Décision n° 709-W-2004
le 29 décembre 2004
Référence no W9250-3-8
INTRODUCTION
[1] Aux termes de la Loi sur le pilotage, L.R.C. (1985), ch. P-14, l'Administration de pilotage des Laurentides (ci-après l'Administration) a le mandat de fournir un service de pilotage dans les eaux canadiennes sises dans la province de Québec et les eaux limitrophes, au nord de l'entrée septentrionale de l'écluse de Saint-Lambert, à l'exception des eaux de la baie des Chaleurs. Le pilotage est obligatoire depuis l'écluse de Saint-Lambert jusqu'à la limite est du port de Montréal, zone désignée comme étant la circonscription 1-1; de Montréal à Québec, zone désignée comme étant la circonscription 1; et depuis Québec jusqu'aux Escoumins, y compris la rivière Saguenay, zone désignée comme étant la circonscription 2. Il n'est toutefois pas obligatoire dans les eaux au-delà des Escoumins, zone désignée comme étant la circonscription 3.
[2] En vertu du paragraphe 34(1) de la Loi sur le pilotage, l'Administration a fait publié des modifications au Règlement sur les tarifs de pilotage des Laurentides dans la partie I de la Gazette du Canada du 31 juillet 2004.
[3] Aux termes du paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage, tout intéressé qui a des raisons de croire qu'un droit figurant dans un projet de tarif des droits de pilotage nuit à l'intérêt public peut déposer un avis d'opposition auprès de l'Office des transports du Canada (ci-après l'Office).
[4] En l'espèce, l'Association des armateurs canadiens (ci-après l'AAC) et la Chambre de commerce maritime (ci-après la CCM) ont déposé conjointement un avis d'opposition auprès de l'Office le 27 août 2004. La Fédération maritime du Canada (ci-après la FMC) a également déposé un avis d'opposition le 30 août 2004. La Corporation des Pilotes du Saint-Laurent Central (ci-après la CPSLC) a déposé une intervention à l'appui des hausses tarifaires projetées.
[5] En vertu du paragraphe 34(4) de la Loi sur le pilotage, l'Office doit mener une enquête relativement aux modifications tarifaires projetées. L'article 35 de la Loi sur le pilotage prévoit que l'Office doit faire à ce sujet une recommandation à l'Administration, qui est obligée d'en tenir compte.
CONTEXTE
[6] Une fois les avis d'opposition déposés, l'Office a amorcé son enquête conformément aux pouvoirs que lui confère la Loi sur le pilotage. L'Office a, par l'arrêté no 2004-W-391 du 10 septembre 2004, ordonné à l'Administration de produire et de déposer auprès de l'Office, au plus tard le 24 septembre 2004, une justification à l'appui des hausses tarifaires ainsi que certains renseignements, certaines précisions et certains documents portant sur les finances, les activités et la gestion de l'entreprise. L'Administration devait également fournir une copie de cette justification aux opposants et rendre les renseignements, les précisions et les documents exigés accessibles aux parties au dossier, sur demande.
[7] L'Administration a déposé sa réponse à l'arrêté no 2004-W-391 le 24 septembre 2004. Conformément aux Règles générales de l'Office national des transports, DORS/88-23, l'Administration a déposé sa réponse aux avis d'opposition le 29 septembre 2004; et l'ACC, la CCM et la FMC y ont répliqué le 13 octobre 2004.
[8] À la suite de la décision de la Cour fédérale datée du 1er octobre 2004 qui rejette l'appel formulé par l'Administration à l'encontre de l'homologation d'une décision arbitrale du 12 mars 2003 rendue par Richard Marcheterre, l'Office, dans sa décision no LET-W-280-2004 du 13 octobre 2004, avait demandé à l'Administration de décrire les incidences, s'il en existait, de cette décision sur ses prévisions de revenus et de dépenses pour 2004 et 2005. Dans sa réponse reçue le 19 octobre 2004, l'Administration a indiqué que ses prévisions tenaient compte d'une hausse de 3 pour cent des paiements consentis à la corporation des pilotes de la circonscription 1, mais qu'elles ne comprenaient pas la hausse tarifaire supplémentaire de 5 pour cent ordonnée par l'arbitre. L'Administration a aussi fait valoir à l'Office que les paiements supplémentaires découlant de la décision arbitrale devront faire l'objet de modifications tarifaires distinctes. Les autres parties inscrites au dossier se sont vu accorder la possibilité de formuler des observations sur la réponse de l'Administration au plus tard le 27 octobre 2004. Au 27 octobre 2004, aucune observation n'avait été déposée par les parties. Par la suite, des observations ont été reçues de la FMC le 29 octobre 2004, de l'AAC et la CCM le 1er novembre 2004 et de la CPSLC le 4 novembre 2004. L'Office a toutefois accepté ces observations qui font partie du rapport d'enquête.
[9] L'Administration fait valoir d'autres arguments les 2 et 9 novembre 2004 portant sur d'éventuelles propositions tarifaires supplémentaires découlant de la décision arbitrale du 12 mars 2003. Dans sa décision no LET-W-314-2004 du 15 novembre 2004, l'Office a informé l'Administration que puisque ces arguments soulèvent des projets de modifications tarifaires qui sont distincts de celui dont l'Office a été saisi, il n'en tiendra pas compte dans le cadre de son enquête de la présente affaire.
[10] À la lumière de ce qui précède, l'Office, en l'espèce, a limité les paramètres de son enquête à la seule proposition tarifaire dont il a été saisi, c'est-à-dire la hausse de 4 pour cent prévue pour l'année 2005 et l'imposition d'un droit d'accostage de 213,36 $ à l'écluse de Saint-Lambert.
[11] Par suite de l'examen des renseignements qu'il a reçus en réponse à l'ordonnance de production et au cours des plaidoiries, l'Office a déterminé qu'il disposait de renseignements suffisants pour effectuer son enquête sans avoir recours à une audience et les parties en ont été informées, verbalement, le 3 novembre 2004.
QUESTION
[12] En vertu du paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage, l'Office doit déterminer si le projet de tarif des droits de pilotage publié par l'Administration le 31 juillet 2004 nuit à l'intérêt public.
POSITIONS DES PARTIES
L'Administration
[13] L'Administration déclare que sa proposition tarifaire prévoit une hausse générale de 4 pour cent des droits de pilotage qui permettra de générer des revenus supplémentaires d'environ 1 778 000 $ pour l'année 2005. Outre cette hausse générale des droits de pilotage, l'Administration propose d'imposer un nouveau droit d'accostage de 213,36 $, par navire, à l'écluse de Saint-Lambert, lequel devrait produire un revenu supplémentaire d'environ 250 000 $ en 2005. L'Administration fait valoir qu'elle doit assurer son autonomie financière en vertu de la Loi sur le pilotage, et que la hausse tarifaire proposée de 4 pour cent pour l'année 2005 est équitable et raisonnable et ne tend qu'à répondre aux coûts justifiables de la prestation de ses services.
[14] L'Administration déclare qu'elle est aux prises avec de sérieuses difficultés financières, situation qui ne s'est pas améliorée en 2003 et 2004 malgré les mesures de réduction des dépenses qu'elle a mises en place. L'Administration précise qu'elle n'a pu atteindre les revenus anticipés parce qu'au cours des deux dernières années, les hausses tarifaires qu'on lui a permis d'imposer étaient réduites, par rapport à celles qu'elle avait demandées, compte tenu des oppositions manifestées par les usagers. Elle ajoute que ces manques à gagner revêtent un caractère récurrent et ont une incidence sur les prévisions de 2005.
[15] L'Administration explique que si le projet de droits de pilotage n'est pas réalisé, l'Administration subira une perte annuelle récurrente de 2 040 000 $; soit une perte de 1 778 000 $ relative à la hausse tarifaire de 4 pour cent, une perte de 250 000 $ relative au nouveau droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert et une perte de 12 000 $ relative à l'effet de la hausse tarifaire de 4 pour cent sur les variations du trafic maritime. Elle ajoute qu'il lui serait impossible de diminuer ses dépenses d'un montant équivalent puisque ces dernières ne sont pas directement liées à une éventuelle hausse tarifaire. Par ailleurs, l'Administration est d'avis qu'il est peu probable qu'elle puisse obtenir un emprunt en raison de sa situation financière et de son incapacité de rembourser, et elle ajoute qu'il serait difficile d'obtenir l'autorisation du ministre des Finances de contracter tout emprunt. L'Administration déclare que si la hausse tarifaire proposée devait être refusée, elle devra, à moins de trouver d'autres solutions, réduire les services qu'elle offre aux usagers, tels les services d'affectation de pilotes de nuit et la disponibilité de ses bateaux pilotes, ou fixer des délais plus courts pour la perception des droits de pilotage auprès des usagers.
[16] L'Administration indique que lors des consultations qu'elle a tenues avec les principaux groupes d'usagers de ses services de pilotage avant la publication de sa proposition tarifaire le 31 juillet 2004, les usagers ont exprimé des réticences face à une hausse qui dépasse l'indice des prix à la consommation (ci-après l'IPC) et qui ne garantit pas des services de pilotage supplémentaires. L'Administration affirme cependant qu'à la fin des consultations, le message qu'elle a reçu des représentants des usagers portait davantage sur la hausse des coûts de navigation sur le mécanisme législatif en matière de renégociations de contrats de services de pilotage et sur la qualité des services offerts par l'Administration que sur la hausse proposée de 4 pour cent.
[17] L'Administration affirme que la hausse tarifaire proposée tient compte des coûts rattachés aux contrats de services avec les corporations de pilotes ainsi que de la décision de l'arbitre au sujet des dernières offres dans le cas du contrat avec la CPSLC. L'Administration déclare que la hausse tarifaire proposée est nécessaire pour recouvrer les coûts d'exploitation prévus pour l'année 2005, à la lumière de ses obligations contractuelles et des sentences arbitrales, et elle ajoute que la hausse lui permettra de maintenir un service de pilotage efficace et sécuritaire tout en assurant son autonomie financière.
[18] L'Administration souligne que ses obligations contractuelles en matière de services de pilotage requièrent à elles seules une majoration de ses revenus de l'ordre de 4,12 pour cent pour l'année 2005, y compris les coûts associés aux primes de productivité rendues nécessaires en raison de l'embauche insuffisante d'apprentis-pilotes, et obligent l'Administration à proposer une hausse supérieure à l'IPC. L'Administration précise que le nouveau tarif constitue une hausse des droits de pilotage d'environ 128 $, par voyage, pour un navire qui transite sur le fleuve Saint-Laurent entre la station de pilotage des Escoumins et celle de Montréal. L'Administration est d'avis que les droits de pilotage que doivent payer les usagers représentent une très faible partie du coût d'exploitation d'un navire sur le Saint-Laurent, et que certaines décisions sur le plan politique ont une plus grande incidence sur la concurrence. L'Administration ajoute que d'autres facteurs, tels que les subventions accordées aux autres modes de transport, les conditions de navigation, les redevances portuaires et le flottement du dollar canadien, peuvent entraîner de profondes répercussions sur la concurrence du système de transport maritime.
[19] L'Administration déclare qu'elle a mis en kuvre diverses mesures afin de réduire ou de maintenir le niveau de ses dépenses administratives et d'exploitation. Elle prévoit que les coûts de ses services administratifs et de gestion, lesquels représentent environ 4 pour cent du total de ses dépenses, présenteront une réduction d'environ 6 pour cent en 2004 par rapport à 2003. L'Administration indique que le regroupement des centres d'affectation de pilotes permettra des économies de 100 000 $ par année et que le déménagement de son siège social dans des locaux moins dispendieux lui permettra de réduire ses coûts de loyer de 25 000 $ par année. Une réduction temporaire des effectifs a permis de réaliser des économies de l'ordre de 50 000 $ par année, et la mise en place d'un niveau système informatisé de facturation, de paiements et d'affectation améliorera la qualité des services.
