Décision n° 415-W-2013

DEMANDE

[1] Eastern Bulk Shipping Ltd. (Eastern) a déposé une demande en vue d’obtenir une licence pour l’utilisation du«WILSON SPLIT », un navire cargo de la Barbade, pour transporter des cargaisons de granulat de pierre et de sable en vrac à destination et en provenance de certains ports de la côte Est, commençant le 18 août 2013 et se terminant le 17 août 2014.

AVIS ET OFFRE

[2]  Le personnel de l’Office des transports du Canada (Office) a donné avis de la demande à l’industrie du transport maritime du Canada. CAI Group of Companies (CAI), Atlantic Towing Limited (ATL), Canada Steamship Lines, une division du Groupe CSL Inc. (CSL), Le Groupe Océan Inc. (Océan), McKeil Marine Limited (McKeil), CTMA et Mariner Towing Ltd. (Mariner) ont présenté des offres de navires immatriculés au Canada dans les délais prescrits par l’Office.

QUESTION

[3] Y a‑t‑il un navire canadien à la fois adapté et disponible pour être affecté à l’activité?

POSITIONS DES PARTIES

[4] Selon Eastern, elle a acquis le « WILSON SPLIT » car elle a des engagements visant le transport de matériaux, et elle a l’intention d’immatriculer le navire au Canada, mais elle a besoin d’une licence de cabotage pour exploiter entre‑temps. Eastern fait valoir qu’avec la flotte canadienne actuelle, il est difficile d’obtenir des garanties de livraison sûre en raison des conditions météorologiques difficiles et du manque de navires à autochargement et autodéchargement, ce qui entraîne des pertes de cargaisons. Eastern indique aussi que son navire est plus efficace pour transporter des cargaisons et qu’il est doté de capacités d’autochargement et d’autodéchargement. Eastern soutient qu’elle entend transporter des agrégats entre les ports suivants :

• Aulds Cove (Nouvelle‑Écosse) et Grindstone, îles de la Madeleine (Québec);
• Mulgrave (Nouvelle‑Écosse) et Georgetown et Souris (Île‑du‑Prince‑Édouard);
• Pictou (Nouvelle‑Écosse) et Charlottetown, Georgetown et Souris (Île‑du‑Prince‑Édouard);
• St. George’s (Terre‑Neuve‑et‑Labrador) et Charlottetown et Summerside (Île‑du‑Prince‑Édouard);
• St. George’s (Terre‑Neuve‑et‑Labrador) et Grindstone, îles de la Madeleine (Québec);
• Gaspé (Québec) et Grindstone, îles de la Madeleine (Québec).

[5] Dans son offre, CAI indique que le « CHAULK TENACITY » est adapté et disponible pour être affecté à l’activité proposée.

[6] ATL fait valoir dans son offre qu’elle possède des remorqueurs et des barges adaptés et disponibles dans la région, et propose le remorqueur « ATLANTIC FIR » et la barge « ATLANTIC SHARK ».

[7] CSL indique que les vraquiers de type autodéchargeurs « ATLANTIC HURON » et « ATLANTIC ERIE » sont disponibles immédiatement pour commencer à transporter les cargaisons proposées. CSL ajoute que ses navires sont adaptés pour être exploités dans chacun des ports nommés, sauf Souris.

[8] Océan indique que les barges « MOTTI » et « BETSIAMITES » sont disponibles et adaptées pour transporter les agrégats mentionnés dans la demande. Océan souligne qu’elle effectue ce genre de transport depuis plusieurs années avec la barge « BETSIAMITES ».

[9] McKeil indique que sa flotte a la capacité de répondre aux exigences d’Eastern. Elle offre les barges « LABRADOR SPIRIT » et « LAMBERT SPIRIT », qui sont disponibles immédiatement. De plus, McKeil soutient que les barges « NIAGARA SPIRIT » et « ALOUETTE SPIRIT » sont aussi disponibles au besoin.

