Décision n° 529-R-2009
le 31 décembre 2009
RELATIVE au calcul par l'Office des transports du Canada du plafond de revenu des compagnies de chemin de fer régies pour le mouvement du grain de l'Ouest au cours de la campagne agricole 2008-2009.
RELATIVE à la détermination par l'Office des transports du Canada des contributions au FDI réclamées par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada relativement à la campagne agricole 2007-2008.
RELATIVE au calcul par l'Office des transports du Canada du revenu de chaque compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain de l'Ouest au cours de la campagne agricole 2008-2009, et à la question de savoir si le revenu de chaque compagnie de chemin de fer régie excède son plafond de revenu en vertu des articles 150 et 151 de la section VI de la partie III de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée.
Référence no T6650-2
Introduction
[1] La présente décision fournit les calculs de l'Office des transports du Canada (Office) relativement au plafond de revenu et au revenu réel des compagnies de chemin de fer régies pour le mouvement du grain de l'Ouest au cours de la campagne agricole 2008-2009. Ces calculs sont nécessaires pour faire en sorte que le revenu qu'une compagnie de chemin de fer régie tire du transport du grain de l'Ouest n'excède pas son revenu admissible maximal, appelé plafond de revenu. Si le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie excède ce plafond, celle-ci doit rembourser l'excédent et verser les pénalités applicables, comme le prescrit le Règlement sur le versement par les compagnies de chemin de fer de l'excédent de revenu pour le mouvement du grain, DORS/2001-207. L'Office a calculé le plafond de revenu de deux compagnies de chemin de fer régies au cours de la campagne agricole 2008-2009 : la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP).
[2] Dans son calcul du plafond de revenu de CN et celui de CP, l'Office doit utiliser la formule, les statistiques de l'année de référence et l'indice des prix composite afférent au volume, comme le précise l'article 151 de la Loi sur les transports au Canada (LTC). Il a également besoin des statistiques indiquant le nombre de tonnes métriques transportées respectivement par CN et CP, ainsi que la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par chacune des deux compagnies au cours de la campagne agricole 2008-2009.
[3] La détermination par l'Office du revenu pour le grain de l'Ouest de CN et de CP est conforme aux paragraphes 150(3), (4) et (5) de la LTC. Elle est également conforme à la décision de l'Office no 114-R-2001 du 16 mars 2001 concernant l'interprétation d'un certain nombre de questions à examiner lorsque l'Office détermine le revenu pour le grain prescrit d'une compagnie de chemin de fer, aux fins de l'établissement du plafond de revenu.
Décision de l'Office
1.0 Statistiques du mouvement du grain de l'Ouest par CN et CP - Campagne agricole 2008-2009
[4] Les définitions des termes clés suivants, qui figurent à l'article 147 de la LTC, donnent son sens au mouvement du grain de l'Ouest pendant une campagne agricole donnée :
- « mouvement du grain »
- Transport du grain par une compagnie de chemin de fer régie sur toute ligne soit dans le sens ouest-est à destination de Thunder Bay ou d'Armstrong (Ontario), soit au départ de tout point situé à l'ouest de Thunder Bay ou d'Armstrong et à destination de Churchill (Manitoba) ou d'un port de la Colombie-Britannique, pour exportation. La présente définition ne s'applique pas au grain exporté d'un port de la Colombie-Britannique aux États-Unis pour consommation.
- « grain »
-
- Grain ou plante mentionnés à l'annexe II et cultivés dans la région de l'Ouest, y étant assimilés les produits mentionnés à cette annexe provenant de leur transformation dans cette région;
- grain ou plante mentionnés à l'annexe II et importés au Canada après avoir été cultivés à l'étranger, y étant assimilés les produits mentionnés à cette annexe qui, d'une part, proviennent de la transformation à l'étranger de grains ou plantes qui y sont également mentionnés et, d'autre part, ont été importés au Canada;
- « campagne agricole »
- Période commençant le 1er août et se terminant le 31 juillet de l'année suivante.
[5] Le tableau 1, ci-dessous, montre les déterminations du tonnage de CN et de CP et les statistiques sur la distance de transport relativement au mouvement du grain de l'Ouest pendant la campagne agricole 2008-2009. Ces déterminations sont fondées sur les présentations détaillées du trafic de CN et de CP, lesquelles ont été vérifiées pour veiller à ce que le trafic qualifié de mouvement du grain de l'Ouest et les statistiques sur le revenu, le tonnage et le kilométrage connexes soient exactes. Cette vérification a donné lieu au rejet d'une partie relativement minime du trafic.
Destination | Nombre de tonnes transportées | ||
---|---|---|---|
CN | CP | Total | |
Total | 14 980 650 | 16 215 713 | 31 196 363 |
Longueurs moyennes des mouvements (Milles) | 1 038 | 895 | 964 |
Vancouver | 6 635 433 | 9 670 901 | 16 306 334 |
Prince Rupert | 4 689 157 | 0 | 4 689 157 |
Thunder Bay | 2 061 793 | 5 985 081 | 8 046 874 |
Est du Canada | 1 594 267 | 559 731 | 2 153 998 |
[6] Le tableau ci-dessus indique que 31,2 millions de tonnes de grain de l'Ouest ont été transportées au cours de la campagne agricole 2008-2009. Ce chiffre de 31,2 millions de tonnes est 16,4 pour cent plus élevé que le volume du grain de l'Ouest transporté au cours de la campagne agricole précédente.
[7] La longueur moyenne des mouvements effectués au cours de la campagne agricole 2008-2009, qui est, comme le montre le tableau ci-dessus, de 964 milles ou 1,8 pour cent, excède de 17 milles celle de la précédente campagne agricole.
[8] Churchill est une destination du grain de l'Ouest admissible. Toutefois, les mouvements en direction de Churchill ne pouvaient être inclus dans le cadre du Programme du plafond de revenu, car la LTC exige que le transport du grain de l'Ouest soit effectué par une « compagnie de chemin de fer régie » et que la seule compagnie de chemin de fer « participant au mouvement du grain de l'Ouest » (ou) « effectuant des mouvements du grain de l'Ouest » à Churchill, soit la Hudson Bay Railway Company, n'est pas une compagnie de chemin de fer régie.
2.0 plafond de revenu de CN et de CP - Campagne agricole 2008-2009
[9] Le paragraphe 151(1) de la LTC prévoit que la formule suivante doit être utilisée par l'Office pour calculer le plafond de revenu d'une compagnie de chemin de fer régie :
[A/B ( (C-D) x 0,022 $)] x E x F,
où
- A
- représente le revenu de la compagnie pour le mouvement du grain au cours de l'année de référence;
- B
- le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence;
- C
- le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu'il est déterminé par l'Office;
- D
- le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence;
- E
- le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu'il est déterminé par l'Office;
- F
- l'indice des prix composite afférent au volume, tel qu'il est déterminé par l'Office.
[10] Dans le cas de CN, pour ce qui est de la campagne agricole 2008-2009, les chiffres pour A, B, C, D, E et F sont les suivants :
- A
- = 348 000 000 $
- B
- = 12 437 000
- C
- = 1 038
- D
- = 1 045
- E
- = 14 980 650
- F
- = 1,1493
[11] Les valeurs de CN associées à A, B et D sont régies par le paragraphe 151(2) de la LTC. Comme on l'indique dans la section 1.0 de la présente décision, les valeurs de la campagne agricole 2008-2009 associées à C et E étaient de 1 038 milles et de 14 980 650 tonnes respectivement. La valeur de 1,1493 associée à l'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2008-2009 a été déterminée antérieurement par l'Office dans la décision no 207-R-2008, en vertu du paragraphe 151(5) de la LTC.
[12] En appliquant ces valeurs à la formule de détermination du plafond de revenu, on obtient un plafond de revenu de 479 105 143 $ pour CN pendant la campagne agricole 2008-2009.
