Décision n° 61-R-2013

INTRODUCTION ET QUESTIONS

Demande

[1] La Municipalité de Saint-Étienne-de-Bolton (Municipalité) a demandé à l’Office des transports du Canada (Office) l’autorisation de construire un franchissement routier où se croisent le chemin du Roy et le point milliaire 98,60 de la subdivision Sherbrooke de la Montréal, Maine & Atlantique Canada Cie. (MMAC), dans la municipalité de Saint-Étienne-de-Bolton, dans la province de Québec. La Municipalité a également demandé à l’Office de répartir les coûts de construction et d’entretien du franchissement routier et d’établir le partage des coûts pour les mesures de sécurité, s’il y a lieu.

Questions

[2] L’Office devrait-il autoriser la construction du franchissement routier proposé?

[3] Si l’Office autorise la construction du franchissement routier proposé, comment les coûts de construction et d’entretien du franchissement devraient-ils être répartis?

Conclusion

[4] Comme il est indiqué dans les motifs qui suivent, l’Office autorise la construction d’un franchissement routier muni de croix de Saint-André avec panneaux d’arrêt obligatoire au point milliaire 98,60 de la subdivision Sherbrooke. L’Office détermine également que la Municipalité est responsable des coûts de construction et d’entretien du franchissement routier et des abords routiers.

CONTEXTE

[5] La demande vise la construction d’un franchissement routier afin de permettre à des citoyens d’accéder à des terrains qu’ils ont acquis pour y construire une résidence.

[6] Le chemin du Roy est un cul-de-sac d’une longueur de 530 mètres qui traverse perpendiculairement une terre agricole ancestrale à partir de la route 112 (route provinciale sous l’autorité du ministère des Transports du Québec), entre le Domaine des Cantons et le chemin des Quatre-Goyette dans la municipalité de Saint-Étienne-de-Bolton. La circulation y est lente et limitée. Le chemin du Roy donne présentement accès à une seule résidence et pourrait éventuellement donner accès à 16 résidences. Actuellement, il n’y passe qu’un train par jour, six jours par semaine, et la vitesse maximale autorisée sur la voie ferrée est de 10 mi/h. Le franchissement routier est déjà muni de croix de Saint-André avec panneaux d’arrêt obligatoire.

[7] En 2011, les propriétaires des 16 lots longeant le chemin du Roy ont fait appel à la Municipalité pour les aider à régler un conflit avec le promoteur, qui refusait de rendre le chemin du Roy (un chemin privé) conforme aux normes de construction de la Municipalité, condition préalable à l’émission de permis de construction de résidences par la Municipalité.

[8] Dans le seul but de régler le problème de ses citoyens, la Municipalité a entrepris les démarches nécessaires pour acquérir le chemin du Roy par voie d’expropriation et en est devenue propriétaire le 1^er août 2011. Le chemin du Roy, qui était un chemin privé, a donc été municipalisé en 2011.

[9] Après avoir pris part à de nombreuses discussions, la Municipalité et MMAC ne pouvaient toujours pas s’entendre sur les modalités de la construction du franchissement routier. C’est pourquoi la Municipalité a déposé la présente demande.

POSITIONS DES PARTIES

Construction du franchissement routier proposé

[10] La Municipalité indique que la partie du chemin du Roy où se trouve le passage à niveau existe depuis fort longtemps. Elle ajoute que lors de la construction du chemin de fer, le statut de ce passage était « chemin de ferme » pour ensuite devenir « passage à niveau privé », probablement lorsque le chemin du Roy a été construit.

[11] La Municipalité soutient que puisque le chemin du Roy a été municipalisé, son statut étant désormais « public », le statut du passage à niveau passe aussi de « privé » à « public » et, par conséquent, de nouvelles règles de sécurité s’appliquent. Toutefois, dans les faits, rien ne change quant aux risques qu’il présente, ni à sa fréquentation : le chemin du Roy demeure un cul-de-sac, la circulation y est lente et limitée et la seule façon d’y accéder est de traverser le passage à niveau.

