Lettre-décision n° CONF-R-12-2022

RÉSUMÉ

[1] Le 4 août 2021, Vancouver a déposé une demande auprès de l’Office des transports du Canada (Office) au titre du paragraphe 101(3) de la LTC en vue d’obtenir l’autorisation de construire et d’entretenir quatre franchissements par desserte à Vancouver, à savoir une canalisation d’égout sanitaire, une canalisation d’égout pluvial et une conduite contenant des câbles électriques et de communication sous le point milliaire 11,09 de l’épi, ainsi qu’une conduite en siphon souterraine d’eau pluviale et d’eau souterraine sous le point milliaire 11,15 de l’épi.

[2] L’Office se penchera sur les questions suivantes :

1. L’Office devrait-il autoriser Vancouver à construire et à entretenir les franchissements par desserte?
2. Dans l’affirmative, quelles conditions, le cas échéant, l’Office devrait-il ordonner?

Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office autorise Vancouver à construire et à entretenir, à ses frais, les franchissements par desserte proposés. Dans le cas présent, aucune condition supplémentaire n’est nécessaire.

CONTEXTE

[3] Vancouver et CP n’ont pas réussi à conclure une entente concernant la construction et l’entretien des quatre franchissements par desserte :

1. Au point milliaire 11,09 : une conduite souterraine d’égout sanitaire permettant de relier des conduites d’égout sanitaire se trouvant au sud de l’épi à un système d’égout sanitaire existant se trouvant au nord, qui est lui-même relié à une station de pompage des eaux usées. Ce franchissement serait composé d’une gaine en acier de 762 mm de diamètre contenant une conduite en acier de 375 mm de diamètre;
2. Au point milliaire 11,09 : une conduite souterraine d’égout pluvial permettant de relier une conduite d’égout pluvial située au nord de l’épi à une conduite au sud, qui sera elle-même reliée à une installation d’évacuation des eaux pluviales au fleuve Fraser. Ce franchissement serait composé d’une conduite d’égout pluvial en béton de 610 mm de diamètre;
3. Au point milliaire 11,09 : des câbles électriques et de communication souterrains permettant de relier le système de câblage de lampadaires et de communication souterrain de Vancouver au sud et au nord de l’épi. Ce franchissement serait composé d’une gaine en acier de 914,4 mm de diamètre contenant les canalisations de câblage de lampadaires et de communication;
4. Au point milliaire 11,15 : une conduite en siphon souterraine d’eau pluviale permettant de relier un canal d’eau artificiel prévu à une canalisation d’égout pluvial au sud de l’épi, qui sera reliée à l’installation d’évacuation des eaux usées au fleuve Fraser. Ce franchissement serait composé d’une gaine en acier de 406,4 mm contenant un siphon d’eau pluviale.

[4] Conformément au Protocole d’entente entre l’Office et Transports Canada (TC), qui permet une coordination entre l’Office et TC des efforts relatifs aux franchissements routiers, par desserte ou aux passages à niveau privés de compétence fédérale, une copie de la demande a été envoyée à TC à des fins de commentaires sur les enjeux de sécurité. TC a répondu le 8 novembre 2021 qu’il n’avait ni de conseil en matière de sécurité ni de renseignement concernant les franchissements et a réitéré qu’ils devaient être construits et entretenus conformément aux exigences applicables de la Loi sur la sécurité ferroviaire^{Note 1}(LSF).

LA LOI

[5] Les paragraphes 101(1) et 101(3) de la LTC prévoient ce qui suit :

(1) Toute entente, ou toute modification apportée à celle-ci, concernant la construction, l’entretien ou la répartition des coûts d’un franchissement routier ou par desserte peut être déposée auprès de l’Office.

[…]

(3) L’Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l’entente ou une modification, autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l’entretien du franchissement.

