Décision n° 490-R-1988

Le 19 décembre 1988

Référence n D3260-T2

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AUDIENCE L'audience a eu lieu à Hull (Québec) les 5 et 6 décembre et à Toronto (Ontario) le 8 décembre 1988.

JURY

L'honorable Erik Nielsen

Présidente

Mme. Micheline Beaudry

Vice-présidente

M. Edmund J. O'Brien

Membre

COMPARUTIONS

Mme Alix Jenkins

Avocate de l'Office

Mme Tracey Eisenberg

Avocate de l'Office

M. James K. Allen

Avocat, VIA Rail Canada Inc.

M. Don Carmichael

VIA Rail Canada Inc.

M. Roy Jamieson

Directeur exécutif, Transport 2000 Canada

M. Ernest McArthur

Avocat, Muncipalité régionale d'Ottawa-Carleton

M. Andrew Hope

Planificateur, Muncipalité régionale d'Ottawa-Carleton

M. Peter Glynn

Canadien intéressé

M. William Peppler

Canadian Owners and Pilots Association

Rév. William Gilbert

Canadien intéressé

M. John Chambers

Canadien intéressé

Mme Ruth Ross

Canadienne intéressé

M. Douglas Leighton

Directeur du développement économique, Cornwall

Mme Audrey Voice

Canadienne intéressé

M. Darrell Richards

Canadien intéressé

M. Harry Gow

Canadien intéressé

M. Michael Iveson

Canadien intéressé

M. Michael Townsend

Canadien intéressé

M. Jack MacKinnon

Canadien intéressé

M. David Jeanes

Canadien intéressé

M. Reginald Heasman

Canadien intéressé

M. Douglas Ainslie

Canadien intéressé

M. Michael Jaffey

Canadien intéressé

M. Derek Loder

Canadien intéressé

M. Edward Lauer

Canadien intéressé

M. Richard Howey

Canadien intéressé

Mme Eileen Mitchel Thomas

Canadienne intéressé

M. William Blakeman

Canadien intéressé

M. Donald Cruickshank

Canadien intéressé

M. Thomas Ladanyi

Canadien intéressé

M. Roger Timmers

Fraternité des préposeés à l'entretien des voies

M. Donald Hedrick

Canadien intéressé

M. Terry Fox

Canadien intéressé

M. D.J. Fader

Canadien intéressé

M. John McCullum

Président, Transport 2000 Ontario

M. Bernie Higgins

Fraternité des wagonnier de chemins de fer

M. Peter Lambert

Canadien intéressé

CONTEXTE

VIA Rail Canada Inc. a donné avis à l'Office national des transports, le 30 juin 1988, de son intention de modifier le service de trains entre Ottawa et Toronto à compter du 30 octobre 1988. Cet avis a été donné en conformité avec une ordonnance prise par la Commission canadienne des transports, prédécesseur de l'Office, à savoir l'ordonnance du Comité des transports par chemin de fer n R-38000 qui fixe les fréquences et les itinéraires de base des services de trains de voyageurs. VIA se propose de remplacer les trains de nuit numéros 48 et 49 par un service de jour supplémentaire.

Le 5 août 1988, l'Office a demandé à VIA d'aviser les administrations locales de son projet et d'afficher un avis public annonçant le changement proposé. Au nombre des interventions déposées suite à cet avis figurent des mémoires de Transport 2000 datés du 24 et du 25 août 1988. Cet organisme a fait valoir que l'ordonnance n 119608 prise par la Commission des transports du Canada le 4 janvier 1966 oblige à maintenir le service. VIA, dans sa réponse datée du 9 septembre 1988, a rétorqué au contraire que l'ordonnance n R-38000 prime et, sinon, que l'Office pourrait annuler l'ordonnance n 119608 de son propre chef en vertu de l'article 41 de la Loi nationale de 1987 sur les transports.

L'Office, dans une lettre datée du 13 septembre 1988, a informé VIA qu'il ne peut y avoir suppression du service de nuit sans annulation préalable de l'ordonnance n 119608. Dans sa réponse datée du 16 septembre 1988, VIA a maintenu que cette ordonnance doit être annulée parce qu'elle est en contradiction avec l'ordonnance n R-38000. Elle a allégué qu'en instaurant un service de jour en remplacement, elle remplit l'obligation de fournir des installations convenables que lui impose l'article 144 de la LNT 1987.

