Décision n° 364-R-2004

le 2 juillet 2004

Référence n^o R 8050/649-067.77

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DEMANDE

[1] Le 5 mars 2004, Alberta Transportation a déposé auprès de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office) la demande décrite dans l'intitulé.

[2] Le 16 avril 2004, la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après le CN) a déposé sa réponse à la demande et le 3 mai suivant, Alberta Transportation y a répliqué.

CONTEXTE

[3] Le 19 juin 2000, Alberta Infrastructure, maintenant Alberta Transportation, a déposé une demande à l'Office en vertu de l'article 101 de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10 (ci-après la LTC) afin d'obtenir l'autorisation de reconstruire le passage inférieur situé à l'endroit susmentionné. Il s'agissait d'un projet d'élargissement de la route 43 pour y ajouter deux voies supplémentaires sous le pont à chevalets sur lequel passe la voie ferrée du CN au-dessus de la vallée de la rivière Paddle.

[4] L'Office, dans sa décision n^o 701-R-2000 en date du 6 novembre 2000, a autorisé la reconstruction du passage inférieur et réparti les coûts de reconstruction et d'entretien suivant les Lignes directrices sur la répartition des coûts des sauts-de-mouton (ci-après les lignes directrices).

[5] Dans une lettre du 19 janvier 2004, Alberta Transportation avisait l'Office que l'élargissement à quatre voies de la route dans ce secteur devait avoir lieu en 2004-2005, mais que les travaux avaient été retardés en raison d'un autre différend qui était survenu entre les parties. Le CN, qui se chargera des travaux au nom d'Alberta Transportation, avait avisé l'administration routière que la construction ne commencerait que lorsqu'une entente aurait été conclue relativement au point en suspens. Dans cette lettre, Alberta Transportation demandait à l'Office de trancher ce différend entre les parties en vertu de l'article 101 de la LTC.

[6] Le 5 février 2004, l'Office indiquait qu'il avait autorisé, aux termes de la décision n^o 701-R-2000, la reconstruction du franchissement routier (passage inférieur) et qu'aucune autre décision de l'Office n'était requise pour que le projet aille de l'avant. Cependant, il ajoutait que si les parties ne devaient pas réussir à s'entendre, l'une ou l'autre pourrait faire une demande de répartition des coûts en vertu de l'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire (ci-après la LSF).

QUESTIONS

[7] L'Office doit 1) définir les responsabilités des parties à l'égard des coûts futurs de démantèlement de la structure; et 2) déterminer si l'une des parties peut exiger de l'autre le versement de dommages-intérêts liés aux responsabilités de cette dernière pendant les travaux de construction de ladite structure.

POSITIONS DES PARTIES

[8] Alberta Transportation demande à l'Office de régler ces différends entre les parties, afin de lui permettre de satisfaire à l'exigence du CN voulant qu'une entente soit signée avant le début des travaux de reconstruction.

[9] Alberta Transportation n'est pas du même avis que le CN relativement au maintien, au démantèlement et à la réfection du saut-de-mouton selon les clauses 20 et 21 de l'entente provisoire entre les parties. Ces clauses prévoient qu'Alberta Transportation assumera les coûts futurs d'enlèvement du franchissement et de remise de la propriété à son état initial, ou dans un état convenu entre les parties. Alberta Transportation maintient que le CN n'a pas fait allusion à l'abandon lors des négociations antérieures ou des plaidoiries relatives à la demande du 19 juin 2000, pas plus qu'il n'a été impliqué dans un différend relatif à l'abandon futur d'un passage inférieur à un saut-de-mouton.

[10] Alberta Transportation juge déraisonnable, voire inéquitable, que l'administration routière assume les coûts futurs du démantèlement de cette structure alors que la compagnie de chemin de fer est actuellement responsable de son entretien. Alberta Transportation déclare qu'en cas d'abandon, chaque partie devrait être responsable de l'enlèvement de la partie du saut-de-mouton de laquelle elle doit assurer l'entretien. Si la route 43 devait être abandonnée, Alberta Transportation s'attendrait à être responsable de l'enlèvement des murs de soutènement et des approches de la route, car elle doit actuellement assurer l'entretien de cette partie du passage inférieur.