[13] Dans le cas de CP, en ce qui a trait à la campagne agricole 2008-2009, les chiffres pour A, B, C, D, E et F sont les suivants :
- A
- = 362 900 000 $
- B
- = 13 894 000
- C
- = 895
- D
- = 897
- E
- = 16 215 713
- F
- = 1,1493
[14] Les chiffres de CP pour A, B et D sont fixés au paragraphe 151(3) de la LTC et, comme il est indiqué dans la section 1.0 de la présente décision, les chiffres de la campagne agricole 2008-2009 pour C et E ont été établis respectivement à 895 milles et à 16 215 713 tonnes. L'indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2008-2009, soit 1,1493, a été établi dans la décision no 207-R-2008 de l'Office.
[15] En appliquant ces valeurs à la formule de détermination du plafond de revenu, on obtient un plafond de revenu de 485 955 953 $ pour CP pendant la campagne agricole 2008-2009.
3.0 Calcul du revenu de CN et de CP pour le mouvement du grain de l'Ouest - Campagne agricole 2008-2009
3.1 Revenu et déductions
[16] La détermination du revenu pour le grain d'une compagnie de chemin de fer régie nécessite de nombreuses évaluations de l'Office, qui doit établir ce qui doit être compté comme revenu ou comme réduction admissible du revenu. Bien que les paragraphes 150(3), (4) et (5) de la LTC contiennent une liste partielle de ces éléments, on a dressé une liste plus complète dans la décision no 114-R-2001, après avoir consulté les intervenants de l'industrie du grain.
[17] En résumé, le revenu des compagnies de chemin de fer régies pour le mouvement du grain de l'Ouest visé par la loi résulte en général des factures découlant de l'application des taux contenus dans les tarifs publiés ou les contrats confidentiels applicables à ces mouvements. Ce revenu comprend également
- une partie des montants reçus pour assurer l'approvisionnement en wagons grâce au processus de réquisition de wagons;
- les montants reçus en guise de primes de célérité;
- les montants reçus pour l'interconnexion ou les manœuvres d'échange;
- les montants reçus pour les manœuvres supplémentaires demandées par l'expéditeur.
[18] Il ne comprend pas (comme facteurs de non-revenus) les incitatifs, rabais ou réductions semblables ni ce qui suit :
- les recettes attribuables aux amendes pour non-exécution, aux droits de stationnement et aux droits de stockage des wagons chargés de grain que l'Office estime justifié de considérer comme telles;
- les recettes attribuables aux escales de wagons en transit;
- les recettes attribuables aux manœuvres supplémentaires rendues nécessaires par une erreur de l'expéditeur ou par son incapacité de remplir ses obligations;
- les indemnités pour les droits de circulation.
[19] Le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain visé par la loi peut faire l'objet des réductions suivantes :
- la portion amortie de toute contribution versée à une entreprise de manutention de grain n'appartenant pas à cette compagnie, pour l'aménagement d'installations liées au grain (contributions au Fonds de développement industriel, ou FDI);
- les montants payés ou autorisés pour l'interconnexion ou les manœuvres d'échange;
- les montants se rapportant aux frais pour le ramassage et la livraison des conteneurs qui sont compris dans les recettes brutes rattachées au trafic intermodal.
[20] Les sommes suivantes ne sont pas déduites de ce revenu :
- les sommes versées ou les réductions accordées par cette compagnie à titre de primes de célérité;
- les sommes versées par elle par suite de la cessation d'exploitation d'embranchements tributaires du transport du grain;
- les montants versés par elle en guise d'amendes pour non-exécution;
- les indemnités pour les droits de circulation.
3.2 Examen des revenus et des déductions et conclusions générales de l'Office
[21] Les registres des compagnies de chemin de fer portant sur le revenu pour le mouvement du grain de l'Ouest ont été vérifiés par le personnel de l'Office. Les recettes marchandises initiales, notamment les paiements à d'autres compagnies de chemin de fer effectuant des mouvements de grain, ont été indiquées par CN et CP par mouvement. Les montants ont été vérifiés à la lumière des registres comptables des compagnies et des pièces justificatives. De nombreuses visites ont également été effectuées sur place, tant dans les locaux de CN que dans ceux de CP, pour assurer que tous les revenus découlant du mouvement du grain de l'Ouest soient saisis et que les exclusions ou les réductions des revenus soient pertinentes et exactes.
[22] Selon les résultats de la vérification, un certain nombre de rajustements ont été apportés aux articles de recettes de CN et de CP. En outre, un certain nombre de questions ont été examinées cette année, qui ont une incidence sur les déterminations de l'Office et dont on traite ci-dessous. En tenant compte de toutes les constatations et de tous les rajustements, l'Office a déterminé que le revenu tiré du grain de l'Ouest de CN et de CP pour la campagne agricole 2008-2009 s'établit ainsi : CN = 479 788 412 $; et CP = 484 806 288 $.
3.3 Questions à examiner
[23] Voici les questions que l'Office examinera.
- Source de l'information sur le tonnage à utiliser dans la détermination du plafond de revenu de chaque compagnie de chemin de fer;
- Système TRIEX de CP et détermination des revenus ferroviaires pour les mouvements intermodaux;
-
Contributions au Fonds de développement industriel (FDI)
- propriété,
- coût en capital,
- méthode d'amortissement.
1. Source de l'information sur le tonnage à utiliser dans la détermination du plafond de revenu de chaque compagnie de chemin de fer
Contexte
[24] Conformément au paragraphe 151(1) de la LTC, la formule qu'utilise l'Office pour déterminer le plafond de revenu d'une compagnie de chemin de fer régie comprend le nombre de tonnes métriques de grain correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l'année de référence et le nombre de tonnes métriques de grain correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu'il est déterminé par l'Office.
[25] Avant l'abrogation de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest en 1995, l'Office national des transports, qui est l'organisme prédécesseur de l'Office, recevait de l'information sur le poids directement de la Commission canadienne des grains (CCG), car les poids étaient nécessaires pour administrer le programme des subventions en vertu de la loi. Depuis le lancement du Programme du plafond de revenu, l'Office a reçu de l'information sur le poids au déchargement de la part des compagnies de chemin de fer, comme élément de la base de données du trafic du grain. La Commission canadienne des grains (CCG) est l'organisme du gouvernement fédéral responsable de peser et de classer le grain déchargé au terminal et aux silos de transbordement au Canada. En outre, l'Office fait remarquer que CCG communique quotidiennement de l'information sur le poids aux deux compagnies de chemin de fer.
[26] Dans le cadre du processus de vérification et à la suite de l'approbation et de l'autorisation des compagnies de chemin de fer, le personnel de l'Office a obtenu de l'information sur le poids au déchargement directement de CCG. Le personnel a comparé l'information de CCG avec les données reçues des compagnies de chemin de fer et a décelé quelques différences mineures, que CN et CP ont été tenues d'examiner.
Positions des parties
[27] Historiquement, CP utilisait les poids au déchargement de CCG comme source de données pour établir le plafond de revenu. Cependant, selon CP, celle-ci ne reçoit plus de données de déchargement de CCG. Pour la campagne agricole 2008-2009, CP a plutôt utilisé ses registres des poids initialement reçus des expéditeurs. CP a effectué sa propre analyse des poids d'origine par rapport aux données de déchargement de CCG et indique que la différence est mineure.
[28] CN prétend que les données de CCG posent un problème et est préoccupé par le fait que l'Office utilise ces données comme source pour remplacer le tonnage déclaré par la compagnie. CN affirme que « dans un avenir rapproché, CN prévoit ne plus utiliser les données en tonnes de CCG dans sa déclaration servant à l'établissement du plafond de revenu. » [traduction] En outre, les employés de CN ont indiqué qu'ils ont utilisé les tonnes de CCG, examinées et corrigées manuellement, comme fondement de la déclaration servant à l'établissement du plafond de revenu. CN souligne que la procédure de validation de la compagnie permet de s'assurer que les wagons étaient réellement des wagons de CN, que les déchargements partiels étaient pris en compte et que les erreurs de saisie de données ont été corrigées.
Analyse de l'Office
[29] Le personnel de l'Office a entrepris une analyse comparative des données de CCG et des données présentées par les compagnies de chemin de fer. Cette analyse portait principalement sur les mouvements des wagons-trémies vers Thunder Bay, Prince Rupert et Vancouver, car ils représentent plus de 95 pour cent du tonnage transporté dans le cadre du plafond de revenu. Pour ce qui est des données de CCG et celles présentées par les compagnies de chemin de fer, le personnel de l'Office a couplé les dossiers selon l'initiale du wagon, le numéro de wagon, l'origine et la destination.
