Décision n° 650-R-1989

le 28 décembre 1989

Référence n^o D.2970-89/2

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CONTEXTE

Le 13 novembre 1989, CSP Foods Ltd. (ci-après CSP) a demandé à l'Office national des transports (ci-après l'Office) d'établir des prix de ligne concurrentiels (ci-après PLC) pour le transport de l'huile de colza Canola depuis Altona et Harrowby (Manitoba) et Nipawin (Saskatchewan) jusqu'à Winnipeg (Manitoba). Le transport se ferait par wagons-citernes, sur des parcours continus désignés par CSP en conformité avec le paragraphe 134(4) de la Loi de 1987 sur les transports nationaux (ci-après la LTN 1987). Canadien Pacifique Limitée (ci-après le CP) assurerait le transport depuis Altona, Harrowby et Nipawin jusqu'à Winnipeg, où il y aurait correspondance avec la Burlington Northern Railroad Co. (ci-après la BN). Celle-ci acheminerait ensuite le fret jusqu'à Warren, au Minnesota.

Le 27 novembre 1989, le CP a répondu à la demande de CSP, et celle-ci a répliqué le 1^er décembre suivant.

DEMANDE DE CSP

N'ayant pu conclure un accord avec le CP pour l'établissement de PLC, CSP a demandé à l'Office de fixer des PLC en vertu du pouvoir que lui confère l'article 136 de la LTN 1987. CSP a désigné, pour le transport de son huile de colza Canola dont la destination finale se trouve aux États-Unis d'Amérique, des parcours continus qui s'étendent depuis Altona (Manitoba), Harrowby (Manitoba) et Nipawin (Saskatchewan) jusqu'à Warren, au Minnesota. Elle demande à l'Office de fixer le montant des PLC applicables aux parties de ces parcours comprises entre les points de départ (Altona, Harrowby (Manitoba) et Nipawin (Saskatchewan)) et le lieu de correspondance CP-BN à Winnipeg (Manitoba). Pour ce qui est du tronçon Winnipeg-Warren, CSP a fourni à l'Office copie de l'accord conclu avec la BN pour le transport par wagons-citernes fournis par l'expéditeur (masse minimum de 75 tonnes). Cet accord prévoit le transport à 0,19 $ É.-U. par quintal, prix publié au point 309 du tarif n^o BN 4407-C de la BN, entré en vigueur le 2 novembre 1989. Il ressort de l'accord que CSP et la BN ont convenu de ce prix aux fins d'établissement de PLC.

L'itinéraire des parcours continus désignés par CSP s'établit comme suit :

1. Altona - CP - Winnipeg (lieu de correspondance CP-BN) - BN - Warren (Minnesota).
2. Harrowby - CP - Winnipeg (lieu de correspondance CP-BN) - BN - Warren (Minnesota).
3. Nipawin - CP - Winnipeg (lieu de correspondance CP-BN) - BN - Warren (Minnesota).

Réponse du CP

Dans sa réponse à la demande de CSP, le CP soulève les points suivants :

1. CSP et la BN n'ont pas convenu d'un prix réglementaire.
2. CSP n'a pas conclu un accord avec chacun des transporteurs de liaison sur les parcours continus à l'étude.
3. Le point Warren (Minnesota) n'est pas la véritable destination du trafic visé par la demande.
4. Le mode de calcul des PLC proposé par CSP ne convient pas pour diverses raisons.
5. Le PLC proposé pour le tronçon Altona-Winnipeg, tel que calculé par CSP, ne serait pas compensatoire pour le CP.

Aux trois premiers points, le CP met en doute le droit de CSP de demander l'établissement de PLC, tandis qu'aux deux autres, il conteste les modalités de calcul proposées par CSP. Chacune de ces questions est traitée en détail dans la partie Analyse de la présente décision.