[12] La Municipalité soutient que le 20 septembre 2011, une rencontre a été tenue entre tous les intervenants au dossier – MMAC, la Municipalité, le ministère des Transports du Québec, Transports Canada et quelques propriétaires de lots situés sur le chemin du Roy. Cependant, les parties n’ont pu conclure une entente.

[13] MMAC soutient que le nouveau franchissement routier public proposé ne satisfait pas et ne peut pas satisfaire aux Normes techniques et exigences concernant l’inspection, les essais et l’entretien des passages à niveau rail-route (RTD10) publiées par Transports Canada en vertu de la Loi sur la sécurité ferroviaire (LSF).

[14] MMAC fait valoir qu’elle ne tirera aucun avantage du nouveau franchissement routier public puisqu’il ne desservira pas mieux les clients existants, qu’il ne desservira pas davantage de clients et qu’il n’améliorera pas les activités ferroviaires de MMAC. Cette dernière ajoute qu’en raison de la sécurité compromise du passage à niveau, le passage exposerait à davantage de risques les activités ferroviaires de MMAC, pour lesquelles le volume devrait s’accroître à l’avenir.

[15] MMAC réfute l’allégation de la Municipalité selon laquelle rien n’a changé quant aux risques associés à l’utilisation du passage à niveau, puisqu’elle n’exerce aucun contrôle sur le nombre de résidences qui seront construites près du passage à niveau et que le volume des activités ferroviaires de MMAC devrait s’accroître à l’avenir.

[16] La Municipalité, dans sa réplique, fait valoir que son argumentation est fondée sur la LSF qui est actuellement en vigueur, et non sur le projet RTD10, toujours à l’étude, auquel MMAC fait souvent référence.

[17] La Municipalité soutient que le nombre de résidences sur le chemin du Roy est limité par la superficie et la configuration du terrain et le fait que ce chemin est un cul-de-sac. La Municipalité confirme qu’il n’y aura pas de développement supplémentaire (ouverture de rues) au nord, à l’est et à l’ouest du chemin du Roy.

[18] La Municipalité soutient que le « danger » inhérent à ce passage à niveau est le même, quel que soit le statut du chemin.

[19] MMAC, dans sa réponse supplémentaire, affirme que la Municipalité a laissé entendre que le projet RTD10 n’a pas force de loi ou qu’il n’a pas à être observé; toutefois, la Municipalité ne donne aucune raison légale pour laquelle MMAC, ou l’Office plus précisément, ne devrait pas être dans l’obligation d’adhérer à l’exigence de Transports Canada concernant le respect du projet RTD10 par les compagnies de chemin de fer.

[20] MMAC affirme que la Municipalité n’a pas justifié son allégation selon laquelle le nombre de résidences sera limité.

[21] MMAC fait valoir que, en tout état de cause, bien que le nombre de résidences soit limité à 16, il demeure « impossible » de construire un passage à niveau public sécuritaire à cet endroit.

[22] La Municipalité, dans sa réplique supplémentaire, indique qu’un simple changement de statut de « chemin privé » à « chemin public » ne modifie en rien la sécurité du passage à niveau. La Municipalité se demande comment ce changement de statut, dans ces conditions toutes particulières, justifie l’imposition des futures règles (RTD10) qui n’ont pas encore force de loi, plutôt que les règles actuellement en vigueur.

[23] La Municipalité fait valoir qu’elle est tout à fait disposée à prendre les engagements nécessaires pour que le chemin du Roy demeure un cul-de-sac où le nombre de résidences ne pourra jamais être supérieur à 16, tout en ayant le statut de « chemin public », aux fins d’accommodement de ses citoyens.

Répartition des coûts

[24] La Municipalité demande à l’Office de répartir les coûts de la construction et de l’entretien du franchissement routier.

[25] MMAC soutient qu’étant donné que la construction d’un nouveau franchissement routier public ne profitera qu’à la Municipalité, cette dernière devrait en assumer la totalité des coûts.

[26] MMAC demande que la Municipalité assume 100 pour cent des coûts de construction, d’installation et d’entretien en sa qualité de partie requérante et de principale bénéficiaire du nouveau franchissement routier public proposé.

