Décision n° 390-A-2013
RELATIVEMENT aux déterminations à savoir ce qui constitue un « service aérien » et les critères que doit appliquer l’Office des transports du Canada.
INTRODUCTION
[1] Le but de la présente détermination est d’informer l’industrie du transport aérien des critères que l’Office des transports du Canada (Office) appliquera pour déterminer ce qui constitue un « service aérien » au sens de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée (LTC).
[2] Le Parlement a confié à l’Office le mandat d’interpréter et d’appliquer la LTC et les règlements connexes. L’Office n’est pas lié par ses déterminations passées, et l’interprétation de la LTC qu’il en fait peut évoluer à la lumière de sa propre expérience et de l’évolution de l’industrie du transport aérien.
[3] La partie II de la LTC s’applique aux questions de transport aérien et détaille entre autres les exigences en matière de licence que l’Office doit appliquer. Les exigences en matière de licence de la LTC visent toute personne qui exploite ou propose d’exploiter un « service aérien » au Canada. Un « service aérien » est défini au paragraphe 55(1) de la LTC comme un « service offert, par aéronef, au public pour le transport des passagers, des marchandises, ou des deux. »
[4] Le principal élément d’une détermination par l’Office à savoir si une personne exploite un service aérien est d’établir si le service est offert au public. La LTC définit le service aérien comme étant un « service offert, par aéronef, au public », sans toutefois définir le terme « offert au public ». L’Office a interprété cette expression dans les décisions qu’il rend au cas par cas en fonction des faits particuliers de chaque demande. La détermination à savoir si un service comprend le transport par aéronef ne pose pas les mêmes problèmes d’interprétation.
[5] Il est clairement de la compétence de l’Office de déterminer, aux termes de la LTC, les raisons pour lesquelles un transporteur aérien devra obtenir une licence pour fournir des services aériens. Pour ce faire, il est nécessaire d’interpréter l’expression « offert au public » qui n’est pas définie dans la loi. L’Office a développé une expertise à formuler de telles interprétations. Conformément au paragraphe 41(1) de la LTC, tout acte — décision, arrêté, règle ou règlement — de l’Office est susceptible d’appel devant la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de compétence. Ce texte législatif énonce clairement l’intention du Parlement de confier à l’Office la responsabilité d’interpréter les dispositions de la LTC, sous réserve d’appel seulement devant la Cour d’appel fédérale. De plus, les cours supérieures ont toujours fait montre de déférence à l’égard de l’Office dans son interprétation de la LTC. La Cour suprême du Canada dans l’affaire Conseil des Canadiens avec déficiences c. VIA Rail Canada Inc., [2007] 1 R.C.S. 650, 2007 CSC 15 aux paragraphes 98 et 100 indiquait ce qui suit:
[...] Loi sur les transports au Canada est une loi de nature réglementaire hautement spécialisée qui est axée sur de solides considérations de politique générale. L’économie et l’objet de la Loi sont l’oxygène de l’Office. Lorsqu’il interprète la Loi, y compris ses éléments relatifs aux droits de la personne, l’Office est censé mettre à profit sa connaissance et son expérience de la politique des transports pour comprendre le mandat qui lui est confié par cette loi : Pushpanathan, par. 26.
[... ] L’Office est chargé d’interpréter ses propres dispositions législatives, y compris ce en quoi consiste cette responsabilité que lui confie la Loi. La décision qu’il a rendue comportait plusieurs parties, chacune d’elles relevant clairement et inextricablement de son domaine d’expertise et de son mandat. Elle commandait donc l’application d’une seule norme de contrôle faisant appel à la déférence.
[6] Dans le cadre de son plan stratégique triennal actuel, l’Office s’est engagé à moderniser son cadre de règlementation, y compris à améliorer la transparence et la clarté des lois et des règlements sur le transport aérien qu’il applique. L’Office a également indiqué qu’il fera participer des intervenants au processus et qu’il prendra leurs points de vue en considération. Cette détermination cadre avec cet engagement.