DEMANDE DE RENSEIGNEMENTS COMPLÉMENTAIRES

À l'issue des plaidoiries, l'Office a constaté qu'il lui fallait obtenir des renseignements complémentaires des parties pour pouvoir mener à bien l'enquête réglementaire qui lui permettrait de savoir si CSP est en droit de demander l'établissement de trois PLC, d'une part, et d'établir le mode de calcul de ces prix, d'autre part. Par conséquent, le 11 décembre 1989, il a demandé à CSP de répondre aux questions suivantes :

1. Le fret acheminé aux PLC proposés aura-t-il comme destination finale un point autre que Warren (Minnesota)?
2. Le prix publié au point 309 du tarif n^o BN 4407-C de la BN sera-t-il appliqué conjointement avec un contrat confidentiel conclu entre CSP et la BN?
3. Si la réponse à la question 2 est oui, CSP pourrait-elle donner le détail des clauses du ou des contrats pertinents?

CSP a répondu à la demande de renseignements de l'Office par lettre datée du 13 décembre 1989. Dès lors, l'Office a demandé au CP de lui fournir les renseignements suivants :

1. Les recettes totales que le CP tire du transport de l'huile de colza Canola par wagons-citernes fournis par l'expéditeur, sur l'ensemble de ses lignes, pour la période de 12 mois la plus récente pour laquelle des données sont disponibles.
2. Le nombre total de milles sur lesquels le CP a acheminé des wagons-citernes chargés, fournis par l'expéditeur, sur l'ensemble de ses lignes, pour obtenir les recettes visées au point 1.

Le CP a fourni l'information demandée par lettre datée du 20 décembre 1989.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

En substance, l'Office doit se pencher sur deux questions précises : 1) CSP est-elle en droit de demander à l'Office d'établir les PLC requis? et 2) Selon quel mode de calcul ces PLC doivent-ils être établis? Chacune de ces questions est traitée en détail dans les paragraphes qui suivent.

Admissibilité de CSP aux PLC

À chacun des trois points d'origine pour lesquels un PLC est demandé, CSP a accès aux lignes d'une seule compagnie de chemin de fer, en l'occurrence le CP. Dans chaque cas, CSP a désigné un parcours continu depuis le point d'origine, soit Altona et Harrowby (Manitoba) et Nipawin (Saskatchewan), jusqu'au point de destination, soit Warren au Minnesota. Le lieu de correspondance le plus proche des points d'origine sur les parcours continus désignés par CSP est celui du CP et de la BN, à Winnipeg.

Dans sa réponse, le CP ne conteste aucun de ces faits, mais il soulève deux points qui mettent en doute le droit de CSP de demander l'établissement de PLC. Il fait d'abord remarquer que CSP et la BN n'ont pas convenu d'un prix réglementaire pour le transport entre Winnipeg et Warren et, ensuite, que CSP n'a pas conclu un accord avec chacun des transporteurs de liaison sur les parcours continus visés.

Le CP soutient que CSP et la BN doivent convenir d'un prix réglementaire pour le transport entre Winnipeg et Warren. Selon le CP, le prix tarifaire publié n'est pas un prix réglementaire car il n'est pas compensatoire. Le CP a d'ailleurs présenté à l'Office une autre demande dans laquelle il lui demande de faire enquête sur ce prix, en application de l'article 113 de la LTN 1987. Indépendamment de cette demande, l'article 117 de la LTN 1987 porte que les prix précisés dans un tarif sont réputés les prix licites de la compagnie tant qu'ils ne sont pas rejetés ou modifiés par l'Office. Comme le prix publié par la BN pour le transport entre Winnipeg et Warren n'a été ni rejeté ni modifié par l'Office, il sera pris en considération tel quel. CSP a fourni à l'appui de sa demande copie de l'accord conclu avec la BN le 30 octobre 1989; il ressort clairement de ce document que CSP et la BN avaient convenu du prix publié par la BN le lendemain de la conclusion de l'accord.

Le CP avance également que CSP n'a pas conclu un accord avec chacun des transporteurs de liaison entre Winnipeg et Warren. En réalité, soutient-il, la BN commence son service à Emerson (Manitoba)/Noyes (Minnesota). Entre Winnipeg et Emerson/Noyes, le transport est assuré par la Burlington Northern (Manitoba) Limited (ci-après la BNML) et par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (ci-après le CN). Comme CSP n'a pas déclaré avoir conclu un accord avec l'une ou l'autre de ces compagnies ferroviaires, le CP fait valoir qu'elle ne s'est pas conformée aux exigences de l'Office.