[27] MMAC demande à l’Office qu’il enjoigne à la Municipalité, dans l’éventualité de la construction du franchissement routier, de tenir MMAC entièrement indemne de tous dommages et de toutes réclamations afin que MMAC soit mise hors de cause en cas de perte physique ou matérielle découlant du nouveau franchissement routier public proposé.

[28] La Municipalité fait valoir que « l’existence du chemin du Roy, ancienne Route 1, estantérieureà la construction du chemin de fer […] ».

[29] La Municipalité demande à l’Office d’ordonner que le franchissement routier demeure accessible à l’ensemble des propriétaires du chemin du Roy et d’ordonner, s’il y a lieu, des mesures de sécurité supplémentaires et d’en établir le partage des coûts.

[30] MMAC soutient que l’allégation selon laquelle le chemin du Roy existait déjà lorsque le chemin de fer a été construit n’est pas fondée en faits. MMAC ajoute que les inscriptions au cadastre de 1993 et de 2005 indiquent que la propriété du chemin par la Municipalité prend fin respectivement au nord et au sud de l’emprise de la compagnie de chemin de fer. MMAC soutient que, en tout état de cause, l’Office a précédemment conclu que l’ancienneté n’était pas concluante (voir les décisions n^os 517-R-2003 et 117‑R‑2011) aux fins d’attribution des responsabilités.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

Contexte législatif

[31] Les paragraphes 101(3) et (4) de la Loi sur les transports au Canada (LTC) prévoient ce qui suit :

(3) L’Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l’entente ou une modification, autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l’entretien du franchissement.

(4) L’article 16 de la Loi sur la sécurité ferroviaire s’applique s’il n’y a pas d’entente quant à la répartition des coûts de la construction ou de l’entretien du franchissement.

[32] Les paragraphes 16(1) et (4) de la LSF indiquent que :

(1) Faute de recours prévu sous le régime de la partie III de la Loi sur les transports au Canada ou de la Loi sur le déplacement des lignes de chemin de fer et les croisements de chemin de fer, le promoteur et tout bénéficiaire des installations ferroviaires peuvent, avant ou après le début des travaux relatifs à la construction ou à la modification de ces installations, saisir l’Office de leur désaccord sur leurs obligations en ce qui concerne le coût de réalisation des travaux et les frais d’exploitation et d’entretien des installations.

[...]

(4) L’Office détermine la quote-part de chacun à l’égard des frais de réalisation, d’exploitation et d’entretien en tenant compte de la subvention accordée, le cas échéant, au titre des articles 12 ou 13, des avantages respectifs que retirerait des installations la personne qui l’a saisi ou qui aurait pu le faire, et de tout point qu’il juge utile. Les obligations à l’égard de ces frais sont réparties conformément à la décision de l’Office.

L’Office devrait-il autoriser la construction du franchissement routier proposé?

[33] En vertu du paragraphe 101(3) de la LTC, l’Office peut autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié. La Cour d’appel fédérale, dans l’affaire Fafard c. Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, [2003] CAF 243 (Fafard), a conclu ce qui suit : « Un passage convenable est un passage adéquat et approprié pour les fins auxquelles il est destiné et mis en place. »

[34] Néanmoins, avant de rendre une décision quant au caractère convenable d’un franchissement routier, l’Office doit tenir compte de la sécurité, puisque la Cour d’appel fédérale a également conclu, dans Fafard, que la notion de « passage convenable » comporte un élément de sécurité.

[35] Par conséquent, puisque la détermination d’un franchissement convenable comprend un élément de sécurité et que la Municipalité et MMAC ont soulevé la question de la sécurité au franchissement, l’Office a demandé à Transports Canada, l’autorité en matière de sécurité ferroviaire au Canada, de fournir des commentaires.

[36] Dans une lettre du 31 juillet 2012, Transports Canada confirme qu’il est à mettre en place une nouvelle politique et une norme technique pour les passages à niveau rail-route. La nouvelle norme, connue sous le nom de RTD10, est déjà utilisée comme pratique courante quoiqu’elle n’ait pas encore force de loi. Transports Canada indique qu’il encourage tous les intervenants à se conformer au RTD10 (version de 2002), mais que ceci est fait de façon volontaire par les compagnies de chemin de fer et les autorités routières. Transports Canada ajoute que le Règlement sur les passages à niveau au croisement d’un chemin de fer et d’une voie publique, DORS/80-748 est le règlement présentement en vigueur.