[20] L'Administration ajoute qu'elle économisera environ 20 000 $ par année en réorganisant son système de jury d'examen. L'Administration explique aussi qu'elle a été contrainte de réduire temporairement l'embauche d'apprentis-pilotes comme mesure de réduction des dépenses, à la suite de la décision de l'Office de n'autoriser qu'une hausse de tarif de 2,5 pour cent au 1er janvier 2003 au lieu de celle de 3,95 pour cent demandée par l'Administration. Elle fait valoir que cette mesure, quoique temporaire, se traduira par une éventuelle pénurie de pilotes et l'obligera à se soumettre à la clause qui prévoit le paiement de primes de productivité figurant dans le contrat de services passé avec la CPSLC.
[21] En ce qui concerne l'exploitation de ses services de pilotage, l'Administration prévoit que les coûts liés aux bateaux pilotes, lesquels représentent environ 10 pour cent de ses dépenses totales, passeront de 4 742 000 $ qu'ils étaient en 2003 à 5 163 000 $ pour l'année 2004. Elle prévoit également que les coûts liés aux affectations des pilotes, qui représentent environ 4 pour cent des dépenses totales de l'Administration, passeront de 1 691 000 $ qu'ils étaient en 2003 à 1 782 000 $ pour l'année 2004. Il est aussi estimé que les coûts engagés au chapitre de la rémunération des pilotes et des honoraires versés aux corporations, qui représentent environ 82 pour cent des dépenses de l'Administration, passeront de 38 436 000 $ qu'ils étaient en 2003 à 41 309 000 $ pour l'année 2004. L'Administration ajoute que les augmentations prévues à l'égard des montants qu'elle doit verser à titre d'honoraires aux corporations de pilotes et de la rémunération des pilotes à son emploi ont la plus grande incidence sur sa situation financière.
[22] En ce qui a trait aux pilotes salariés du Port de Montréal, l'Administration fait savoir que la convention collective qui entrera en vigueur le 1er janvier 2005 prévoit une hausse moyenne de salaire de 2,5 pour cent pour l'année 2005.
[23] Pour ce qui est de la Corporation des pilotes du Bas Saint-Laurent (ci-après la CPBSL), l'Administration affirme que le contrat de services prévoit pour l'année 2005 une augmentation des honoraires équivalente en pourcentage au taux de l'IPC, allant d'un minimum de 2,25 pour cent à un maximum de 3,5 pour cent. L'Administration fait aussi état d'une compensation financière qui sera versée à la CPBSL, laquelle sera établie en fonction des dimensions de chaque navire. D'autre part, le contrat prévoit d'autres compensations qui entraînent une hausse globale de 4,7 pour cent, moins certains frais, pour l'année 2005. L'Administration souligne que le nouveau contrat de services accentue davantage les droits de la direction de l'Administration et reflète une nouvelle approche plus commerciale tout en éliminant plusieurs irritants.
[24] Dans la circonscription 1, l'Administration déclare que le présent contrat de services avec la CPSLC comprend des hausses d'honoraires correspondant à l'IPC pour les années se terminant les 30 juin 2004, 2005 et 2006. Ces hausses ont été octroyées par un arbitre, qui a aussi ordonné que des redevances soient versées à la CPSLC sous la forme d'un droit pour l'accostage à l'écluse de Saint-Lambert à compter du 1er juillet 2004. En outre, à la suite d'un différend entre l'Administration et la CPSLC au sujet du contrat de services se terminant le 30 juin 2003, un arbitre a ordonné à l'Administration de verser à la CPSLC un montant correspondant à une hausse d'honoraires de 8 pour cent à compter du 1er juillet 2002. L'Administration avise que les procédures entreprises auprès de la Cour fédérale pour l'annulation de cette décision arbitrale n'ont pas porté fruit et que cette décision aura une incidence considérable sur la situation financière déjà précaire de l'Administration.
[25] L'Administration déclare que le projet tarifaire du 31 juillet 2004 et les revenus qui y sont projetés ne tiennent pas compte de la hausse d'honoraires rétroactive ordonnée par l'arbitre pour la période du 1er juillet 2002 au 30 juin 2003. Elle précise que puisqu'elle avait prévu une hausse de 3 pour cent dans sa proposition tarifaire du 31 juillet 2004, la hausse supplémentaire de 5 pour cent octroyée par l'arbitre représente un montant supplémentaire non prévu à son budget d'environ 2 600 000 $, ce qui augmenterait de façon substantielle la perte de 575 000 $ déjà prévue pour l'année 2004. L'Administration ajoute que les 5 pour cent non prévus représentent une dépense récurrente supplémentaire de 1 050 000 $ par année, laquelle nécessiterait une hausse tarifaire additionnelle de 5 pour cent pour la circonscription 1.
[26] L'Administration indique qu'elle préférerait conclure une entente avec la CPSLC sur les modalités de paiement de l'arrérage de 2 600 000 $ et qu'à défaut d'une telle entente, elle envisage de demander au ministre des Transports l'autorisation d'emprunter un montant pour débourser les fonds nécessaires et non prévus à son budget. L'Administration ajoute que si un tel emprunt lui était accordé, il lui faudra vraisemblablement prévoir une hausse tarifaire supplémentaire pour les prochaines années afin de rembourser l'emprunt, et elle suggère, par exemple, une hausse supplémentaire de 3,6 pour cent, par année, pour une période de trois ans.
[27] L'Administration souligne que ses services de pilotages sont hautement sécuritaires, efficaces et économiques pour les usagers. Bien que l'Administration admette que les navires subissent occasionnellement des retards, elle affirme que ceux-ci sont surtout causés par les restrictions sur la navigation de nuit en hiver. Elle indique qu'en vertu de la présente législation, une administration de pilotage n'est pas tenue d'augmenter les services qu'elle offre pour justifier une hausse tarifaire. Toutefois, l'Administration considère effectuer des changements aux règlements concernant la navigation de nuit dans la circonscription 1 afin d'améliorer le service, concernant le double pilotage qui fait actuellement l'objet d'une évaluation des risques et concernant l'utilisation de cartes électroniques.
Association des armateurs canadiens et Chambre de commerce maritime
[28] L'AAC représente les propriétaires et exploitants de navires canadiens utilisés à des fins commerciales dans les eaux canadiennes, y compris les eaux sises dans les circonscriptions de pilotage relevant de l'Administration. La CCM se compose de grands expéditeurs canadiens et américains, de fournisseurs de services portuaires et maritimes et d'armateurs nationaux et internationaux.
[29] L'AAC et la CCM ont déposé, conjointement, un avis d'opposition faisant valoir que les droits figurant dans le projet de tarif publié le 31 juillet 2004 nuisent à l'intérêt public, y compris l'intérêt public au sens de la politique nationale énoncée dans la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10 (ci-après la LTC). Elles sont d'avis que la hausse générale proposée de 4 pour cent n'est pas équitable ni raisonnable étant donné qu'elle est supérieure au taux projeté de l'IPC pour l'année 2005. L'AAC et la CCM indiquent que pendant la période des années 2000 à 2004, l'IPC a augmenté de 10,3 pour cent, alors que l'Administration a augmenté ses droits de pilotage de 14,5 pour cent, ce qui représente un dépassement de 41 pour cent de l'IPC pendant la même période. Elles estiment que des hausses qui dépassent en pourcentage le taux de l'IPC prévu signalent une certaine inefficacité sur le plan des opérations de l'Administration, et que le fait de négocier et d'accorder de telles hausses contribue à la situation financière précaire de l'Administration et la perpétue.
[30] L'ACC et la CCM indiquent qu'elles ont déposé un avis d'opposition à la hausse tarifaire de 3,95 pour cent proposée en 2002 par l'Administration pour l'année 2003 et que l'Office a limité l'augmentation à 2,5 pour cent après avoir conclu que la hausse proposée de 3,95 pour cent n'était pas dans l'intérêt public. Elles font aussi valoir, entre autres choses, que l'Office était d'avis que l'Administration avait preuve d'un manque d'égards aux pressions concurrentielles subies par les armateurs et les expéditeurs et que l'autonomie financière ne devait pas être obtenue uniquement par le biais de hausses tarifaires, sans considération du contrôle des coûts. Elles estiment que le même raisonnement devrait s'appliquer à la présente proposition tarifaire qui prévoit une hausse de 4 pour cent. L'ACC et la CCM notent qu'en dépit de la hausse tarifaire réduite qui a été accordée à l'Administration pour l'année 2003, cette dernière a réalisé un profit net de 571 000 $ cette année-là. Elles ajoutent qu'elle ne se sont pas opposées à la hausse de 2,95 pour cent publiée par l'Administration en 2003 pour l'année 2004.
[31] L'ACC et la CCM sont d'avis que la hausse proposée de 4 pour cent est le résultat d'augmentations reliées à la rémunération des pilotes consenties par les négociations contractuelles ou les décisions arbitrales. Tout en notant que la hausse proposée ne reflète pas une amélioration correspondante de la qualité des services de pilotage, les opposants font valoir que l'Administration ne devrait pas être autorisée à recouvrer auprès des usagers des augmentations excessives de rémunération des pilotes qui dépassent le niveau de l'IPC avec pour seule justification l'autonomie financière.
[32] L'ACC et la CCM font valoir que la situation financière actuelle de l'Administration résulte de décisions prises en dehors des décisions arbitrales, et que toute considération d'augmentation tarifaire doit tenir compte des procédures d'arbitrage concernant les honoraires versés à la CPSLC. Elles sont d'avis que les résultats des procédures d'arbitrage peuvent entraîner une augmentation substantielle des coûts de pilotage dans la circonscription 1, en plus de la hausse tarifaire générale proposée de 4 pour cent. L'ACC et la CCM font valoir en outre que les décisions arbitrales relatives aux contrats de services qui sont incompatibles avec les paramètres établis par l'Office doivent être approuvées par ce dernier. Elles estiment que les critères que l'on relève soit dans la législation soit dans les décisions rendues antérieurement par l'Office, doivent avoir préséance sur ceux qui sont établis par un arbitre. Si ce n'était pas le cas, l'ACC et la CCM croient que cela donnerait à l'arbitre le pouvoir de dicter les termes et conditions des droits de pilotage imposés aux usagers, ce qui irait à l'encontre du mandat de l'Office en vertu de la législation en vigueur. Les opposants déplorent le fait qu'un arbitre ne soit pas contraint de prendre en considération la situation financière de l'Administration et les obligations de cette dernière conformément à la loi, de même que les incidences de la décision arbitrale sur les usagers.
[33] Pour ce qui est du nouveau droit de 213,36 $ proposé pour l'accostage à l'écluse de Saint-Lambert, l'ACC et la CCM remarquent que ce nouveau droit représente une majoration de 0,6 pour cent par rapport à la hausse générale de 4 pour cent, ce qui revient à une augmentation proposée cumulative de 4,6 pour cent. L'ACC et la CCM font valoir que ce nouveau droit d'accostage, qui doit être payé à la CPSLC, résulte de la décision rendue dans le cadre du processus d'arbitrage des dernières offres de l'Administration et de la CPSLC, et elles sont d'avis que l'Office ne peut accepter une telle modification de tarif présentée dans le contexte de négociations contractuelles.
[34] En outre, l'ACC et la CCM indiquent que l'écluse de Saint-Lambert n'a jamais fait l'objet d'un droit d'accostage depuis plus de 40 ans et que, dans les circonstances, le nouveau droit n'est rien de moins qu'une manière déguisée et indirecte pour l'Administration d'augmenter ses droits tarifaires. L'ACC et la CCM soutiennent que le nouveau droit est injuste et déraisonnable et que, comme toute hausse tarifaire imposée aux usagers, il aura pour les membres de l'industrie du transport maritime des répercussions négatives sur le plan de la concurrence commerciale avec les autres modes de transports, ce qui est, selon ces opposants, contraire à l'article 5 de la LTC.
[35] Pour ce qui est du contrat de services avec la CPSLC, l'ACC et la CCM notent que, malgré les critiques émises dans le passé par l'Office, la soit-disant clause sur les primes de productivité n'a pas été éliminée. Elles croient que de telles primes, si coûteuses, ne devraient être justifiées que s'il y a rehaussement de l'efficience et de la productivité, du fait qu'elles engendrent des coûts supplémentaires pour les usagers et que l'Administration n'en soutire une compensation quelconque sur le plan des revenus perçus des usagers. L'ACC et la CCM sont d'avis que les allégations de la CPSLC voulant que les droits de pilotage sont restés en-deçà des niveaux de l'IPC depuis 1993 sont trompeuses et ne tiennent pas compte des paiements supplémentaires accordés aux pilotes, tels que les primes de productivité.