L'Office a confirmé, le 28 septembre 1988, l'opinion qu'il avait déjà exprimée et il a ordonné à VIA de poursuivre le service jusqu'à ce qu'il rende une décision. Dans une lettre datée du même jour, VIA a indiqué que sa lettre du 16 septembre précédent constituait sa demande d'annulation de l'ordonnance n 119608. VIA a ultérieurement publié et affiché un avis de cette demande.

Le 16 novembre suivant, l'Office a décidé de convoquer une audience publique en vue d'examiner la demande sous le régime des dispositions de la LNT 1987 concernant le niveau de service, nommément les articles 144 à 147, et de l'article 41 en vertu duquel l'Office pourrait annuler l'ordonnance n 119608. L'audience, commencée à Hull (Québec) le 5 décembre 1988, s'est terminée à Toronto (Ontario) le 8 décembre suivant.

SOMMAIRE DE L'ARGUMENTATION DES PARTIES

VIA RAIL CANADA INC.

M. Don Carmichael a présenté les faits pour VIA. La position de VIA est résumée dans les paragraphes qui suivent.

Au sujet des dispositions de l'article 41 de la LNT 1987 qui habilite l'Office à réviser, annuler ou modifier un arrêté, VIA allègue que diverses considérations témoignent de nouveaux faits ou d'une évolution des circonstances.

Selon VIA, ensemble, l'amélioration de l'infrastructure routière, le réoutillage de l'industrie de l'automobile et la stabilisation des prix du carburant ont rendu les déplacements routiers plus intéressants. Les services d'autocars sont différents et offrent un meilleur produit; par exemple, ils offrent aussi un service de nuit entre Ottawa et Toronto. Un réseau de transporteurs aériens régionaux et nationaux s'est établi, ajoutant au choix de modes de transport pour les voyageurs. La population et les zones de densité démographique se sont déplacées. Il existe une préférence marquée pour les trains interurbains de jour à grande vitesse.

Conséquemment, VIA soutient que le marché a évolué et que les conditions qui prévalaient en 1966, au moment de l'ordonnance n 119608, ont changé depuis lors.

VIA affirme également que le service de nuit entre Ottawa et Toronto doit être supprimé et remplacé par un service de jour, pour diverses raisons. D'abord et avant tout, le coefficient d'occupation est de 20 % seulement. De plus, la recherche de marché ne montre aucune croissance éventuelle du service; les tendances du trafic indiquent toutes des augmentations des services de jour mais restent stables, dans le meilleur des cas, pour ce qui est du service de nuit. VIA juge le recouvrement des coûts insuffisant et les perspectives d'amélioration décevantes. En effet, au cours de la grève qui a frappé l'industrie de l'autocar, la capacité du service ferroviaire à couvrir ses frais évitables s'est à peine améliorée. Qui plus est, l'accroissement de clientèle qui est nécessaire, d'après les résultats d'une analyse de rentabilité du service de nuit, est irréalisable selon VIA. Dans l'évaluation des solutions de rechange, VIA a envisagé la possibilité de faire passer le train de nuit Montréal-Toronto par Ottawa. Toutefois, l'analyse montre que cette solution n'est pas viable. Somme toute, les recettes produites par le service de nuit sont insuffisantes et VIA n'entrevoit aucune amélioration.

Par ailleurs, VIA soutient que le nouveau service de jour proposé en remplacement présente des perspectives excellentes. Elle fait valoir que les améliorations apportées au service, par exemple l'abrégement de la durée de déplacement, l'offre de repas et de boissons à bord des voitures coach et VIA 1, les heures de départ mieux adaptées, l'amélioration des services fournis aux personnes handicapées et la qualité des gares entre Ottawa et Toronto ont tous contribué à faire augmenter la clientèle de jour. L'occupation moyenne est environ 10 fois plus grande le jour que la nuit. Cette demande croissante a taxé la capacité de VIA, si bien que celle-ci souhaite réaffecter ses ressources de manière à obtenir un meilleur rendement de ses investissements.

Le service de jour supplémentaire offre de nouvelles correspondances pratiques pour les voyageurs. Il n'est plus rare maintenant que les trains de jour soient complets. VIA a dépensé approximativement 38 millions de dollars pour l'amélioration de son infrastructure. Grâce à ces travaux la vitesse de surface a pu être augmentée, ce qui est un atout pour les trains de jour mais sans importance pour les trains de nuit. Enfin, VIA a consulté la plupart des collectivités touchées et a obtenu leur appui. VIA soutient que le remplacement du service de nuit par un nouveau service de jour entraînera en définitive un gain financier net pour la compagnie.