[37] Transports Canada indique comprendre les réticences de la compagnie de chemin de fer à octroyer le passage à niveau en question, car il y a un certain non respect des critères du RTD10, mais non du règlement en vigueur. Transports Canada fait également valoir que la règle couramment utilisée pour l’installation d’un système d’avertissement recommande une telle installation lorsque le produit vectoriel (le produit du débit journalier moyen annuel des trains et des locomotives sur la voie ferrée par le débit journalier moyen annuel du nombre des véhicules sur la route qui traversent le passage à niveau) est plus grand que 1 000. Transports Canada ajoute que dans le cas présent, le produit vectoriel est de beaucoup inférieur à 1 000 et, selon ses prédictions les plus libérales, le produit vectoriel pourrait atteindre 800 une fois tous les lots bâtis.

[38] Transports Canada fait valoir qu’il a été mentionné lors des rencontres que la Municipalité n’avait pas demandé de permis d’accès au ministère des Transports du Québec pour relier un chemin public à une route appartenant au ministère et que certaines normes du ministère n’étaient pas respectées.

[39] Transports Canada soutient que le passage en question pourrait être uniquement muni de croix de Saint‑André avec panneaux d’arrêt obligatoire, et répondrait alors aux critères du règlement en vigueur.

[40] Par conséquent, l’Office a tenu compte de l’élément de la sécurité comme l’a ordonné la Cour d’appel fédérale. En se fondant sur la présentation de Transports Canada, l’Office détermine que le franchissement routier proposé est convenable.

[41] L’Office conclut qu’un franchissement routier public est nécessaire puisqu’il fournira à des citoyens l’accès aux terrains qu’ils ont acquis. Par conséquent, l’Office, conformément au paragraphe 101(3) de la LTC, autorise la construction d’un franchissement routier, muni de croix de Saint-André avec panneaux d’arrêt obligatoire, au point milliaire 98,60 de la subdivision Sherbrooke.

[42] De plus, l’Office rappelle à la Municipalité que la présente autorisation ne la dégage pas de ses obligations en ce qui a trait aux normes du ministère des Transports du Québec.

Comment les coûts de construction et d’entretien du franchissement devraient-ils être répartis?

[43] Le paragraphe 101(4) de la LTC prévoit que l’article 16 de la LSF s’applique si les parties n’arrivent pas à conclure une entente quant à la répartition des coûts de construction et d’entretien d’un franchissement routier. Lorsque les parties au projet n’arrivent pas à conclure une entente quant à leurs responsabilités en ce qui concerne les coûts de construction, de modification, d’exploitation ou d’entretien d’un franchissement routier, l’article 16 de la LSF permet au promoteur ou à quiconque pourrait tirer avantage de l’ouvrage ferroviaire, une fois terminé, d’en référer à l’Office pour une décision. En l’espèce, les parties n’ont pas réussi à s’entendre sur la répartition des coûts du franchissement routier proposé. Par conséquent, l’Office détermine que cette question doit être examinée en vertu du paragraphe 101(4) de la LTC.

[44] L’Office a le pouvoir discrétionnaire pour déterminer les coûts que doit assumer chaque partie. Dans la décision n^o 517-R-2003, l’Office a indiqué ce qui suit :