POSITIONS DES PARTIES

Vancouver

[6] Vancouver déclare que les franchissements par desserte seront situés dans un quartier principalement résidentiel prévu de Vancouver connu sous le nom d’East Fraser Lands (EFL). Elle ajoute que l’épi traverse la largeur entière d’EFL et, par conséquent, qu’il s’agit d’une barrière physique entre EFL (au sud de l’épi) et les autres parties de la ville (au nord). Vancouver soutient que les franchissements permettront de relier le nord et le sud de l’épi et de fournir des services publics permettant de soutenir EFL et son développement.

[7] Vancouver propose d’installer les franchissements en réalisant des travaux d’excavation à ciel ouvert perpendiculairement à l’épi, ce qui, selon elle, est une méthode de construction convenable aux emplacements des franchissements. Cette méthode de construction nécessiterait l’enlèvement et la réinstallation d’un total d’environ 28 mètres de voie de l’épi à deux emplacements. Vancouver fait valoir que la construction serait achevée en moins de huit heures à chaque emplacement.

[8] Bien que CP s’oppose à la méthode de construction proposée par Vancouver dans sa réponse à la demande, Vancouver affirme que CP l’avait initialement acceptée et qu’elle n’a pas formulé d’opposition à cette méthode pendant les deux années de négociations. Vancouver fait également valoir que, dans les plans de construction, la mention qui indique que les travaux d’excavation à ciel ouvert sont à la discrétion de CP concerne seulement les questions administratives, comme l’établissement du calendrier des travaux.

[9] Enfin, Vancouver affirme que des travaux d’excavation à ciel ouvert sont convenables pour cet emplacement. Elle déclare que ses ingénieurs ont opté pour cette méthode d’après l’expérience acquise, particulièrement dans EFL, de travaux d’excavation à ciel ouvert et de forage directionnel horizontal, et compte tenu de la conception technique et des facteurs de risque.

[10] D’une part, Vancouver affirme que l’Office n’a pas compétence, au titre du paragraphe 101(3) de la LTC, d’inclure les conditions demandées par CP. Elle soutient que bien que la sécurité soit une considération pertinente aux fins de la détermination du caractère convenable d’un franchissement proposé, l’Office n’a pas compétence d’imposer des conditions relatives à la sécurité après en avoir déterminé le caractère convenable.

[11] D’autre part, Vancouver fait valoir que ces conditions seraient futiles puisqu’elle les a déjà acceptées sous réserve de certaines modifications.

CP

[12] CP s’oppose aux franchissements en raison de la méthode de construction proposée et de diverses préoccupations en matière de sécurité. Elle affirme que Vancouver réclame des droits d’accès ouverts et sans réserve à l’emprise de CP. De plus, CP affirme que l’Office devrait ordonner que le forage directionnel horizontal (FDH) soit utilisé et que son ordonnance devrait comprendre d’autres conditions relatives à la sécurité.

[13] CP soutient que la méthode de travaux d’excavation à ciel ouvert n’est pas convenable puisqu’elle pourrait augmenter les risques pour la sécurité des activités ferroviaires. CP considère le FDH comme étant une méthode convenable puisqu’il ne perturbe pas l’assiette des rails et de la voie. CP s’appuie sur son rapport interne intitulé Construction Hazards Associated with Construction of Utility Crossings (Rapport sur les dangers de construction), qui décrit qu’on peut remédier à [SUPPRESSION] en incluant des conditions relatives à la sécurité précises dans l’autorisation de l’Office, ce qui permet de protéger les activités de CP.

[14] CP affirme que Vancouver n’a pas décrit tous les travaux nécessaires pour construire les franchissements. CP soutient qu’elle devra réaliser des travaux de protection et de réhabilitation, comme étayer les voies ferrées, fournir des services de signalisation et, dans une certaine mesure, réparer, rebâtir ou resurfacer les voies ferrées, les traverses, le ballast et d’autres éléments structurels qui se trouvent sur son emprise. CP affirme que ces activités doivent être comprises dans la portée des travaux et que leurs coûts doivent être supportés par Vancouver au titre du Guide des frais ferroviaires pour l’entretien et la construction des franchissements 2021 (Guide) de l’Office.