[10] CTMA indique dans son offre que le remorqueur « SPANISH MIST » est disponible et serait adapté pour effectuer le transport de pierre et de sable avec une barge.

[11] Mariner fait valoir qu’elle et ses partenaires ont la capacité de transporter les volumes proposés par Eastern. Elle ajoute qu’elle exploite actuellement le remorqueur « GULF DIANNE » et la barge « G. of G. 270 », et qu’en raison de leur petite taille, ces navires peuvent être exploités dans des ports inaccessibles à des navires plus gros.

[12] Dans sa réponse aux offres, Eastern indique que l’entreprise a été créée dans le but d’offrir une option économique et rapide pour satisfaire aux besoins d’expédition de Chapman Bros. Construction Ltd (Chapman), de Delaney Cement Co. et de Western Logging Ltd. La petite capacité de chargement du « WILSON SPLIT » lui permet d’avoir accès à des marchés qui n’étaient pas accessibles en raison des restrictions relatives au tirant d’eau, des frais de surrestarie exigés par les entreprises de transport maritime existantes et de la question de la rentabilité. Puisqu’il s’agit d’un navire à autochargement et autodéchargement muni de panneaux d’écoutille étanches et ayant une capacité de 5 900 tonnes métriques, le « WILSON SPLIT » est unique pour le secteur du marché qu’il doit desservir. Les activités de remorqueurs et de barges n’ont pas bien desservi ce secteur du marché en raison de la nature de ces activités, des limites imposées par les conditions météorologiques et des coûts.

[13] Eastern indique que le navire offert par CAI se trouve au chantier naval de Swansea en Angleterre depuis 2010 et qu’il n’est donc pas disponible. CAI n’a pas réfuté cet argument. En ce qui a trait aux navires offerts par ATL, Eastern fait valoir que la barge proposée est trop large pour être chargée à Mulgrave et à Aulds Cove, et pour transporter des matériaux directement à l’Île‑du‑Prince‑Édouard ou aux îles de la Madeleine par le canal de Canso. Eastern ajoute qu’ATL devrait contourner le cap Breton pour effectuer son déchargement à l’Île‑du‑Prince‑Édouard et aux îles de la Madeleine. Par conséquent, le voyage ne serait pas rentable en raison des coûts d’exploitation plus élevés. ATL n’a pas réfuté ces arguments.

[14] Eastern fait aussi valoir que les navires offerts par CSL ont des capacités de 35 420 et 37 753 tonnes métriques et que, par conséquent, ils sont assujettis aux restrictions relatives au chargement à Georgetown et ne peuvent entrer dans le port de Grindstone. Eastern fait valoir que les navires de CSL devraient transporter des cargaisons beaucoup plus petites et que par conséquent le voyage ne serait pas rentable en raison des coûts d’exploitation plus élevés. CSL n’a pas réfuté ces arguments. Pour ce qui est des navires offerts par Océan, Eastern reconnaît qu’Océan a transporté du granulat pour Chapman au cours des dix dernières années, mais qu’elle transporte aussi d’autres matériaux, ce qui a entraîné des problèmes d’horaires et de disponibilité. Océan n’a pas réfuté cet argument.

[15] Eastern soutient que le prix auparavant demandé à son client par McKeil pour transporter du sable à béton à partir de Turf Point (Terre‑Neuve‑et‑Labrador) était trop élevé. Eastern ajoute que ce prix ne permettrait pas à son client d’être concurrentiel dans la vente de sable à béton à l’Île‑du‑Prince‑Édouard. McKeil n’a pas réfuté ces arguments.

[16] Eastern fait valoir que le navire offert par CTMA n’est pas adapté pour remorquer des barges sur de longues distances et que ce type de voyage ne serait pas autorisé par la Garde côtière canadienne. Eastern indique aussi que les chambres d’équipage à bord du CTMA se trouvent sous la ligne de flottaison et que par conséquent il ne peut servir de remorqueur que le jour.

