Décision n° 791-R-1995

le 28 novembre 1995

Référence n^o U 3570/94-1

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CONTEXTE

Le 4 janvier 1994, M. Lemonde (ci-après le demandeur), an nom de Minikami (Club de mini Basket-ball en fauteuil roulant «Les Kamikazes»), a présenté une demande auprès de l'Office national des transports (ci-après l'Office), conformément au paragraphe 63.3(1) de la Loi de 1987 sur les transports nationaux (ci-après la LTN 1987).

Dans sa plainte, le demandeur décrit les nombreuses difficultés rencontrées en décembre 1993 par un groupe formé de huit athlètes en fauteuil roulant et leurs accompagnateurs lors d'un voyage aller-retour sur le réseau de VIA Rail Canada Inc. (ci-après VIA) entre Saint-Hyacinthe (Québec) et Toronto (Ontario), via Montréal (Québec).

Après enquête, l'Office, dans une décision communiquée par lettre du 4 novembre 1994, établissait que certaines actions et pratiques de la part de VIA constituaient des obstacles indus à la mobilité des personnes ayant une déficience dans le groupe de voyageurs en cause. Par conséquent, l'Office enjoignait VIA de prendre plusieurs mesures correctives et de lui en faire rapport par la suite. VIA devait veiller à ce que l'équipement d'embarquement à la gare de Saint-Hyacinthe soit accessible à tous les employés en ayant besoin et qu'il soit toujours en bon état de marche; elle devait informer les personnes ayant une déficience de toutes les options possibles sur le plan de l'équipement ou de l'assistance nécessaires aux changements de niveau dans ses gares et permettre à ces personnes de participer à la sélection de cet équipement ou cette assistance; elle devait fournir à l'Office une copie de sa politique de pivotement des sièges; elle devait assurer un niveau adéquat de ressources pour répondre promptement aux besoins spéciaux de ses passagers; elle devait indiquer dans le système de réservation des voyageurs les services spéciaux demandés et fournir une copie de cette information aux voyageurs et, enfin, rembourser au groupe les dépenses engagées en raison des obstacles indus.

Au cours de l'enquête, l'Office a noté qu'une clause du tarif de VIA exige que les accompagnateurs de personnes ayant une déficience puissent prêter assistance à ces personnes au moment de l'embarquement et du débarquement, ainsi que pour leurs besoins personnels pendant le voyage, notamment pour l'alimentation, les soins médicaux et l'hygiène personnelle. L'Office a établi que l'assistance au cours de l'embarquement et du débarquement était la responsabilité du transporteur et que, par conséquent, l'imposition de cette condition à l'endroit des accompagnateurs constituait un obstacle. Dans sa décision du 4 novembre 1994, l'Office demandait à VIA d'exposer les motifs qui permettraient à l'Office de ne pas considérer cette condition comme un obstacle «indu» et de ne pas ordonner à VIA de supprimer cette exigence dans son tarif.

RÉPONSE DE VIA

Dans sa réponse du 5 décembre 1994 aux mesures correctives demandées par l'Office, VIA indiquait que ses agents à Saint-Hyacinthe avaient maintenant accès à la clé du dispositif élévateur; elle admettait que les voyageurs ayant une déficience devraient avoir le choix d'utiliser le dispositif élévateur pour se déplacer entre le hall de la gare et le niveau des trains, mais que dans le cas de grands groupes, il n'était pas toujours possible d'assurer le transfert des voyageurs dans des courts délais. De plus, elle déclarait que, après enquête sur les présumées lacunes du service, tout le personnel de première ligne suivait une formation de deux jours sur les services à l'intention des personnes ayant une déficience, formation mettant l'accent sur les attitudes du personnel. Sur demande de l'Office, VIA lui a fait parvenir un exemplaire de sa politique sur le pivotement des sièges. VIA a fait valoir que les renseignements sont entrés dans son système de traitement des demandes de services spéciaux pour lui permettre d'établir le niveau de ressources nécessaire. VIA a allégué qu'en ce qui a trait à fournir aux voyageurs une copie de leur demande de services spéciaux, étant donné que les dossiers de réservation contiennent des renseignements et observations non destinés à l'usage des consommateurs, elle s'oppose à de telle demande. Elle ajoutait qu'un chèque de remboursement avait été envoyé au demandeur.