CP
[30] Au moyen de la méthode susmentionnée, 73 pour cent des mouvements des wagons-trémies de CP ont été couplés avec les données de CCG, ce qui représente plus de 11 millions de tonnes. L'Office constate que dans 84 pour cent des couplages, les écarts de tonnage étaient de moins d'une demi-tonne; que dans 11 pour cent des couplages, les écarts étaient de moins de deux tonnes; et que dans les 5 pour cent restants des couplages, les écarts étaient de plus de deux tonnes. L'Office conclut que l'utilisation des données sur le tonnage de CCG plutôt que du tonnage déclaré par CP augmente le tonnage total de CP d'environ 400 tonnes pour cette campagne agricole.
[31] Les 27 pour cent restants des mouvements des wagons-trémies présentés par CP étaient difficiles à coupler avec les données de CCG en raison des contraintes de temps. Par conséquent, on a utilisé l'information sur les poids de CP pour ces mouvements tel que la compagnie l'a présentée.
CN
[32] Au moyen de la méthode d'analyse comparative susmentionnée, 85 pour cent des mouvements des wagons-trémies de CN ont été couplés avec les données de CCG, ce qui représente plus de 12 millions de tonnes. Pour tout juste moins de 90 pour cent des couplages, l'Office conclut que les écarts de tonnage étaient de moins d'une demi-tonne; que dans une autre tranche de 6 pour cent des couplages, les écarts de tonnage étaient de moins de deux tonnes; et que dans les 4 pour cent restants des couplages, les tonnages différaient de plus de deux tonnes. L'Office conclut que l'utilisation des données sur le tonnage de CCG plutôt que du tonnage déclaré par CN réduit le tonnage total de CN d'environ 7 000 tonnes pour cette campagne agricole.
[33] Les 15 pour cent restants des mouvements des wagons-trémies constituant le trafic présenté par CN étaient difficiles à coupler avec les données de CCG en raison des contraintes de temps. Par conséquent, on a utilisé l'information sur les poids de CN pour ces mouvements tel que la compagnie l'a présentée.
Données de CCG
[34] Ce n'est qu'en 2009 que l'Office a pris connaissance du fait que CN n'a pas présenté de données de CCG dans le cadre de la présente campagne agricole et des précédentes. CN a plutôt rajusté les données de CCG sans l'autorisation préalable ni l'accord de l'Office. En outre, les deux compagnies de chemin de fer ont indiqué qu'elles n'avaient pas l'intention d'utiliser les données de CCG aux fins de l'établissement du plafond de revenu et se proposent, dans l'avenir, de présenter de l'information sur le tonnage tirée d'autres sources.
[35] L'Office conclut que CN et CP n'ont pas présenté d'arguments convaincants justifiant que l'Office doive rejeter les données de CCG et accepter d'autres sources d'information de leur choix. L'Office fait remarquer que ces données sont utilisées à des fins de réglementation seulement et que cette utilisation par l'Office ne limite en rien les pratiques commerciales des compagnies de chemin de fer. Le paragraphe 151(1) de la LTC exige que l'Office détermine le tonnage transporté. CCG teste régulièrement les balances de terminal, qu'elle réétalonne au besoin, et les certifie pour le compte de Mesures Canada. En outre, l'Office fait remarquer que CCG possède un important processus de validation, ainsi qu'un processus de règlement des différends ouvert à toutes les parties.
[36] L'Office conclut que les poids au déchargement de CCG représentent la comptabilisation la plus exacte et la plus neutre du tonnage de grain expédié dans les terminaux et dans les silos de transbordement et que les méthodes de CCG sont appliquées uniformément aux deux compagnies de chemin de fer.
[37] Par souci d'équité, l'Office, avant d'accepter tout autre méthode, doit être convaincu que la méthode satisferait aux exigences essentielles en matière d'uniformité et de fiabilité et qu'elle pourrait être vérifiée par un tiers qualifié ou par l'Office. En outre, une autre source de données satisfaisant à ces exigences devrait être mise à l'essai entièrement avant d'être adoptée et ne serait utilisée qu'à la suite du processus d'essai.
Constatation de l'Office
[38] À la lumière de son analyse et grâce à l'utilisation de l'information sur le tonnage de CCG et de l'information sur les poids présentée par les compagnies de chemin de fer susmentionnées, l'Office conclut que le tonnage pour CN s'établit à 14 980 650 et que celui de CP s'établit à 16 215 713.
[39] À moins qu'il en décide autrement, l'Office ordonne à CN et à CP de déclarer, pour les déterminations de toutes les années à venir (dès la campagne agricole 2009-2010), les tonnages aux fins du plafond de revenu en utilisant les poids obtenus auprès de CCG, sans aucun rajustement.
[40] L'Office encourage les compagnies de chemin de fer à se prévaloir du programme de règlement des différends de CCG si elles sont en désaccord avec les données que cet organisme leur présente.
2. Système TRIEX de CP et détermination des revenus ferroviaires pour les mouvements intermodaux
Contexte
[41] Lorsqu'une compagnie de chemin de fer impute un tarif global pour le mouvement intermodal du grain visé par la portée du Programme du plafond de revenu, l'Office doit isoler la composante qui constitue les recettes ferroviaires, car seule la portion ferroviaire du mouvement du grain de l'Ouest est admissible pour l'établissement du plafond de revenu.
[42] Pour sa part, CP a toujours présenté des chiffres annuels en fonction des coûts comme données approximatives servant à estimer la portion du revenu du camionnage sur le revenu total (transport ferroviaire et transport par camion) reçu en contrepartie du transport des conteneurs intermodaux; le tarif général comprend le prix associé au transport ferroviaire et au transport routier. Depuis la campagne agricole 2008-2009, CP a perfectionné son approche en fonction des coûts au moyen d'un système appelé TRIEX (excellence du transport intermodal routier-ferroviaire).
[43] CP affirme que TRIEX est un nouveau système de gestion de l'expédition intermodale conçu pour appliquer les processus Web et les technologies de communication en temps réel afin d'améliorer le produit et les services intermodaux de la compagnie. La mise en place de TRIEX s'est faite par étapes et le système a été mis en œuvre à l'échelle de la compagnie en octobre 2008.
[44] Dans le passé, on appliquait une approche en fonction des coûts pour évaluer les coûts intégrés du camionnage et pour soustraire ces coûts des recettes tirées du transport intermodal. Toutefois, le personnel de l'Office a récemment collaboré avec CN pour élaborer une approche fondée sur le revenu, laquelle est mise en place au sein de la compagnie depuis la dernière campagne agricole. Cette approche correspond davantage à l'approche fondée sur le revenu adoptée par l'Office dans le cadre du Programme du plafond de revenu général. Depuis février 2009, le personnel de l'Office mène des discussions constantes avec le personnel de CP relativement à l'élaboration d'une approche fondée sur le revenu servant à déterminer la portion ferroviaire des revenus intermodaux généraux.
[45] Le 3 décembre 2009, l'Office, dans la décision no LET-R-174-2009, a décrit sa proposition générale de retarder les décisions sur des questions particulières lorsque cela est justifié, jusqu'au moment où une consultation et une analyse adéquates peuvent être effectuées en ce qui concerne ces questions. L'Office a indiqué son intention de consulter les intervenants au sujet de cette proposition générale en 2010, mais a sollicité des commentaires immédiats sur la proposition de l'Office d'adopter ce processus pour TRIEX, afin de laisser au personnel de l'Office le temps de collaborer avec CP pour élaborer une approche fondée sur le revenu.