[11] En ce qui a trait à l'argument du CN selon lequel l'entretien, après l'abandon, devrait être du ressort de l'administration routière du fait que la compagnie de chemin de fer est la partie principale et qu'Alberta Transportation est le « promoteur du projet », cette dernière soutient qu'elle est la partie principale à ce croisement et que le terme « promoteur » n'est pas utilisé dans les lignes directrices relatives à la construction et la reconstruction des sauts-de-mouton. Par conséquent, les arguments du CN ne sont pas pertinents. De plus, si le CN devait abandonner la voie ferrée à ce franchissement, il devrait être tenu d'assurer l'entretien de la structure jusqu'à son enlèvement.

[12] Quant à la question d'indemnisation, Alberta Transportation s'oppose à l'ajout par le CN de la clause 2 dans l'entente provisoire. Selon cette clause, Alberta Transportation devra lui verser une indemnité pendant les travaux de construction sous l'infrastructure, à moins que le CN ne consente à l'ajout d'une pareille clause exigeant qu'il en fasse autant à l'égard d'Alberta Transportation relativement aux travaux ferroviaires effectués pendant la reconstruction. Alberta Transportation verserait au CN une indemnité chaque fois que des travaux d'entretien de la route ou des réfections mineures auraient lieu. De plus, elle s'attendrait à recevoir du CN une telle indemnité lorsqu'il effectuerait des travaux similaires. Alberta Transportation préfère le versement d'une indemnité réciproque, mais elle serait prête, afin de simplifier la résolution de cette question, à se conformer à une décision de l'Office selon laquelle l'entente ne ferait aucune mention de la question d'indemnisation et les responsabilités seraient déterminées en fonction des principes de la common law.

[13] Le CN fait valoir que la demande d'Alberta Transportation doit être rejetée, soutenant qu'aucun des points en litige ne peut être réglé aux termes de l'article 101 de la LTC ou du paragraphe 16(1) de la LSF, car ces lois ne confèrent aucun pouvoir à l'Office lui permettant de rendre les décisions souhaitées.

[14] Le CN soutient que bien que l'Office puisse rendre une décision relativement aux coûts de construction et d'entretien, il ne peut répartir les coûts en ce qui a trait à des éventualités ou des cas hypothétiques, telle la cessation d'activités ferroviaires. Le CN déclare que l'Office perd sa compétence réglementaire sur les lignes de chemin de fer dès qu'on en cesse l'exploitation et qu'un saut-de-mouton ou un franchissement se rattachant à une ligne ainsi abandonnée cesse d'être considéré comme un ouvrage ferroviaire. Le CN renvoie aux conclusions de l'Office dans la décision n^o 564-R-1998 du 23 novembre 1998 qui se lit en partie comme suit : « l'Office perd sa compétence réglementaire à l'égard de toute ligne de chemin de fer dont l'exploitation a été abandonnée ou interrompue. Cette perte de compétence s'applique à l'enlèvement, l'entretien, la remise en état, la cession ou la reconstruction de tous les éléments (infrastructure de la voie, ponts, passages à niveau, emprises) associés à la ligne abandonnée de même que les ententes pertinentes. » Le CN ajoute que l'article 16 de la LSF limite la compétence de l'Office aux coûts de réalisation, de modification, d'exploitation et d'entretien.

[15] Le CN ajoute que puisque toutes les décisions et tous les arrêtés connexes de l'Office deviennent sans objet et désuets à la suite d'un abandon, l'Office excéderait sa compétence en répartissant les coûts liés par exemple à un démantèlement futur.

