Décision n° 213-R-2015

INTRODUCTION

[1] La Ville de Surrey (Ville) a demandé à l’Office des transports du Canada (Office) l’autorisation de construire et d’entretenir un tuyau d’égout pluvial (égout pluvial) et d’améliorer le fossé de drainage qui se trouve à travers et à l’intérieur de l’emprise de BNSF Railway Company (BNSF), à proximité du point milliaire 126,26 de la subdivision Westminster, dans la ville de Surrey, dans la province de la Colombie‑Britannique.

CONTEXTE

[2] En raison de la pente escarpée située sur les terrains ferroviaires appartenant à BNSF, enregistrées sous les numéros d’identification de parcelle 015-320-154 et 013-967-894 (terrains ferroviaires), la Ville a installé, en 1997, un égout pluvial fermé qui se rendait jusqu’aux terrains ferroviaires pour se déverser dans un fossé adjacent à la ligne de chemin de fer (égout pluvial préexistant). L’eau pluviale était acheminée par l’égout pluvial préexistant au bas de la pente escarpée, ce qui avait pour effet de réduire l’érosion naturelle de la pente et de contribuer à son instabilité naturelle.

[3] En 2011, un glissement de terrain a détruit l’égout pluvial préexistant qui se trouvait sur les terrains ferroviaires, ce qui a fait en sorte que le tracé des terrains ferroviaires n’était plus adéquat.

[4] À la suite du glissement de terrain, et après avoir obtenu le consentement verbal de BNSF, la Ville a procédé à l’installation d’un égout pluvial et à des travaux d’amélioration du fossé de drainage qui se trouve sur, au-dessus, à travers et à l’intérieur des terrains ferroviaires. L’égout pluvial et le fossé de drainage constituent le franchissement par desserte à l’origine de la présente demande.

[5] L’égout pluvial, situé à même un puisard naturel, sert d’exutoire de l’eau pluviale dans un bassin de drainage de la ville d’une dimension d’environ 3,6 hectares. Il achemine l’eau pluviale dans le fossé de drainage, lequel est situé parallèlement aux voies ferrées. L’eau pluviale s’écoule ensuite dans le fossé de drainage jusqu’à un ponceau en béton situé sous les voies ferrées pour ensuite être rejetée dans la baie Boundary. Le fossé de drainage et le ponceau en béton recueillent et acheminent aussi l’eau de surface des terrains ferroviaires appartenant à BNSF jusqu’à la baie Boundary, et font partie du système de drainage de BNSF.

[6] BNSF entretient le ponceau en béton qu’elle a construit. L’égout pluvial est une canalisation continue de 300 millimètres ayant une longueur totale d’environ 87 mètres, dont environ 60 mètres se trouvent sur les terrains ferroviaires.

[7] La Ville et BNSF conviennent que l’égout pluvial et le fossé de drainage constituent un franchissement par desserte au sens de l’article 100 de la Loi sur les transports au Canada (LTC). Toutefois, elles n’ont pas réussi à s’entendre en ce qui concerne la construction et l’entretien du franchissement.

[8] Dans une lettre du 1^er avril 2015, Transports Canada indique qu’il a terminé son examen et, à la lumière de l’information reçue, il n’a aucune préoccupation relative à la sécurité pour le moment en ce qui concerne la construction du franchissement par desserte.

QUESTION

[9] L’Office devrait-il donner son autorisation en ce qui concerne le franchissement par desserte et, le cas échéant, quelles en seraient les conditions, s’il y a lieu?

[10] Compte tenu du fait que le franchissement par desserte est déjà construit et que les parties ont convenu de l’emplacement, de la conception, et de la méthode de construction, l’Office doit se pencher sur les questions suivantes :

• Durée;
• Indemnisation;
• Coûts de construction et d’entretien;
• Responsabilité;
• Avis et signalement.

LA LOI

[11] Le paragraphe 101(3) de la LTC prévoit ce qui suit :

L’Office peut, sur demande de la personne qui ne réussit pas à conclure l’entente ou une modification, autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié, ou désigner le responsable de l’entretien du franchissement.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

Entente entre les parties et article 101 de la LTC

Position de la Ville

[12] La Ville soutient qu’après l’installation de l’égout pluvial, elle a tenté de trouver d’autres façons d’aligner le système d’égout pluvial pour remplacer l’égout pluvial. Une solution de rechange a été élaborée quant à l’alignement et à la conception de l’égout pluvial et BNSF trouvait cette solution acceptable. Toutefois, d’autres éléments de preuve relativement aux mouvements de talus sont apparus, ce qui a fait en sorte que la solution de rechange quant à la conception et à l’alignement n’était plus viable. En effet, il a été déterminé qu’elle posait un risque de glissement de talus beaucoup plus élevé par comparaison avec la conception et l’alignement de l’égout pluvial, du fossé de drainage et du ponceau en béton.