[15] CP affirme que l’Office a le pouvoir de répartir les obligations en ce qui concerne le coût de la construction et de l’entretien d’un franchissement au titre des paragraphes 101(3) et 101(4) de la LTC et que sa pratique habituelle (décrite dans la décision 213-R-2015) est d’ordonner au promoteur du franchissement d’assumer les coûts et les dépenses découlant de la présence, de la construction, de l’exploitation et de l’entretien d’un franchissement. CP fait valoir que ces coûts comprennent les coûts associés aux mesures de sécurité.

[16] CP affirme que les franchissements proposés ne seraient ni sécuritaires ni convenables à moins que les conditions relatives à la sécurité suivantes ne soient incluses :

1. Entrepreneur qualifié : Vancouver devra faire appel à un entrepreneur ayant une expérience de l’installation de services publics souterrains sur et sous des emprises ferroviaires. Cette exigence s’applique également aux sous-traitants.
2. Travaux de protection et de réhabilitation nécessaires en raison des travaux : Tous les travaux visant à soutenir la structure ou la voie de CP ou à assurer la protection liée au mouvement des trains (par exemple, signalisation) rendus raisonnablement nécessaires par la construction des franchissements seront réalisés par CP et facturés à Vancouver.
3. Supervision : La construction, l’entretien et la réparation des conduites souterraines qui se trouvent sur les terres de CP seront assujettis à la supervision et aux directives de CP. L’expertise d’un ingénieur en géotechnique ayant une expérience propre aux voies ferrées pourrait s’avérer nécessaire. Les coûts de la supervision de CP seront payés par Vancouver.
4. Avis requis pour accéder à l’emprise : Vancouver fournira à CP un avis de son intention d’accéder à l’emprise au moins dix jours ouvrables avant la réalisation des travaux.
5. Accès d’urgence : Vancouver devra communiquer avec CP en vue de coordonner un accès d’urgence.

[17] CP soutient que l’Office doit tenir compte de la sécurité en vue de déterminer si un franchissement proposé est convenable et peut être autorisé. Selon elle, bien que le terme « sécurité » ne soit pas défini dans la LTC ou la LSF, la Cour d’appel fédérale et l’Office ont généralement défini le terme « sécurité » en fonction du contexte propre à chaque demande de façon à ce que celui-ci comprenne les enjeux abordés dans les conditions relatives à la sécurité de CP.

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

1. L’Office devrait-il autoriser Vancouver à construire et à entretenir les franchissements par desserte?

[18] L’Office peut autoriser la construction et l’entretien des travaux de détournement au titre du paragraphe 101(3) de la LTC s’il les considère comme convenables. Comme la Cour d’appel fédérale l’a déclaré dans Fafard c Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, un passage convenable est un passage adéquat et approprié pour les fins auxquelles il est destiné et mis en place, les usagers du passage et le passage des trains. La notion de « passage convenable » comporte également un élément de sécurité.

[19] CP ne conteste pas que les franchissements proposés sont convenables et appropriés en vue de fournir des services permettant de soutenir EFL et son développement, ce qui est l’usage auquel ils sont destinés et la raison pour laquelle ils seront installés.

[20] TC n’a aucune préoccupation en matière de sécurité.

[21] CP affirme que la méthode de travaux d’excavation à ciel ouvert perturberait ses activités, mais n’a pas démontré que celles-ci seraient entravées dans une mesure qui rendrait cette méthode inappropriée. Les travaux seraient réalisés sur un épi, soit une ligne qui n’est pas principale. CP ne fournit pas d’éléments de preuve selon lesquels elle ne serait pas en mesure de respecter ses obligations en matière de service et ne conteste pas l’affirmation de Vancouver selon laquelle la fréquence des services à l’emplacement proposé est d’une fois par semaine. Bien que CP remette en question l’estimation du temps nécessaire pour réaliser les travaux présentée par Vancouver, elle ne fournit aucun élément de preuve indiquant que cette estimation est déraisonnable ni d’estimation du temps nécessaire pour réaliser les travaux de protection et de remise en état qu’elle pourrait devoir entreprendre sur son emprise.