[36] Pour ce qui est de l'estimation de l'Administration selon laquelle les primes de productivité représentent 40 pour cent de la hausse tarifaire proposée pour 2005, l'ACC et la CCM indiquent que de tels paiements, bien qu'approuvés par un arbitre, se sont avérés inefficaces et représentent un obstacle à l'autonomie financière de l'Administration. L'ACC et la CCM croient que la clause sur les primes de productivité est contraire à l'article 5 de la LTC et a, pour l'Administration, des répercussions néfastes sur sa situation financière.
[37] L'ACC et la CCM allèguent que, depuis plusieurs années, les hausses tarifaires projetées par l'Administration dans son plan d'entreprise ont été inférieures à celles qui ont été publiées par la suite. Elles indiquent que le plan d'entreprise de l'Administration pour les années 2004 à 2008 prévoit une majoration tarifaire de 2,7 pour cent pour l'année 2005 et que, par conséquent, les usagers ne peuvent s'appuyer sur de telles prévisions pour l'élaboration de plans à long terme. Les opposants indiquent en outre que l'Administration a publié des augmentations tarifaires sur une base annuelle, ce qui désavantage financièrement les transporteurs maritimes au moment de l'établissement de prévisions quant à leurs coûts d'expédition et aux négociations de contrats à long terme avec leurs clients. L'ACC et la CCM sont d'avis que l'Administration devrait s'en tenir à la hausse tarifaire qu'elle avait initialement prévue et que sa proposition tarifaire d'une hausse de 4 pour cent ne tient pas compte de sa propre planification à long terme et ne prend pas en considération le contexte commercial dans lequel évoluent les usagers.
[38] L'ACC et la CCM soulignent que le trafic sur la Voie maritime a augmenté de 11,5 pour cent au 31 juillet 2004, par rapport à 2003, et que, pour cette même période, le nombre de déplacements entre Montréal et le lac Ontario est passé de 1 095 à 1 223 (soit une hausse d'environ 11,7 pour cent) et le tonnage, de 11 656 millions de tonnes à 12 952 millions de tonnes (soit une hausse d'environ 11,1 pour cent). Elles ajoutent que la Corporation de gestion de la Voie maritime du Saint-Laurent prévoit une augmentation de tonnage à deux chiffres dans ce secteur de la Voie maritime à la fin de 2004. Elles estiment donc qu'étant donné qu'un grand nombre de navires qui naviguent dans ces régions passent aussi par le Saint-Laurent, l'augmentation du trafic produira des revenus supplémentaires pour l'Administration, ce qui devrait permettre l'établissement de droits à des niveaux bien inférieurs à ceux projetés et qui ne seront pas préjudiciables aux usagers.
Fédération maritime du Canada
[39] La FMC représente les armateurs, les exploitants et les agents de navires de commerce international naviguant à destination et en provenance des ports canadiens de l'Est et du Centre du pays. Les membres de cette fédération réalisent 75 pour cent du trafic sur le Saint-Laurent.
[40] De l'avis de la FMC, la hausse tarifaire proposée de 4 pour cent n'est ni juste ni raisonnable car elle n'a aucune justification raisonnable et elle va à l'encontre de l'objectif de la Loi maritime du Canada qui prévoit que les services de transport maritime doivent être organisés de façon à satisfaire les besoins des usagers et offerts à des coûts raisonnables. La FMC estime que l'augmentation dépasserait le taux projeté de 2,5 pour cent de l'IPC sans refléter une amélioration des services de pilotage. Selon la FMC, le niveau de ces services a en fait diminué dans certains secteurs, citant comme exemple les services de navigation de nuit dans la circonscription 1.
[41] Tout en reconnaissant que l'Administration a déployé des efforts considérables pour améliorer la situation, comme en font foi les récents contrats de services passés avec les pilotes de la CPBSL, la FMC est préoccupée par le contrat passé avec la CPSLC. Selon la FMC, l'Administration s'est compromise en signant un contrat de services déraisonnable avec la CPSLC et elle propose de récupérer les coûts déraisonnables associés à ce contrat par le biais d'une hausse des droits de pilotage, et ce, sans égard aux coûts justifiables de la prestation des services de pilotage. La FMC est d'avis que, dans la présente affaire, les dispositions des contrats de services semblent avoir préséance sur celles de la Loi sur le pilotage et que, parce que l'Administration s'est placée dans une situation rendant précaire l'exploitation de services de pilotage efficaces et qu'elle s'est engagée à respecter les conditions des contrats signés avec certaines corporations de pilotes, on ne devrait pas s'en prendre aux usagers en leur faisant payer des droits de pilotage plus élevés. La FMC soutient que la clause sur les primes de productivité que l'Administration s'est engagée à verser aux pilotes dans le contrat de services conclu avec la CPSLC la pénalise car les coûts supplémentaires qu'elle doit engager pour répondre à une hausse de trafic dépassent les revenus qu'elle en tire. La FMC ajoute que cette situation empêche l'Administration de gérer la croissance du trafic et que l'Administration s'en trouve financièrement désavantagée. La FMC est d'avis qu'il serait contraire à l'intérêt public d'accorder la hausse tarifaire proposée de 4 pour cent car cela reviendrait à récompenser le système dysfonctionnel des primes de productivité, et mènerait à des pratiques de services non efficaces.
[42] Quant aux services de pilotage offerts aux usagers, la FMC fait remarquer que la hausse proposée ne garantit pas un service offert tous les jours 24 heures sur 24, à l'année longue, dans la circonscription 1, ce qui ne permet pas aux membres que la FMC représente de répondre aux demandes des expéditeurs. Elle ajoute que les retards de déplacement des navires nuisent à l'efficacité des services des usagers et à leur niveau de compétitivité. En outre, la FMC fait valoir que certaines questions prioritaires, telles la disponibilité des pilotes, l'évaluation des risques du double pilotage et l'utilisation de cartes électroniques, tout en étant étudiées par les comités, ne sont pas résolues pour autant et ne peuvent pas être invoquées comme des motifs pour justifier la hausse tarifaire proposée.
[43] Pour ce qui concerne les négociations de contrats de services, la FMC n'est pas d'accord avec les observations faites par la CPSLC voulant que les coûts fixés par les arbitres tiennent compte des coûts d'exploitation des services. Selon la FMC, l'Administration est victime d'une législation et de jugements défavorables qui confrontent les usagers et l'Administration à un dilemme parce que les décisions arbitrales dans le contexte des négociations contractuelles ont eu la préséance sur la législation qui régit actuellement les services de pilotage. La FMC croit que, sans orientation de la Loi sur le pilotage ni de la LTC, les tribunaux et les arbitres mettront l'Administration dans l'impossibilité de répondre aux exigences de la législation régissant les services de pilotage. La FMC croit que l'approbation de la hausse tarifaire de 4 pour cent proposée par l'Administration ne résoudra pas le dilemme et ne fera que différer la résolution des problèmes sous-jacents. La FMC fait valoir cependant qu'un refus forcera les parties intéressées à résoudre ces problèmes et à garantir des services de pilotages sécuritaires et efficients. La FMC indique que, pour les mêmes raisons qu'elle s'oppose à la hausse tarifaire de 4 pour cent proposée, elle s'opposera à toute augmentation supplémentaire que pourrait proposée l'Administration pour compenser les paiements versés à la CPSLC sur ordonnance de l'arbitre.
Corporation des Pilotes du Saint-Laurent Central
[44] La CPSLC représente les pilotes de la circonscription 1. En échange des services de pilotage fournis par la CPSLC, l'Administration verse à celle-ci des honoraires prévus au contrat de services.
[45] La CPSLC est d'avis que la hausse tarifaire de 4 pour cent proposée par l'Administration ne porte pas préjudice à l'intérêt public, en vertu de l'article 5(1) de la LTC. En faisant état des services essentiels pour la sécurité des transports maritimes qui sont fournis par les pilotes en fonction de la politique nationale des transports, la CPSLC affirme que les droits exigés doivent refléter les coûts d'exploitation. La CPSLC indique qu'aucune preuve n'a été apportée par les opposants appuyant les allégations quant aux retards des navires ou à la réduction des voyages de nuit et elle fait valoir que ces irrégularités peuvent découler de raisons indépendantes de la volonté des pilotes. La CPSLC ajoute que la présente loi n'impose pas l'obligation d'offrir un service de pilotage tous les jours 24 heures sur 24 pendant toute l'année, de piloter à l'aide de cartes électroniques pour justifier une hausse tarifaire.
[46] En ce qui a trait à l'incidence que la hausse proposée de 4 pour cent aura sur la concurrence et sur les forces du marché ainsi que sur la rentabilité des affaires des usagers, la CPSLC note que les opposants n'ont soumis aucune preuve à cet égard. De plus, la CPSLC est d'avis qu'il n'y a aucune incidence sur les usagers des services de pilotage dans la circonscription 1 étant donné que tous les usagers sont assujettis au même tarif. Contrairement à ce que soumet la FMC, la CPSLC affirme que la hausse de 4 pour cent n'est pas nécessairement contraire à l'intérêt public parce qu'elle ne reflète pas une approche d'affaires ou commerciale et ajoute qu'elle doit être analysée en vertu de la politique nationale des transports et des critères établis par l'Office dans sa décision no 645-W-2002.
[47] La CPSLC déclare que le contrat de services négocié avec l'Administration n'est ni déraisonnable ni illégal et qu'il est conforme à la Loi sur le pilotage. Elle ajoute que l'Office n'a pas la compétence voulue pour intervenir lorsqu'un contrat a été signé ou qu'un jugement a été rendu par un arbitre en vertu de la Loi sur le pilotage. En outre, la CPSLC précise que les contrats de services passés entre les deux parties depuis 1993 ont accordé aux pilotes de la circonscription 1 des hausses d'honoraires consistantes avec l'IPC. De plus, les pilotes n'ont bénéficié d'aucune hausse en 1996. La CPSLC précise que les seuls ajustements qui ont dépassé de quelque peu ces limites ont trait aux honoraires d'accostage. La CPSLC avise que l'accostage systématique à Saint-Lambert est plus difficile et qu'il est devenu nécessaire puisque les autorités de la Voie maritime font maintenant leur inspection à cette écluse au lieu de celle de Pointe-aux-Trembles comme dans le passé. Le droit d'accostage proposé est uniforme aux autres droits d'accostage imposés dans la région, lesquels existent depuis 2000.
[48] La CPSLC ne croit pas que l'augmentation du trafic maritime devrait se traduire automatiquement en revenus supplémentaires et que ceux-ci seront suffisants à l'Administration pour éviter la hausse tarifaire proposée. La CPSLC ajoute que les coûts augmentent parallèlement à l'augmentation du trafic et que les revenus générés ne représentent qu'une minime partie des profits additionnels de l'Administration. En outre, la CPSLC déclare qu'il n'existe aucun critère tarifaire obligeant l'Administration à suivre les projections budgétaires prévues dans son plan d'entreprise à seule fin de permettre aux usagers des services de pilotage d'élaborer un processus de planification à long terme qui est juste et raisonnable et qui est sensible aux affaires des transporteurs et des expéditeurs. La CPSLC soumet que les critères pertinents sont contenus dans la loi et dans la décision no 645-W-2002 de l'Office, et que les opposants n'ont pas prouvé que la hausse tarifaire générale de 4 pour cent proposée par l'Administration est contraire à ces critères et, donc, à l'intérêt public.