Dans une entente datée du 17 mars 1983 et déposée auprès de la Commission canadienne des transports, prédécesseur de l'Office, le 22 mars suivant, la BNML donne procuration à la BN. Après examen du libellé de cette procuration, l'Office constate que la BN a le pouvoir absolu de conclure un accord avec CSP au nom de la BNML, ou en son propre nom, pour le transport entre Winnipeg et Warren.

Dans sa réponse, le CP prétend que CSP n'a pas conclu d'accord avec le CN. Or comme le CN n'assure pas le transport du fret à l'étude et qu'il n'est pas non plus partie au prix publié, l'Office n'estime pas nécessaire que CSP passe un accord avec ce transporteur.

Le dernier point que soulève le CP relativement au droit de CSP de demander l'établissement de PLC a trait à la désignation de Warren (Minnesota) comme destination finale du fret. Au dire du CP, il est évident que Warren n'est pas la véritable destination, d'où l'impossibilité de savoir si CSP a conclu un accord avec chacun des transporteurs de liaison sur les parcours continus à l'étude.

Dans sa réplique, CSP souligne que le sujet des points de destination est traité dans l'affaire Canadian Pacific Limited and National Transportation Agency (décision de la Cour d'appel fédérale non publiée - A-1167-88). L'Office a examiné cette décision, qui porte sur le premier PLC établi par lui. Il estime pertinent en l'espèce de citer le passage suivant du juge MacGuigan qui écrivait :

(traduction libre)

Je reviens maintenant au paragraphe 134(4), qui habilite l'expéditeur à "désigner le parcours continu sur lequel doit être effectué le transport pour son compte entre le point d'origine et celui de destination". La désignation vise à la fois le point d'origine et le point de destination. Autrement dit, la destination est le point que l'expéditeur désigne comme point de destination. L'unique restriction posée par la loi est d'assujettir la désignation visée au paragraphe (4) aux dispositions du paragraphe (5), lesquelles exigent qu'un parcours continu soit situé entièrement au Canada lorsque la destination finale du transport se trouve au Canada. En nulle autre circonstance le pouvoir de désignation de l'expéditeur est-il restreint.

Dans la demande à l'étude, CSP précise qu'aucune part du trafic acheminé aux PLC proposés aurait comme destination finale un point au Canada. Ceci dit, l'Office estime qu'en désignant Warren comme destination finale, CSP s'est parfaitement conformée au paragraphe 134(4) de la LTN 1987. Même si la destination finale se trouve au-delà de Warren, les seuls transporteurs de liaison visés par la demande de CSP sont ceux qui sont parties au prix applicable aux tronçons compris entre les points d'origine spécifiés dans la demande et Warren (Minnesota), point de destination désigné.

Après examen des arguments des parties, l'Office conclut que CSP a démontré qu'elle est bel et bien en droit de lui demander d'établir les PLC requis.

Mode de calcul des PLC

La LTN 1987 offre à l'Office diverses façons de calculer le montant d'un PLC. L'article 137 de la LTN 1987 prévoit deux cas précis, le premier étant celui où le transporteur de liaison exige un prix fixé dans un tarif publié (paragraphe 137(3) de la LTN 1987) et le second, celui où le transporteur de liaison exige un prix établi dans un contrat confidentiel (paragraphes 137(4) et (5) de la LTN 1987). Dans le premier cas, l'Office calcule le PLC en fonction du prix publié du transporteur de liaison. Dans le second, il le calcule d'après les recettes du transporteur local, le prix du transporteur de liaison étant confidentiel. Il importe de noter, cependant, que l'article 137 de la LTN 1987 ne prévoit pas les cas où le transporteur de liaison exige un prix publié qui est assorti des clauses d'un contrat confidentiel.

Lorsque l'Office ne peut déterminer le montant d'un PLC selon les méthodes spécifiées à l'article 137 de la LTN 1987, l'article 142 de la LTN 1987 l'habilite à modifier ces modes de calcul. Dans des instances antérieures où il lui était demandé d'établir, pour le transport vers les États-Unis, un PLC fondé sur un tarif publié, l'Office concluait que le mode de calcul spécifié au paragraphe 137(3) de la LTN 1987 ne pouvait s'appliquer, puisque le transporteur de liaison recevrait des recettes en monnaie américaine et que le paragraphe 137(3) de la LTN 1987 ne prévoit pas la conversion en devise canadienne. L'Office avait donc choisi de modifier le mode de calcul, en application de l'article 142 de la LTN 1987. Il s'agissait de convertir le prix publié en monnaie canadienne et de calculer ensuite le montant du PLC en fonction du prix converti.