En ce qui concerne la demande de l'Office d'exposer les motifs permettant à l'Office de ne pas considérer comme un obstacle indu le fait que le tarif exige que l'accompagnateur d'une personne ayant une déficience puisse prêter assistance à l'embarquement et au débarquement, VIA alléguait que la LTN 1987 prévoit qu'un transporteur doit, autant que possible, éliminer tout obstacle à la mobilité des personnes ayant une déficience. VIA affirme que cela signifie que l'on devrait tenir compte des exigences opérationnelles, de même que du niveau de service à fournir à l'ensemble des voyageurs payants. Le transporteur affirme que, dans la situation en cause, il n'aurait pas été pratique d'utiliser les dispositifs d'embarquement, tant à Saint-Hyacinthe qu'à Toronto, car il faut environ 10 minutes pour l'embarquement de chaque voyageur. Il aurait donc fallu 80 minutes pour procéder à l'embarquement des huit personnes en fauteuil roulant à Saint-Hyacinthe, ce qui aurait occasionné un retard d'au moins une heure pour tous les voyageurs. De plus, sans l'aide des accompagnateurs, le groupe aurait manqué son train de correspondance. Pour ce qui est du départ de Toronto, les voyageurs auraient dû arriver à la gare une heure et demie avant le départ, ce qui aurait obligé certains d'entre eux à attendre au froid sur la plate-forme d'embarquement durant plus d'une heure avant l'embarquement.

D'après VIA, la condition dans son tarif n'est pas discriminatoire. Elle a indiqué que les accompagnateurs qui voyagent avec des groupes de personnes qui n'ont pas de déficiences voyagent gratuitement, eux aussi, et qu'ils sont tenus d'aider à l'embarquement et au débarquement des voyageurs de leur groupe. VIA affirme que l'objectif de la condition dans son tarif est d'assurer un service efficace et de limiter les retards au départ. Cette condition est donc à l'avantage non seulement des personnes ayant une déficience mais aussi de tous les voyageurs de VIA et du transporteur.

VIA indique également que certaines gares ne sont pas équipées de dispositifs élévateurs et qu'elles n'ont pas ou peu d'employés. Elle ajoute que le Code canadien du travail et le Règlement sur l'hygiène et la sécurité au travail permettent à tout employé de refuser de soulever quelque chose qu'il estime pouvoir lui occasionner une blessure. Par conséquent, en pareille situation, l'assistance physique de l'accompagnateur est essentielle.

FONDEMENT LÉGISLATIF

L'alinéa 63.1(1)b) de la LTN 1987 est rédigé comme suit :

L'Office peut, avec l'approbation du gouverneur en conseil, prendre des règlements afin d'éliminer tous obstacles indus, dans le réseau de transport régi par la présente loi, aux possibilités de déplacement des personnes atteintes de déficience et peut notamment, à cette occasion, régir :

...

b) la formation du personnel des transporteurs ou de celui employé dans ces installations et locaux;

Le paragraphe 63.3(1) de la LTN 1987 prévoit ce qui suit :

Même en l'absence de disposition réglementaire applicable, l'Office peut, de sa propre initiative ou sur demande, enquêter sur toute question relative à l'un des domaines visés au paragraphe 63.1(1) pour déterminer s'il existe un obstacle indu aux possibilités de déplacement des personnes atteintes de déficience.

Le paragraphe 63.3(3) de la LTN 1987 est ainsi libellé :

En cas de décision positive, l'Office peut ordonner la prise de mesures correctives indiquées ou le versement d'une indemnité destinée à couvrir les frais supportés par les personnes atteintes de déficience en raison de l'obstacle en cause, ou les deux.

QUESTIONS

L'Office doit déterminer si :

1. les mesures correctives exigées de VIA par l'Office dans sa décision du 4 novembre 1994 ont été appliquées; et
2. la condition dans le tarif du transporteur exigeant que les accompagnateurs prêtent une assistance physique à l'embarquement et au débarquement des personnes dont ils ont la charge constitue un obstacle indu et, dans l'affirmative, quelles sont les mesures correctives à prendre.