[17] Dans sa réponse aux commentaires d’Eastern, CTMA confirme l’argument du demandeur selon lequel les chambres d’équipages du remorqueur se trouvent sous la ligne de flottaison. Cependant, CTMA planifie de modifier le navire afin de le rendre conforme. CTMA soutient que les conclusions de la firme d’ingénierie maritime à cet égard pourraient se faire rapidement. De plus, CTMA indique ne pas comprendre les arguments d’Eastern selon lesquels l’utilisation d’un remorqueur et d’une barge n’est pas adaptée au transport d’agrégats, car l’utilisation de ce type de navires ne change pas la qualité du chargement.

[18] Eastern indique que Mariner n’a pas la capacité suffisante pour transporter ses propres matériaux et qu’elle a établi un partenariat avec McKeil pour répondre à ses besoins. Eastern fait aussi valoir que Mariner n’a pas été en mesure d’offrir un prix concurrentiel à Chapman. Dans sa réponse, Mariner reconnaît l’argument d’Eastern selon lequel elle a eu recours aux services d’autres exploitants comme McKeil, CSL, ATL, Océan et Miller Shipping Ltd., ce qui démontre à son avis que les options d’expédition sont diversifiées dans la région. Mariner indique que Chapman ne lui a pas demandé récemment de propositions de prix.

ANALYSE ET CONSTATATIONS

Contexte législatif

[19] L’intention de la Loi sur le cabotage est de permettre l’utilisation de navires étrangers dans les eaux canadiennes lorsqu’il n’y a pas de navire canadien à la fois adapté et disponible pour être affecté à l’activité proposée. L’Office doit déterminer, selon la prépondérance des probabilités, s’il existe un navire canadien à la fois adapté et disponible pour être affecté à l’activité.

[20] Dans l’exercice de ses responsabilités, l’Office compte sur la partie qui dépose la demande pour fournir des renseignements détaillés à propos de toutes les circonstances et de tous les faits pertinents aux activités projetées et au navire étranger qu’elle propose d’utiliser. L’Office compte également sur les exploitants canadiens pour fournir des renseignements détaillés à propos du navire offert et de la façon dont le navire canadien offert pourrait répondre aux exigences établies par la demanderesse. Ces exigences sont clairement énoncées dans les Lignes directrices de l’Office des transports du Canada relatives au traitement des demandes de cabotage (lignes directrices).

[21] Il incombe à la partie qui dépose la demande de fournir tous les détails pertinents. De même, un exploitant canadien qui dépose une offre en réponse à une demande doit décrire en détail la façon dont le navire pourra effectuer les travaux décrits dans la demande, et fournir tous les renseignements pertinents permettant de justifier l’offre.

[22] Les lignes directrices prévoient que le fardeau de la preuve repose sur la partie qui dépose la demande, qui doit démontrer que le navire offert n’est pas adapté ou qu’il n’est pas disponible pour être affecté à l’activité proposée. De plus, les lignes directrices reconnaissent que la Loi sur le cabotage ne prévoit pas qu’un navire immatriculé au Canada doive être identique au navire étranger proposé dans la demande. Pour déterminer si un navire immatriculé au Canada est adapté, on ne l’évalue pas en fonction du navire étranger, mais plutôt en fonction des besoins de l’activité et de la capacité du navire immatriculé au Canada de la mener à bien.

Disponibilité

[23] L’Office note qu’Eastern a en particulier contesté la disponibilité du navire offert par CAI et que CAI n’a pas réfuté les arguments d’Eastern. Puisque CAI ne s’est pas acquittée de son fardeau de la preuve nécessaire pour démontrer que son navire est disponible, l’Office conclut que le navire offert par CAI n’est pas disponible pour être affecté à l’activité proposée.

[24] En ce qui a trait aux navires canadiens offerts par ATL, CSL et CTMA, Eastern n’a pas contesté leur disponibilité. Bien qu’Eastern remet en cause la disponibilité des navires offerts par Océan et Mariner pour satisfaire à leur propre demande, Océan et Mariner ont confirmé que leurs navires sont disponibles pour être affectés à l’activité proposée. Par conséquent, l’Office conclut que les navires offerts par ATL, CSL, Océan, McKeil, CTMA et Mariner sont disponibles pour être affectés à l’activité proposée.