[49] Cela dit, la CPSLC s'oppose à une hausse supplémentaire de 5 pour cent, applicable seulement dans la circonscription 1, en sus de la hausse tarifaire générale de 4 pour cent. Ceci fait suite à la position de l'Administration selon laquelle une augmentation supplémentaire de 5 pour cent à l'égard des honoraires versés à la CPSLC seulement devrait être nécessaire pour compenser la dépense récurrente de 1 050 000 $ attribuable à la hausse de 8 pour cent, rétroactive pour la période du 1er juillet 2002 au 30 juin 2003, laquelle a été octroyée par un arbitre dans le cadre d'un différend contractuel entre les parties. La CPSLC attire l'attention de l'Office sur des augmentations d'honoraires qui ont été accordées à la CPBSL et qui ont été intégrées dans des hausses tarifaires générales, de sorte que même les usagers qui n'utilisent pas les services de pilotage de la CPBSL ont été touchés. La CPSLC déclare que, dans sa décision du 12 mars 2003, l'arbitre Richard Marcheterre a tenu compte des hausses accordées à la CPBSL, lesquelles étaient supérieures à celles consenties à la CPSLC. L'arbitre a ordonné qu'une hausse de 8 pour cent soit versée à la CPSLC afin de rétablir l'équilibre entre les honoraires versés aux deux corporations. Puisque les augmentations d'honoraires payés à la CPBSL ont été récupérées par l'imposition de droits de pilotage à tous les usagers du Saint-Laurent, la CPSLC est d'avis qu'il serait injuste, et à l'encontre de l'intérêt public, de limiter aux utilisateurs de la circonscription 1 la récupération de la hausse supplémentaire de 5 pour cent à l'égard des honoraires versés à la CPSLC.
[50] Contrairement aux commentaires des opposants, la CPSLC est d'avis que la décision de l'arbitre Richard Marcheterre était conforme aux dispositions de la Loi sur le pilotage, laquelle établit les critères selon lesquels les renouvellements de contrats de services doivent être réglés. La CPSLC ajoute que l'enquête de l'Office sur la hausse tarifaire proposée par l'Administration n'est pas le forum approprié pour des interventions concernant les litiges tranchés par un arbitre nommé en vertu de la Loi sur le pilotage, et que les positions exprimées par les opposants à ce sujet n'ont aucune pertinence dans la présente enquête devant l'Office sur la hausse tarifaire.
MANDAT DE L'OFFICE
[51] Avec l'entrée en vigueur de la Loi sur le pilotage en 1971, quatre administrations de pilotage ont été mises en place, chacune avec le droit exclusif de gérer les services de pilotage dans une région géographique particulière du Canada. Dans ce sens, chaque administration est un organisme en situation de monopole.
[52] Les groupes de pilotes qui existaient au moment de l'entrée en vigueur de la Loi sur le pilotage ont eu l'option de devenir des employés d'une administration ou de constituer une corporation de pilotes. Une fois constituée, une corporation de pilotes disposait du droit exclusif de fournir des services de pilotage dans une région spécifique et une administration de pilotage ne pouvait traiter avec aucun autre groupe de pilotes pour cette région. Ainsi, des administrations de pilotage en situation de monopole doivent traiter avec des corporations de pilotes elles-mêmes en situation de monopole. Telle est la situation pour l'Administration.
[53] C'est en tenant compte de cette situation de double monopole que l'Office doit exercer son mandat. Il convient toutefois d'aborder brièvement l'argument soulevé par les opposants selon lequel les décisions de l'Office et les critères fixés par celui-ci dans l'examen des obligations législatives imposées à une administration devraient avoir priorité sur les décisions arbitrales. Il importe de ne pas confondre le rôle de chacun. L'arbitre est responsable de l'établissement des relations contractuelles entre l'administration de pilotage et la corporation des pilotes lorsque ces deux parties ne peuvent s'entendre sur les relations de travail qui doivent régir leurs rapports professionnels. Le mandat de l'Office est tout autre. L'Office intervient lorsqu'une administration veut apporter une modification à son tarif de pilotage et que cette modification soulève des objections. L'Office ne nie pas que la modification puisse résulter des conséquences de l'offre finale choisie par l'arbitre, mais son rôle est d'examiner la modification proposée en regard du critère de l'intérêt public tout en tenant compte des obligations que la Loi sur le pilotage impose aux administrations de pilotage. Le mandat de l'Office est donc très différent de celui de l'arbitre. En un sens, il va au-delà de celui de l'arbitre.
[54] La Loi sur le pilotage impose à toute administration de pilotage des obligations dans l'établissement de son tarif des droits de pilotage. Les articles 33 et suivants de la Loi sur le pilotage portent sur l'établissement des tarifs de droits de pilotage à payer et sur la procédure à suivre en cas de dépôt d'avis d'opposition aux tarifs des droits de pilotage.
[55] L'article 33 prévoit que les droits de pilotage qu'une administration fixe doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et être équitables et raisonnables. Dans sa décision no 94-W-2001 du 23 mars 2001, l'Office a formulé un certain nombre d'énoncés de politique qui tiennent compte des obligations d'une administration d'assurer le financement autonome de ses opérations tout en assurant que les droits de pilotage qu'elle veut fixer soient équitables et raisonnables. Ces énoncés prévoient ce qui suit :
- Une administration de pilotage doit s'acquitter d'une obligation de service public qui consiste à garantir la sécurité de la navigation dans les eaux canadiennes qui relèvent de sa compétence.
- Une administration de pilotage a droit à une indemnisation raisonnable pour l'acquittement de l'obligation de service public qui consiste à garantir la sécurité de la navigation.
- Une administration de pilotage a la responsabilité d'organiser et de fournir les services d'une manière efficace.
- Une administration de pilotage a l'obligation d'être financièrement autonome et elle ne peut pas compter sur des affectations financières du gouvernement pour satisfaire cette exigence.
- Une administration de pilotage est autorisée à percevoir des droits d'utilisation établis à un niveau qui lui permet de satisfaire l'exigence d'être financièrement autonome.
- Les droits d'utilisation établis par une administration de pilotage doivent être équitables et raisonnables et correspondre uniquement au coût justifiable de la prestation des services.
[56] En application du paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage, tout intéressé qui a des raisons de croire qu'un quelconque droit de pilotage figurant dans le tarif qu'une administration s'apprête à imposer nuit à l'intérêt public peut déposer un avis d'opposition. L'Office fait alors enquête et formule une recommandation dont l'Administration doit tenir compte. L'intérêt public dont il est question au paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage fait notamment référence à l'intérêt public dont il est fait mention à l'article 5 de la LTC. L'article 5 de la LTC constitue un énoncé de politique qui sert de toile de fond aux décisions que l'Office rend dans l'exercice de sa compétence. Le cadre de référence dont il est fait état dans la décision no 645-W-2002, et qui est reproduit plus haut, est non seulement conforme à la Loi sur le pilotage, mais également à la politique nationale des transports prévue à l'article 5 de la LTC. L'analyse qui en est faite dans la décision no 645-W-2002, et qui est présentée ci-dessous, s'applique intégralement à la présente décision.
[57] Le premier point porte sur l'obligation de service public qui incombe à une administration de pilotage de garantir la sécurité de la navigation dans les eaux canadiennes qui relèvent de sa compétence. Cette obligation tire son origine de l'article 18 de la Loi sur le pilotage qui prévoit qu'une administration de pilotage a pour mission de mettre sur pied, de faire fonctionner, d'entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace. Cette même obligation se trouve également confirmée dans la politique nationale des transports. Ainsi, le paragraphe introductif de même que l'alinéa a) de l'article 5 de la LTC reconnaissent l'importance de la mise en place d'un réseau de transport sûr qui doit être conforme aux normes de sécurité les plus élevées possible dans la pratique.
[58] Le deuxième point porte sur l'indemnisation à laquelle une administration de pilotage a droit. Il ne fait aucun doute qu'une administration de pilotage a droit à une indemnisation raisonnable pour l'acquittement de son obligation de service public qui consiste à garantir la sécurité de la navigation. L'alinéa f) de la politique nationale des transports le reconnaît. Il est toutefois précisé à l'alinéa f) que le caractère juste et raisonnable de cette indemnisation est fonction des ressources, installations et services que le transporteur est tenu de mettre à la disposition du public. Ce n'est donc pas de tous les coûts engagés qu'une administration de pilotage se verra indemniser, mais bien des seuls coûts qui sont justes et raisonnables. De plus, l'indemnisation à laquelle une administration de pilotage a droit est fonction des services qu'elle est tenue de mettre à la disposition du public. En d'autres termes, une administration de pilotage ne saurait être indemnisée des coûts des services qui ne répondent pas directement aux besoins du public, en l'occurrence des usagers.
[59] Cette question de l'indemnisation est intimement liée au caractère efficace du service, qui constitue par ailleurs le troisième point du cadre de référence des droits et obligations d'une administration de pilotage. L'article 18 de la Loi sur le pilotage prévoit que le service de pilotage mis sur pied par une administration de pilotage doit être efficace. Le paragraphe introductif de la politique nationale des transports le précise en reconnaissant l'importance de la mise en place d'un réseau de transport viable et efficace. L'alinéa b) reconnaît aussi la concurrence et les forces du marché comme principaux facteurs dans la prestation de services de transport viables et efficaces. L'efficacité d'une administration de pilotage ne peut donc être établie sans égard aux besoins des usagers qu'elle prétend desservir.
[60] Les quatrième et cinquième points du cadre de référence portent sur l'obligation d'autonomie financière d'une administration de pilotage et sur le droit corollaire qui lui est reconnu de percevoir des droits d'utilisation qui lui permettent de se conformer à cette obligation. Le paragraphe 33(3) de la Loi sur le pilotage prévoit d'ailleurs que les tarifs doivent lui permettre le financement autonome de ses activités en plus d'être équitables et raisonnables. L'obligation d'autonomie financière est également renforcée par l'article 36.01 de cette même loi, lequel prévoit qu'aucune somme ne peut être accordée par voie de crédit affecté par le Parlement pour permettre à une administration d'exécuter ses obligations. Toutefois, l'article 36 procure à une administration le droit de contracter des emprunts en vue de l'acquittement de ses dépenses.
[61] De l'avis de l'Office, le tarif des droits de pilotage doit permettre à une administration de pilotage de générer suffisamment de revenus pour couvrir les dépenses inhérentes au service offert aux usagers. Cependant, l'obligation d'autonomie financière ne signifie pas que les usagers d'un service de pilotage doivent supporter les coûts qui ne relèvent pas d'une gestion scrupuleuse et efficace d'une administration. Ainsi, un tarif de droits de pilotage qui permet à une administration de couvrir les dépenses raisonnables et inhérentes liées à la prestation d'un service de pilotage efficace satisfera à l'obligation d'autonomie financière prévue à l'alinéa 33(3) de la Loi sur le pilotage, et ce, même si les revenus générés par ce tarif sont insuffisants pour couvrir les dépenses anticipées de l'administration qui ne résultent pas d'une gestion efficace. L'Office estime que l'obligation d'autonomie financière imposée à une administration est donc intimement liée à son obligation d'efficacité.
[62] Le sixième point du cadre de référence précise en outre que les droits d'utilisation doivent non seulement être justes et équitables, mais ils doivent également correspondre uniquement au coût justifiable de la prestation du service. Quant au caractère juste et équitable des droits de pilotage que peut imposer une administration de pilotage, l'Office renvoie les parties à ce qu'il affirmait dans sa décision no 94-W-2001 sur cette question. L'Office rappelait, entre autres, que pour que les droits de pilotage soient équitables et raisonnables, ils devaient aller de pair avec un service économique et efficace. L'Office précisait que les coûts qui pouvaient être recouvrés légitimement auprès des usagers devaient manifestement être fondés sur un service économique et efficace (voir à ce sujet la décision no 669-W-1995 de l'Office national des transports). En ce sens, l'Office estime qu'ils doivent favoriser la concurrence et les forces du marché au sens du paragraphe introductif de la politique nationale des transports et des alinéas c) et g) de cette politique.
[63] C'est donc en fonction de ces principes que l'Office exercera son mandat pour déterminer, selon la preuve établie par les parties dans les plaidoiries écrites, si le projet de tarif des droits de pilotage respecte l'équilibre des droits et obligations des différentes parties et, par conséquent, s'il est conforme à l'intérêt public au sens de la Loi sur le pilotage et au sens de la politique nationale des transports.
[64] Il ressort de cette analyse que la structure même de la Loi sur le pilotage impose à l'Office l'obligation de trouver un équilibre entre les objectifs du cadre de référence. L'Office doit ainsi s'assurer qu'une administration de pilotage dispose d'un tarif équitable et raisonnable qui lui permette de mener ses activités et de s'acquitter de ses obligations selon des principes d'autonomie financière sans pour autant nuire à l'intérêt public.
ANALYSE ET CONSTATATIONS
[65] Avant d'examiner la proposition tarifaire de l'Administration, l'Office se penchera brièvement sur un certain nombre de déclarations émises par la CPSLC dans son intervention.