[16] Le CN note également que l'Office n'a aucun pouvoir explicite lui permettant d'examiner d'autres conditions d'une entente provisoire entre les parties, tel le paiement de dommages-intérêts pendant la construction. Pour étayer cet argument, Le CN renvoie à la décision de la Cour d'appel fédérale relative à l'affaire Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Brocklehurst, [2002] 2 C.F. 141 dans laquelle il est établi que l'Office n'a aucun mandat réglementaire, à moins qu'une disposition législative spécifique ne le lui confère. À titre d'exemple où l'Office se verrait explicitement conférer un tel pouvoir, le CN renvoie à la décision n^o 497-R-1997 du 7 août 1997 dans laquelle l'Office indique qu'il peut se prononcer sur la valeur nette de récupération du fait que cette attribution lui est spécifiquement conférée en vertu du paragraphe 145(5) de la LTC.

[17] Pour ce qui est du versement d'une indemnité, le CN déclare être une entreprise et non « le garant de la négligence des administrations routières » [traduction libre]. Ainsi, il se doit de négocier des ententes avec celles-ci. Selon de telles ententes, les parties s'entendent sur les responsabilités de chacune non pas en vertu de la LTC, mais plutôt des conditions convenues entre les parties, ou, faute de telles clauses, des principes de la common law.

[18] Le CN réitère que la question de responsabilité en est une qui relève du droit civil et sur laquelle l'Office n'a aucune compétence. À cet égard, il cite l'arrêté n^o 1989-R-296 en date du 26 septembre 1989 dans lequel l'Office national des transports déclarait ce qui suit : « En ce qui concerne la clause de responsabilité, l'Office partage l'opinion selon laquelle la responsabilité des actes de négligence qui pourraient se produire au passage dans l'avenir devrait être tranchée suivant le Common Law (ou le droit civil au Québec) ».

[19] En réponse aux arguments du CN au sujet de la compétence de l'Office, Alberta Transportation déclare que l'Office est en effet habilité à rendre une décision relativement aux coûts d'un futur démantèlement, car ceux-ci font partie des coûts d'exploitation ou d'entretien d'un chemin de fer et, par conséquent, sont assujettis au paragraphe 16(1) de la LSF.

[20] Alberta Transportation note que dans l'arrêté n^o 564-R-1998 du 26 septembre 1989, auquel le CN fait référence, la décision de l'Office reposait sur des circonstances tout à fait différentes que celles entourant la présente demande. Dans ce cas, la ligne de chemin de fer avait été abandonnée au moment où l'administration routière demandait qu'une décision soit rendue relativement au maintien et au démantèlement de l'infrastructure ferroviaire. Alberta Transportation note que dans cet arrêté l'Office avait conclu que des ordonnances de remise en état ne pouvaient être prises après l'abandon d'un chemin de fer ou la cessation des activités sur celui-ci, conformément à l'autorité réglementaire de l'Office lors de la cessation légale des activités.

[21] Alberta Transportation renvoie à la section V, partie III, de la LTC portant sur les transferts et la cessation de l'exploitation de lignes. Elle note qu'une compagnie de chemin de fer est tenue de suivre chaque étape du processus avant de cesser d'exploiter une ligne de chemin de fer. Alberta Transportation fait valoir qu'une autre partie intéressée (un chemin de fer d'intérêt local ou un gouvernement) pourrait faire l'acquisition de la ligne et que le moment opportun d'en transférer la responsabilité d'abandon serait pendant ce processus; le CN aurait l'occasion de négocier le démantèlement de la structure du franchissement avant de mettre fin à son service ferroviaire et l'Office a clairement l'autorité réglementaire relative à ces étapes du processus. Alberta Transportation concède que la question d'abandon est hypothétique et qu'elle ne doit pas motiver le report du projet.

[22] Alberta Transportation maintient que la détermination des responsabilités et des coûts connexes est une question pertinente à la répartition des coûts de construction. Par conséquent, elle relève de la compétence de l'Office. Puisque les parties n'ont pu conclure une entente, Alberta Transportation soutient qu'il serait logique que le règlement de ce genre de différends soit du ressort de l'Office.