Adaptabilité

[25] Puisque l’Office a conclu que le navire de CAI n’est pas disponible, il n’est pas nécessaire qu’il se penche sur la question de l’adaptabilité de ce navire.

Adaptabilité technique

[26] Eastern remet en cause l’adaptabilité technique des remorqueurs et des barges en général pour être affectés à cette activité. Cinq des six exploitants (ATL, Océan, McKeil, CTMA et Mariner) proposent d’utiliser des combinaisons de remorqueurs et de barges pour être affectés à l’activité proposée. Eastern indique que les barges n’ont pas desservi adéquatement le marché proposé en raison de la nature des activités, des limites imposées par les conditions météorologiques et des coûts; toutefois, Eastern n’a pas présenté d’éléments de preuve ou d’arguments qui démontrent que les remorqueurs et les barges ne seraient pas adaptés sur le plan technique pour être affectés à l’activité proposée. Au contraire, les arguments des exploitants laissent croire que ce type d’activité a déjà été exécuté par des remorqueurs et des barges dans le passé.

[27] Pour ce qui est des navires de CSL, l’Office note que CSL a reconnu dans son offre que ses navires ne sont pas en mesure d’être exploités au port de Souris. De plus, puisque CSL n’a pas réfuté l’argument d’Eastern selon lequel les navires de CSL ne sont pas en mesure d’être exploités au port de Grindstone, l’Office convient que les navires de CSL ne seraient pas en mesure d’être exploités au port de Grindstone. De même, CSL n’a pas réfuté l’argument d’Eastern selon lequel ses navires devraient être exploités en étant soumis à des restrictions relatives au chargement au port de Georgetown; par conséquent, l’Office accepte qu’en ce qui a trait au port de Georgetown, CSL pourrait seulement y exploiter ses navires conformément aux restrictions relatives au chargement. Toutefois, l’Office note qu’Eastern n’a pas expliqué en quoi les restrictions relatives au chargement feraient en sorte que les navires de CSL ne seraient pas adaptés sur le plan technique pour être exploités à partir de ce port. Le fait que les navires proposés par CSL devraient transporter de plus petites cargaisons lorsqu’ils effectuent leur déchargement au port de Georgetown ne les rend pas inadaptés sur le plan technique pour l’activité proposée. Par conséquent, l’Office conclut que les navires offerts par CSL seraient adaptés pour être exploités à tous les ports, sauf à ceux de Souris et de Grindstone.

[28] En ce qui a trait au navire de CTMA, l’Office note que CTMA accepte l’argument d’Eastern selon lequel son navire n’est pas adapté pour remorquer des barges sur de longues distances, car les chambres d’équipage se trouvent sous la ligne de flottaison. Bien que CTMA indique qu’elle prévoit modifier son navire pour le rendre adéquat, elle ne mentionne aucune date à laquelle son navire pourrait être adapté pour être affecté à l’activité. En se fondant sur ce qui précède, l’Office est d’avis que CTMA ne s’est pas acquittée du fardeau de la preuve nécessaire pour démontrer que son navire serait adapté pour être affecté à l’activité proposée.

[29] Eastern allègue que le navire d’ATL est trop large pour effectuer un chargement à Mulgrave et à Aulds Cove et pour transporter des matériaux directement à l’Île‑du‑Prince‑Édouard ou aux îles de la Madeleine par le canal de Canso, ce qui oblige le navire à contourner le cap Breton et effectuer le déchargement à l’Île‑du‑Prince‑Édouard et aux îles de la Madeleine, rendant ainsi le voyage non rentable. Toutefois, elle ne fournit aucun élément de preuve ni aucun argument qui démontre que le navire d’ATL ne serait pas adapté sur le plan technique pour être affecté à l’activité. De plus, l’Office note qu’Eastern n’a pas présenté d’arguments précis en ce qui a trait à l’adaptabilité technique des navires offerts par Océan, McKeil et Mariner. Par conséquent, l’Office conclut qu’Eastern ne s’est pas acquittée du fardeau de la preuve nécessaire pour démontrer qu’ATL, Océan, McKeil et Mariner ne seraient pas adaptés pour être affectés à l’activité proposée.