[13] La Ville affirme que BNSF et elle ont convenu de l’emplacement, de la conception et de la méthode de construction de l’égout pluvial et du fossé de drainage, mais qu’elles n’ont pas réussi à s’entendre sur les autres conditions de l’entente sur le franchissement par desserte.

[14] La Ville indique qu’elle assume les coûts de construction et d’entretien de l’égout pluvial et du fossé de drainage et qu’elle continuera de les assumer. La Ville est d’avis que BNSF devrait conserver la responsabilité de l’entretien du ponceau en béton.

[15] La Ville affirme qu’elle a tenté de parvenir à une entente avec BNSF en ce qui concerne la construction et l’entretien de l’égout pluvial et du fossé de drainage. Elle souligne qu’elle a reçu une proposition d’entente de la part de BNSF au bout de plusieurs mois de demandes répétées, mais elle s’oppose à de nombreuses conditions proposées par BNSF.

[16] La Ville souhaite donc obtenir une ordonnance l’autorisant à construire et à entretenir, à ses frais, l’égout pluvial et le fossé de drainage sur, au-dessus, à travers et à l’intérieur des terrains ferroviaires, et à prendre toute autre mesure qu’elle pourrait demander et que l’Office juge valable.

Position de BNSF

[17] De manière générale, BNSF accepte ce qu’indique la Ville dans sa demande, sous réserve des questions précises énoncées ci-dessous.

[18] Selon BNSF, la raison qui justifie l’exutoire de l’eau pluviale est que la Ville n’est pas parvenue à adopter et à mettre en œuvre un plan intégré de gestion des eaux pluviales.

[19] BNSF soutient qu’une partie agissant à titre de « personne » au sens du paragraphe 101(3) de la LTC doit démontrer la nécessité, non pas seulement le souhait, d’obtenir une autorisation de la part de l’Office, et que cette nécessité doit être fondée, du moins en partie, sur le fait que la partie en cause ne dispose pas d’autres solutions de rechange (raisonnables). BNSF fait valoir que cela est reflété par le terme « peut » utilisé dans ce paragraphe.

[20] Selon BNSF, la Ville dispose de ses propres compétences et pouvoirs législatifs, y compris le pouvoir de percevoir des taxes et de se procurer les fonds nécessaires pour développer et construire l’infrastructure de gestion des eaux pluviales nécessaire qui permettrait d’éliminer le besoin de ce système d’exutoire de l’eau pluviale (ou de tout autre système). BNSF affirme que la Ville, pour une quelconque raison, n’a pas agi ainsi et a choisi par opportunisme d’aller de l’avant avec l’option prévue au paragraphe 101(3) de la LTC. BNSF indique que le processus établi par ce paragraphe n’a pas pour objet de donner une autorisation simplement sur demande.

[21] BNSF fait valoir que de telles demandes ne devraient pas être accordées systématiquement surtout lorsque, comme dans le cas présent, le demandeur est une Municipalité qui dispose d’un certain nombre de solutions de rechange, autres que celle de traverser des terrains ferroviaires.

Réplique de la Ville

[22] La Ville souligne que BNSF a accepté sa demande « de façon générale ».

[23] La Ville réplique que l’endroit où est situé l’égout pluvial fait partie d’un plan intégré de gestion des eaux pluviales qui a été commandé en 2012. De plus, elle soutient qu’il ne s’agit pas de déterminer si ce plan a été complété et mis en œuvre ou non. La Ville affirme qu’il s’agit plutôt de savoir s’il existe des solutions de rechange et, qu’à la lumière de l’évaluation qu’elle a effectuée, l’égout pluvial était la seule option.

[24] La Ville fait valoir que le paragraphe 101(3) de la LTC laisse à la discrétion de l’Office le choix d’autoriser le franchissement, mais que rien n’indique que l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire se limite aux franchissements qui sont requis dans le cadre du plan intégré de gestion des eaux pluviales. Selon la Ville, l’autorisation du franchissement devrait s’appuyer sur son bien-fondé et sur l’examen de la question de savoir s’il est approprié dans les circonstances. La Ville indique que, dans le cas où le climat est humide et l’élévation est instable, les avantages du franchissement parlent d’eux-mêmes.