ANALYSE

En ce qui a trait à la décision de l'Office du 4 novembre 1994, l'Office estime que les mesures correctives exigées de VIA ont été appliquées.

L'Office note également que VIA a entrepris d'améliorer la sensibilisation de tout son personnel appelé à agir auprès du public ou à prendre des décisions concernant le transport de personnes ayant une déficience. En outre, tout le personnel qui devait être formé conformément au Règlement sur la formation du personnel en matière d'aide aux personnes handicapées de l'Office a effectivement reçu une formation qui s'est terminée le 1er mars 1995.

Pour ce qui est de l'allégation de VIA voulant que les dossiers de réservation contiennent des renseignements qui ne sont pas habituellement destinés à l'usage des consommateurs, l'Office a examiné ces dossiers et note qu'ils contiennent divers codes et abréviations difficiles à interpréter pour une personne non initiée. Il reconnaît donc une certaine validité à l'argument de VIA. L'Office reste fermement convaincu qu'une confirmation écrite des services demandés doit être fournie aux voyageurs ayant une déficience avant leur voyage, mais il indique par la présente à VIA que la façon dont cette confirmation est transmise aux voyageurs est laissée à la discrétion du transporteur.

En ce qui concerne l'exposition des motifs relatifs à sa politique voulant que les accompagnateurs des voyageurs ayant une déficience puissent prêter main forte au personnel de VIA à l'embarquement et au débarquement de ces voyageurs, le transporteur déclare que cette politique vise à assurer un service fiable et efficace à l'ensemble de ses voyageurs. L'Office partage l'avis de VIA voulant qu'un transporteur a l'obligation d'assurer la ponctualité et l'efficacité de son service pour l'ensemble des voyageurs; cependant, l'Office se demande si le transporteur devrait dépendre de l'assistance des personnes ayant une déficience ou de leurs accompagnateurs pour atteindre cet objectif.

En outre, VIA faisait remarquer que, en vertu du Code canadien du travail et du Règlement sur l'hygiène et la sécurité au travail, un employé a le droit de refuser de lever quoi que ce soit qui pourrait lui occasionner une blessure. Bien que l'Office reconnaisse la légitimité des précautions prises par un employé pour assurer sa propre sécurité, il note qu'en certaines circonstances spéciales, le droit des employés à refuser d'effectuer un travail est limité. Les alinéas 128(2)a) et b) du Code canadien du travail prévoient qu'un employé ne peut invoquer l'article 128 pour refuser d'utiliser ou de faire fonctionner une machine ou une chose ou de travailler dans un lieu si 1) son refus met directement en danger la vie, la santé ou la sécurité d'une autre personne ou si 2) le danger visé au paragraphe 1) est inhérent à son emploi ou en constitue une condition normale. Par conséquent, l'Office affirme que VIA, à titre de transporteur assurant une gamme complète de services au public, doit offrir toutes les formes de ce service, notamment l'assistance à tous les voyageurs pour l'embarquement et le débarquement. Pour ce faire, VIA est obligée, en vertu de l'alinéa 125(q) du Code canadien du travail «d'offrir à chaque employé, de la manière réglementaire, l'information, la formation, l'entraînement et la surveillance nécessaires pour assurer sa sécurité et sa santé.»

De plus, en vertu du Règlement sur la formation du personnel en matière d'aide aux personnes handicapées de l'Office, en vigueur depuis le 26 janvier 1995 et s'appliquant aux transporteurs ferroviaires, maritimes et aériens de compétence fédérale, aux employés d'exploitants de terminal et aux entrepreneurs, tous les employés doivent, conformément à leurs tâches, avoir reçu une formation complète et être familiers avec les techniques de soulèvement afin de pouvoir prêter assistance aux personnes ayant une déficience.

Il semble qu'en principe, VIA aide effectivement à l'embarquement et au débarquement comme elle l'indique dans sa réponse : «L'aide à l'embarquement ou au débarquement est offerte à tous nos voyageurs, qu'ils soient atteints d'une déficience ou non.» Cette affirmation est étayée par les Instructions générales destinées aux chefs de train de VIA, paragraphe 3,1, qui stipule :

Aidez les clients à monter dans le train ou à en descendre. Accordez une attention spéciale à ceux qui sont accompagnés d'enfants, aux aînés et aux personnes qui ont une déficience quelconque. En ce qui concerne les clients à mobilité réduite, VIA est tenue de leur offrir de les soulever lorsqu'ils montent dans le train ou en descendent, ou encore, de les aider à s'asseoir dans tout siège ou fauteuil roulant ou à le quitter. Avant d'offrir de l'aide, l'employé doit juger si elle est raisonnable et sans danger pour sa condition physique personnelle.