[22] Ni CP ni TC ne soulève de préoccupation technique concernant la méthode de construction proposée ou son utilisation aux emplacements proposés. L’examen géotechnique réalisé par un tiers (Thurber Engineering Ltd., ingénieur-conseil choisi par CP) a permis d’évaluer précisément la méthode de travaux d’excavation à ciel ouvert pour les franchissements par desserte proposés. Thurber a fourni une approbation géotechnique pour les franchissements en fonction du Geotechnical Protocol for Pipeline and Utility Crossings Under Railway Tracks (Protocole géotechnique pour les conduites et les franchissements par desserte sous les voies ferrées) de CP, affirmant qu’il était improbable que des mouvements du sol excessifs ayant une incidence sur les activités de CP ne se produisent, à condition que de bonnes pratiques de construction soient respectées.

[23] Les éléments de preuve dans le cas présent indiquent que les travaux d’excavation à ciel ouvert et de FDH sont tous deux des méthodes de construction appropriées pour les franchissements proposés au titre des Normes concernant les canalisations traversant sous les voies ferrées (TC E-10, 21 juin 2000) de TC tant que les travaux de construction sont réalisés conformément à la LSF, et ses règles et ses règlements, et aux normes techniques applicables.

[24] L’Office ne précisera pas de méthode de construction en particulier puisque la norme TC E‑10 de TC énonce que l’ingénieur en chef de CP doit approuver la méthode de construction et que CP est responsable du respect des règlements applicables de TC.

[25] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que les franchissements proposés sont convenables et autorise Vancouver à construire et à entretenir quatre franchissements par desserte, à savoir une canalisation d’égout sanitaire, une canalisation d’égout pluvial et une conduite contenant des câbles électriques et de communication sous le point milliaire 11,09 de l’épi, ainsi qu’une conduite en siphon souterraine d’eau pluviale et d’eau souterraine sous le point milliaire 11,15 de l’épi.

2. Dans l’affirmative, quelles conditions, le cas échéant, l’Office devrait-il ordonner?

[26] Comme l’indique la décision 28-R-2019, l’Office n’a pas le pouvoir explicite d’ordonner des conditions lorsqu’il autorise un franchissement par desserte au titre du paragraphe 101(3) de la LTC. Cependant, comme l’énonce la décision 7-R-2022, il est bien établi que les pouvoirs conférés par une loi habilitante sont interprétés comme non seulement ceux qui y sont expressément énoncés, mais aussi par déduction, tous ceux qui sont de fait nécessaires à la réalisation de l’objectif du régime législatif (ATCO Gas & Pipelines Ltd. c Alberta (Energy & Utilities Board),2006 CSC 4 au paragraphe 51).

[27] Par conséquent, l’Office peut ordonner l’imposition de conditions qui sont directement relatives ou nécessaires à la construction et à l’entretien d’un franchissement par desserte ou à la répartition des coûts de sa construction et de son entretien.

[28] Les parties ne conviennent pas des conditions suivantes que CP souhaite ajouter à l’autorisation de l’Office :

• Entrepreneur qualifié;
• Travaux de protection et de réhabilitation nécessaires en raison des travaux;
• Supervision;
• Avis requis pour accéder à l’emprise;
• Accès d’urgence.

Entrepreneur qualifié

[29] CP n’a pas déposé d’éléments de preuve précis démontrant qu’il était nécessaire, pour que les franchissements proposés soient sécuritaires ou convenables, que l’autorisation de l’Office oblige Vancouver à faire appel à un entrepreneur ou à un sous-traitant ayant une expérience manifeste de l’installation de services publics souterrains sur et sous des emprises ferroviaires.

[30] [SUPPRESSION].