[25] La Ville réitère que l’infrastructure des eaux pluviales en cause est déjà en place et a été entièrement construite à ses frais, et qu’elle entend effectuer les travaux de réparation et l’entretien futurs de cette infrastructure à ses frais.

[26] La Ville indique qu’elle a consacré beaucoup de temps à collaborer avec BNSF pour en arriver à la solution mise de l’avant. Elle soutient que les faits établissent clairement qu’il n’y a aucune solution de rechange et que l’égout pluvial est situé dans un puisard naturel, lequel acheminait, avant 1994, l’eau de surface des terrains avoisinants vers la baie Boundary. La Ville ajoute que les terrains ferroviaires s’étendent de façon continue le long de la base du bassin de drainage et qu’il n’est pas possible d’orienter autrement l’eau pluviale pour qu’elle s’écoule vers la baie Boundary sans traverser les terrains ferroviaires.

Analyse

[27] À la lumière de l’accord entre les parties, l’Office conclut que la présente demande concerne un franchissement par desserte au sens de l’article 100 de la LTC. L’Office conclut également que les parties ont convenu de l’emplacement, de la conception et de la méthode de construction du franchissement.

[28] En vertu du paragraphe 101(3) de la LTC, si les parties ne réussissent pas à conclure une entente relativement à la construction, à l’entretien ou à la répartition des coûts d’un franchissement par desserte, l’Office peut, sur demande, autoriser la construction d’un franchissement convenable.

[29] L’Office souligne qu’en 2011, la Ville a procédé d’urgence à l’installation de l’égout pluvial et à des travaux d’amélioration du fossé de drainage, travaux dont BNSF était au courant et pour lesquels elle avait donné son consentement. Toutefois, les deux parties reconnaissent que, jusqu’à maintenant, elles n’ont pas été en mesure de parvenir à une entente concernant la construction et l’entretien de l’égout pluvial et du fossé de drainage.

[30] Par conséquent, l’Office accepte que les parties n’ont pas réussi à négocier une entente relativement au franchissement proposé.

[31] En outre, BNSF soutient que l’article 101 de la LTC ne s’applique pas dans le cas présent étant donné qu’il existe des solutions de rechange qui ne requièrent pas de traverser les terrains ferroviaires, et que la nécessité d’un franchissement n’a pas été démontrée. La Ville affirme qu’elle a collaboré avec BNSF pour élaborer une solution et qu’il n’existe aucune solution de rechange.

[32] BNSF remet également en cause la demande présentée par la Ville en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC compte tenu du fait qu’il est possible de recourir à d’autres compétences législatives. L’Office est d’avis que l’article 101 de la LTC, tel qu’il est formulé, ne limite pas la demande d’un franchissement par desserte aux seuls cas où aucune autre compétence législative n’est disponible. L’article 101 précise plutôt qu’une personne, comme la Ville, peut présenter une demande si elle ne réussit pas à conclure une entente sur la construction, l’entretien ou la répartition des coûts d’un franchissement par desserte. Sur demande, l’Office peut autoriser la construction d’un franchissement convenable.

[33] Par conséquent, l’Office se penchera sur les questions en litige entre les parties.

Durée

[34] La Ville demande une ordonnance perpétuelle qui pourrait être modifiée uniquement par un arrêté de l’Office ou sur accord des deux parties.

[35] BNSF indique qu’elle a retiré cette clause de l’entente provisoire.

[36] L’Office note qu’une décision de l’Office autorisant la construction d’un franchissement par desserte à un endroit spécifique demeure en vigueur jusqu’à ce qu’elle soit modifiée ou annulée par l’Office ou son successeur.

Indemnisation

[37] La Ville soutient que BNSF ne devrait pas recevoir d’indemnisation étant donné que l’égout pluvial et le fossé de drainage n’entraînent aucune répercussion négative sur l’exploitation ferroviaire ou l’emprise ferroviaire de BNSF, et qu’ils constituent en fait un avantage pour cette dernière.

[38] BNSF n’a pas répondu à cette présentation de la Ville.

[39] En ce qui concerne l’indemnisation, l’Office fait remarquer que BNSF n’a pas répondu à cette question. Dans la décision n^o 93-R-1995, l’Office national des transports a reconnu, comme il a été indiqué dans l’arrêté n^o 1989-R-296, que :

[...] lorsqu’un contrat de passage privé est conclu avec une compagnie de chemin de fer, il arrive fréquemment qu’il oblige le permissionnaire à verser un dédommagement à la compagnie de chemin de fer sous forme de frais annuels ou administratifs. Cependant, si le droit de passage est établi suite à l’exercice d’un pouvoir suivant la loi, l’Office, comme ses prédécesseurs, a pour principe de ne pas autoriser de dédommagement lorsqu’une simple servitude est donnée sans qu’il y ait de préjudice ou de dommage véritable à la compagnie de chemin de fer ou à sa propriété.