[46] Comme réponse, CP s'est opposée à la proposition de retarder la décision sur le système TRIEX. Elle déclare que la seule approche acceptable pour la campagne agricole 2008-2009 est d'accepter les données du système TRIEX de CP. Cependant, CP s'est engagée à élaborer une approche fondée sur le revenu en 2010. La compagnie indique tout particulièrement qu'en ce qui concerne la proposition d'adopter une approche fondée sur le revenu, « il est possible d'améliorer l'attribution du revenu dans le cadre du Programme du plafond de revenu en adoptant une approche « fondée sur le revenu ». À cette fin, CP affectera toutes les ressources requises pour collaborer avec l'Office afin de veiller à utiliser cette approche au cours de la prochaine année. » [traduction]
Analyse et constatations de l'Office
[47] Les employés de l'Office ont effectué une vérification du système TRIEX de CP et l'Office est prêt à utiliser l'information sur l'établissement des prix tirée de ce système pour prendre sa décision relativement au plafond de revenu de cette année. Toutefois, ce sera la dernière année que cette approche en fonction des coûts sera acceptée.
[48] Compte tenu de l'engagement de CP d'affecter toutes les ressources requises pour collaborer avec l'Office, on se propose de mettre en place, à temps pour la prise de la décision sur le plafond de revenu en décembre 2010, une approche fondée sur le revenu pour déterminer les revenus ferroviaires tirés des mouvements intermodaux.
3. Contributions au FDI - Une compagnie de chemin de fer peut-elle, dans le cadre du Programme du plafond de revenu, conserver la propriété d'un bien apporté à titre de contribution au FDI et dans l'affirmative, quelle doit être la méthode d'amortissement adéquate?
Contexte
[49] Pour chaque campagne agricole, l'Office détermine le revenu prévu par la loi aux fins de l'application du Programme du plafond de revenu comme étant la somme du revenu admissible moins les réductions totales du revenu admissibles. La LTC définit ce qui constitue une réduction du revenu admissible dans le cadre du Programme du plafond de revenu. La présente question concerne une des réductions du revenu admissibles indiquées au paragraphe 150(5) de la LTC, communément appelée une contribution au FDI.
[50] Le paragraphe 150(5) de la LTC prévoit :
Pour l'application du présent article, est déduite du revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain au cours d'une campagne agricole la somme qui, selon l'Office, constitue la portion amortie de toute contribution versée par la compagnie, au cours de la campagne, à une entreprise de manutention de grain n'appartenant pas à la compagnie pour l'aménagement d'installations liées au grain si l'Office estime qu'il était raisonnable de verser cette contribution.
[51] Il importe également de consulter la décision no 114-R-2001 datée du 16 mars 2001 (décision de 2001), publiée au début de l'application du Programme du plafond de revenu. Dans la décision de 2001, l'Office interprète un certain nombre d'éléments à examiner lorsque l'Office détermine le revenu tiré du grain d'une compagnie de chemin de fer aux fins de l'établissement du plafond de revenu. La décision de 2001 a été publiée à la suite de consultations auprès des intervenants, dont une partie était fondée sur un document de consultation (document de consultation de 2000) préparé par le personnel et auquel renvoit la décision de 2001.
[52] Dans la décision de 2001, l'Office donne les définitions suivantes relativement aux contributions au FDI :
- Contribution: Toute forme d'aide ou tout avantage tangible auquel on peut attribuer une valeur monétaire, par exemple de l'argent, des biens matériels ou des services fournis par une compagnie de chemin de fer.
- Entreprise de manutention de grain : Exploitants agréés d'installations primaires, terminales ou de transformation qui sont agréées en vertu de la Loi sur les grains du Canada et exploitants non agréés d'installations liées au grain comme les usines de traitement des semences, les sécheries, les installations servant à l'expédition des produits de culture spéciale et de divers produits céréaliers de transformation.
- Propriété : Propriété directe ou indirecte, participation majoritaire ou minoritaire, participation sans droit de vote et pouvant inclure propriété bénéficiaire.
[53] En ce qui concerne la définition i), l'Office fait remarquer que la définition générale proposée dans le document de consultation de 2000 est « acceptée par quiconque ». Quant à la définition iii), l'Office fait remarquer que la définition proposée dans le document de consultation de 2000 est « fondamentalement acceptée par tous les répondants » et qu'à l'époque, ni CN ni CP ne possédait d'entreprise de manutention de grain. En ce qui concerne la définition ii), l'Office a déterminé qu'il s'agit de la bonne définition après avoir pris en compte les diverses positions des participants.
[54] La décision de 2001 n'indique pas si le coût du capital sera compris dans les calculs du montant amorti des contributions au FDI.
[55] L'Office fait également remarquer que la période d'amortissement sur dix ans des contributions au FDI a été établie au début de l'application du Programme du plafond de revenu, à la suite d'un examen de la durée des contrats liés au FDI, dont aucun n'indiquait que la compagnie de chemin de fer conserverait la propriété du bien qu'elle a apporté ou fait apporter.
Contributions au FDI pour les campagnes agricoles 2007-2008 et 2008-2009
[56] CN a présenté, pour la campagne agricole 2007-2008, onze montants pour examen à titre de contributions au FDI. Quatre contributions admissibles au FDI ont été amorties sur une période de dix ans et ces montants amortis, qui comprennent le coût du capital connexe, ont été acceptés par l'Office à titre de réductions du revenu admissibles de la compagnie de chemin de fer.
[57] En ce qui concerne les sept autres contributions au FDI, la question est de savoir si le paragraphe 150(5) permet à une compagnie de chemin de fer de conserver la propriété de sa contribution. CN prétend que le paragraphe 150(5) de la LTC permet les contributions si la compagnie de chemin de fer possède le bien fourni. Dans la décision no 628-R-2008, l'Office a indiqué qu'il s'agit d'une nouvelle question complexe qui nécessite une interprétation minutieuse du paragraphe 150(5) de la LTC. En outre, l'Office a indiqué que s'il détermine que ces contributions sont entièrement ou partiellement admissibles à titre de contributions au FDI, l'Office doit examiner et évaluer les méthodes adéquates de détermination des montants amortis rattachés à ces contributions. Enfin, l'Office a indiqué, dans la décision no 628-R-2008, que de telles questions justifient normalement une consultation complète à l'échelle de l'industrie et a déterminé qu'il serait préférable de reporter la décision sur cette question en 2008-2009 pour permettre de mener une telle consultation.
[58] Pour la campagne agricole 2008-2009, CN a présenté une autre contribution au FDI pour laquelle la compagnie conservait la propriété des biens. Par conséquent, l'Office doit prendre une décision sur l'admissibilité de huit contributions au FDI, en tout, et si ces contributions sont admissibles, l'Office doit prendre une décision sur le montant amorti de ces contributions.
[59] Le 22 juillet 2009, les employés de l'Office ont préparé et distribué un document de consultation (document de consultation de 2009) tenant compte des questions retardées, soit les suivantes :
- Déterminer si le libellé du paragraphe 150(5) de la LTC permet à une compagnie de chemin de fer de conserver la propriété du bien qu'elle apporte ou fait apporter, dans quel cas la contribution constituerait l'utilisation du bien - (question de propriété)
- Si la réponse à la question ci-dessus est affirmative, décider de la méthode à utiliser pour ces contributions en déterminant le « montant amorti » de la contribution en vertu du paragraphe 150(5) de la LTC - (question de la méthode d'amortissement)
[60] Au cours de la consultation, une troisième question a été soulevée qui, bien que distincte de la question de la propriété, a une incidence sur la détermination du montant amorti, à savoir la suivante :
- Déterminer si le libellé du paragraphe 150(5) de la LTC donne à l'Office l'autorisation législative d'appliquer une déduction du coût du capital dans le calcul du montant amorti de la contribution - (question du coût du capital)
(a) Propriété
Position du CN
[61] CN fait savoir que la compagnie applique généralement deux ententes pour faciliter la mise à disposition de voies ferrées aux expéditeurs afin de leur permettre de bénéficier de tarifs d'expédition par rame de wagons. La première entente est un contrat portant sur le FDI; ce contrat énonce les dispositions négociées liées aux initiatives de la compagnie de chemin de fer relativement à la construction ou au prolongement de la voie d'évitement et aux engagements du client à faire expédier des volumes minimaux de trafic pendant la durée du contrat. La deuxième entente est relative à la voie d'évitement et est habituellement exécutée une fois la construction terminée; cette entente tient compte d'un certain nombre de questions et contient la clause normalisée selon laquelle CN conserve la propriété du matériel à titre de garantie.