[7] L’Office a rendu de nombreuses décisions à savoir si une personne exploitait un « service aérien » et particulièrement, si le service était « offert au public », mais l’obligation de confidentialité a empêché l’Office de divulguer des renseignements pertinents et de détailler les motifs dans les décisions publiques. C’est pourquoi peu de renseignements sont du domaine public quant à l’interprétation de l’Office de ce qui constitue un service de transport aérien offert au public.
[8] De plus, la constante évolution du secteur du transport aérien, y compris l’introduction de modèles de prestation de services non traditionnels sur le marché, a amené l’Office à revoir le concept de « offert au public » et la façon dont il doit être interprété dans le contexte des objectifs de la LTC, particulièrement du régime de délivrance de licence aérienne administré par l’Office.
[9] L’Office, par conséquent, a entrepris un examen en vue d’établir un ensemble exhaustif de critères pour aider à l’interprétation de ce qui constitue un service aérien et, en particulier, le concept « offert au public », qui pourrait être communiqué aux intervenants intéressés.
[10] Après avoir terminé son premier examen, l’Office a élaboré l’ébauche d’une note d’interprétation concernant « l’exigence de détention d’une licence d’exploitation de services aériens », qui a été remise à un groupe ciblé d’intervenants afin d’obtenir leurs commentaires.
[11] Trois intervenants de l’industrie ont fourni des commentaires à l’Office. En résumé, deux des intervenants ont insisté sur le fait que l’exigence de détention d’une licence est assujettie à un certain nombre de dispositions portant sur la protection des consommateurs et de l’économie de l’industrie, dont l’accent est sur les services aériens commerciaux. Ils concluent qu’« une offre, une acceptation et une contrepartie » prévues dans une exigence contractuelle sont les éléments essentiels d’un service offert au public. Ils font valoir que la jurisprudence sur le terme « offert au public » signifie qu’il n’est pas nécessaire que tout le corps public se prévale du service offert, ni qu’il lui soit rendu alléchant, mais seulement qu’il est mis à la disposition de tout le corps public. Toute réserve par l’exploitant de l’aéronef concernant l’accès à l’exploitation rejette entièrement tout facteur public. Ils font également valoir que l’exploitation d’un aéronef d’affaires pour le transport de clients, de consommateurs et d’invités n’est pas un service offert au public, car le service n’est pas mis à la disposition du grand public et il est entièrement à la discrétion du propriétaire de l’aéronef d’affaires.
[12] Un des intervenants fait valoir que les attentes raisonnables d’un particulier et sa capacité d’influencer ou de contrôler les circonstances de son transport sont au cœur de la considération à de ce qui est offert au public. Lorsqu’une personne a très peu de contrôle sur le type de transport, le service de transport est assimilé à une entreprise commerciale qui doit détenir une licence. Cette exigence s’appliquerait aux aéronefs d’affaire utilisés pour transporter des employés généraux d’une compagnie, y compris des équipes sportives, ainsi que des aéronefs du gouvernement qui servent à transporter des membres du public, notamment dans un hélicoptère de la police, ou des pompiers forestiers. Ils font également valoir que, s’il y a une certaine forme de rétribution directe ou indirecte pour le vol, l’utilisation d’un aéronef personnel pour transporter de la famille, des amis ou d’autres connaissances devrait être considérée comme étant un service offert au public, comme devrait l’être le transport, par un gouvernement, d’employés d’un autre gouvernement.
[13] L’Office, après avoir examiné tous les commentaires des intervenants, a décidé d’informer l’industrie aérienne, par l’intermédiaire de la présente détermination, des critères que l’Office appliquera dans l’interprétation de ce qui constitue un « service aérien » et plus particulièrement, à savoir quand un service aérien est considéré comme étant « offert au public. »
LA LOI
[14] L’article 57 de la LTC prévoit que l’exploitation d’un service aérien est subordonnée à la détention, pour celui-ci, de la licence prévue par la présente partie, d’un document d’aviation canadien et de la police d’assurance responsabilité réglementaire.