Cependant, d'autres affirmations dans le tarif et les brochures de VIA portent à confusion en ce qui a trait aux rôles de l'accompagnateur et du personnel de VIA pendant l'embarquement et le débarquement. Par exemple, le tarif voyageurs spécial local et commun n^o 1, NTA 1, section 13-D stipule que l'accompagnateur d'une personne ayant une déficience doit être en mesure de l'aider à l'embarquement et au débarquement et de voir à ses besoins personnels pendant le voyage.

Par contre, la brochure de VIA sur les Services offerts aux voyageurs ayant des besoins spéciaux, en page 8, sous le titre, Voyageurs ayant besoin d'être accompagnés, version révisée d'août 1995, stipule que l'accompagnateur devra être capable de prêter assistance à ses employés à l'embarquement, au débarquement et pour le transfert du voyageur à son siège, tandis qu'il est indiqué à la page 10, sous le titre, Voyageurs en fauteuil roulant, que les voyageurs en fauteuil roulant sont montés à bord du train grâce à un élévateur pour fauteuil roulant dans la plupart des gares du Corridor et dans les principales gares sur les liaisons transcontinentales ou avec l'aide du personnel de VIA, dans la plupart des autres endroits. Bien que le personnel s'efforcera de fournir une aide suffisante, les voyageurs en fauteuil roulant doivent eux-mêmes prendre des dispositions pour obtenir de l'aide à l'embarquement et au débarquement dans les gares non pourvues d'élévateurs.

L'Office reste d'avis que l'embarquement et le débarquement des voyageurs sont la responsabilité de VIA. De plus, sous des conditions normales et avec un préavis suffisant, le transporteur devrait être en mesure de contrôler la qualité et le niveau des services _ sur le plan du personnel comme sur celui du matériel _ pour satisfaire aux besoins d'embarquement et de débarquement des voyageurs ayant une déficience. En règle générale, les accompagnateurs sont là pour aider à voir aux besoins personnels de la personne pendant le voyage. D'exiger que l'accompagnateur aide la personne ayant une déficience à monter à bord et à descendre du train, comme il est énoncé dans le tarif voyageurs spécial local et commun de VIA, constitue un obstacle indu à la mobilité des personnes ayant une déficience.

Néanmoins, sans vouloir aucunement atténuer la responsabilité de VIA quant à l'embarquement et au débarquement de ses voyageurs, l'Office ne considère pas comme une mesure déraisonnable le fait que VIA demande au voyageur au moment de la réservation si l'accompagnateur pourrait l'aider, au besoin, pour monter à bord ou descendre du train. Ainsi, VIA pourrait agir de la sorte lorsqu'il doit répondre aux besoins d'un groupe de voyageurs ou procéder à l'embarquement et au débarquement de voyageurs ou groupe de voyageurs dans certaines gares où le personnel de VIA est en nombre insuffisant.

L'Office reconnaît qu'en raison des limites de temps imposées par les horaires d'exploitation, un transporteur peut éprouver certaines difficultés lorsqu'il doit procéder à l'embarquement ou au débarquement simultané d'un grand nombre de voyageurs ayant une déficience. Suivant l'importance du groupe, le transporteur peut disposer d'un temps limité pour l'utilisation du matériel d'embarquement entre l'arrivée du groupe et son départ. Cependant, comme dans le cas du groupe Lemonde, l'Office est d'avis que VIA doit consulter l'organisateur de tout voyage de groupe pour établir à l'avance le niveau d'aide que l'organisateur doit assurer pour le groupe. Par conséquent, des arrangements peuvent être pris à l'avance pour que les accompagnateurs du groupe fournissent au personnel de VIA le niveau d'aide nécessaire pour que le groupe monte à bord ou descende du train. En pareille situation, l'organisateur du voyage peut très bien décider de désigner certains des accompagnateurs pour aider à l'embarquement et au débarquement, en son nom, mais ces opérations et les arrangements relatifs à cette aide restent la responsabilité de VIA.