[62] CN déclare que le paragraphe 150(5) de la LTC a été intégré comme mesure incitative aux investissements des compagnies de chemin de fer dans les installations liées au grain et que la disposition relative à l'utilisation gratuite du bien est conforme à cet objectif. Selon CN, le paragraphe 150(5) de la LTC renvoie à une contribution et non à la propriété des biens qui peuvent constituer la contribution. CN fait remarquer que le paragraphe 150(5) de la LTC ne mentionne aucune exigence en matière de propriété ou de transfert de propriété. Elle maintient que la mise à disposition de voies d'évitement crée une capacité accrue et donne la possibilité d'obtenir de meilleurs tarifs pour les expéditions de wagons groupés, ce qui contribue à l'efficacité du système de transport du grain et bénéficie à tous les intervenants.
[63] En outre, CN prétend que le document de consultation de 2000 indique que l'Office a envisagé des situations dans lesquelles la compagnie de chemin de fer conserverait la propriété de la contribution. CN maintient également que les ententes que la compagnie a déposées ne diffèrent pas de ce qui avait été envisagé dans le document de consultation de 2000 et que cette situation n'est pas nouvelle et est permise par l'Office depuis le début de l'application du Programme du plafond de revenu.
[64] En s'appuyant sur la définition du mot « contribution » indiquée dans la décision de 2001, CN a adopté la position selon laquelle la propriété du bien n'a pas à être transférée. CN fait valoir que la compagnie met à la disposition d'une entreprise de manutention de grain qui ne lui appartient pas un avantage concret, sous la forme d'une infrastructure gratuite (aucun loyer à payer), et que l'avantage peut se mesurer en dollars. Enfin, CN indique qu'en vertu de l'entente sur la voie d'évitement, la compagnie conserve la propriété du matériel pendant toute la durée de l'entente, après quoi la propriété est transférée à l'entreprise de manutention de grain.
[65] CN est en désaccord avec le principe selon lequel l'expression « that is not owned by the company » figurant dans le libellé anglais du paragraphe 150(5) de la LTC s'applique à la « contribution ». Elle maintient plutôt que le mot « that » sert à introduire une clause de définition qui qualifie le mot « undertaking » qui le précède immédiatement. CN renvoie également au libellé français du même paragraphe de la LTC et soutient que cela est encore plus manifeste à cet égard.
[66] CN convient du fait que la compagnie ne peut pas être propriétaire de l'entreprise à l'égard de laquelle une contribution au FDI est faite ni ne peut présenter des voies d'évitement publiques comme contributions au FDI.
Position du CP
[67] CP fait savoir que si la compagnie possède un bien financé par le biais du FDI, l'investissement connexe est consigné dans sa base d'investissements pour les biens possédés et est intégré comme élément de l'indice des prix composite afférent au volume (IPCAV). Par conséquent, il serait inutile de tenir compte de ces biens dans le cadre de la consultation sur les contributions au FDI.
Positions des autres parties
[68] La Commission canadienne du blé (CCB) maintient que le paragraphe 150(5) de la LTC vise à exiger que la compagnie de chemin de fer ne conserve pas la propriété d'un bien pour que le bien soit considéré comme une contribution au FDI. CCB fait valoir que le traitement favorable de ces biens dans le cadre du Programme du plafond de revenu constitue la mesure incitative à la contribution de ces biens et que si on permet aux compagnies de chemin de fer de conserver la propriété des biens, il serait bien difficile de distinguer une contribution au FDI de tout autre investissement effectué par une compagnie de chemin de fer.
[69] KAP-APAS (Keystone Agricultural Producers and Agricultural Producers Association of Saskatchewan) fait valoir que dans le paragraphe 150(5) de la LTC, le principal nom de la phrase en question est « contribution » et que l'expression adjectivale « n'appartenant pas à la compagnie de chemin de fer » est clairement rattachée à ce nom. KAP-APAS maintient que la déclaration de CN selon laquelle la mise à disposition d'une infrastructure exempte de loyer constitue une contribution au FDI est contraire à l'intention législative voulant qu'une contribution serve à « l'aménagement d'installations liées au grain ». KAP-APAS prétend que l'exigence selon laquelle la contribution doit servir à « l'aménagement d'installations liées au grain » peut être interprétée comme une restriction pour la compagnie de chemin de fer conservant la propriété de la contribution. En outre, KAP-APAS s'oppose aux arguments de CN relativement au document de consultation de 2000 et fait remarquer que le document a été préparé pour les seuls besoins de la consultation et que le matériel du document auquel CN renvoie n'est pas mentionné dans la décision de 2001. Par ailleurs, KAP-APAS maintient que si l'Office avait souhaité rendre une décision à cet égard, il l'aurait fait dans la section « Propriété » de la décision de 2001.
[70] La Western Grain Elevator Association (WGEA) appuie la perspective selon laquelle l'utilisation gratuite des matériels installés sur les voies d'évitement favorise des économies et constitue un avantage pour les producteurs et pour les silos à grain. WGEA affirme que le paragraphe 150(5) de la LTC doit être suffisamment souple pour permettre à une compagnie de chemin de fer de conserver la propriété du bien qu'elle présente comme contribution ou à l'égard duquel elle contribue un montant d'argent. Parallèlement, WGEA met l'accent sur le fait que la contribution doit être faite à une entreprise de manutention de grain n'appartenant pas à la compagnie de chemin de fer, en vertu de l'exigence législative précise.
[71] Transportation Policy and Service Development, Manitoba Infrastructure and Transportation (Manitoba) soutient que la réelle propriété du bien doit servir à déterminer si le bien représente une réduction admissible en vertu du paragraphe 150(5) de la LTC. Manitoba ajoute qu'il est difficile de déterminer de façon réaliste si l'utilisation d'une infrastructure de voies est offerte « gratuitement » aux clients de l'industrie du grain en faisant remarquer, par exemple, que la compagnie de chemin de fer peut conserver le droit d'entreposer ses propres wagons sur la voie d'évitement, à sa propre discrétion. En outre, Manitoba soulève des questions en ce qui concerne la reconnaissance de l'utilisation d'un bien à titre de contribution au FDI sur une période d'amortissement réduite de dix ans, car cela peut donner lieu à d'autres situations non prévues, initialement, dans le Programme du plafond de revenu, par exemple les nombreuses installations liées au grain desservies par des voies d'évitement publiques appartenant aux compagnies de chemin de fer.
Analyse et constatations de l'Office
[72] L'Office fait remarquer que certains des arguments de CN s'appuient sur le document de consultation de 2000. Cependant, il importe de souligner que, comme l'indique KAP-APAS, ce document a été préparé par le personnel de l'Office et distribué aux intervenants de l'industrie du grain pour les seuls besoins de la consultation. Par conséquent, on ne peut tirer aucune inférence de ce document en ce qui concerne l'interprétation par l'Office de la propriété, à moins que celle-ci ait été adoptée de façon précise dans la décision de 2001.
[73] C'est la première fois que l'Office est appelé à examiner la question de la propriété des contributions au FDI.
[74] L'Office constate que la période d'amortissement de dix ans utilisée pour les contributions au FDI reflète une analyse de la durée des contrats liés au FDI en vigueur à l'époque, dont aucun ne prévoyait que la compagnie de chemin de fer conserve la propriété des biens. Cette entente selon laquelle les biens ne seraient pas conservés par la compagnie de chemin de fer a poussé l'Office non seulement à adopter une période d'amortissement de dix ans pour la contribution au FDI, mais également à apporter des rajustements aux comptes d'immobilisations utilisés pour établir l'IPCAV. En outre, toutes les contributions faites en vertu du paragraphe 150(5) de la LTC ont été retirées pendant l'établissement des indices du prix des investissements de CN et de CP, car les biens n'appartenant pas à une compagnie de chemin de fer ne doivent pas influer sur les déterminations des prix d'une compagnie de chemin de fer.
[75] En 2009, l'Office a été informé de certaines des dispositions contenues dans les ententes sur les voies d'évitement qui indiquent clairement que CN conserve en fait la propriété des biens dans le cas de certaines contributions au FDI. L'Office conclut que la période d'amortissement de dix ans et les rajustements apportés aux comptes d'immobilisations utilisés pour établir l'IPCAV ne sont pas nécessairement adéquats lorsque la compagnie de chemin de fer continue de conserver les biens qui forment la contribution au FDI.