[40] Dans cette même décision, l’Office national des transports a reconnu que, souvent, lorsque des entreprises de services publics et des compagnies de chemin de fer concluent des ententes individuelles ou générales, la compagnie de chemin de fer est indemnisée pour la traversée de son emprise. Lorsque les parties négocient de bonne foi, une entente peut généralement être conclue à l’avantage mutuel des deux parties; la compagnie de chemin de fer y gagne en recevant une indemnisation pour le franchissement par desserte et les deux parties épargnent beaucoup de temps et d’argent.

[41] Toutefois, lorsqu’il n’est pas possible d’en arriver à une entente individuelle et qu’une demande est présentée à l’Office, la pratique de l’Office consiste à n’exiger aucune indemnisation dans les cas où il n’est pas démontré que des dommages ont été causés à la compagnie de chemin de fer ou à sa propriété. Le fait que BNSF n’a pas répondu à cette question vient corroborer l’absence de répercussions négatives sur la compagnie de chemin de fer.

[42] L’Office note que ces principes ont été appliqués uniformément par l’Office et ses prédécesseurs pour rendre des décisions relatives à l’indemnisation liée aux franchissements par desserte. L’Office conclut que, puisque rien ne distingue la présente demande des demandes précédentes, il n’y a pas lieu de s’écarter de ces principes.

[43] Par conséquent, en appliquant ces principes aux faits du cas présent, l’Office détermine que le versement d’une indemnisation à BNSF n’est pas justifié, car il n’y a aucune preuve selon laquelle la construction ou l’entretien du franchissement par desserte à cet endroit entraînera des dommages réels ou appréciables aux terrains de BNSF.

Coûts de construction et d’entretien

[44] La Ville indique qu’elle assume les coûts de construction et d’entretien de l’égout pluvial et du fossé de drainage et qu’elle continuera de les assumer. Elle est d’avis que BNSF devrait conserver la responsabilité de l’entretien du ponceau en béton, lequel, comme l’a souligné la Ville, ne fait pas partie de la présente demande.

[45] BNSF affirme que l’Office détermine habituellement, en partie, qu’il revient au promoteur du franchissement d’assumer les coûts et les dépenses découlant de la présence, de la construction, de l’exploitation et de l’entretien du franchissement. BNSF fait valoir que, dans les circonstances, aucune raison ne justifie qu’elle doive débourser des frais du fait que la Ville a l’intention de mettre en place ou de remettre en état un franchissement existant.

[46] Par conséquent, les coûts de construction et d’entretien de l’égout pluvial et du fossé de drainage doivent être assumés par la Ville.

[47] Comme il a été mentionné précédemment, le ponceau en béton ne fait pas partie de la demande et, par conséquent, l’Office ne prend aucune décision à cet égard.

Responsabilité

[48] La Ville fait valoir que les dispositions en matière de responsabilité ne devraient pas être imposées à la Ville et, dans le cas contraire, elles devraient être conformes aux décisions précédemment rendues par l’Office, mais sous réserve des limites et des immunités dont pourrait se prévaloir la Ville en vertu de toute loi applicable ou de la common law, ce qui comprend, sans s’y limiter, l’article 288 de la Local Government Act, R.S.B.C. (1996), ch. 323, modifiée (Local Government Act).

[49] De plus, la Ville s’appuie sur l’affaire Colombie-Britannique c. Vancouver (Ville), 2005 BCSC 747, Goepel, J., car elle aimerait conserver dans son entente avec BNSF la protection que lui accorde l’article 288 de la Local Government Act, qui prévoit qu’une Municipalité n’est pas tenue judiciairement responsable dans les cas de nuisance, ou dans les situations visées par la règle énoncée dans l’affaire Rylands c. Fletcher (1868), L.R. 3 H.L. 330 si les dommages découlent directement ou indirectement du bris ou du mauvais fonctionnement d’une installation ou d’un système de drainage.

[50] BNSF affirme qu’il n’y a aucune limite ou immunité générale dont pourrait se prévaloir la Municipalité, et propose que la même forme d’indemnisation que celle de la décision n^o 66‑R‑2011 et de la décision n^o 151-R-2013 soit imposée aux parties.