VIA croit qu'en qualité de société d'État financée par les deniers publics et étant donné ses ressources limitées, elle doit profiter de cette possibilité pour accroître ses recettes et répondre aux demandes du plus grand nombre de voyageurs.

Transport 2000 Canada

M. Jamieson, au nom de Transport 2000 Canada, fait valoir que l'ordonnance n 119608 n'est pas rendue caduque par l'ordonnance R-38000, puisqu'elle fixe l'obligation de fournir un service donné. Cette ordonnance a été prise à la suite de plaintes selon lesquelles il existait un besoin et un marché pour le service. Il appartient à VIA de prouver qu'il y a eu un changement dans les faits ou les circonstances qui ont dicté la prise de l'ordonnance n 119608. La seule circonstance pertinente serait un changement du marché ou de la demande du public.

La présumée faible clientèle du service n'est pas un motif suffisant pour relever VIA de son obligation si l'amoindrissement du marché est attribuable à de la négligence, une piètre commercialisation ou une gestion médiocre par la compagnie. Le motif du déclin de la clientèle est pertinent dans les délibérations de l'Office.

VIA n'a pas cherché activement à améliorer le service de nuit comme elle l'a fait pour les trains de jour; elle n'a pas commercialisé ce service particulier comme l'a fait Amtrak aux États-Unis et elle n'a pas tenté de cerner un marché pour les arrivées tôt le matin. VIA devrait aussi tirer partie de la congestion des aéroports avec laquelle les voyageurs sont actuellement aux prises. L'occupation des services aériens avec arrivée tôt le matin à Toronto et Ottawa a augmenté de 58 % au cours des quatre dernières années. VIA se doit d'examiner tous les moyens de fournir et d'améliorer le service avant de songer à le supprimer.

Transport 2000 Canada ne propose pas, par contre, que VIA continue de faire circuler les trains à perte et avec des places vides. Plutôt, il avance qu'un arrêté provisoire prolongeant l'ordonnance 119608 pour une durée limitée suffirait pour donner à VIA l'occasion de commercialiser judicieusement le service. Il note que des précédents ont été créés par le réglementateur précédent dans des cas de demandes d'abandon de lignes. En contre-interrogatoire, le témoin a indiqué que le recouvrement moyen des coûts pour le corridor, à 64 %, comme l'a précisé M. de Belleval, président de VIA Rail, devant le Comité des transports de la Chambre des communes le 19 juillet dernier, est un objectif raisonnable pour le service, lequel est actuellement exploité sur une base de recouvrement de 50 %.

Au cours de l'instance, M. Jamieson a aussi mis en doute les volumes de voyageurs présentés comme preuve, la politique de VIA sur le gel des places et des réservations, les études de marché qui n'ont pas porté sur les heures d'arrivée souhaitées. Il s'interroge sur le fait que VIA ait omis d'évaluer les risques de pertes accrues liés à des trains de jour plus longs et à l'augmentation des milles-train. Vu le surcroît de places actuel à bord des trains de jour, il incombe à VIA Rail de montrer qu'il existe un marché suffisant pour produire des recettes nettes plus grandes en augmentant la fréquence des trains. De plus, si le marché existe bel et bien, faut-il le servir au détriment des services de nuit.

Transport 2000 Ontario

Ajoutant aux observations formulées par l'organisme national, M. McCullum de Transport 2000 Ontario soutient que l'Office, dans l'intérêt public, a le mandat général de réglementer VIA quant aux normes minimales de fréquence, de type de service et d'itinéraires.

La commodité et les besoins du public justifient le maintien d'un service offert à prix raisonnables comparativement au transport par avion ou à la location d'une chambre d'hôtel. Le service de nuit en cause permet aussi les seules correspondances vers des destinations situées aux États-Unis.

Les pertes financières sont probablement surévaluées, puisque les recettes provenant des voyageurs de courte distance se déplaçant entre Brockville et Toronto sont attribuées aux trains de nuit Montréal-Toronto. Le manque de clientèle pour le service est attribuable à l'absence de publicité sur les avantages des trains de nuit et aux mesures prises par VIA pour décourager l'usage de ce service.