[31] Les associations professionnelles de la Colombie-Britannique sont responsables de l’établissement des qualifications des entrepreneurs. C’est pourquoi l’Office n’abordera pas la question de l’expérience ou des qualifications des entrepreneurs ou des sous‑traitants dans son autorisation.

Travaux de protection et de réhabilitation nécessaires en raison des travaux

[32] CP admet que Vancouver a déjà accepté de réparer, de rebâtir ou de resurfacer les voies ferrées, les traverses, le ballast et d’autres éléments structurels liés à l’installation de conduites souterraines. CP n’a pas démontré qu’il était nécessaire, pour que les franchissements soient sécuritaires ou convenables, de décrire précisément les travaux de protection ou de remise en état requis dans la portée des travaux.

[33] Vancouver a accepté de payer les coûts raisonnables de tous travaux raisonnablement nécessaires entrepris par CP en vue de soutenir sa structure ou ses voies ou de protéger le mouvement des trains. L’Office est d’avis que ces travaux comprendraient, par exemple, les activités de signalement, de surveillance du tassement des voies et de renforcement que CP a ciblé en lien avec ces travaux.

[34] Vancouver réclame une comptabilisation détaillée et certifiée des coûts de CP. Cependant, les parties conviennent que les coûts associés aux travaux de CP seront calculés conformément au Guide, dont les lignes directrices sur la facturation obligent CP à fournir une description complète des travaux réalisés et des frais connexes pour tout travail facturé à Vancouver.
 

[35] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut qu’il n’est pas nécessaire de préciser que la portée des travaux comprend les travaux de protection et de remise en état, de répartir les coûts relatifs à ces travaux, ou d’inclure des conditions relatives à la facturation de ces travaux.

Supervision

[36] CP demande que l’autorisation énonce expressément que la construction, l’entretien et la réparation des franchissements sont assujettis à la supervision et aux directives de CP puisque son Rapport sur les dangers de construction démontre que la construction d’un franchissement par desserte sans la supervision de CP entraîne des risques inacceptables pouvant compromettre la sécurité ferroviaire.

[37] L’Office souligne que la norme TC E-10 prévoit, à l’annexe A, que la réalisation des travaux sur les emprises ferroviaires, y compris le soutènement des voies, sera soumise à l’inspection et aux instructions de l’ingénieur, et que le terme « ingénieur » est défini dans la quatrième disposition comme l’ingénieur en chef de la compagnie de chemin de fer ou son représentant autorisé. Par conséquent, l’Office n’inclura pas de condition relative à la supervision dans son ordonnance.

Avis requis pour accéder à l’emprise et accès d’urgence

[38] CP demande que l’Office ordonne à Vancouver de lui donner avis de son intention d’accéder à l’emprise au moins dix jours ouvrables avant la réalisation des travaux. Vancouver ne s’oppose pas à cette condition.

[39] Étant donné qu’une emprise ferroviaire est un terrain privé auquel il n’est possible d’accéder qu’avec une autorisation, l’article 26.1 de la LSF prévoit qu’il est interdit de pénétrer, sans excuse légitime, sur l’emprise d’une ligne de chemin de fer.

[40] L’Office souligne qu’au titre du paragraphe 7(1) du Règlement sur les croisements de fils et leur proximité, CRC, c 1195, un avis d’au moins 72 heures serait nécessaire avant de commencer tout travail de construction ou d’entretien de la conduite contenant des câbles électriques et de communication.

[41] À la lumière de ce qui précède, l’Office n’inclura pas de condition relative aux avis et à l’accès d’urgence dans son autorisation.

CONCLUSION

[42] L’Office autorise Vancouver à construire et à entretenir quatre franchissements par desserte dans la ville de Vancouver, à savoir une canalisation d’égout sanitaire, une canalisation d’égout pluvial et une conduite contenant des câbles électriques et de communication sous le point milliaire 11,09 de l’épi, ainsi qu’une conduite en siphon souterraine d’eau pluviale et d’eau souterraine sous le point milliaire 11,15 de l’épi Marpole.

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