[15] Le paragraphe 55(1) de la LTC définit « service aérien » comme étant un service offert, par aéronef, au public pour le transport des passagers, des marchandises, ou des deux.
[16] L’alinéa 86(1)k) de la LTC dispose que l’Office peut, par règlement, définir les termes non définis de la partie II de la LTC.
[17] L’article 2 du Règlement sur les transports aériens, DORS/88‑58, modifié (RTA) définit :
- « passager » comme étant une personne, autre qu’un membre du personnel d’aéronef, qui voyage à bord d’un aéronef du service intérieur ou du service international du transporteur aérien aux termes d’un contrat ou d’une entente valides; et
- « marchandises » comme étant des objets pouvant être transportés par la voie aérienne. La présente définition comprend les animaux.
DÉTERMINATION DE L’OFFICE
[18] En résumé, en vertu de la LTC, une personne est tenue de détenir une licence de l’Office pour exploiter un service aérien qui est :
- offert par aéronef,
- pour le transport des passagers, des marchandises, ou des deux,
- offert au public.
[19] L’Office indique dans la présente détermination ce qui constitue un service aérien au sens de la partie II de la LTC et, en particulier, quand ce service est considéré comme étant offert au public.
Objet de l’exigence de détention d’une licence aérienne
[20] L’Office conclut que toute interprétation de l’expression « offert au public » devrait cadrer avec l’intention derrière l’exigence que renferme la LTC, à savoir qu’une personne doit détenir une licence délivrée par l’Office.
[21] À cet égard, l’Office note que l’exigence de détenir une licence assujettit la licenciée à un certain nombre de dispositions de la LTC portant sur la protection des consommateurs et de l’économie de l’industrie. L’objectif de l’exigence de détenir une licence aérienne est défini dans ces dispositions.
[22] Par exemple, les dispositions de la LTC en matière de propriété font en sorte que seulement des entreprises canadiennes ou des entreprises appartenant à des intérêts canadiens ou contrôlés par ceux-ci peuvent exploiter des services intérieurs, limitant ainsi l’accès d’intérêts étrangers au marché intérieur. De la même façon, seuls des Canadiens désignés par le ministre des Transports comme étant admissibles peuvent exploiter des services internationaux réguliers aux termes des droits accordés au Canada dans un accord ou une entente de transport aérien avec un autre gouvernement.
[23] Les personnes qui déposent une demande de licence canadienne pour exploiter certains services aériens au moyen d’un aéronef ayant une capacité maximum certifiée de 40 passagers ou plus doivent également répondre aux exigences financières énoncées à l’article 8.1 du RTA, avant qu’une licence puisse leur être délivrée, afin de réduire le risque que des demandeurs dont le financement est insuffisant entrent sur le marché.
[24] Les licenciées doivent également :
- avoir, afficher et appliquer un tarif clair qui aborde certaines questions obligatoires, et qui soit raisonnable et non injustement discriminatoire;
- aviser le public lorsqu’elles interrompent certains services intérieurs;
- prévoir une protection pour l’argent payé d’avance par des passagers en provenance du Canada pour certains vols internationaux affrétés.
[25] Les dispositions portant sur la protection des consommateurs et de l’économie de l’industrie dont il a précédemment été question sont établies dans la partie II de la LTC. Ces exigences sont de nature économique ou visent la protection des consommateurs, car elles visent les fins suivantes :
- réserver aux Canadiens l’accès au marché intérieur;
- garantir la conformité avec les accords aériennes internationaux;
- limiter le risque que des demandeurs sans fonds suffisants entrent sur le marché;
- exiger qu’un tarif clair soit en place et soit affiché afin de clarifier les conditions de transport;
- fournir à toute personne un accès à des recours sous forme de plainte en cas de conditions de transport déraisonnables et de certaines questions particulières concernant les prix;
- prévoir des moyens d’informer le public lorsque l’interruption de certains services réguliers élimine ou réduit de façon importante la disponibilité du service aérien sur le marché;
- assurer la protection de l’argent payé d’avance pour certains vols internationaux affrétés.