L’Office doit déterminer la quote-part de chacun à l’égard des frais de réalisation, d’exploitation et d’entretien en tenant compte des avantages respectifs retirés par chacun et de tout point qu’il juge utile. Le besoin des installations peut être un point que l’Office juge utile, mais le paragraphe 16(4) de la LSF n’exige pas que la répartition des coûts repose sur l’identité de la partie qui a créé ce besoin, au contraire des allégations de CN. Dans le même ordre d’idée, l’Office note l’argument de la demanderesse selon lequel la règle de l’ancienneté, qui imputerait tous les coûts de l’élargissement et de l’entretien du franchissement routier à la partie en second, devrait s’appliquer. La règle de l’ancienneté a déjà été utilisée par l’Office et les organismes qu’il a remplacés et était également incluse dans l’ordonnance générale n^o 4 du Règlement sur les passages à niveau au croisement d’un chemin de fer et d’une voie publique, promulguée dans l’ancienne Loi sur les chemins de fer.L’Office pourra tenir compte de cette règle ou de tout autre principe dans l’affaire présente ou dans toute autre affaire; toutefois, il juge chaque affaire sur son bien-fondé. [soulignement ajouté]

[45] Après avoir examiné les arguments des parties concernant leur ancienneté au passage en question et les avantages de l’ensemble du projet, l’Office est d’avis qu’en tenant compte des facteurs indiqués ci-après, il ne devrait pas appliquer le principe de l’ancienneté pour déterminer la quote‑part des parties relativement aux coûts de construction et d’entretien du franchissement routier proposé. L’Office estime qu’en l’espèce, il est indiqué d’accorder plus d’importance aux avantages respectifs que tireraient du franchissement routier la Municipalité et MMAC. Pour en arriver à cette détermination, l’Office se fonde également, dans les circonstances, sur un des principes qu’il a établi au paragraphe 33 de la décision n^o 224-R-2009 et auquel l’Office accorde de l’importance, c’est-à-dire : « Les coûts de toute installation ou amélioration additionnelle aux travaux requis pour la reconstruction devraient normalement être assumés par la partie qui demande ces installations ou améliorations additionnelles. »

[46] L’Office est d’avis que la Municipalité bénéficiera de la construction d’un franchissement routier public puisqu’il procurera aux citoyens un accès routier à leurs lots. Par contre, la construction d’un franchissement public ne permettra pas à MMAC de desservir d’autres clients, ni d’améliorer ses activités ferroviaires.

[47] L’Office conclut donc que la Municipalité est la principale bénéficiaire de la construction d’un franchissement public. Ceci est le principal facteur de la répartition des coûts en l’espèce.

[48] Par conséquent, l’Office détermine que la Municipalité est responsable des coûts de construction et d’entretien du franchissement routier et des abords routiers.

[49] Transports Canada a indiqué que si le franchissement routier est uniquement muni de croix de Saint-André avec panneaux d’arrêt obligatoire, il répondra aux critères du règlement en vigueur. L’Office ne peut donc pas examiner les mesures de sécurité supplémentaires mentionnées dans le cas présent. Advenant qu’un système d’avertissement s’avère nécessaire, selon la LSF, et que les parties ne puissent s’entendre sur la répartition des coûts, une demande pourrait être déposée auprès de l’Office à ce moment.

[50] MMAC demande à l’Office d’enjoindre à la Municipalité de tenir MMAC entièrement indemne de tous dommages et de toutes réclamations afin que MMAC soit mise hors de cause en cas de perte physique ou matérielle découlant du nouveau franchissement routier public proposé. L’Office a examiné la question et conclut que MMAC n’a pas démontré pourquoi une telle indemnité est nécessaire. Par conséquent, l’Office rejette la demande de MMAC.

CONCLUSION

[51] L’Office autorise la construction d’un franchissement routier où se croisent le chemin du Roy et la subdivision Sherbrooke (point milliaire 98,60), dans la municipalité de Saint‑Étienne-de-Bolton, et répartit les coûts comme suit :

• La Municipalité doit assumer 100 pour cent des coûts de construction de la surface du franchissement et des abords routiers.
• La Municipalité doit assumer 100 pour cent des coûts liés à l’entretien futur de la surface du franchissement et des abords routiers.

[52] Toute autorisation accordée par l’Office ne dégage ni la Municipalité ni MMAC des obligations que leur impose la LSF.

[53] Toute autorisation accordée par l’Office ne dégage pas la Municipalité de ses obligations en ce qui a trait aux normes du ministère des Transports du Québec.

[54] En ce qui a trait à la demande de MMAC visant une indemnité, l’Office rejette cette demande.