[66] Dans son intervention, la CPSLC fait valoir qu'il incombe aux opposants de prouver que la proposition tarifaire est contraire à l'intérêt public. La CPSLC déclare notamment que les opposants n'ont pas prouvé que le tarif nuira à la rentabilité des affaires des usagers, ou qu'il portera atteinte à la concurrence et aux forces du marché, ni que des retards dans la prestation des services de pilotage nuisent à l'efficacité du service. L'Office est très conscient du fardeau de preuve qui incombe aux opposants. Le paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage dispose que tout intéressé qui a des raisons de croire qu'un projet de tarif nuit à l'intérêt public peut déposer un avis d'opposition motivé. Cependant, une fois qu'un avis d'opposition est déposé, l'Office peut, à sa discrétion, définir la portée de son enquête dans la mesure qu'il jugera nécessaire.
[67] Quant aux commentaires de l'intervenant relativement à la portée du mandat de l'Office par rapport à celui de l'arbitre, l'Office renvoie l'intervenant à la partie de la présente décision dans laquelle l'Office traite de son mandat en vertu de la Loi sur le pilotage. Pour ce qui est des commentaires de l'intervenant sur les questions d'ordre financier, l'Office examinera maintenant les résultats financiers et les prévisions fournis par l'Administration.
Résultats financiers et prévisions
[68] Dans le cadre de l'évaluation de la proposition tarifaire de l'Administration, l'Office a examiné les résultats opérationnels et financiers pour la période comprise entre 2002 et 2005.
[69] Le tableau qui suit présente les résultats financiers. Les données pour 2002 et 2003 sont fondées sur des résultats réels et les données pour 2004 et 2005 sont basées sur des prévisions. Les prévisions de 2005 tiennent compte de la hausse tarifaire proposée de 4 pour cent et du nouveau droit d'accostage de 213,36 $ prévu à l'écluse de Saint-Lambert.
[70] Ces données indiquent qu'entre 2002 et 2003, les revenus de l'Administration ont augmenté de 2,2 pour cent tandis que les dépenses ont augmenté de 1,9 pour cent. En 2002 et 2003, l'Administration a généré des revenus nécessaires pour couvrir la totalité de ses dépenses et, par conséquent, elle a réalisé des profits. Les prévisions indiquent que les revenus de l'Administration augmenteraient de 4,4 pour cent entre 2003 et 2004 et de 4,9 pour cent entre 2004 et 2005, et que les dépenses devraient augmenter de 6,8 pour cent pour l'année 2004 et de 3,9 pour cent pour l'année 2005. L'Administration prévoit ne pas être en mesure de générer les revenus nécessaires pour couvrir ses dépenses pour les années 2004 et 2005.
| 2002 | 2003 | 20041 | 20052 | |
|---|---|---|---|---|
| Total | 19 149 | 19 599 | 20 185 | 20 313 |
| Revenus | ||||
| Circonscription 1-1 | 1 305 | 1 288 | 1 428 | 1 518 |
| Circonscription 1 | 23 745 | 23 518 | 24 612 | 25 846 |
| Circonscription 2 | 16 697 | 17 325 | 18 407 | 19 421 |
| Bateaux pilotes - contrats | 2 823 | 2 993 | 3 023 | 3 114 |
| Bateaux pilotes - Escoumins | 2 077 | 2 172 | 2 370 | 2 465 |
| Autres | 184 | 5573 | 104 | 36 |
| Total des revenus | 46 831 | 47 853 | 49 944 | 52 400 |
| Dépenses | ||||
| Circonscription 1-1 | 1 221 | 1 288 | 1 312 | 1 429 |
| Circonscription 1 | 20 938 | 21 102 | 22 760 | 23 652 |
| Circonscription 2 | 15 221 | 16 046 | 17 237 | 18 319 |
| Bateaux pilotes - contrats | 2 695 | 2 852 | 2 885 | 2 971 |
| Bateaux pilotes - Escoumins | 1 979 | 1 890 | 2 278 | 2 220 |
| Sous-total des dépenses | 42 054 | 43 178 | 46 472 | 48 591 |
| Profit brut (perte) | 4 777 | 4 675 | 3 472 | 3 809 |
| Dépenses administratives et de répartition | 4 366 | 4 104 | 4 047 | 3 902 |
| Total des dépenses | 46 420 | 47 282 | 50 519 | 52 493 |
| Profit net (perte) | 411 | 571 | -575 | -93 |
| Affectations | ||||
| Circonscription 1-1 | 1 243 | 1 206 | 1 304 | 1 333 |
| Circonscription 1 | 11 263 | 11 784 | 12 031 | 12 031 |
| Circonscription 2 | 6 653 | 6 609 | 6 850 | 6 949 |
Coûts des bateaux pilotes
[71] Les services de bateaux pilotes représentent environ 10 pour cent des dépenses de l'Administration. L'Administration possède et exploite deux bateaux pilotes à la station de pilotage des Escoumins. Elle a aussi conclu des ententes contractuelles avec certains exploitants de bateaux pilotes. Les tableaux ci-dessous présentent les résultats financiers pour les années 2002 à 2005 associés à l'exploitation des bateaux pilotes de l'Administration et à ceux retenus aux termes des contrats de services.
| 2002 | 2003 | 20044 | 20055 | |
|---|---|---|---|---|
| Ratio droits/dépenses | 1.045 | 1.149 | 1.041 | 1.111 |
| Dépenses (000 $) | ||||
| Coût du personnel | 921 | 913 | 1 019 | 1 008 |
| Transports et communication | 18 | 17 | 23 | 23 |
| Services professionnels et spéciaux | 5 | 4 | 18 | 18 |
| Location | 352 | 352 | 352 | 352 |
| Réparation et entretien | 143 | 74 | 316 | 266 |
| Utilité publique et approvisionnement | 154 | 143 | 172 | 182 |
| Amortissement | 233 | 236 | 236 | 238 |
| Frais financiers | 113 | 106 | 95 | 84 |
| Autres dépenses | 41 | 45 | 47 | 49 |
| Total des dépenses (000 $) | 1 979 | 1 890 | 2 278 | 2 220 |
| Revenus des bateaux pilotes (000 $) | 2 077 | 2 172 | 2 370 | 2 465 |
| Nombre de transbordements | 4 695 | 4 534 | 4 675 | 4 750 |
| Droit exigé aux utilisateurs ($) | 441 | 479 | 507 | 519 |
| Dépenses/Transbordement ($) | 422 | 417 | 487 | 467 |
[72] Entre 2002 et 2005, les dépenses d'exploitation des bateaux pilotes à la station de pilotage des Escoumins devraient enregistrer une augmentation de 12,2 pour cent et les revenus, une augmentation de 18,7 pour cent. L'augmentation des dépenses est attribuable aux coûts du personnel, principale composante de l'exploitation de bateaux pilotes. Les coûts d'entretien et de réparation prévus pour les années 2004 et 2005 auront aussi une grande influence sur l'augmentation des dépenses associées à l'exploitation de ces bateaux pilotes. Parce qu'il est prévu que les revenus tirés de l'exploitation des bateaux pilotes soient plus élevés que l'augmentation des dépenses correspondantes, il est prévu que la marge de profit de l'Administration à la station des Escoumins passe de 4 pour cent à 11 pour cent entre 2004 et 2005.
| 2002 | 2003 | 20046 | 20057 | |
|---|---|---|---|---|
| Total des paiements résultant des contrats (000 $) | 2 695 | 2 844 | 2 885 | 2 971 |
| Revenus des bateaux pilotes (000 $) | 2 823 | 2 993 | 3 023 | 3 114 |
[73] Entre 2002 et 2005, les dépenses d'exploitation découlant des contrats de services des bateaux pilotes devraient augmenter de 10,2 pour cent alors que les revenus devraient augmenter de 10,3 pour cent. Compte tenu des coûts administratifs qu'impose l'Administration relativement aux droits de pilotage qu'elle perçoit des usagers pour la prestation des services des bateaux pilotes et des paiements qu'elle doit verser aux exploitants des bateaux pilotes pour ces mêmes services, les revenus que l'Administration en tire sont toujours supérieurs aux dépenses qu'elle engage à cet égard.
Coûts administratifs et coûts de répartition
[74] Les coûts administratifs et les coûts de répartition représentent un peu moins de 10 pour cent des dépenses totales de l'Administration. Dans la décision n° 645-W-2002, l'Office soulignait les difficultés de l'Administration à contrôler ces coûts. Année après année, les coûts administratifs et ceux de répartition de l'Administration étaient en hausse. L'Office s'est dit préoccupé du fait que, malgré les efforts déployés par l'Administration pour parvenir à assurer son autonomie financière, elle contrôlait difficilement ces coûts. Les tableaux ci-dessous montrent l'évolution des coûts administratifs et des coûts de répartition entre les années 2002 et 2005.
| 2002 | 2003 | 20048 | 20059 | |
|---|---|---|---|---|
| Total des dépenses (000 $) | 2 565 | 2 413 | 2 265 | 2 194 |
| Affectations | 19 159 | 19 599 | 20 185 | 20 313 |
| Coût/affectation ($) | 133.88 | 123.12 | 112.21 | 108.01 |
[75] Entre 2002 et 2003, l'Administration a réussi à diminuer ses coûts administratifs de 6 pour cent. L'Administration prévoit réduire de nouveau ses coûts administratifs de 6 pour cent en 2004 et de 3 pour cent en 2005. Ces diminutions s'expliquent par la baisse des honoraires des services professionnels et par la décision de l'Administration d'emménager son siège social dans des locaux moins dispendieux.
| 2002 | 2003 | 200410 | 200511 | |
|---|---|---|---|---|
| Répartition (000$) | 1,801 | 1,691 | 1,782 | 1,708 |
| Affectations | 19,159 | 19,599 | 20,185 | 20,313 |
| Coût/affectation ($) | 94 | 86.3 | 88.3 | 84.1 |
[76] Les coûts de répartition sont principalement influencés par les coûts du personnel et les coûts du système informatique. En 2002, l'Administration a implanté un nouveau système informatique, ce qui a entraîné une augmentation des dépenses. En 2004, l'Administration a décidé de fermer son centre de répartition de Québec et les activités qui y étaient effectuées sont maintenant accomplies au centre de répartition de Montréal. Cette mesure permettra une économie des coûts de répartition puisque deux postes de répartiteur ont été supprimés.
Coûts engagés pour les services d'un pilote
[77] Les coûts engagés pour les services d'un pilote constituent le principal poste de dépenses de l'Administration, et représentent environ 82 pour cent du total des dépenses (selon les coûts engagés pour les services d'un pilote dans les circonscriptions 1.1, 1 et 2). Si l'on exclut les coûts des bateaux pilotes du total des dépenses (étant donné que l'exploitation des bateaux pilotes est gérée séparément et que la hausse tarifaire ne s'applique pas aux coûts des bateaux pilotes), les coûts engagés pour les services d'un pilote représentent environ 90 pour cent des dépenses.
[78] Plusieurs aspects des coûts liés aux services d'un pilote préoccupent les opposants : une majoration des honoraires supérieure à l'IPC, aucune amélioration des services touchés, la signature de contrats de services onéreux par suite des décisions arbitrales rendues, l'application d'une clause sur les primes de productivité figurant dans le contrat de services dans la circonscription 1, le droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert et l'incapacité de l'Administration de contrôler ses coûts. Ces préoccupations ont été étudiées par l'Office dans le cadre d'examen d'autres aspects des coûts liés aux services d'un pilote.
Contrats de services passés avec les corporations de pilotes
[79] Dans la circonscription 1-1, l'Administration et les pilotes ont signé une nouvelle convention collective couvrant la période du 1er janvier 2005 au 31 décembre 2009. Cette convention prévoit une augmentation salariale de 2,5 pour cent par année en 2005, 2006 et 2007, de 2,75 pour cent en 2008 et de 3 pour cent en 2009.
[80] Le contrat de services actuellement en vigueur avec la CPBSL couvre la période du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2006. Ce contrat est l'aboutissement de négociations entre l'Administration et la corporation des pilotes. Pour la première année du contrat, l'augmentation des honoraires prévue est de 2,5 pour cent et; pour la seconde et la troisième années, le contrat stipule que l'augmentation sera établie en fonction du taux de l'IPC de la province de Québec.