Comme il a été constaté dans le cas du groupe Lemonde, l'organisateur du voyage et le transporteur ont effectivement discuté du niveau d'aide à fournir, bien que les arrangements qui en ont découlé aient entraîné une certaine confusion. À l'avenir, une confirmation écrite des services devant être assurés par le transporteur devrait éviter que se reproduise la situation vécue par ce groupe.

Il pourrait aussi y avoir problème là où le personnel de VIA est en nombre insuffisant sur certaines liaisons et dans certaines gares pour assurer l'embarquement ou le débarquement d'une personne ayant une déficience en toute sécurité. Dans de telles situations, VIA devra s'assurer auprès du passager au moment de la réservation si son accompagnateur pourra l'aider et, si la personne voyage sans accompagnateur, si des personnes pourront l'aider au point de destination. Encore une fois, l'Office répète qu'il incombe à VIA d'assurer l'embarquement et le débarquement du voyageur et, en cas d'échec de toutes les autres solutions, c'est à VIA de s'assurer de fournir une aide suffisante. À titre d'exemple, VIA pourrait envisager la possibilité de recourir à un entrepreneur local pour aider à l'embarquement et au débarquement.

Dans pareil cas, l'Office estime qu'il est raisonnable d'aviser le transporteur suffisamment à l'avance des plans de voyage d'un voyageur ou d'un groupe de voyageurs.

En conclusion, l'Office est d'avis qu'il incombe au transporteur de faire monter à bord et de faire descendre ses voyageurs. L'Office estime que la clause contenue dans le tarif voyageurs spécial local et commun de VIA constitue un obstacle indu. L'Office estime qu'il y a lieu de modifier cette clause en supprimant le passage qui stipule que l'accompagnateur d'une personne ayant une déficience doit être en mesure de l'aider à l'embarquement et au débarquement et en indiquant clairement la responsabilité de VIA d'assurer l'embarquement et le débarquement de ses voyageurs. Cependant, une clause pourrait être incluse permettant à VIA de s'informer, au moment de la réservation, de la possibilité que l'accompagnateur du voyageur puisse aider le personnel de VIA au besoin.

CONCLUSION

Après examen de tous les renseignements et documents versés au dossier, l'Office conclut que, compte tenu des mesures correctives appliquées par VIA pour éliminer les obstacles indus identifiés par l'Office dans sa décision du 4 novembre 1994, VIA répond aux exigences qui lui ont été imposées dans cette même décision. De plus, étant donné les problèmes liés au dossier de réservation que VIA pourrait remettre au passager, l'Office accorde à VIA une certaine latitude sur la façon dont elle devra confirmer par écrit les services requis par le passager.

L'Office a déterminé que la clause contenue dans le tarif voyageurs spécial local et commun n^o 1, NTA 1, article 13-D constitue un obstacle indu à la mobilité des personnes ayant une déficience. L'Office est d'avis que cette clause doit être modifiée en supprimant le passage qui stipule que l'accompagnateur d'une personne ayant une déficience doit être en mesure de l'aider à l'embarquement et au débarquement et en indiquant clairement dans la clause la responsabilité de VIA d'assurer l'embarquement et le débarquement de ses voyageurs.

VIA peut inclure une condition dans son tarif indiquant qu'elle peut demander, au moment de la réservation, si l'accompagnateur pourrait aider son personnel à assurer en toute sécurité l'embarquement ou le débarquement d'une personne ayant une déficience.

L'Office demande également à VIA de modifier ses publications, comme la brochure sur les Services offerts aux voyageurs ayant des besoins spéciaux, pour qu'elle y indique qu'elle est responsable de l'embarquement et du débarquement de ces voyageurs. Cependant, à la lumière de la récente réimpression de cette brochure, VIA est tenue de la réviser au plus tard un an de la présente décision ou au moment de sa réimpression, selon la première éventualité. Entre-temps, VIA est tenue d'informer tous les employés de ce changement et de faire parvenir une copie du communiqué à l'Office dans les trente jours de la date de la présente décision.

L'Office prendra un arrêté à cet effet.