[26] En plus des dispositions susmentionnées portant sur la protection des consommateurs et de l’économie de l’industrie, les licenciées doivent également satisfaire aux exigences en matière d’assurance responsabilité prescrites dans la LTC pour pouvoir détenir une licence de service aérien. L’exigence de détenir une assurance, toutefois, n’est pas exclusive à la LTC, car la Loi sur l’aéronautique, L.R.C. (1985), ch. A‑2 (la Loi sur l’aéronautique) exige également que toute personne exploitant un aéronef réponde aux exigences en matière d’assurance prévues dans la Loi sur l’aéronautique, si ces personnes ne sont pas déjà visées par les exigences en matière de licence aérienne de la LTC. Les exigences en matière d’assurance énoncées dans la LTC s’appliquent donc seulement aux personnes qui exploitent ou proposent d’exploiter un service de transport aérien offert au public. Si une personne n’exploite pas ou ne propose pas d’exploiter un service de transport aérien offert au public, cette personne sera néanmoins assujettie aux exigences en matière d’assurance qui visent tous les autres exploitants d’aéronefs. Les exigences en matière d’assurance qui sont énoncées dans les deux lois en vue d’une exploitation commerciale sont essentiellement identiques, et la seule différence notable est que le règlement d’appui de la LTC, à savoir le RTA, traite les exigences en matière d’assurance dans les situations où une licenciée utilise l’aéronef et l’équipage d’une autre personne pour exploiter son propre service aérien.
[27] De plus, l’Office peut délivrer une licence seulement aux demandeurs qui détiennent un document d’aviation canadien (DAC) délivré en vertu de la Loi sur l’aéronautique et du Règlement de l’aviation canadien, DORS/96-433 (RAC), qui garantissent que l’exploitation d’un aéronef au Canada est assujettie aux exigences en matière de sécurité et de sûreté appliquées par Transports Canada. La Loi sur l’aéronautique et le RAC exigent que toutes personnes qui exploitent un aéronef au Canada détiennent un DAC, peu importe si ces personnes sont tenues ou non de détenir une licence délivrée par l’Office.
[28] Finalement, il est noté que la partie V de la LTC confère à l’Office le pouvoir d’établir un règlement et de statuer sur des plaintes afin d’éliminer les obstacles abusifs dans le réseau de transport aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience. Ce pouvoir, toutefois, s’étend au réseau de transport sous l’autorité législative du Parlement et ne se limite pas, ni n’est lié, au régime de délivrance de licences.
[29] Ainsi, l’interprétation de l’Office de l’expression « offert au public » doit cadrer avec les objectifs du régime de délivrance de licences aériennes qu’il applique, objectifs qui sont de nature « économique » ou qui « visent la protection des consommateurs ».
[30] En tenant compte des dispositions prescrites sur la protection et des consommateurs et de l’économie de l’industrie, l’Office interprète les exigences en matière de licence aérienne de la LTC comme s’appliquant à l’exploitation d’un service de transport aérien « commercial » qui est offert au public. Si une personne n’exploite pas un service de transport aérien « commercial » offert au public, il n’est pas vraiment nécessaire d’établir dans la LTC des dispositions sur la protection des consommateurs et de l’économie de l’industrie, notamment l’obligation de protéger le marché intérieur de la concurrence étrangère; de détenir une assurance supplémentaire à celle exigée par la Loi sur l’aéronautique; de détenir et d’appliquer un tarif; d’aviser le public en cas d’interruption de service; ou encore de protéger les paiements anticipés versés par les passagers. Dans ces cas, les obligations en matière de sécurité et de sûreté associées à l’exploitation d’un aéronef continueraient d’être régies par la Loi sur l’aéronautique, comme le serait l’obligation pour l’exploitant d’un aéronef de détenir l’assurance prescrite.