[23] Par ailleurs, si l'Office conclut qu'il n'a aucune compétence en l'espèce pour rendre une décision relative à la répartition des coûts d'abandon ou au versement d'indemnités, Alberta Transportation lui demande de déclarer que les clauses portant sur l'abandon (clauses 20 et 21) et sur le versement d'indemnités (clause 2) soient radiées de l'entente.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

[24] Pour en arriver à ses constatations, l'Office a examiné tous les éléments de preuve et tous les arguments soumis par les parties lors des plaidoiries.

[25] Le paragraphe 101(3) de la LTC prévoit ce qui suit :

L'Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l'entente ou une modification, autoriser la construction d'un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l'entretien du franchissement.

[26] Le paragraphe 101(4) prévoit ce qui suit :

L'article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire s'applique s'il n'y a pas d'entente quant à la répartition des coûts de la construction ou de l'entretien du franchissement.

[27] Le paragraphe 16(1) de la LSF prévoit ce qui suit :

Faute de recours prévu sous le régime de la partie III de la Loi sur les transports au Canada ou de la Loi sur le déplacement des lignes de chemin de fer et les croisements de chemin de fer, le promoteur et tout bénéficiaire des installations ferroviaires peuvent, avant ou après le début des travaux relatifs à la construction ou à la modification de ces installations, saisir l'Office de leur désaccord sur leurs obligations en ce qui concerne le coût de réalisation des travaux et les frais d'exploitation et d'entretien des installations.

[28] En vertu de l'article 32 de la LTC, l'Office peut réviser ou modifier toute décision ou tout arrêté en raison de faits nouveaux ou en cas d'évolution des circonstances de l'affaire visée par une décision, un arrêté ou une audience. L'Office note que les travaux de reconstruction n'ont pas débuté et que les deux points en litige relatifs à la reconstruction du passage inférieur n'ont pas été soulevés par les parties dans leurs plaidoiries entourant l'affaire visée par la décision n^o 701-R-2000, pas plus que l'Office ne les a abordés dans ladite décision. Par conséquent, l'Office estime qu'il y a eu changement de faits et évolution des circonstances relativement à l'affaire visée par la décision précitée et que, par conséquent, l'article 32 de la LTC s'applique. Puisque l'affaire visée par la décision n^o 701-R-2000 a été étudiée à la lumière de l'article 101 de la LTC, ces points supplémentaires seront également revus dans le contexte de cet article.

[29] Bien que la présente demande ait été déposée par Alberta Transportation en vertu de l'article 16 de la RSA, l'Office a soigneusement étudié la demande et estime qu'elle devrait être traitée comme une demande de révision soumise en vertu de l'article 32 de la LTC. Par conséquent, l'Office, conformément à l'article 27 de la LTC, traitera la présente demande en vertu de l'article 32 de la LTC.

[30] L'Office note les commentaires des parties au sujet de sa compétence relative aux lignes de chemin de fer dès que les activités sur celles-ci ont cessé. L'Office reconnaît que si à la suite du processus de transfert ou de cessation de l'exploitation d'une ligne aucune entente ne survient relativement à la cession par vente, location ou transfert de la ligne, la compagnie de chemin de fer est soustraite à toute autre obligation en vertu de la LTC quant à l'exploitation de la ligne en question, pourvu qu'elle avise l'Office de la cessation des activités. Parallèlement, lorsqu'une ligne est cédée par vente ou location, ou qu'elle est transférée, la compagnie de chemin de fer n'a plus d'obligations en vertu de la LTC à compter de la date à laquelle la transaction a lieu. Par conséquent, dès qu'une ligne est abandonnée ou transférée à une entreprise qui ne relève pas de la compétence du gouvernement fédéral, tout arrêté de l'Office devient caduc.

