escale jusqu'à Amsterdam. L'autre ferait escale à Calgary. Il s'agirait du seul service aérien direct offert depuis Edmonton jusqu'en Europe. Faute d'une approbation de l'Office pour l'exploitation d'un service régulier, Martinair pourrait néanmoins exploiter un service de vols affrétés, comme elle l'a indiqué dans sa réplique à l'intervention d'Air Transat et celle d'Air Canada. Martinair a exploité un service de vols affrétés similaire pendant plusieurs années avant la saison estivale 2001 de l'IATA. Sans motifs à l'appui, Martinair a déclaré que le retour au système d'affrètement dissuaderait les Canadiens de voyager à destination d'Amsterdam. Les voyages réguliers comportent certains avantages, par exemple l'accès à d'autres vols au-delà d'Amsterdam. Un service de vols affrétés permettrait d'effectuer le transport direct de passagers à Amsterdam, quoiqu'il serait plus coûteux pour les voyageurs poursuivant le trajet à destination d'un point au-delà d'Amsterdam. Les passagers en provenance du Canada se rendraient probablement à Calgary, Vancouver ou Toronto pour prendre un vol de correspondance à destination de l'Europe.

Dans sa réplique à Air Transat, Martinair a laissé entendre que si l'Office rejetait sa demande et qu'elle choisissait de ne pas exploiter des vols affrétés, il n'y aurait plus de service direct depuis Edmonton. Cependant, dans la réplique subséquente à l'intervention d'Air Canada, Martinair a indiqué qu'elle y exploiterait un service de vols affrétés. Bien que l'Office ne soit effectivement pas en mesure de déterminer si Martinair offrira ou non des vols affrétés depuis Edmonton, l'Office note que dans ce dernier cas, il existe d'autres moyens pour assurer un service entre Edmonton et les Pays-Bas.

Bien qu'Air Transat ne s'oppose pas à l'exploitation par Martinair d'un service régulier à partir d'Edmonton, l'Office note que Martinair se propose de desservir à la fois Calgary et Edmonton au moyen des mêmes vols. Comme l'a souligné Air Transat, elle exploitera des services à partir de Calgary cet été.

Air Transat et Air Canada s'opposent toutes deux à la demande de Martinair visant une dérogation à la note 6 de la liste des routes aériennes qui, essentiellement, limite l'exploitation d'un service par Martinair à seulement deux points au Canada. Martinair se propose d'en desservir quatre, soit Toronto, Vancouver, Calgary et Edmonton. Air Transat et Air Canada ont toutes deux soutenu que la capacité est suffisante dans le marché de services entre le Canada et les Pays-Bas. Air Canada a ajouté que si la demande était approuvée, les transporteurs néerlandais exploiteraient collectivement 80 p. 100 de la capacité totale. L'Office note que, nonobstant le fait que Martinair exploite des vols réguliers ou affrétés, la capacité serait la même. Cependant, en raison des techniques de vente, les vols affrétés ne sont généralement pas publicisés à grande échelle. De plus, en raison des limites qu'imposent les échanges interlignes, de tels vols pourraient ne pas être aussi attrayants que d'autres services réguliers.

L'Office note qu'Air Transat et Air Canada ne s'étaient pas opposées à une demande similaire l'année dernière et que, l'année d'avant, elles avaient fait part de leur opposition, mais pas relativement à la question de capacité. L'Office note également que tous les transporteurs internationaux sont extrêmement sensibles à la conjoncture économique actuelle et que des conditions difficiles sont envisagées en raison du risque d'un conflit armé. Ils ressentent déjà un de ces effets, soit le coût du carburant. Air Transat note qu'en dépit de la situation économique difficile en 2003, la capacité pourrait éventuellement augmenter de 20 p. 100 dans le secteur de l'Atlantique nord cet été.

Selon Air Transat, les autorisations extra-bilatérales ne devraient être considérées que dans des circonstances exceptionnelles et examinées de façon ponctuelle. Martinair n'est pas d'accord, indiquant qu'une autorisation extra-bilatérale vise à permettre l'exploitation de services répondant aux exigences d'un marché changeant, les conditions du marché ne pouvant pas être envisagées dans les ententes de transport aérien. L'Office note que, bien que le paragraphe 78(2) de la LTC prévoie spécifiquement que les conditions peuvent être modifiées temporairement, il est d'avis que les ententes de transport aérien sont négociées en fonction d'un équilibre des avantages qu'elles procurent aux deux parties concernées et que les autorisations extra-bilatérales risquent d'entraîner un déséquilibre. Comme l'a indiqué Air Canada, le présent Accord procure déjà de nombreux avantages aux transporteurs néerlandais. Aussi, le fait de leur offrir des occasions additionnelles pourrait avoir un effet négatif sur la capacité des transporteurs canadiens d'exercer les droits prévus dans l'Accord.

L'Office est d'avis qu'à la lumière de la situation économique difficile à laquelle sont confrontés les transporteurs canadiens, sa décision à l'égard de la présente demande ne doit pas avoir un effet négatif sur eux. L'Office est également d'avis qu'advenant que Martinair ne soit pas autorisée à desservir plus de deux points au Canada, mais qu'elle choisisse Edmonton comme l'un de ces deux points, elle pourrait décider d'exploiter un service régulier à destination et en provenance d'Edmonton.

CONCLUSION

Par conséquent, l'Office rejette par les présentes la demande de Martinair en vue d'être autorisée à exploiter un service à destination et en provenance de Toronto (Ontario), Calgary et Edmonton (Alberta) et Vancouver (Colombie-Britannique), dans le cadre de ses services internationaux réguliers de transport de passagers entre le Canada et les Pays-Bas, du 14 avril au 25 octobre 2003. Ainsi, l'Office n'accordera aucune autorisation, outre ce qui est prescrit à la note 6 prévue à l'annexe de l'Accord, laquelle limite les activités de Martinair, en tant que deuxième transporteur aérien désigné des Pays-Bas, à l'exploitation d'un service régulier à destination de seulement deux points au Canada.

Toutefois, l'Office, conformément au paragraphe 78(2) de la LTC, modifie par les présentes les conditions n^os 1 et 2 de la licence n^o 975115 afin d'autoriser Martinair à choisir Edmonton comme l'un des deux points canadiens à destination et en provenance desquels elle peut assurer un service international régulier pour le transport de passagers entre les Pays-Bas et le Canada du 14 avril au 25 octobre 2003, sous réserve de la condition suivante :

Il est interdit de transporter du trafic local entre des points situés au Canada.

À tous les autres égards, les services doivent être exploités sous réserve des dispositions de l'Accord et de toutes ententes applicables que pourraient conclure le Canada et le Royaume des Pays-Bas.

La présente décision fait partie intégrante de la licence n^o 975115 et y demeure annexée tant que ladite décision est en vigueur.