À la place de la proposition de VIA, M. McCullum propose que les trains Montréal-Toronto passent par Ottawa. Il est vrai que Cornwall ne serait plus desservie mais, à son avis, la plupart des passagers de cette ville sont des titulaires de laissez-passer qui pourraient emprunter l'autobus jusqu'à Coteau. L'intérêt public et les perspectives du marché des déplacements en provenance et à destination d'Ottawa est plus grand que le besoin de servir les voyageurs de navette de Cornwall, selon cet organisme.

M. McCullum a aussi présenté les résultats d'un sondage mené auprès de 18 voyageurs d'un train de nuit à la fin de novembre 1988. Transport 2000 Ontario fait valoir que les résultats confirment que les clients aiment le service, qu'ils voyagent généralement plusieurs fois par année, qu'ils ont besoin d'arriver tôt le matin et qu'ils sont prêts à recommander le service. Se fondant sur ces résultats, M. McCullum avance qu'il existe un marché bien ancré pour ce service concurrentiel et que ce marché pourrait prendre de l'essor.

Au sujet du déficit actuel du service, Transport 2000 Ontario avance qu'un surcroît de 25 voyageurs par jour sur semaine hausserait de 500 000 $ les recettes annuelles. La capacité de l'équipement en service suffirait pour couvrir cette augmentation. De plus, l'accroissement de la clientèle pourrait être suscité en intéressant quatre pour cent des voyageurs qui arrivent tôt le matin à Ottawa et Toronto.

AUTRES INTERVENANTS

Au cours des audiences publiques, 28 intervenants ont présenté leurs vues contre la demande de VIA. Ces intervenants ont soutenu que le service de nuit est pratique, économique, fiable, qu'il permet aux voyageurs de nuit d'arriver tôt le matin et de gagner du temps. Ils ont aussi fait valoir que le service du train de nuit est unique en son genre et que le nouveau service de jour ne constitue pas une solution de remplacement satisfaisante pour les utilisateurs actuels du service.

Quoique les vues diffèrent au sujet de l'occupation des trains 48 et 49 et du recouvrement des coûts, nombre des intervenants admettent que la clientèle est faible et avancent que cette situation découle du manque de mise en valeur et de publicité par VIA et de la détérioration générale du service et de l'équipement de bord.

De plus, les intervenants soutiennent que, vu la congestion aux aéroports de Toronto et d'Ottawa, l'arrivée tôt le matin du train de nuit pourrait être mise en valeur afin d'augmenter la clientèle.

Plusieurs intervenants parlent de l'option de faire passer le service de nuit Montréal-Toronto par Ottawa. La ville de Cornwall s'oppose au changement d'itinéraire des trains 58 et 59 qui contournerait la ville, puisqu'il entraînerait une diminution considérable du niveau de service pour la population de la ville.

Par contre, la Municipalité régionale d'Ottawa-Carleton s'est prononcée en faveur de l'élimination par VIA du service de nuit et de la mise en oeuvre d'un train de jour, parce que cela augmenterait la clientèle des chemins de fer.

En outre, beaucoup de particuliers et de municipalités ont fait connaître leur vue à l'Office dans des mémoires écrits. Bien que la grande majorité de ces intervenants s'opposent à la demande de VIA, la compagnie a reçu l'appui de 14 municipalités et de divers représentants élus.

ANALYSE

L'Office a considéré le service de nuit entre Ottawa et Toronto sous le régime des dispositions concernant le niveau de service contenues dans les articles 144 à 147 de la LNT 1987 et il a examiné la question de savoir si l'ordonnance n 119608, datée du 14 janvier 1966, devrait être annulée en vertu de l'article 41 de la LNT 1987. Il a étudié et pris en considération tous les faits qui lui ont été présentés ainsi que la preuve contenue dans le dossier public, et il a tenu compte de toutes les considérations qui lui ont semblé pertinentes. Voici l'analyse qu'il fait de ces considérations.

L'ordonnance n 119608 a été prise le 14 janvier 1966 à la suite de plaintes faites par le public concernant la résiliation de l'entente de groupage des trains de voyageurs passée entre le CN et le CP. L'ordonnance disait entre autres choses que la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada devait établir un service de train de voyageurs de nuit entre Ottawa et Toronto, le plus tôt possible après la date de l'ordonnance. Dans une lettre de décision datée du 13 septembre 1988, l'Office a déterminé que l'ordonnance n 119608 obligeait encore VIA à fournir un service de nuit entre Ottawa et Toronto.