[31] L'Office reconnaît toutefois que le démantèlement du franchissement pourrait être nécessaire pour des raisons autres que l'abandon, y compris le déplacement ou la reconstruction. Dans de tels cas, l'Office est habilité à se prononcer sur les coûts futurs, par exemple d'entretien, et tous les coûts liés au démantèlement pourraient être considérés comme étant des coûts de reconstruction et d'entretien, aux termes de l'article 101 de la LTC. Par conséquent, l'Office estime qu'il a, à l'heure actuelle, non seulement la compétence mais la responsabilité de rendre une décision en l'espèce afin de faciliter la conclusion d'une entente entre les parties pour que le projet puisse aller de l'avant. Bien qu'on ne connaisse pas actuellement la date à laquelle la structure pourrait être démantelée, l'Office est d'avis que les coûts de démantèlement constituent des coûts futurs qu'il faut aborder maintenant.

[32] La structure qui supporte la voie ferrée du CN au-dessus de la route et de la vallée de la rivière Paddle s'étend sur 850 mètres. Cependant, l'examen de l'Office ne porte que sur une partie de cette structure, soit le passage inférieur, tel qu'il est décrit dans l'ordonnance n^o 87046 de la Commission des transports du Canada en date du 29 septembre 1955 et la décision n^o 701-R-2000 en date du 6 novembre 2000.

[33] Il est à noter qu'aux termes de ces deux ordonnances de construction, les deux parties sont tenues de contribuer aux coûts de construction et d'entretien, ce qui, selon l'Office, établit que les deux parties ont des responsabilités relativement au passage inférieur en question. Par conséquent, l'Office est d'avis que les deux parties doivent se partager les coûts de démantèlement.

[34] L'Office note que bien que le CN devrait être tenu d'assumer tous les coûts de démantèlement du pont construit à l'origine s'il n'était plus requis, la présence du passage inférieur accroît de façon considérable les coûts du démantèlement, surtout du fait que les nouveaux chevalets sont en acier plutôt qu'en bois comme auparavant. Par conséquent, l'Office est d'avis que l'administration routière devrait supporter la plus large quote-part des coûts de démantèlement. L'Office estime juste et raisonnable de répartir les coûts de démantèlement du passage inférieur comme suit : 85 pour cent aux frais d'Alberta Transportation et 15 pour cent au CN.

[35] En ce qui a trait à la question d'indemnisation pendant la période de construction, l'Office note les commentaires du CN à savoir que les responsabilités des parties sont subordonnées aux conditions convenues entre les parties ou, faute de telles clauses, aux principes de la common law. L'Office note également qu'Alberta Transportation a fait savoir qu'elle serait prête à se conformer à une décision de l'Office selon laquelle l'entente ne ferait aucunement mention de la question d'indemnisation et les responsabilités seraient déterminées en fonction des principes de la common law.

[36] L'Office note que le CN fait référence au jugement rendu par l'Office national des transports dans l'arrêté n^o 1989-R-296 du 26 septembre 1989 relativement à la question d'indemnisation. L'Office fait cependant valoir que dans la décision n^o 124-R-1997 du 5 mars 1997, émise à l'égard d'une demande dont il avait été saisi en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC, l'Office y a déterminé, en ce qui concernait la question de l'imposition d'une « clause de non-négligence » à l'égard de la compagnie de chemin de fer, qu'il ne devait pas en l'espèce imposer une telle condition et qu'il était indiqué que la question des responsabilités soit établie selon la législation provinciale. Ainsi, l'Office souligne qu'en l'espèce, et comme l'attestent les décisions émises antérieurement à cet égard, il est habilité à se prononcer sur de telles questions.

[37] Cela dit, l'Office note que, dans la présente affaire, les parties ont indiqué qu'elles accepteraient que toute question d'indemnisation soit tranchée suivant la common law. L'Office estime que cette solution est convenable.

CONCLUSION

[38] À la lumière de ce qui précède, la décision n^o 701-R-2000 du 6 novembre 2000 est par les présentes modifiée par l'ajout du paragraphe suivant à la conclusion :

Alberta Transportation paiera 85 pour cent des coûts de démantèlement du passage inférieur et CN paiera les coûts restants.

[39] De plus, l'Office conclut que la question de la responsabilité des parties à l'égard de ce franchissement devra être portée devant les tribunaux civils de la province d'Alberta.