[76] En ce qui concerne la façon d'interpréter le paragraphe 150(5) de la LTC, l'Office conclut que c'est l'entreprise de manutention de grain qui ne peut appartenir à la compagnie de chemin de fer. La version anglaise du texte appuie cette interprétation et il n'existe aucune autre interprétation possible de la version française du texte. L'Office applique cette interprétation uniformément depuis le début de la mise en œuvre du Programme du plafond de revenu et la décision de 2001 indique clairement que la restriction relative à la propriété était manifestement associée à l'« entreprise », comme l'indique clairement le titre de la section traitant de cette question, soit « 9.5 Définition de la propriété des entreprises ». L'Office conclut qu'aucun fondement juridique ne peut permettre de tirer une conclusion différente.
[77] L'Office fait remarquer que le terme « contribution » a déjà été défini dans la décision de 2001. Cette définition est très générale et n'interdit ni explicitement ni implicitement que « l'aide ou l'avantage concret » soit sous la forme d'un bien utilisé. Il est manifeste qu'un bien peut constituer « une aide ou un avantage concret » lorsqu'on en permet l'utilisation et non seulement lorsqu'on le donne. En outre, la mise à disposition d'un bien exempt de frais de location, comme c'est le cas ici, peut être évaluée en dollars. Par conséquent, l'Office conclut que la mise à disposition gratuite d'un bien correspond à la définition de « contribution ».
[78] En guise de réponse à l'argument de KAP-APAS selon lequel la contribution doit servir à « l'aménagement d'installations liées au grain », l'Office conclut que l'installation d'une voie ou d'autres biens matériels contribue à l'aménagement d'une installation liée au grain. Lors de l'examen de cette question dans le passé, l'Office, dans la décision de 2001, trouvait raisonnable que les contributions au FDI « pour l'aménagement d'installations liées au grain » se limitent aux contributions matérielles. L'Office conclut que le fait que la compagnie de chemin de fer possède ou non le bien n'a pas de conséquence sur la nature matérielle des contributions.
[79] Par conséquent, l'Office conclut qu'une contribution au FDI peut prendre la forme d'un bien matériel utilisé et appartenant à une compagnie de chemin de fer.
(b) Coût du capital
Positions des parties
[80] CN indique que la méthode économique appliquée pour bien déterminer le montant amorti est conforme au paragraphe 150(5) de la LTC.
[81] KAP-APAS prétend que l'Office ne possède pas l'autorité législative pour permettre aux compagnies de chemin de fer de déduire un coût du capital. Elle ajoute que dans toutes les méthodes comptables, la valeur amortie se limite au coût amorti de la contribution sur une période fixée et que rien dans la législation n'indique qu'il s'agit du coût qu'il est permis de déduire des gains plafonnés. KAP-APAS spécule que cette erreur a probablement été commise lorsque l'Office est passé d'un régime de réglementation en fonction des coûts à un régime fondé sur le revenu. Elle déclare que la déduction du coût du capital oblige les agriculteurs à payer aux compagnies de chemin de fer un intérêt exempt de risque en contrepartie du privilège par lequel les compagnies de chemin de fer effectuent l'investissement pour leur compte.
[82] Manitoba n'appuie pas l'intégration du coût du capital, en prétendant que l'amortissement à des fins comptables ne comprend généralement pas un paiement d'intérêt et qu'il existe suffisamment de mesures incitatives permettant d'effectuer ces investissements sans procéder à une déduction additionnelle du coût du capital.
Analyse et constatations de l'Office
[83] Depuis la mise en œuvre du Programme du plafond de revenu, l'Office amortit constamment la contribution en fonction du coût du capital connexe. Cette pratique n'a jamais été litigieuse, du moins jusqu'à ce qu'on soulève la question dans le contexte de la consultation sur les contributions au FDI, en 2009.
[84] En outre, l'Office fait remarquer que le concept d'amortissement doit être défini indépendamment de celui de la propriété, car la propriété n'influe en rien sur ce qui doit constituer le montant amorti en vertu de la loi.
[85] En vertu du paragraphe 150(5) de la LTC, l'Office jouit d'une très grande discrétion pour déterminer ce qui constitue le montant amorti des contributions au FDI. Le terme « amorti » n'est pas défini dans la LTC, mais on reconnaît communément qu'il a deux significations possibles, soit une qui est axée sur la liquidation d'une dette, d'une hypothèque ou d'une autre obligation grâce à des paiements ou à des paiements périodiques effectués dans un fonds d'amortissement, et une autre qui est axée sur la radiation progressive d'un actif. Selon la première interprétation, la prise en compte du coût du capital conviendrait, mais pas pour la deuxième interprétation.
[86] L'Office estime que le paragraphe 150(5) de la LTC a été conçu comme mécanisme incitatif pour encourager les compagnies de chemin de fer à continuer de verser des contributions pour l'aménagement d'installations liées au grain. Ainsi, il convient que l'Office tienne compte de cet objectif lorsqu'il détermine ce qui constitue le « montant amorti ». Plus particulièrement, comme l'Office est d'avis que cette disposition a été conçue comme mécanisme incitatif à l'intention des compagnies de chemin de fer, l'Office conclut qu'il est plus raisonnable d'en faire une interprétation libérale plutôt que restrictive. En outre, l'Office conclut que cette approche est adéquate, compte tenu du fait que le terme « amorti » n'est pas défini dans la législation et qu'il a deux significations, dont une permet d'intégrer le coût du capital.
[87] Par conséquent, l'Office ne trouve aucun motif convaincant justifiant le changement de son interprétation et de sa pratique et conclut qu'il convient de continuer d'inclure le coût du capital dans sa détermination du montant amorti des contributions au FDI.
(c) Question de la méthode d'amortissement
Position du CP
[88] CP affirme qu'en ce qui concerne les biens financés du FDI appartenant aux clients, l'actuel processus d'amortissement des contributions au FDI est adéquat.
[89] CP soutient que si elle possède réellement un bien financé par des contributions au FDI, selon la description qui figure dans le plan de consultation, l'investissement connexe est consigné dans sa base d'investissements pour les biens possédés. Par conséquent, la dépréciation et le coût du capital associés à ces biens sont compris dans l'établissement annuel des indices d'investissement calculés et approuvés par l'Office. Selon CP, l'indice d'investissement est un élément de l'IPCAV et il n'est donc pas nécessaire de tenir compte de ces biens dans le cadre de la consultation sur les contributions au FDI.
Position du CN
[90] En ce qui a trait à la méthode d'amortissement, CN maintient que l'Office a établi la période d'amortissement de dix ans avant 2000, lorsque le personnel a présenté cette période d'amortissement à l'Examen Kroeger et subséquemment à Transports Canada, au moment où on élaborait la législation mettant en œuvrant les recommandations de l'Examen Kroeger. CN prétend que c'est en fonction de la période d'amortissement de dix ans que le Parlement a déterminé les plafonds de revenu et qu'il les a promulgués dans la législation actuelle. CN prétend également que toutes les décisions d'investissement prises par la compagnie tenaient compte d'une période d'amortissement de dix ans. Par conséquent, CN maintient que si l'Office change la période d'amortissement, cela causera un grave préjudice à la compagnie, fera en sorte que les compagnies de chemin de fer réévalueront leurs programmes d'investissement dans l'avenir et contribuera à modifier la portée et l'effet de la disposition législative sans la modification requise par le Parlement. En guise de réaction à la position de CP, CN affirme qu'elle ne demande pas à l'Office, dans le calcul de l'IPCAV, de tenir compte des investissements effectués à titre de contributions au FDI. La position du CN est que le traitement adéquat des contributions au FDI est celui prévu dans le paragraphe 150(5) de la LTC.
Positions des autres parties
[91] CCB indique qu'il n'est pas nécessaire d'examiner le meilleur moyen d'amortir les biens en contributions au FDI appartenant aux compagnies de chemin de fer, car ces biens ne devraient même pas être considérés comme une contribution au FDI.