CSP avance que l'Office devrait se servir de ce même mode de calcul puisqu'un prix a été publié par la BN, en dollars américains, pour le tronçon Winnipeg (Manitoba) - Warren (Minnesota).

En ce qui concerne la demande actuellement à l'étude, l'Office constate qu'il ne peut pas fixer le montant des PLC demandés en suivant la voie du paragraphe 137(3) de la LTN 1987, car le prix publié de la BN est établi en dollars américains. Par contre, il ne peut pas non plus établir les PLC en faisant une simple conversion en dollars canadiens.

Le paragraphe 137(3) de la LTN 1987 vise les cas où le prix est non seulement établi dans un tarif mais aussi exigé par le transporteur de liaison. C'est dire que le prix publié ne doit être modifié d'aucune façon par un contrat confidentiel s'appliquant soit au transport sur le parcours continu désigné par l'expéditeur soit au transport subséquent assuré par le transporteur de liaison. Lorsqu'il s'agit d'un transport à l'intérieur du Canada, l'Office peut vérifier si le prix demandé a effectivement été publié et, plus important encore, si ce prix est modifié par contrat confidentiel.

S'il s'agit d'un transport vers les États-Unis, cependant, l'Office ne peut absolument pas savoir avec certitude si le prix exigé a été publié et s'il n'est pas modifié par contrat confidentiel.

Il n'y a pas de doute que la BN a publié un prix pour le transport entre Winnipeg et Warren, mais l'Office estime qu'il est question ici de beaucoup plus que d'une simple confirmation de l'existence d'un prix publié.

Dans la lettre du 13 décembre 1989 déposée en réponse à la demande de renseignements complémentaires de l'Office, CSP déclare que le transport se poursuivra effectivement au-delà de Warren et que cette partie du parcours sera assurée par contrat confidentiel. Bien qu'elle refuse de donner le détail du contrat, CSP déclare ce qui suit :

. . . si les prix établis dans les contrats confidentiels avaient été publiés dans des tarifs ouverts, les recettes par mille-tonnes auraient été beaucoup moins élevées que celles tirées du prix applicable au tronçon Winnipeg-Warren.

CSP précise cependant que le transport au-delà de Warren n'a aucun rapport avec sa demande. À l'appui de ses dires, CSP invoque les motifs de l'arrêté n^o 1988-R-798, premier arrêté dans lequel l'Office établit un PLC.

Dans les motifs de l'arrêté susmentionné, l'Office conclut qu'il n'est pas nécessaire, pour établir le PLC, de faire droit à la demande du CP que l'expéditeur fournisse des renseignements sur le transport au-delà de la destination désignée par l'expéditeur; il décide d'établir le PLC en fonction du point de destination désigné. Dans le cas actuellement à l'étude, l'Office doit déterminer si le prix publié de la BN peut servir au calcul bien fondé d'un PLC qu'exigera le CP, d'où l'importance des renseignements complémentaires demandés. Comme l'Office n'a pas accès aux contrats de CSP qui régissent le transport aux États-Unis, il n'a aucun moyen de vérifier si le prix publié pour le tronçon Winnipeg-Warren est modifié par des clauses de ces contrats autres que celles qui portent sur les prix.

Dans sa réplique à la réponse du CP, CSP formule des observations sur divers prix publiés du CP et de la BN que le CP invoque dans l'intention de faire ressortir le caractère déraisonnable du prix exigé par la BN pour le tronçon Winnipeg-Warren. Elle déclare notamment ce qui suit :

(traduction libre)

. . . des contrats confidentiels sont disponibles et au Canada et aux États-Unis, et absolument rien ne prouve que les prix établis dans les tarifs publiés sont effectivement les prix exigés.