[81] Dans le contrat des services de pilotage dans la circonscription 2, l'Administration a négocié un changement sur la façon de payer les dépenses de transport, de communications et de formation des pilotes. Ces composantes des dépenses sont maintenant intégrées dans la structure tarifaire et ne revêtent plus la forme d'un paiement annuel.
[82] Pour la circonscription 1, le contrat actuellement en vigueur, qui couvre la période du 1er juillet 2003 au 30 juin 2006, a été conclu par suite d'une décision arbitrale. L'augmentation des honoraires prévue pour la première année est de 2,5 pour cent et elle sera équivalente, en pourcentage, au taux de l'IPC qui sera établi dans la province de Québec au cours des deux dernières années. L'Administration peut, jusqu'à la fin décembre 2004, choisir de convertir la clause sur les primes de productivité en une augmentation d'honoraires. Le contrat prévoit aussi l'imposition d'un nouveau droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert. La disposition de l'ancien contrat qui prévoyait qu'une partie pouvait renoncer à l'augmentation d'honoraires au cours de la dernière année du contrat a été supprimée. L'Administration a tenté de faire supprimer la clause sur les primes de productivité, mais ses efforts ont été vains.
[83] Les deux contrats de services comportent des dispositions qui prévoient le versement d'une indemnisation à la corporation de pilotes découlant de l'utilisation, pour le calcul des unités de navires, de la longueur tarifaire des navires (c'est-à-dire 7,5 fois la largeur du navire, selon la structure tarifaire établie par l'Administration depuis 1986) plutôt que de la longueur réelle du navire. L'utilisation de la notion de longueur tarifaire des navires donne moins d'unités de navires que si la longueur réelle était utilisée, et permet ainsi une réduction des droits de pilotage.
[84] Pour la circonscription 1, le contrat de services comporte une disposition qui prévoit la tenue d'un registre des navires dont la longueur dépasse 7,5 fois leur largeur et qui porte que, quatre mois avant l'expiration du contrat, un comité déterminera le manque à gagner sur le plan des revenus et calculera le montant de l'indemnisation devant être versée à cet égard.
[85] Pour la circonscription 2, une composante des honoraires supplémentaires tient compte du manque à gagner sur le plan des revenus qu'entraîne l'utilisation de la notion de longueur tarifaire des navires.
[86] Selon l'Administration, de tels ajustements, qui visent à dédommager les corporations de pilotes des pertes de revenus engendrées par l'utilisation de la longueur tarifaire des navires, ont été établis avec le concours des usagers. Cette question n'a pas été soulevée dans le cadre de la présente proposition tarifaire.
Effectifs de pilotes
[87] À l'heure actuelle, l'Administration dispose de neuf pilotes dans la circonscription 1-1 et ce nombre passera à sept en 2006, après le départ à la retraite de deux d'entre eux en 2005. L'Administration prévoit embaucher dans cette même circonscription un apprenti-pilote par année en 2006 et 2007 pour maintenir l'effectif au niveau nécessaire.
[88] Dans la circonscription 2, on compte 77 pilotes brevetés. L'Administration n'a pas embauché d'apprentis-pilotes dans cette circonscription en 2003. Elle en a embauché deux en 2004 et prévoit en recruter huit en 2005, puis six de plus en 2006. Ces apprentis-pilotes seraient nécessaires pour remplacer les huit pilotes qui prévoient prendre leur retraite en 2004 et 2005 et pour maintenir l'effectif à un niveau permettant une charge de travail moyenne de 95 à 100 affectations par pilote par année.
[89] La circonscription 1 compte actuellement 96 pilotes brevetés. L'Administration a recruté quatre apprentis-pilotes en 2003 et prévoit en embaucher dix en 2005, puis huit de plus en 2006.
[90] Dans ses observations portant sur les effectif de pilotes, l'Administration a fait valoir que, n'ayant pu imposer les augmentations tarifaires qu'elle avait prévues en 2003 et 2004, elle a dû reporter l'embauche d'apprentis-pilotes. L'Administration avait initialement prévu embaucher six apprentis-pilotes dans la circonscription 2 et 12 dans la circonscription 1 en 2003, mais elle n'a pu en recruter que quatre dans la circonscription 1 cette année-là.
[91] L'effectif de pilotes dans la circonscription 1 est une préoccupation importante pour l'Administration car elle est soumise à l'application de la clause sur les primes de productivité lorsque la charge de travail moyenne par pilote dépasse 120 affectations par année. En 2003, la charge de travail moyenne enregistrée dans la circonscription 1 était de 125 affectations par pilote et il est prévu qu'elle se chiffrera à 133 affectations par pilote en 2004. On ne prévoit pas un retour de la charge de travail moyenne à 120 affectations par pilote avant 2007, et ce, à condition que l'Administration puisse procéder au recrutement prévu d'apprentis-pilotes au cours des prochaines années. L'Administration s'attend à verser à la corporation de pilotes de la circonscription 1 un montant de quelque 955 000 $ en 2004 et de quelque 808 000 $ en 2005 à titre de primes de productivité. L'Administration ne dispose d'aucun revenu lui permettant de compenser le paiement de ces primes et elle doit donc inclure ce besoin en revenus dans son augmentation tarifaire globale.
[92] La question des apprentis-pilotes a été examinée et débattue de façon assez circonstanciée lors de l'enquête qui a mené à la décision no 645-W-2002. Dans cette décision, l'Office avait déterminé que l'Administration n'avait pas su justifier le nombre d'apprentis-pilotes qu'elle prévoyait embaucher, vu qu'elle faisait face à une diminution du trafic et qu'elle ignorait le nombre de pilotes qui prendraient leur retraite. Les circonstances de la présente affaire sont par contre différentes car l'Administration prévoit faire face à une augmentation du trafic et au nombre important de pilotes qui prévoient prendre leur retraite.
[93] Comme il a été mentionné auparavant, l'Administration s'attend à payer des primes de productivité substantielles en 2004 et en 2005 car l'effectif de pilotes de la circonscription 1 n'est pas suffisant pour ramener la charge de travail moyenne à 120 affectations par pilote. L'Administration n'a pu recruter suffisamment d'apprentis-pilotes dans cette circonscription pour réduire la charge de travail moyenne, s'exposant ainsi à payer des primes de productivité. L'Administration a tenté de faire supprimer la clause de productivité du contrat de services, mais en vain, compte tenu de la décision de l'arbitre de retenir l'offre de la corporation des pilotes lors du processus d'arbitrage. Si l'Administration ne procède pas au recrutement prévu d'apprentis-pilotes en 2005 dans la circonscription 1, l'effectif de pilotes de cette circonscription continuera de ne pas permettre de ramener la charge de travail moyenne à 120 affectations par pilote.
[94] D'après les renseignements présentés par l'Administration, la proposition tarifaire permettra de réaliser des revenus supplémentaires se chiffrant à 1 778 000 $ en 2005. L'Administration prévoit que les primes de productivité dans la circonscription 1 pour 2005 lui coûteront 808 000 $, soit une tranche de 45 pour cent des revenus supplémentaires anticipés. Ainsi, une partie importante (environ 1,8 pour cent) de la hausse tarifaire de 4 pour cent proposée s'expliquerait par les dépenses engagées au titre des primes de productivité, et l'autre partie (2,2 pour cent), par les dépenses découlant de l'augmentation des coûts rattachés au renouvellement des contrats, puisqu'on s'attend à une baisse des coûts administratifs en 2005.
[95] Le report du recrutement d'apprentis-pilotes se fait ressentir à moyen terme. À titre de comparaison, l'Administration prévoit recruter 10 apprentis-pilotes dans la circonscription 1 en 2005, une mesure qui coûterait environ 525 000 $. Advenant qu'elle ne puisse effectuer ce recrutement, l'Administration estime qu'en 2008, elle sera toujours tenue de débourser des primes de productivité qui lui coûteront la même somme qu'en 2005 et 2006 (800 000 $). Dans le cadre de l'Examen des questions de pilotage de 1999, le Comité d'examen a fait remarquer que le paiement de primes de productivité peut avoir un impact sur la situation financière de l'Administration et qu'il n'est pas évident que ces paiements servent les intérêts des utilisateurs du service. À cette époque, le Comité d'examen avait été avisé que l'application de primes de productivité faisait l'objet de négociations entre l'Administration et les pilotes des circonscriptions 1 et 1-1. Cette clause de productivité fait toujours partie de la convention collective des pilotes de la circonscription 1-1 et du contrat de services des pilotes de la circonscription 1. L'Office tient à réitérer que la clause sur les primes de productivité qui figure dans le contrat de services de la circonscription 1 et dans la convention collective de la circonscription 1-1 représente un fardeau pour les usagers et l'Administration, qu'elle ne présente aucun avantage additionnel pour les usagers en contre-partie des paiements supplémentaires, et qu'elle devrait être supprimée du contrat. Cela dit, l'Office estime légitime de procéder au recrutement d'apprentis-pilotes pour répondre aux besoins en main-d'kuvre lorsqu'on prévoit une augmentation de trafic et pour atténuer les effets de la clause portant sur les primes de productivité à l'avenir.
INTÉRÊT PUBLIC
[96] Comme il a été mentionné plus haut dans son examen de l'intérêt public, l'Office doit notamment prendre en compte la notion d'intérêt public au sens des dispositions de la politique nationale des transports énoncées dans la LTC. Ces dispositions englobent les notions de caractère équitable et raisonnable que doivent revêtir les tarifs des droits de pilotage fixés par les administrations de pilotage au sens de l'article 33 de la Loi sur le pilotage. Lors d'enquêtes précédentes, l'Office a établi que pour être équitables et raisonnables, les tarifs des droits de pilotage doivent correspondre à l'exploitation de services de pilotage économiques et efficients. À cet égard, on retiendra également que seuls les coûts fondés sur un service économique et efficace peuvent être recouvrés légitimement des usagers. L'obligation imposée aux administrations de pilotage d'assurer l'exploitation d'un service de pilotage efficace en vertu de la Loi sur le pilotage est importante. Elle garantit aux usagers non seulement que les services de pilotage offerts sont sécuritaires, mais aussi que les droits perçus pour ces services ne dépassent pas une limite raisonnable et équitable.
[97] De l'avis des opposants, les droits proposés dans le projet de tarif publié le 31 juillet 2004 nuisent à l'intérêt public, de même qu'à l'intérêt public au sens de la politique nationale énoncée dans la LTC. Ils sont d'avis que la hausse tarifaire générale de 4 pour cent proposée n'est ni équitable ni raisonnable car elle est supérieure en pourcentage au taux de l'IPC prévu pour l'année 2005. Ils estiment que des augmentations qui dépassent en pourcentage le taux de l'IPC signalent une certaine inefficacité sur le plan des opérations de l'Administration, et que le fait de négocier et d'accorder de telles hausses contribue à la situation financière précaire de l'Administration et la perpétue.
[98] Faisant référence à la plus récente décision de l'Office, l'AAC et la CCM font valoir, entre autres choses, que l'Office était d'avis que l'Administration avait preuve d'un manque d'égards aux pressions concurrentielles subies par les armateurs et les expéditeurs et que l'autonomie financière ne devait pas être obtenue uniquement par le biais de hausses tarifaires, sans considération du contrôle des coûts.
[99] L'ACC et la CCM sont d'avis que la hausse de 4 pour cent proposée est le résultat d'augmentations liées à la rémunération des pilotes consenties par les négociations contractuelles ou les décisions arbitrales. Non seulement les opposants estiment-ils que la hausse proposée ne reflète pas une amélioration correspondante de la qualité des services de pilotage, mais ils font valoir que l'Administration ne devrait pas être autorisée à recouvrer auprès des usagers des augmentations excessives de rémunération des pilotes qui dépassent le taux de l'IPC avec pour seule justification l'autonomie financière.
[100] En outre, en réponse à des observations de l'Administration relativement à l'autonomie financière, l'ACC et la CCM font valoir que la situation financière actuelle de l'Administration résulte de décisions prises en dehors des décisions arbitrales.