[92] KAP-APAS déclare que si l'Office décide que les compagnies de chemin de fer ont droit de conserver la propriété d'un bien admissible au FDI, la valeur de la contribution doit être amortie pendant toute la durée utile approximative du bien et tenir compte de la valeur de récupération des matériels. KAP-APAS maintient que ce traitement serait conforme à la méthode comptable appliquée aux autres biens appartenant aux compagnies de chemin de fer. En outre, KAP-APAS fait remarquer que la période d'amortissement de dix ans a été établie parce qu'on supposait que les compagnies de chemin de fer ne conserveraient pas la propriété du bien. La période représentait une estimation de la durée moyenne des nombreux contrats liés au FDI à l'époque et reflétait la durée moyenne de contrat pour laquelle les compagnies de chemin de fer étaient assurées de tirer avantage de leur investissement.
[93] WGEA fait savoir qu'elle comprend que la période d'amortissement de dix ans a été établie dans le cadre du processus de l'Examen Kroeger et de l'examen de divers contrats liés au FDI. WGEA met l'accent sur le fait que la modification d'un processus selon lequel des décisions d'investissement ont été prises au cours des dix dernières années poserait problème. WGEA recommande que la période d'amortissement de dix ans soit maintenue, sans égard à la propriété de la voie d'évitement ou des matériels.
[94] Manitoba soutient une période d'amortissement correspondant à la durée utile prévue des biens plutôt qu'une période de dix ans, si une compagnie de chemin de fer possède un bien financé par des contributions au FDI.
Analyse de l'Office
[95] Comme on l'a indiqué ci-dessus, l'Office jouit d'une très grande discrétion, en vertu de la LTC, pour déterminer ce qui constitue le montant amorti des contributions au FDI.
[96] On a fait valoir que l'Office, dans sa détermination de la période d'amortissement adéquate pour les contributions au FDI, devait être conforme à l'établissement des revenus de l'année de référence pour les compagnies de chemin de fer, indiqués dans le volet A du paragraphe 151(1) de la LTC (revenus de l'année de référence de la LTC) et utilisés pour établir les plafonds de revenu annuels. Par exemple, si on a utilisé une période d'amortissement de dix ans pour établir les revenus de l'année de référence de la LTC, il faut donc appliquer la même période d'amortissement de dix ans pour les contributions admissibles en vertu du paragraphe 150(5) de la LTC.
[97] L'Office fait remarquer qu'à la demande de Transports Canada, les documents du personnel de l'Office préparés pour Transports Canada au tout début de l'examen d'un programme de plafond de revenu ont été distribués aux compagnies de chemin de fer. Ces documents contenaient des options d'établissement des revenus de l'année de référence et une des options sous-tendait une réduction des contributions au FDI. Cependant, cette option n'a pas été choisie à des fins législatives et ainsi, les revenus de l'année de référence décrits aux paragraphes 151(2) et (3) de la LTC ne reflètent aucune réduction des contributions au FDI. Par conséquent, l'Office rejette la proposition voulant qu'il maintienne une période d'amortissement précise pour assurer la conformité à l'établissement des revenus de l'année de référence, puisque ces derniers n'ont pas été réduits pour les contributions au FDI.
[98] Bien qu'il ait pu y avoir des échanges, à l'époque, entre le personnel de l'Office et Transports Canada, au cours desquels les employés de l'Office ont donné des approximations des montants amortis des contributions au FDI visant à réduire les revenus admissibles des compagnies de chemin de fer, ces montants ne peuvent être imputés que comme valeur indicative afin d'aider les conseillers en politiques à élaborer la législation proposée. L'Office fait également remarquer que le législateur bénéficiait de l'option de prescrire plus en détail la façon de calculer le montant amorti des contributions au FDI. Toutefois, plutôt que de prescrire une période d'amortissement fixe en droit, le législateur a décidé de laisser à l'Office la discrétion générale de déterminer « la somme qui, selon l'Office, constitue la portion amortie... ».
[99] Comme on l'indique ci-dessus, l'Office a déjà fait remarquer que la période d'amortissement de dix ans était appliquée, en fonction de son évaluation, au début de l'exécution du Programme du plafond de revenu, pour la durée des contrats liés au FDI qui ne reflétaient pas que les contributions au FDI étaient des biens appartenant aux compagnies de chemin de fer. Le choix d'une seule période d'amortissement de dix ans tenait également compte de la nécessité de réaliser des économies sur le plan administratif, car il fallait examiner des centaines de montants de contribution au FDI au début de l'exécution du programme. On ne peut présumer que l'Office en conclurait nécessairement que la même période d'amortissement s'appliquerait à une compagnie de chemin de fer qui possède le bien. En fait, l'Office est d'avis qu'une approche plus perfectionnée et détaillée conviendrait aux nouvelles contributions au FDI dans l'avenir, soit une approche qui établit de façon approximative la valeur de la contribution de la compagnie de chemin de fer à la lumière des circonstances particulières de chaque contribution au FDI.
[100] L'Office reconnaît que les compagnies de chemin de fer régies et les entreprises de manutention de grain sont toutes libres les unes comme les autres de négocier les contrats liés au FDI qui servent le mieux leurs intérêts respectifs. L'Office se préoccupe principalement du fait que ces contrats sont des ententes liées au FDI valides et que les contributions faites en vertu de ces contrats représentent des réductions admissibles en regard des droits associés au revenu tiré du grain de l'Ouest en vertu de la LTC, et deuxièmement, que tout montant amorti connexe reflète au mieux la valeur amortie de la contribution versée par la compagnie de chemin de fer.
[101] L'Office est d'avis que la valeur de la contribution de la compagnie de chemin de fer, pour le même bien, est différente, selon que le bien demeure ou non la propriété de la compagnie de chemin de fer. En fait, la compagnie de chemin de fer et l'entreprise de manutention de grain doivent toutes deux examiner ce point avant de conclure leur entente.
[102] Il faut examiner différents scénarios pour déterminer le montant amorti, qui est fonction du propriétaire des biens, de la durée du contrat et de toute valeur résiduelle établie en vertu du contrat. En tenant compte de ces scénarios, l'Office tire les conclusions suivantes :
- Lorsque la propriété du bien est transférée à l'entreprise de manutention de grain et que le contrat est d'une durée fixe, l'Office amortira le montant initial pour l'acquisition du bien, y compris le coût du capital connexe, sur toute la durée du contrat. Cette approche tient compte du fait que la contribution a été échangée en contrepartie seulement pour la durée du contrat et que la valeur de cette contrepartie doit être amortie en conséquence.
- Lorsque la compagnie de chemin de fer conserve la propriété du bien, que le contrat est d'une durée fixe et qu'il y a une valeur résiduelle convenue permettant à l'entreprise de manutention de grain de devenir propriétaire du bien au terme du contrat, à la valeur convenue, le montant amorti sera établi en fonction du montant initial d'acquisition du bien, moins la valeur résiduelle convenue, amortie sur la durée du contrat et comprenant le coût du capital connexe. Dans ce cas, l'Office conclut que la meilleure approximation de la valeur de la contribution est la différence entre le montant initial et la valeur résiduelle convenue entre les deux parties, qui doit être amortie sur la durée du contrat.
- Lorsque la compagnie de chemin de fer conserve la propriété du bien, que le contrat ne comprend aucune date de fin et qu'il existe un calendrier d'amortissement selon lequel l'entreprise de manutention de grain pourrait éventuellement acquérir le bien à un prix minime, le montant amorti au cours de chaque année sera fondé sur les frais d'amortissement convenus pour chaque année d'exécution du contrat (la valeur résiduelle convenue de l'année précédente moins la valeur résiduelle de l'année en cours) plus le coût du capital rattaché au montant non amorti. Dans ce cas, l'Office conclut que les valeurs résiduelles convenues entre les parties représentent la meilleure approximation de la valeur de la contribution pour chaque année de contribution au FDI.
- Lorsque la compagnie de chemin de fer conserve la propriété du bien, que le contrat ne comprend aucune date de fin et qu'il n'y a aucune valeur résiduelle convenue permettant à l'entreprise de manutention de grain d'acquérir le bien, le montant amorti sera fondé sur le plus récent taux de la CUC approuvé par l'Office et comprendra un montant pour le coût du capital. Dans pareils cas, l'Office conclut qu'il convient d'appliquer les taux de la CUC aux biens appartenant à la compagnie de chemin de fer, tout comme à tout autre bien ferroviaire. Comme une contribution au FDI peut toucher de nombreux types de biens, l'Office appliquera une moyenne pondérée des taux d'amortissement de la CUC approuvés par l'Office aux éléments de coût de chaque catégorie de biens.