L'Office est tout à fait d'accord, et il croit même que cette déclaration tient aussi bien pour les prix publiés dont le CP fait mention dans sa réponse que pour le prix publié par la BN pour le tronçon Winnipeg-Warren. Aussi, l'Office constate que, lorsqu'une partie d'un transport se fait aux États-Unis, il lui est absolument impossible de savoir avec certitude si un prix n'a pas été modifié de quelque façon par une entente contractuelle passée entre l'expéditeur et le transporteur de liaison pour cette partie du parcours.

Compte tenu de ce qui précède, l'Office ne peut pas établir les PLC que demande CSP en suivant un mode de calcul semblable à celui décrit au paragraphe 137(3) de la LTN 1987, à partir du prix publié de la BN.

Comme nous l'avons mentionné précédemment, l'Office a choisi de suivre la voie de l'article 142 de la LTN 1987 et d'élaborer une autre méthode de calcul, puisque le paragraphe 137(3) de la LTN 1987 ne prévoit pas la conversion des recettes en monnaie canadienne. En outre, l'Office estime ne pas pouvoir établir les prix demandés en suivant l'article 137 de la LTN 1987 car aucune disposition de la LTN 1987 ne prévoit les cas d'une application simultanée d'un tarif publié et d'un contrat confidentiel.

Après mûre réflexion, l'Office a décidé de fonder son calcul sur les données suivantes :

1. Distance

   Altona - Winnipeg 62,9 milles

   Harrowby - Winnipeg 222,7 milles

   Nipawin - Winnipeg 457,6 milles

2. Masse par wagon : 75 tonnes.
3. Les recettes totales que CP tire du transport de l'huile de colza Canola par wagons-citernes fournis par l'expéditeur, sur l'ensemble de ses lignes, pour la période de douze mois la plus récente pour laquelle le CP dispose de données comptables - 13 382 772$.
4. Le nombre total de milles sur lesquels le CP a acheminé des wagons-citernes chargés, fournis par l'expéditeur, sur l'ensemble de ses lignes, pour obtenir les recettes visées au point 3 - 5 268 255 milles.
5. Prix d'interconnexion : 275 $ par wagon, à compter du 1^er janvier 1990.

Les distances susmentionnées ont été tirées de l'indicateur n^o 62 du CP, daté du 26 avril 1987. Les données des points (3) et (4) ont été fournies par le CP, sur la directive de l'Office.

Le mode de calcul utilisé par l'Office est le suivant :

1. Diviser les recettes totales que le CP tire du transport de l'huile de colza Canola (donnée (3)) par le nombre total de milles sur lesquels il achemine des wagons chargés de ce produit pour obtenir les recettes par mille-wagon chargé (donnée (4)). Le quotient obtenu donne les recettes par mille.
2. Soustraire 25 milles (distance à laquelle s'applique le prix d'interconnexion) de la distance entre chacun des points d'origine et Winnipeg. On obtient ainsi la distance à laquelle s'appliquent les recettes par mille.
3. Multiplier le quotient obtenu en (1) par la distance calculée en (2).
4. Ajouter le prix d'interconnexion au produit obtenu en (3), pour calculer les recettes par wagon que tire le CP pour chaque transport effectué à un PLC.
5. Diviser par 75 les recettes par wagon, pour calculer le montant du PLC en dollars par tonne.

Cette méthode a servi au calcul du PLC applicable à chacun des trois points d'origine désignés par CSP. Voici le détail des calculs :