[31] L’interprétation par l’Office d’un service aérien offert au public prend donc en considération la question de savoir si la personne qui fournit le service est dans le commerce du transport de personnes ou de marchandises, dans le cadre d’une entreprise commerciale, aux termes d’un service offert en échange d’une contrepartie.
Qu’est-ce qu’un service aérien?
[32] L’Office conclut que dans la détermination de ce qui constitue un service aérien, tous ses éléments, tels qu’ils sont définis dans la LTC et le RTA, doivent être considérés ensemble pour réaliser l’intention du régime de délivrance de licences aériennes. Particulièrement, est‑ce que le service :
- est offert au public et mis à sa disposition?
- est fourni par un aéronef?
- est fourni conformément à un contrat ou une entente visant le transport de passagers ou de marchandises?
- est offert en échange d’une contrepartie?
[33] Chacun des quatre critères est abordé ci-après :
(i) Est-ce que le service est offert au public et mis à sa disposition?
[34] Un service offert au public est un service qui est mis à la disposition du public.
[35] Il s’agit de moyens par lesquels les membres du public peuvent être au courant de l’existence et de la disponibilité du service aérien et donc décider s’ils souhaitent s’en prévaloir.
[36] Une personne qui offre un service aérien au public peut en faire une certaine forme de promotion, d’annonce ou de sollicitation. Le public peut être informé par n’importe quel moyen, y compris par des médias audio, imprimés ou électroniques, ou par le bouche à oreille. Le matériel promotionnel, les routes connues, les horaires, les prix, les conditions de transport ou encore un système de distribution des billets sont tous des indicateurs d’un service qui est offert au public.
[37] Il n’est pas nécessaire qu’une personne fasse une promotion rigoureuse à l’échelle d’un service aérien ni que tous les membres du public soient au courant de l’existence d’un service aérien pour répondre à cette obligation. L’Office est d’avis que l’existence d’une restriction concernant qui peut avoir accès à un service aérien n’en fait pas nécessairement un service privé. Tout ce qui est exigé est qu’une personne offre un service aérien à un segment ou à une partie du grand public.
[38] De plus, la personne à qui le service est offert devrait pouvoir s’en prévaloir.
[39] La personne devrait être en mesure de communiquer avec le fournisseur de services aériens et de prendre des dispositions pour le transport aérien. La méthode utilisée pour obtenir un service aérien peut être le téléphone, Internet, un agent de voyage, un courtier, un représentant de vente, un bureau de vente ou tout autre moyen accessible au public.
[40] Pour s’assurer que le service aérien atteigne le groupe d’utilisateurs voulu, la personne qui exploite le service peut imposer des conditions d’admissibilité à l’utilisateur. Ces conditions peuvent être restrictives, mais le service pourrait toujours être offert au public et mis à sa disposition si une personne qui répond aux conditions de transport, y compris par paiement d’une contrepartie appropriée, peut avoir accès au service aérien.
(ii) Est-ce que le service est fourni par aéronef?
[41] La détermination à savoir si un service prévoit le transport par aéronef est une question directe qui ne pose aucun problème d’interprétation, donc il n’est pas nécessaire d’élaborer sur cette question.
(iii) Est-ce que le service est fourni conformément à un contrat ou une entente visant le transport de passagers ou de marchandises?
[42] Un élément clé d’un service offert au public est qu’il y ait un contrat ou toute autre entente qui autorise l’utilisation d’un service aérien. Le contrat ou l’entente oblige la personne qui exploite le service à fournir le service aérien en retour du paiement d’une contrepartie convenue.
[43] L’exigence qu’il y ait une obligation contractuelle ou une autre entente entre les parties cadre avec la définition que donne le RTA d’un passager, qui est défini comme étant une personne qui voyage à bord d’un aéronef aux termes d’un contrat ou d’une entente valides.
[44] Si des membres du public n’ont pas d’entente contractuelle ou autre leur donnant le droit d’être transportés ou de faire transporter leurs biens par aéronef, alors le service n’est pas un service offert au public et une licence délivrée par l’Office ne serait pas nécessaire.