Subséquemment, une série d'ordonnances appelées ordonnances sur le service de train de voyageurs, dont la dernière en date est l'ordonnance n R-38000, ont été prises par la Commission canadienne des transports en vertu de l'article 262 de la Loi sur les chemins de fer (maintenant les articles 144 à 147 de la LNT 1987). Ces ordonnances fixent l'itinéraire et la fréquence minimale des services, ainsi que la marche à suivre par les compagnies pour modifier ces itinéraires et ces fréquences. Ces ordonnances ne traitent pas précisément de l'horaire des trains.

VIA propose de remplacer les trains de nuit par un nouveau service de jour. Ce faisant, elle continue de dépasser les exigences de fréquence minimale contenues dans l'ordonnance R-38000.

L'Office reconnaît la situation particulière de VIA comme société d'État et le désir de cette dernière d'administrer ses activités et ses ressources le plus efficacement possible.

Le service Ottawa-Toronto est l'un des services du corridor qui est exploité sur un marché caractérisé par une intense concurrence entre les modes. En supprimant son service de nuit et en le remplaçant par un nouveau service de jour, VIA compte améliorer sa situation financière.

L'Office est d'avis que les mesures mises de l'avant par VIA permettront de mieux atteindre les objectifs énoncés à l'article 3 de la LNT 1987, à savoir la politique nationale des transports du Canada.

Il existe d'autres services de train de voyageurs de nuit au Canada. Le train de nuit entre Ottawa et Toronto est le seul dont l'exploitation est dictée par une ordonnance particulière. Si ce n'était de l'ordonnance n 119608, VIA aurait pu donner avis à l'Office de la réduction de service proposée 30 jours avant la date de prise d'effet, conformément au paragraphe 4 de l'ordonnance n R-38000.

L'Office a cherché à savoir si le service de nuit devait être traité différemment de tout autre service régulier et, après un examen attentif, il a conclu que l'ordonnance n R-38000 devrait s'appliquer à tous les services, sans discrimination, y compris le service de nuit. Toute modification à ce service devrait donc être faite en conformité avec l'ordonnance n R-38000.

L'article 41 de la LNT 1987 habilite l'Office à réviser, annuler ou modifier ses décisions ou arrêtés en raison de faits nouveaux ou d'évolution des circonstances visées par ces décisions ou ordonnances, selon son appréciation.

Depuis 1966, de nombreux changements ont marqué le marché et l'industrie des transports dans leur ensemble. VIA a vu le jour comme société distincte chargée de fournir des services de train de voyageurs. L'infrastructure routière est meilleure, l'automobile est devenue un élément compétitif, le service d'autocar offre un meilleur produit et, suite à l'augmentation du nombre de transporteurs aériens et de la fréquence des services depuis la déréglementation, le choix de services aériens est plus grand.

Par conséquent, après avoir dûment examiné tous les faits dont il est saisi, l'Office croit qu'il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis l'ordonnance n 119608 du 14 janvier 1966 et, donc, que celle-ci doit être annulée.

CONFIDENTIALITÉ

Au sujet de la confidentialité de certains documents concernant la situation financière ou le nombre de passagers que doit étudier l'Office, et après examen des arguments présentés par VIA au cours d'une audience à huis clos, l'Office a déterminé que l'annexe confidentielle de la pièce n 1 de VIA (mémoire de VIA) et la pièce 6(c) de VIA (analyse de rentabilité des trains 48 et 49 de VIA), doivent toutes deux être considérées comme confidentielles dans leur intégralité, puisque la divulgation de ces documents au public causerait vraisemblablement un préjudice à VIA.

CONCLUSION

Pour les motifs énoncés ci-dessus, l'Office ordonne l'annulation de l'ordonnance n 119608 tel qu'indiqué dans l'arrêté ci-joint.

Par suite de l'annulation de l'ordonnance n 119608, tout changement futur de la fréquence de l'itinéraire d'un service de train de voyageurs peut être fait en conformité avec l'ordonnance n R-38000. En ce qui concerne la demande de VIA, l'Office autorise VIA à modifier l'exploitation de ses trains entre Ottawa et Toronto en remplaçant les trains 48 et 49 par un nouveau service de jour, 30 jours après la date de la présente décision.