[101] Comme il a été déterminé précédemment, le principal poste de dépenses de l'Administration vient des coûts des pilotes. Pour tous les pilotes, ces paiements représentent environ 82 pour cent des dépenses, et les honoraires versés aux deux corporations de pilotes représentent environ 80 pour cent des dépenses.
[102] Pour la circonscription 2, l'Administration a négocié un contrat de services dont les augmentations d'honoraires sont établies en fonction du taux de l'IPC dans la province de Québec. Par ailleurs, l'Administration a converti les paiements annuels effectués au titre des dépenses de transport, de communications et de formation des pilotes en augmentations d'honoraires supplémentaires pour la durée du contrat. À l'avenir, il n'y aura plus de paiements annuels pour ces trois postes. Par ailleurs, les dispositions du contrat qui avaient trait aux droits de gérance de l'Administration ont été supprimées.
[103] Le contrat de services de la circonscription 1 demeure un problème pour l'Administration. Bien que les augmentations d'honoraires qui y sont prévues aient été établies en fonction du taux de l'IPC dans la province de Québec, le contrat comporte toujours la clause sur les primes de productivité. L'Office a émis ses observations sur cette clause dans sa décision no 94-W-2001 du 21 mars 2001, faisant valoir que le paiement de primes de productivité est généralement associé à une réduction correspondante des coûts pour les usagers, ce qui, en l'espèce, n'est pas le cas. En fait, la clause sur les primes de productivité constitue une source de frais supplémentaires pour les usagers.
[104] Le recrutement d'apprentis-pilotes dans la circonscription 1 peut être une option qui permettrait à l'Administration de réduire la charge de travail moyenne des pilotes de sorte qu'elle n'ait plus à engager des dépenses supplémentaires de 800 000 $, ou plus, par année. Pour atteindre un tel objectif, l'Administration doit disposer de revenus suffisants pour couvrir les coûts liés aux apprentis-pilotes supplémentaires. L'Administration prévoit devoir recruter 10 apprentis-pilotes dans la circonscription 1 en 2005. Par ailleurs, l'Administration doit embaucher des apprentis-pilotes dans la circonscription 2 pour maintenir un effectif de pilotes adéquat et pour garder la charge de travail moyenne dans cette circonscription entre 95 et 100 affectations par pilote par année. L'Administration anticipe aussi le besoin de recruter des apprentis-pilotes dans la circonscription 1-1. Pour qu'elle soit en mesure de procéder au recrutement prévu d'apprentis-pilotes en 2005, soit 10 dans la circonscription 1 et huit dans la circonscription 2, l'Administration a besoin de revenus supplémentaires pour couvrir les coûts liés à ce recrutement.
[105] Pour ce qui concerne l'imposition d'un droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert, l'Administration a fait valoir que de tels droits sont perçus ailleurs et que le contrat de services actuellement en vigueur avec la CPSLC prévoit le paiement des honoraires y afférents. Dans son intervention d'appui, la CPSLC fait valoir que l'accostage à l'écluse de Saint-Lambert est un service supplémentaire fourni aux usagers pour lequel les pilotes devraient percevoir des honoraires. Pour leur part, l'AAC et la CCM s'opposent à l'imposition du nouveau droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert, étant donné qu'aucun tel droit n'y a été perçu depuis plus de 40 ans et qu'il s'agit d'un droit consenti par un arbitre dans le contexte de négociations contractuelles. Par ailleurs, ce nouveau droit ne présente aucun avantage additionnel pour les usagers. L'Office estime que la justification soumise à l'égard de ce nouveau droit d'accostage n'est pas satisfaisante étant donné que les pilotes fournissent ce type de service depuis l'ouverture de la Voie maritime du Saint-Laurent dans le cadre de leurs tâches ordinaires de pilotage pour toute affectation. Ce nouveau droit est différent des autres droits d'accostage, lesquels ne sont imposés que lorsque les services d'accostage sont réellement requis. Le droit d'accostage proposé à l'écluse de Saint-Lambert serait imposé à l'égard de tous les navires qui empruntent l'écluse, que ce soit directement ou avec un accostage temporaire au mur d'attente avant de passer l'écluse. Étant donné que les usagers ne tirent aucun avantage de l'imposition de ce droit, l'Office estime que ce droit d'accostage nuit à l'intérêt public.
[106] Dans l'exercice de son mandat, l'Office doit établir un équilibre entre les objectifs qu'il a fixés dans son cadre de référence. Ceux-ci tiennent compte des obligations d'une administration d'assurer le financement autonome de ses opérations tout en assurant que les droits de pilotage soient équitables et raisonnables. Ils permettent ainsi à l'Office de formuler une recommandation. À cet égard, il convient de rappeler que dans l'explication de son cadre de référence, l'Office reconnaît que bien qu'une administration ait droit à une indemnisation, laquelle est fonction des services qu'elle est tenue de mettre à la disposition du public, une administration ne saurait être indemnisée des coûts des services qui ne répondent pas directement aux besoins du public, en l'occurrence les usagers. De plus, bien que le tarif des droits de pilotage doive permettre à une administration de pilotage de générer suffisamment de revenus pour couvrir les dépenses inhérentes au service offert aux usagers, l'Office affirme dans l'explication de son cadre de référence que l'obligation d'autonomie financière ne signifie pas que les usagers d'un service de pilotage doivent supporter les coûts qui ne relèvent pas d'une gestion scrupuleuse et efficace d'une administration. Le tarif doit correspondre seulement au coût justifiable de la prestation du service.
[107] Il revient donc à l'Office de pondérer ces divers objectifs du cadre de référence eu égard aux différents arguments des parties. Certains de ces objectifs visent davantage le caractère équitable et raisonnable du tarif alors que d'autres visent davantage la notion d'intérêt public, mais il appartient à l'Office de les jauger. À cet égard, l'Office ne peut faire droit aux arguments des opposants que l'Administration devrait faire correspondre l'augmentation annuelle de ces coûts au taux de l'IPC. Adopter l'IPC comme critère d'un tarif raisonnable et équitable qui permette à l'Administration d'assurer le financement autonome de ses opérations reviendrait à nier à l'Office l'exercice de son pouvoir discrétionnaire dans l'exercice de son mandat et ferait fi des circonstances qui peuvent justifier le fait qu'une administration modifie son tarif, tantôt à la hausse, tantôt à la baisse.
[108] Compte tenu de ce qui précède, l'Office formule maintenant sa recommandation.
RECOMMANDATION
[109] L'Office estime qu'une hausse tarifaire de 4 pour cent ne nuit pas à l'intérêt public et qu'elle peut donc être mise en kuvre. Cependant, le nouveau droit d'accostage à l'écluse de Saint-Lambert est préjudiciable à l'intérêt public et ne peut donc pas être mis en kuvre.
OPINION DISSIDENTE DE MARY-JANE BENNETT
[110] J'ai pris connaissance des raisons invoquées par la majorité des membres dans le présent dossier et je ne suis pas d'accord avec sa conclusion, à savoir que la hausse tarifaire de quatre pour cent ne nuit pas à l'intérêt public. Je suis d'accord avec la majorité des membres lorsqu'elle conclut que le droit d'accostage prévu à l'écluse de Saint-Lambert est préjudiciable à l'intérêt public et ne peut donc pas être mis en kuvre.
[111] Mon désaccord concerne l'exercice de pondération qu'il a fallu faire pour déterminer si la proposition de tarif publiée par l'Administration le 31 juillet 2004 ne « nuit pas à l'intérêt public » tel que le requiert le paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage et, en particulier, mon désaccord repose sur le paiement des primes de productivité figurant au contrat négocié entre l'Administration et la corporation de pilotes de la circonscription 1, en l'occurrence la CPSLC, et si de telles primes peuvent raisonnablement être perçues comme pouvant être préjudiciables à l'intérêt public.
Intérêt public
[112] Dans sa décision, la majorité des membres a jugé que « l'intérêt public » se trouvait dans l'équilibre entre les objectifs de politique énoncés à l'article 5 de la Loi sur les transports au Canada (ci-après la LTC) et ceux du paragraphe 33(3) de la Loi sur le pilotage.
[113] Une simple lecture du paragraphe 34(2) de la Loi sur le pilotage dirige les opposants vers la notion de « l'intérêt public » donnée à l'article 5 de la LTC. Pour la majorité, les objectifs de la politique énoncés à l'article 5 de la LTC ont été placés au second rang par rapport à ceux du paragraphe 33(3) de la Loi sur le pilotage dans le but de déterminer « l'intérêt public » dans cette situation. Bien que ces objectifs s'appliquent spécifiquement au pilotage comme dans le cas des exigences voulant que les tarifs permettent à l'Administration d'atteindre « son autonomie financière » tout en étant « équitables et raisonnables », c'est à l'article 5 que l'on retrouve la notion d'« intérêt public ».
[114] Les objectifs de politique de l'article 5 de la LTC exigent que l'on applique les « normes de sécurité les plus élevées possible », que chaque transporteur ou mode de transport supporte « une juste part du coût réel des ressources, installations et services...», que les prix et les modalités ne constituent pas « un désavantage injuste pour les autres liaisons de ce genre...», que les modes de transport soient accessibles « aux moindres frais globaux [qui soient] essentiel(le)s à la satisfaction des besoins des expéditeurs...comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions ». Un objectif clé de la politique est la concurrence et les forces du marché que le Parlement a vues comme « les principaux facteurs en jeu dans la prestation de services de transport viables et efficaces ». C'est précisément ce manque de concurrence pour les usagers des services de pilotage qui est à l'origine des objections déposées devant l'Office.
[115] Avec un concept aussi dynamique que « l'intérêt public », il est nécessaire de considérer les intervenants concernés, à savoir l'Administration, l'AAC, la CCM et la FMC. D'un moindre intérêt est l'intervention de la CPSLC, car son appui de la hausse tarifaire de quatre pour cent proposée par l'Administration, dont 90 pour cent seraient attribués aux honoraires, semble plutôt être une question d'intérêt privé que d'intérêt public.
[116] La Commission de l'énergie de l'Ontario a déterminé que dans le domaine de la réglementation, « l'intérêt public » nécessite un équilibre des « avantages et des inconvénients », « des plus et des moins » de ces intérêts conflictuels spécifiques.
On peut interpréter la notion d'intérêt public comme la meilleure façon d'accommoder des intérêts spécifiques divergents. Tous les intérêts particuliers ne peuvent pas être représentés lors d'une audience de la Commission mais il n'en demeure pas moins que la Commission doit les prendre en considération. La Commission suit un processus en plusieurs étapes pour résoudre les conflits de valeurs entre les intérêts particuliers et prendre sa décision dans l'intérêt général du public. Lorsqu'elle s'interroge pour savoir si une proposition spécifique servira l'intérêt public, la Commission doit aussi se demander si le fait de ne pas approuver cette proposition ira à l'encontre de l'intérêt public.
De toute évidence, il n'y a pas de critère rigide pour déterminer l'intérêt public qui sera le bon dans chaque situation. Comme les principes du « juste et raisonnable » et de « la commodité et la nécessité publiques », les critères de l'intérêt public dans une situation donnée sont sous-entendus plutôt que définis et il peut très bien n'être d'aucune utilité d'essayer de définir ces termes de façon trop précise. Il faut plutôt laisser à ceux qui doivent arriver à une conclusion le soin d'établir l'équilibre entre les plus et les moins qui à ce moment-là sont considérés comme appropriés.
L'intérêt public est une notion dynamique qui varie d'une situation à l'autre, si ce n'est que parce que les valeurs assignées aux intérêts divergents changent. Il s'ensuit que les critères selon lesquels l'intérêt public est servi peuvent aussi changer selon les circonstances. 2 E.B.R.O. 1985 [Traduction]
Historique du paiement de primes de productivité
[117] C'est en gardant à l'esprit ce besoin d'équilibrer l'intérêt de toutes les parties que la présente opinion dissidente examine maintenant la hausse tarifaire de quatre pour cent et l'élément de paiement de primes de productivité qui y est rattaché.