[103] Dans tous les cas, l'Office déduira du montant amorti de la contribution tout transfert monétaire applicable provenant de l'entreprise de manutention de grain et pouvant raisonnablement être qualifié de frais de location. En outre, pour déterminer la durée du contrat, l'Office examinera tous les contrats applicables prévoyant l'échange d'une contrepartie pertinente pour la contribution de la compagnie de chemin de fer. Les compagnies de chemin de fer seront tenues de présenter tous ces contrats applicables, y compris, sans restriction, les ententes sur les voies d'évitement.
[104] C'est la première fois que l'Office présente des déterminations précises relativement à ces questions. L'Office reconnaît également que la pratique actuelle liée à l'amortissement des contributions au FDI peut avoir poussé les compagnies de chemin de fer à effectuer des investissements dont ils attendaient un rendement en pensant que l'Office permettrait une telle contribution au FDI en utilisant une période d'amortissement de dix ans, ce qui n'est pas déraisonnable dans les circonstances.
Constatations de l'Office
[105] L'Office conclut que la demande de CN d'inclure la contribution au FDI dans la campagne agricole 2008-2009 est raisonnable.
[106] En outre, l'Office a déterminé que tout investissement sous forme de contribution au FDI effectué avant l'application de la présente décision sera assujetti à l'actuelle période d'amortissement de dix ans. Toutefois, l'Office trouve adéquat que les déterminations décrites dans la présente décision relativement à l'amortissement des contributions au FDI soient appliquées à toute nouvelle contribution au FDI, lorsque les contrats pertinents sont exécutés après la date d'application de la présente décision.
Révision en vertu de l'article 32 d'une détermination de l'Office concernant le plafond de revenu de CN pour 2007-2008
[107] L'Office a retardé sa décision sur les sept contributions au FDI présentées par CN au cours de la campagne agricole 2007-2008 afin de permettre que l'on termine toutes les consultations à l'échelle de l'industrie et l'examen adéquat des questions découlant de ces contributions au FDI. Ayant maintenant fait des constatations à l'égard de ces questions à la suite des consultations, l'Office trouve raisonnable la demande de CN d'inclure cinq contributions au FDI à compter de la campagne agricole 2007-2008 afin d'obtenir les quatre ou cinq déductions annuelles qui resteraient si les montants avaient été présentés et approuvés en 2001 et 2002. En outre, l'Office trouve raisonnable la demande de CN d'inclure deux autres contributions à compter de la campagne agricole 2007-2008.
[108] Par conséquent, l'Office conclut qu'il y a suffisamment de nouveaux faits ou de nouvelles circonstances pour déclencher sa compétence en vertu de l'article 32 de la LTC. De plus, l'Office trouve qu'il convient de réviser et de modifier la décision de 2007-2008 afin d'y intégrer ces constatations et, tout particulièrement, de modifier sa détermination du revenu de CN pour la campagne agricole 2007-2008.
[109] Par conséquent, l'Office, en vertu de l'article 32 de la LTC, modifie la décision no 628-R-2008 de la façon suivante :
Le chiffre du revenu de CN de 2007-2008 indiqué au tableau 2 de la décision no 628-R-2008 est révisé de 409 267 319 $ à 408 808 916 $ et le montant excédentaire est révisé de 25 961 880 $ à 25 503 477 $.
[110] Selon la détermination initiale de l'Office, CN a dépassé son plafond de revenu pour la campagne agricole 2007-2008 et a donc payé à Western Grains Research Foundation (fondation) le montant de l'excédent plus une pénalité de 15 pour cent. Comme cette décision diminue le montant excédentaire de CN pour son plafond de revenu relativement à la campagne agricole 2007-2008, CN a surpayé la fondation pour cette campagne agricole. Par conséquent, on demande à la fondation de rembourser à CN le montant de 527 165 $.
[111] Le rajustement des contributions au FDI a été pris en compte et appliqué à la détermination, par l'Office, du plafond de revenu de CN pour la campagne agricole 2008-2009.
4.0 Comparaison des plafonds de revenu et du revenu de CN et de CP pour 2008-2009
[112] Pour résumer, l'Office a déterminé ci-dessous les plafonds de revenu et les revenus associés au grain de l'Ouest de CN et de CP pour la campagne agricole 2008-2009. CN a excédé son plafond de 683 269 $ et CP est demeuré sous le plafond, en affichant un écart de 1 149 665 $.
Campagne agricole 2008-2009 | Plafond de revenu | Revenu réel | Excédent | Écart de revenu |
---|---|---|---|---|
CN | 479 105 143 $ | 479 788 412 $ | 683 269 $ | - |
CP | 485 955 953 $ | 484 806 288 $ | - | 1 149 665 $ |
[113] En application du paragraphe 150(2) de la LTC, si le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain au cours d'une campagne agricole, calculé par l'Office, excède son revenu admissible maximal pour cette campagne, la compagnie est tenue de verser l'excédent et toute pénalité réglementaire. Le Règlement sur le versement par les compagnies de chemin de fer de l'excédent de revenu pour le mouvement du grain, DORS/2001-207 (Règlement) prévoit, entre autres, ce qui suit :
2. La pénalité que la compagnie de chemin de fer régie est tenue de verser en application du paragraphe 150(2) de la Loi, lorsque son revenu pour le mouvement du grain au cours d'une campagne agricole excède son revenu admissible maximal pour cette campagne, calculé en application du paragraphe 151(1) de la Loi, est égale :
- soit à cinq pour cent de l'excédent, si celui-ci n'est pas supérieur à un pour cent du revenu admissible maximal de la compagnie;
- soit à quinze pour cent de l'excédent, si celui-ci est supérieur à un pour cent du revenu admissible maximal de la compagnie.
3. (1) S'il conclut que le revenu d'une compagnie de chemin de fer régie pour le mouvement du grain au cours d'une campagne agricole excède son revenu admissible maximal pour cette campagne, calculé en application du paragraphe 151(1) de la Loi, l'Office rend une décision, ou prend un arrêté, ordonnant à la compagnie de verser l'excédent et la pénalité applicable, calculée selon l'article 2, conformément au paragraphe 150(2) de la Loi.
(2) La décision ou l'arrêté à l'égard d'une campagne agricole est envoyé à la compagnie de chemin de fer régie au plus tard 10 jours après que l'Office a calculé le revenu de la compagnie pour le mouvement du grain au cours de la campagne agricole et son revenu admissible maximal pour cette campagne.
4. (1) L'excédent et la pénalité que la compagnie de chemin de fer régie est tenue de verser en application du paragraphe 150(2) sont versés à la Western Grains Research Foundation sous forme de chèque visé, mandat ou traite bancaire.
(2) Lorsque la compagnie de chemin de fer régie verse l'excédent et la pénalité applicable, elle informe par écrit l'Office du montant versé et de la date du versement.
(3) L'excédent et la pénalité applicable sont versés au plus tard 30 jours suivant la date de réception par la compagnie de chemin de fer régie de la décision ou de l'arrêté visés à l'article 3.
[114] Étant donné que le revenu réglementaire de CN pour le mouvement du grain excède de 683 269 $ son plafond de revenu pour la campagne agricole 2008-2009, l'Office ordonne à CN, en application du paragraphe 150(2) de la LTC et du paragraphe 3(1) du Règlement, de verser à la Western Grains Research Foundation un montant de 717 432 $, somme de l'excédent de 683 269 $ et de la pénalité de 34 163 $ prévue à l'alinéa 2a) du Règlement, dans les 30 jours suivant la date de la présente décision.
[115] Lors du paiement de l'excédent et de la pénalité applicable conformément au paragraphe 4(2) du Règlement, CN est tenue d'informer l'Office par écrit du montant versé et de la date du versement.
Membres
- Geoffrey C. Hare
- Raymon J. Kaduck
- John Scott
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