[51] BNSF fait valoir que l’Office ne devrait pas émettre d’ordonnance voulant que la Ville puisse se prévaloir des limites ou immunités en vertu de toute loi applicable ou de la common law, ce qui comprend, sans s’y limiter, l’article 288 de la Local Government Act. Selon BNSF, il s’agit d’une question qui devra être tranchée à l’avenir par les tribunaux si cela s’avère nécessaire; de ce fait, l’Office ne devrait pas tenter de préjuger des questions de cette nature.

[52] La Ville réplique que l’article 288 de la Local Government Act n’interfère pas avec la portée et l’application de la LTC. En vertu du pouvoir discrétionnaire que lui confère le paragraphe 101(3) de la LTC, l’Office peut autoriser la construction d’un franchissement convenable ou de tout ouvrage qui y est lié et préciser qui effectuera l’entretien du franchissement sans abroger la protection que l’article 288 de la Local Government Act accorde à la Ville.

[53] L’Office est d’avis que toute responsabilité pour des actes de négligence par l’une ou l’autre partie aux franchissements ferroviaires devrait être déterminée par le tribunal civil de la province dans laquelle le franchissement est situé. Par conséquent, l’Office ne fixera aucune condition relativement à la responsabilité.

Avis et signalement

[54] La Ville fait valoir que le signalement serait nécessaire seulement si un entretien était effectué près des voies, ce qui serait, pour le franchissement en cause, l’exception. La Ville ajoute qu’en aucun cas le préavis de dix jours ne devrait s’appliquer aux réparations d’urgence.

[55] BNSF s’attend à ce que les travaux d’entretien soient prévus longtemps à l’avance et, par conséquent, il n’est pas clair comment les dix jours ouvrables proposés seraient excessifs. BNSF fait valoir que dix jours est la période nécessaire pour qu’elle puisse adéquatement dégager les signaleurs de leurs tâches et responsabilités actuelles et ensuite leur confier des tâches en lien avec tout travail d’entretien proposé.

[56] L’Office note que l’article 26.1 de la Loi sur la sécurité ferroviaire, L.R.C. (1985), ch. 32 (4^e suppl.) prévoit ce qui suit : « Il est interdit de pénétrer, sans excuse légitime, sur l’emprise d’une ligne de chemin de fer. » L’Office est d’avis que pour les réparations d’urgence, le préavis exigé serait certainement court, tandis que pour les travaux d’entretien, la Ville devrait connaître longtemps à l’avance le besoin d’effectuer ces travaux, car ce type d’activité exige une certaine planification et une autorisation. L’Office est également d’avis qu’il est raisonnable pour les deux parties de s’informer mutuellement au préalable des travaux devant être effectués qui pourraient avoir une incidence sur l’intégrité ou la sécurité de leurs installations et activités. Il semblerait que les parties ne soient pas réellement en désaccord sur cette question, et que ni l’une ni l’autre ne laisse entendre qu’un préavis de dix jours serait excessif pour les travaux d’entretien courants ni qu’une période de préavis plus courte serait déraisonnable dans le cas de réparations d’urgence. Par conséquent, l’Office ordonne à la Ville d’aviser BNSF, par écrit, au moins dix jours à l’avance, de tout travail que la Ville doit entreprendre, sauf en cas d’urgence où elle devra aviser BNSF le plus tôt possible.

CONCLUSION

[57] Pour les motifs susmentionnés, l’Office, en vertu du paragraphe 101(3) de la LTC, autorise le franchissement par desserte, au point miliaire 126,26 de la subdivision New Westminster, dans la ville de Surrey, tel qu’il figure sur le plan de l’ouvrage fini et le profil datés de janvier 2015.

[58] L’Office autorise le franchissement par desserte, sous réserve des conditions suivantes :

1. La Ville doit entretenir, à ses frais, l’égout pluvial et fossé de drainage sur, au-dessus, à travers et à l’intérieur des terrains ferroviaires;
2. Aucune indemnisation ne sera versée à BNSF;
3. Aucune condition ne sera fixée relativement à la responsabilité;
4. La Ville doit aviser BNSF, par écrit, au moins dix jours à l’avance, de tout travail qu’elle doit entreprendre qui pourrait avoir une incidence sur l’intégrité ou la sécurité de l’installation ou des activités de BNSF, sauf en cas d’urgence où un avis doit être donné à BNSF le plus tôt possible.

[59] La présente décision reste en vigueur tant qu’elle n’est pas modifiée ou annulée par l’Office.