(iv) Est-ce que le service est offert en échange d’une contrepartie?
[45] La nature commerciale de l’entente, aux termes d’un service fourni en échange d’une contrepartie, est également un élément important d’un service offert au public et cadre avec l’exigence des dispositions de la LTC qui sont de nature économique et qui visent la protection des consommateurs.
[46] Le droit d’une personne d’utiliser un service aérien est généralement établi lorsque cette personne accepte de fournir une contrepartie (notamment le prix du billet, les frais et autres contreparties) fixée par la personne qui fournit le service aérien. Lorsque le service est fourni à une personne sans obligation contractuelle de fournir le service en échange d’une contrepartie, le service n’est pas considéré comme étant un service aérien et il n’est pas nécessaire d’obtenir une licence auprès de l’Office.
[47] L’achat d’un service groupé qui comprend le transport aérien répondrait à l’exigence voulant qu’il y ait une contrepartie en échange d’un service aérien, peu importe si l’élément du service aérien a été annoncé comme étant gratuit (p. ex., l’exploitant d’une auberge qui inclut un service aérien dans le forfait).
Transport privé
[48] Ayant tenu compte maintenant des critères exigés pour l’exploitation d’un service aérien, l’Office abordera maintenant la question du transport privé, y compris l’utilisation personnelle d’un aéronef et l’exploitation d’un aéronef d’affaires.
[49] Il est important de faire la distinction entre le transport de membres du public ou de marchandises, et l’offre d’un service aérien et sa mise à la disposition au public. Le transport d’un membre du public ou de ses biens, en soi, n’en fait pas nécessairement un service offert au public, car tout le monde fait théoriquement partie du grand public. Une personne qui n’a pas une entreprise de transport de passagers ou de marchandises par aéronef n’exploite pas un service offert au public seulement parce qu’elle accepte de transporter une personne ou ses biens dans un cas particulier, que ce soit un événement unique ou non. Pour qu’un service aérien soit offert au public, une personne doit offrir le service au public, y compris à un segment ou à une partie du grand public; de plus, les membres du public doivent pouvoir conclure un contrat ou une autre entente pour avoir le droit de se prévaloir d’un tel service aérien.
Utilisation personnelle d’un aéronef
[50] L’exploitation d’un aéronef pour usage personnel, y compris le transport de membres de la famille, d’amis et d’autres connaissances, est considérée comme étant un transport privé et non un service offert au public, donc il n’est pas nécessaire de détenir une licence de l’Office pour exploiter ce service.
Aéronef d’affaires
[51] L’exploitation d’un aéronef d’affaires par un organisme à l’usage et pour le transport de ses représentants, directeurs, employés, entrepreneurs, fournisseurs et marchandises (ou ceux de toute société mère, affiliée ou filiale), afin de mener à bien les activités de l’organisme, est généralement aussi considérée comme étant un transport privé qui n’est pas offert au public donc, il n’est pas nécessaire de détenir une licence de l’Office pour exploiter ce service. Les mêmes dispositions s’appliqueraient au transport des clients et consommateurs d’un organisme lorsque le voyage ne se fait pas en échange d’une contrepartie prévue dans un contrat ou une entente.
DÉTERMINATION
[52] L’Office conclut qu’un service aérien inclut l’ensemble des quatre critères suivants :
- est offert au public et mis à sa disposition,
- est fourni par aéronef,
- est fourni conformément à un contrat ou une entente visant le transport de passagers ou de marchandises,
- est offert en échange d’une contrepartie.
[53] Chaque cas est unique et en conséquence, l’Office rendra ses déterminations en fonction du bien‑fondé de chaque cas. L’Office appliquera ces critères approuvés lorsqu’il déterminera si une personne exploite un service aérien qui exige la détention d’une licence délivrée par l’Office.
[54] Si une personne croit que les critères établis dans la présente détermination risquent d’avoir une incidence sur une détermination antérieure concernant l’exigence de détenir une licence délivrée par l’Office, elle peut demander à l’Office de se pencher de nouveau sur la question.
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