[118] L'historique du paiement de primes de productivité remonte à des examens effectués à la fin des années 1980 par l'Administration pour déterminer quand l'Administration devait recruter d'autres pilotes pour remplacer ceux qui partaient à la retraite ou pour disposer d'un effectif de pilotes suffisant pour traiter le nombre croissant d'affectations de pilotage. Les résultats de l'étude effectuée pour la circonscription 1 (CPSLC) indiquaient qu'il fallait établir la charge de travail à 120 affectations par pilote par année. L'Administration a incorporé cette ligne directrice de 120 affectations par pilote par année au contrat de services conclu avec les pilotes de la circonscription 1 (CPSLC) pour la période de 1991 à 1993. La corporation de pilotes a réussi à faire intégrer au contrat de services subséquent, qui couvrait la période de 1993 à 1996, une clause sur les primes de productivité selon laquelle, dans les cas où la charge de travail moyenne par pilote excédait les 120 affectations par pilote par année, la corporation recevait un paiement supplémentaire pour chaque affectation dépassant la charge de travail moyenne. Ce paiement supplémentaire était équivalent à un ajout de 50 pour cent du revenu de l'affectation. Cela voulait dire que l'Administration aurait à payer à la corporation de pilotes un montant plus élevé pour ces affectations que les revenus qu'elle n'en recevrait des usagers. Le résultat de ce type de paiements est résumé dans la citation ci-après extraite de l'examen des questions de pilotage effectué par le Comité d'examen des questions de pilotage :
Voici un exemple d'une telle prime au rendement dans la circonscription 1 : l'APL [l'Administration] perçoit 5 000 $ de l'industrie pour une affectation; l'APL verse un paiement normal de 4 000 $ à la corporation des pilotes; la prime de rendement s'élève à 2 000 $; le paiement total à la corporation des pilotes sera donc de 6 000 $.
[119] Cette question aurait une portée plus limitée si les usagers des services de pilotage pouvaient se trouver en situation de concurrence. Mais ces mêmes usagers sont préoccupés depuis longtemps par la situation de monopole qui s'applique à la prestation des services de pilotage dans la circonscription 1, d'autant plus que les augmentations de tarif sont directement reliées au besoin de couvrir ces paiements. Pour comprendre le contexte, on saura qu'environ 1,8 pour cent de la hausse tarifaire de quatre pour cent proposée sert à couvrir le paiement de primes de productivité.
[120] Dans sa décision no 669-W-1995, l'Office national des transports a remarqué que l'Administration avait accepté la clause sur les primes de productivité dans ses négociations contractuelles avec la circonscription 1-1. Cette clause a été intégrée aussi au contrat passé avec la circonscription 1 (CPSLC) mais pas dans celui conclu avec la circonscription 2.
[121] Lors de son examen des questions de pilotage, le Comité d'examen a précisé ainsi la différence entre le paiement des primes de productivité (primes au rendement, comme il les appelle) et le paiement des affectations de rappel :
En ce qui concerne directement les primes de rendement dans les circonscriptions 1.1 et 1 de l'APL, il importe de souligner la différence entre le paiement des affectations de rappel et la prime de rendement. Les pilotes hors travail remplissent des affectations de rappel, et le paiement de ces affectations les rémunère pour avoir travaillé pendant leurs heures de temps libre. Ces paiements sont généralement considérés comme une rémunération des heures supplémentaires. Dans de tels cas, l'administration de pilotage doit déterminer s'il est plus efficace et plus productif de former de nouveaux pilotes ou de continuer à rémunérer les pilotes en place pour des affectations de rappel.
En ce qui concerne les primes de rendement, les pilotes les reçoivent dans le cas d'affectations qui correspondent à leur horaire régulier de travail, mais qui sont en surplus du nombre établi d'affectations par pilote, par année. Par conséquent, les accroissements de trafic maritime influent directement sur les primes de rendement versées aux pilotes des circonscriptions 1.1 et 1, et ils peuvent avoir des répercussions sur la situation financière de l'APL. Dans une situation de ce genre, il n'est pas évident que les primes de rendement apportent un bénéfice aux utilisateurs du service de pilotage. Le Comité d'examen croit fermement qu'il s'agit là d'une question de négociation collective et qu'elle ne doit pas être négligée.
[122] Le Comité d'examen a aussi fait valoir que :
Le Comité a été informé que les paiements de primes de rendement font actuellement l'objet de négociations entre l'APL et les pilotes des circonscriptions 1 et 1.1.
[123] La clause sur les primes de productivité a été maintenue dans le contrat de services passé entre l'Administration et la corporation des pilotes de la circonscription 1 pour la période 1999-2003.
[124] Dans une décision subséquente (décision de l'Office no 94-W-2001), l'Office a de nouveau fait des observations relativement à la clause sur les primes de productivité figurant au contrat de services de la circonscription 1 :
Il n'existe aucune prime de rendement de ce genre dans les autres industries. Lorsqu'une telle prime est accordée dans l'industrie, il s'est normalement produit une réduction correspondante des coûts grâce à l'amélioration de la productivité ou un avantage quelconque dont pourront bénéficier les parties qui versent ladite prime. Ce n'est pas le cas de la Corporation des pilotes de la circonscription 1, dont les primes ne sont aucunement liées à une productivité améliorée de nature à réduire les coûts des utilisateurs. Au contraire, la Corporation des pilotes reçoit des sommes additionnelles sans pour autant s'acquitter de tâches supplémentaires, situation qui ne peut que faire grimper les coûts des utilisateurs.
Bien que l'Administration soit consciente des incidences financières de la clause sur les primes de rendement, cette clause figure toujours au marché de services auquel elle est liée jusqu'au 30 juin 2003.
[125] Dans le cadre de la présente enquête, l'Administration a apporté des preuves à savoir qu'elle avait essayé de faire retirer la clause sur les primes de productivité du contrat de services de la circonscription 1 mais que cela n'avait pas été possible à cause du processus d'arbitrage des dernières offres. Il en résulte que les paiements qui seront effectués selon cette clause à la Corporation des pilotes de la circonscription 1 demeurent une charge tant pour l'Administration que pour les usagers dans le contrat de services couvrant la période de 2003 à 2006.
[126] Dans son examen des questions de pilotage, le Comité d'examen a indiqué que toute augmentation du trafic maritime aurait un effet direct sur le paiement de primes de productivité et pourrait avoir des répercussions financières pour l'Administration. Le Comité d'examen a fait valoir que, dans une telle situation, les avantages du paiement de ces primes ne sont pas évidents pour les usagers. Le Comité d'examen a affirmé qu'il s'agissait d'une question à négocier qui ne peut être ignorée.
[127] Comme l'a indiqué le Comité d'examen, toute question relative à l'augmentation du trafic maritime revêt une importance considérable pour l'Administration étant donné que l'augmentation du trafic peut entraîner la ruine financière de l'Administration. Dans le cadre de l'enquête actuelle, l'Administration a indiqué qu'elle s'attendait à ce que les paiements de primes de productivité s'élèvent à 808 000 $ en 2005 en se basant sur des prévisions de trafic de 12 031 affectations et un effectif de pilotes de 91,5 pilotes. Les pilotes actifs peuvent traiter 10 980 affectations, à 120 affectations par pilote. Cela fait une différence de 1 051 affectations par rapport au nombre projeté d'affectations. La prime de productivité projetée est donc de 798 $ par affectation. Si le trafic devait augmenter en 2005, les paiements de primes de productivité seraient supérieurs à 808 000 $.
[128] Pourtant, d'après les observations de l'Administration et des opposants dans le cadre de la présente enquête, le trafic augmente en 2004 et il est probable que cette tendance continuera en 2005. Si ces prévisions s'avèrent exactes, l'Administration devra débourser plus que prévu en primes de productivité en 2005 étant donné que l'effectif de pilotes actifs n'a pas augmenté. Le tableau ci-dessous illustre la différence entre les prévisions faites en 2002 et les prévisions plus récentes relativement à la charge de travail des pilotes dans la circonscription 1. Il en ressort que la charge de travail des pilotes dépasse les prévisions antérieures.
| 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | |
|---|---|---|---|---|
| Prévisions 2002 - Charge de travail des pilotes | 115 | 119 | 127 | 121 |
| Prévisions 2004 - Charge de travail des pilotes | 12012 | 12513 | 133 | 131 |
[129] Le tableau suivant compare les prévisions de résultats financiers établies par l'Administration pour la période 2003-2008. Les prévisions de mars 2002 varient de façon substantielle à la fois par rapport aux résultats maintenant établis et aux nouvelles prévisions. En mars 2002, l'Administration prévoyait des profits de 331 000 $ en 2004, de 931 000 $ en 2005 et de 1 465 000 $ en 2006. Les dernières prévisions de l'Administration indiquent des pertes de 575 000 $ en 2004, de 93 000 $ en 2005 et de 52 000 $ en 2006.
| 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
| Plan d'entreprise Mars 2002 |
97 | 331 | 931 | 1 465 | N.A. | N.A. |
| Plan d'entreprise Février 2004 |
254 | (709) | (319) | 36 | 1 449 | 1 999 |
| Plan d'entreprise Mises à jour 2004 |
571 | (575) | (93) | (52) | 831 | 1 092 |
[130] Les conséquences des différences entre les prévisions et les valeurs réelles portent sur deux niveaux : d'une part, depuis 1996, les hausses tarifaires demandées par l'Administration ont dépassé de 41 pour cent l'augmentation de l'indice du coût de la vie. Cela revêt une signification particulière en situation de monopole où les usagers ne peuvent se prévaloir d'autres services concurrentiels et sont donc contraints de payer. D'autre part, l'industrie est privée de toute possibilité de planification à long terme, ce qui nuit à son aptitude à soutenir la concurrence et à sa capacité de faire concurrence aux autres modes de transport.
Équilibre des intérêts
[131] Si l'on considère maintenant l'équilibre nécessaire pour déterminer l'intérêt public, une demande d'augmentation tarifaire dont une grande partie est en rapport avec le paiement de primes de productivité, profite-t-elle ou nuit-elle à la collectivité concernée? Selon moi, cinq raisons touchent l'intérêt public en rapport avec le paiement de primes de productivité. Chacune démontre que tout le poids de l'évidence s'oppose à de tels paiements.
- Le paiement de primes de productivité ne procure aucun avantage aux usagers du système;
- Le paiement de primes de productivité compromet le mandat législatif de l'administration de pilotage qui consiste à fonctionner tout en assurant son autonomie financière;
- Toute augmentation du trafic maritime placerait l'administration de pilotage en état de crise financière à cause de l'augmentation correspondante des primes de productivité;
- À l'encontre d'autres industries où une prime fait partie du salaire, il n'y a pas de réduction de coûts correspondante pour les usagers et, donc, pour les payeurs du système;
- Le paiement de primes de productivité prive les usagers (et les payeurs du système) de l'aptitude à planifier à long terme et brime leur capacité de faire concurrence aux autres modes de transport.
Même s'il existe un avantage pour l'Administration puisque la hausse tarifaire lui permettrait d'atteindre son « autonomie financière », cette autonomie financière, dont la durée est tellement éphémère, ne peut être qualifiée comme telle.
Conclusion et recommandation :
[132] L'Office a pour mandat d'examiner la proposition tarifaire à l'étude pour déterminer si cette proposition nuit à l'intérêt public et de faire des recommandations. Cette dissidence permet de conclure que l'Administration, de par les décisions rendues antérieurement par l'Office et l'examen des questions de pilotage de 1999, est à même de constater que le paiement de primes de productivité ne présente aucun avantage pour les utilisateurs de services de pilotage. En fait, l'inclusion de tels paiements dans les contrats de services passés avec la CPSLC représentent plutôt un risque pour les usagers et pour l'Administration elle-même. De déclarer que rien ne peut être fait à cet égard correspond de fait à ignorer les intérêts de la collectivité à desservir.
[133] Par conséquent, la présente dissidence mène à la conclusion que la proposition tarifaire à l'étude est préjudiciable à l'intérêt public et à la recommandation de n'accorder qu'une hausse tarifaire de 2,2 pour cent seulement, faisant ainsi fi de la proportion de 1,8 pour cent requise pour recouvrer le paiement des primes de productivité consenties à la Corporation des pilotes de la circonscription 1.
- Prévisions : Inclut une somme de 400 000 $ non-récurrente relative à des règlements juridiques.↑
- Prévisions : Inclut une somme de 400 000 $ non-récurrente relative à des règlements juridiques.↑
- Prévision↑
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- Données réelles↑
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