1. Calculer les recettes par mille :

   13 382 772 $ = 2,54 $ par mille-wagon chargé

   5 268 255

2. Calculer la distance à laquelle s'appliquent les recettes par mille :

   Altona - Winnipeg 62,9 - 25 = 37,9 milles

   Harrowby - Winnipeg 222,7 - 25 = 197,7 milles

   Nipawin - Winnipeg 457,6 - 25 = 432,6 milles

3. Multiplier les recettes par mille (1) par la distance obtenue en (2) :

   Altona - Winnipeg 2,54 $ x 37,9 = 96,27 $

   Harrowby - Winnipeg 2,54 $ x 197,7 = 502,16 $

   Nipawin - Winnipeg 2,54 $ x 432,6 = 1 098,80 $

4. Ajouter le prix d'interconnexion au montant calculé en (3) pour obtenir les recettes par wagon :

   Altona - Winnipeg 275 $ + 96,27 $ = 371,27 $

   Harrowby - Winnipeg 275 $ + 502,16 $ = 777,16 $

   Nipawin - Winnipeg 275 $ + 1 098,80 $ = 1 373,80 $

5. Calculer le PLC en dollars par tonne :

   Altona - Winnipeg 371,27 $ = 4,95 $/tonne

   75

   Harrowby - Winnipeg 777,16 $ = 10,36 $/tonne

   75

   Nipawin - Winnipeg 1 373,80 $ = 18,31 $/tonne

   75

Reste maintenant à savoir si les PLC ainsi calculés sont compensatoires. Dans sa réponse à la demande de CSP, le CP dit craindre que si les PLC sont établis selon le mode de calcul proposé par CSP, au moins l'un d'eux sera non compensatoire. Le paragraphe 137(8) de la LTN 1987 charge l'Office de hausser à un niveau compensatoire tout PLC qui ne l'est pas. CSP fait valoir que, si jamais il est décidé d'appliquer les dispositions du paragraphe 137(8) de la LTN 1987, l'enquête de l'Office ne devrait pas intervenir dans l'établissement des PLC, mais qu'elle devrait se faire dans les délais fixés par le paragraphe 113(5) de la LTN 1987. CSP demande aussi à l'Office d'ordonner la divulgation des frais variables du CP, dans la mesure où il est nécessaire de le faire pour qu'elle puisse présenter à son tour des arguments fondés.

Une part importante du trafic d'huile de colza Canola est acheminée à la fois aux prix établis par l'Office à des niveaux compensatoires minimums et aux prix fixés en vertu de la Loi sur le transport du grain de l'Ouest, L.R.C. (1985), ch. W-8. L'Office est donc en mesure de déterminer, à partir des méthodes reconnues d'établissement des coûts servant à la fixation des prix compensatoires minimums, si les PLC calculés suivant le mode de calcul établi par lui sont compensatoires. Après mûre réflexion, l'Office conclut que le PLC applicable au point de départ Altona, calculé suivant la méthode qu'il a établie, n'est pas compensatoire. Ceci s'explique surtout par le fait qu'une part importante des frais variables liés à un transport sur courte distance, comme celui de 62,9 milles entre Altona et Winnipeg, sont les frais occasionnés par l'expédition et la réception du trafic. La distance moyenne sur laquelle le CP achemine de l'huile de colza Canola étant de 1 259 milles, les frais d'expédition et de réception se répartissent sur une distance beaucoup plus grande et, partant, représentent une fraction moins importante des frais globaux. Le prix d'interconnexion a précisément pour but d'indemniser le transporteur local de cet écart. Dans le cas du transport entre Altona et Winnipeg, cependant, cette indemnité ne suffit pas, d'où le niveau non compensatoire du PLC établi par l'Office. C'est pourquoi, en vertu du pouvoir que lui confère le paragraphe 137(8) de la LTN 1987, l'Office a déterminé que le PLC applicable au tronçon Altona-Winnipeg, calculé selon la nouvelle méthode décrite dans la présente décision, doit être haussé à 6,93 $ la tonne. Ce faisant, l'Office estime que tous les prix fixés dans la présente décision sont compensatoires.

Les PLC fixés par l'Office s'établissent donc comme suit :

Altona (Man.) - Winnipeg (Man.) 6,93 $ par tonne

Harrowby (Man.) - Winnipeg (Man.) 10,36 $ par tonne

Nipawin (Sask.) - Winnipeg (Man.) 18,31 $ par tonne

Les PLC seront établis sous réserve des conditions suivantes :

1. Le connaissement doit indiquer Warren (Minnesota) comme destination.
2. Les marchandises transportées selon les PLC établis par l'Office ne doivent pas avoir pour destination finale le Canada ni une autre destination à l'extérieur du territoire continental des États-Unis.
3. Le CP n'est pas tenu de rembourser au propriétaire ou au concessionnaire, en fonction de la distance parcourue sur les voies du CP, l'utilisation des wagons-citernes servant au transport de l'huile de colza Canola.
4. Les PLC doivent demeurer en vigueur pendant un an à compter de la date où ils ont pris effet, ou pendant la période convenue entre CSP et le CP.

Le CP est tenu de publier un tarif renfermant les PLC établis dans la présente décision, dans les quinze (15) jours suivant la date de cette décision.