[30] En se fondant sur ce qui précède, l’Office conclut que les navires offerts par ATL, Océan, McKeil et Mariner seraient adaptés sur le plan technique pour être affectés à l’activité proposée.

Adaptabilité commerciale et économique

[31] Les Lignes directrices précisent qu’il incombe au demandeur de prouver clairement que l’utilisation d’un navire immatriculé au Canada rendrait l’activité non viable pour des raisons de commerce et de rentabilité. La décision n^o 450‑W‑2009 prévoit ce qui suit :

En ce qui a trait à la question des coûts additionnels, l’Office a déjà déterminé « qu’il n’est pas suffisant que les demanderesses prétendent que les coûts d’utilisation d’un navire canadien sont plus élevés pour démontrer qu’un navire n’est pas adapté; elles doivent plutôt faire la preuve que le projet serait non rentable et commercialement non viable si elles utilisaient le navire canadien offert » (décision n° 352‑W‑2005). Dans la même décision, l’Office a renvoyé à la décision n° 427‑W‑2003, dans laquelle il a déterminé que « Dans un cas [...] où le demandeur soutient que l’utilisation du navire canadien offert placerait un fardeau financier inacceptable sur ses épaules, le demandeur a la tâche de fournir les renseignements financiers qui prouveraient ces allégations.

[32] Dans sa présentation, Eastern remet en cause l’adaptabilité économique des navires de CSL et indique que CSL doit transporter des cargaisons beaucoup plus petites lorsqu’elle effectue le déchargement au port de Georgetown, ce qui rend cette option non rentable. Eastern fait aussi valoir que l’utilisation du navire d’ATL ne serait pas rentable, puisque le navire doit parcourir un plus long trajet en contournant le cap Breton, car il est trop large pour naviguer dans le canal de Canso. En ce qui a trait aux navires offerts par Océan, Mariner et McKeil, Eastern indique que leurs prix ne sont pas concurrentiels en raison de la taille, ce qui rend ces options non rentables.

[33] L’Office conclut qu’Eastern n’a pas fourni de renseignements financiers ni d’éléments de preuve qui démontrent que l’utilisation des navires offerts par ATL, CSL, CTMA, Océan, Mariner ou McKeil rendrait l’activité proposée non viable du point de vue commercial et économique.

AUTRE QUESTION

[34] L’Office note qu’Eastern a insisté sur le fait qu’elle est une entreprise canadienne qui utilisera un équipage canadien, ce qui créera des emplois pour les marins et les riverains locaux.

[35] Comme il a été indiqué précédemment, le mandat de l’Office en vertu de la Loi sur le cabotage consiste à déterminer s’il existe des navires canadiens disponibles pour être affectés à une activité décrite dans une demande pour l’utilisation d’un navire battant pavillon étranger dans les eaux canadiennes. Lorsque des navires battant pavillon canadien sont offerts, l’Office examine leur adaptabilité technique, économique et commerciale pour être affectés à l’activité proposée. Par conséquent, le fait que le demandeur est une entreprise canadienne qui emploiera des Canadiens ne fait pas partie des critères utilisés par l’Office pour évaluer l’adaptabilité et la disponibilité des navires canadiens.

DÉTERMINATION

[36] À la lumière de ce qui précède, l’Office détermine, conformément au paragraphe 8(1) de la Loi sur le cabotage, qu’il existe des navires canadiens à la fois adaptés et disponibles pour être affectés à l’activité.

[37] L’Office communiquera cette détermination au ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile.