Décision n° 51-C-A-2020

RÉSUMÉ

[1] Les demandeurs ont déposé une demande auprès de l’Office des transports du Canada (Office) contre la défenderesse qui a refusé de les transporter eux et leur chien de compagnie, entre Toronto (Ontario) et Bogotá, Colombie, le 24 septembre 2017. Bien que les demandeurs aient satisfait aux critères d’entrée en Colombie pour les animaux de compagnie, le personnel de la défenderesse a appliqué des instructions incorrectes contenues dans le manuel d’information sur les voyages (TIMATIC) et leur a refusé le transport jusqu’à ce qu’ils satisfassent aux exigences plus strictes énoncées dans le TIMATIC.

[2] Le 4 juillet 2019, l’Office a émis la décision n^o LET-C-A-48-2019 dans laquelle il a conclu que la défenderesse, en refusant le transport aux demandeurs et à leur chien, n’a pas correctement appliqué son tarif intitulé International Passenger Rules and Fares Tariff No. AC-2 Containing Local and Joint Rules, Regulations, Fares and Charges on Behalf of Air Canada Applicable to the Transportation of Passengers and Baggage Between Points in Canada/USA and Points in Areas 1/2/3 and Between the USA and Canada, NTA(A) No. 458 (tarif), comme l’exige le paragraphe 110(4) du RTA. L’Office a ordonné à la défenderesse de justifier pourquoi il ne devrait pas ordonner de mesures correctives dans cette affaire.

[3] Le 19 août 2019, la défenderesse a déposé sa réponse à la décision n^o LET-C-A-48-2019, qui a clos les actes de procédure.

[4] La présente décision portera sur les questions suivantes :

• L’Office a-t-il compétence pour examiner la décision de la défenderesse de s’appuyer uniquement sur le TIMATIC pour déterminer si un passager satisfait aux exigences relatives aux documents de voyage?
• La défenderesse devrait-elle être tenue de rédiger des politiques et des procédures qui permettraient au personnel de consulter d’autres sources que le TIMATIC pour confirmer les exigences relatives aux documents de voyage, si des renseignements contradictoires lui sont présentés?
• De quels mécanismes dispose la défenderesse pour qu’il n’y ait plus de divergences entre les renseignements du TIMATIC et ceux fournis aux passagers et les bonnes exigences relatives aux documents de voyage soient appliquées?

[5] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office ordonne à la défenderesse :

• de modifier son tarif afin d’y inclure une déclaration indiquant que le transporteur appliquera les exigences relatives aux documents de voyage communiquées par l’Association du transport aérien international (IATA) dans le TIMATIC, lesquelles se trouvent sur le site Web du Centre de voyages de l’IATA; et de déposer la règle révisée du tarif auprès de l’Office dès que possible, mais au plus tard le 14 août 2020;
• de commencer à communiquer ces renseignements aux passagers avant les vols internationaux, par exemple en publiant un avis sur son site Web et en incluant l’information sur les billets des passagers. Cette mesure doit être prise dès que possible, mais au plus tard le 10 novembre 2020.

OBSERVATION PRÉLIMINAIRE

[6] Le 27 août 2019, les demandeurs ont déposé une présentation en dehors des actes de procédure.

[7] L’article 34 des Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), DORS/2014-104 (Règles pour le règlement des différends) prévoit un mécanisme permettant à une partie de déposer une requête pour être autorisée à déposer des documents en dehors des actes de procédure. Dans le cas présent, les demandeurs n’ont pas déposé une telle requête, mais l’Office conclut que ce que les demandeurs ont présenté peut s’avérer pertinent pour rendre sa décision. En conséquence, l’Office exerce son pouvoir discrétionnaire, en vertu du paragraphe 5(2) et de l’article 6 des Règles pour le règlement des différends, et verse la présentation des demandeurs aux archives de la présente instance.

LA LOI ET LES DISPOSITIONS TARIFAIRES PERTINENTES

[8] Le paragraphe 110(4) du RTA exige que, lors de l’exploitation d’un service international, le transporteur aérien applique correctement les conditions de transport énoncées dans son tarif.

[9] Si l’Office conclut qu’un transporteur aérien n’a pas correctement appliqué son tarif, l’article 113.1 du RTA confère à l’Office le pouvoir d’ordonner au transporteur :

a) de prendre les mesures correctives qu’il estime indiquées;

b) de verser des indemnités à quiconque pour toutes dépenses qu’il a supportées en raison de la non-application de ces prix, taux, frais ou
    conditions de transport.

[10] L’article 122 du RTA relatif au transport international prévoit ce qui suit :

Les tarifs doivent contenir :

a) les conditions générales régissant le tarif, énoncées en des termes qui expliquent clairement leur application aux taxes énumérées;

[…]

c) les conditions de transport, dans lesquelles est énoncée clairement la politique du transporteur aérien concernant au moins les éléments
    suivants :

[…]

(xiv) le refus de transporter des passagers ou des marchandises,

[...]

[11] Dans la décision n^o 459-C-A-2014 (Kevin Krygier c WestJet, Air Canada, Air Transat, Sunwing, Jazz et Porter), l’Office a conclu que la liste des conditions de transport qu’un transporteur doit indiquer dans son tarif, selon l’alinéa 122c) du RTA, n’est pas exhaustive, et qu’il a le pouvoir d’ordonner à un transporteur d’inclure d’autres conditions de transport dans son tarif.

[12] La disposition pertinente du tarif de la défenderesse est énoncée à l’annexe.

L’OFFICE A-T-IL COMPÉTENCE POUR EXAMINER LA DÉCISION DE LA DÉFENDERESSE DE S’APPUYER UNIQUEMENT SUR LE TIMATIC POUR DÉTERMINER SI UN PASSAGER SATISFAIT AUX EXIGENCES RELATIVES AUX DOCUMENTS DE VOYAGE?

Positions des parties

LA DÉFENDERESSE

[13] La défenderesse soutient que la procédure de vérification des exigences d’entrée n’est pas une politique mais plutôt un processus et que, par conséquent, l’Office n’a pas compétence pour examiner le mécanisme par lequel le transporteur vérifie les exigences d’entrée.

LES DEMANDEURS

[14] Les demandeurs affirment que l’Office a compétence sur l’interprétation et l’application des règles du tarif de la défenderesse, y compris de la règle 55, qui concerne le transport des animaux.

Analyse et détermination

[15] L’Office conclut que, comme la défenderesse s’appuie sur le TIMATIC pour vérifier les exigences relatives aux documents de voyage, il s’agit d’une politique établissant ses conditions générales de transport et que, par conséquent, il a le pouvoir d’examiner le fait que le transporteur s’appuie sur le TIMATIC. Plus particulièrement, cette politique concerne le refus de transporter des passagers ou des marchandises dont il est question au sous‑alinéa 122c)(xiv) du RTA.

LA DÉFENDERESSE DEVRAIT-ELLE ÊTRE TENUE DE RÉDIGER DES POLITIQUES ET DES PROCÉDURES QUI PERMETTRAIENT AU PERSONNEL DE CONSULTER D’AUTRES SOURCES QUE LE TIMATIC POUR CONFIRMER LES EXIGENCES RELATIVES AUX DOCUMENTS DE VOYAGE, SI DES RENSEIGNEMENTS CONTRADICTOIRES LUI SONT PRÉSENTÉS?

Positions des parties

LA DÉFENDERESSE

[16] La défenderesse affirme qu’il n’existe pas de procédures ou de processus convenables autres que le TIMATIC pour valider les exigences d’entrée. En outre, elle affirme qu’un seul cas n’a pas suffisamment de poids statistique pour justifier l’élaboration et la mise en œuvre d’une toute nouvelle procédure et que les politiques et procédures ne devraient pas être élaborées en fonction de cas isolés.

[17] À l’appui de sa position, la défenderesse a déposé une lettre de l’IATA du 19 août 2019, dans laquelle l’IATA affirme être une association commerciale pour les transporteurs aériens mondiaux de passagers et de fret qui soutient l’activité aérienne et aide à formuler des politiques. L’IATA confirme qu’elle utilise le TIMATIC pour cataloguer les exigences en matière d’immigration, d’entrée et de douane, de même que les exigences de dédouanement en vigueur dans différents pays. L’IATA décrit le TIMATIC comme étant un outil destiné à aider les transporteurs aériens à répondre à de telles exigences. Il a été élaboré parce qu’il n’est pas réaliste que les employés ou les agents de chaque transporteur dans le monde sachent comment appliquer la réglementation dans un nombre presque illimité de scénarios potentiels.

[18] Selon l’IATA, la solution serait que les changements apportés aux exigences pertinentes soient communiqués à l’avance par les gouvernements au moyen des canaux existants, afin que ces changements puissent aussi être faits dans des bases de données normalisées, telles que le TIMATIC. L’IATA indique qu’elle compte sur ses relations avec les autorités gouvernementales et d’autres parties prenantes pour que les entrées du TIMATIC restent exactes et à jour, et que, si le TIMATIC ne peut être considéré comme étant l’équivalent d’une loi ou d’un règlement gouvernemental, il est généralement considéré comme étant une source de référence complète.

[19] La défenderesse soutient qu’il n’y a pas d’autre solution que le TIMATIC pour vérifier les exigences d’entrée, car ses agents de première ligne n’ont pas accès aux applications Web et il est impossible de consulter Internet sur ses systèmes aux portes d’embarquement. En outre, la défenderesse affirme que ses agents ne sont pas des experts pour savoir quels documents sont exigés pour entrer dans un pays donné, et qu’on ne peut pas s’attendre à ce qu’ils déterminent si un document contient des renseignements qui ne sont pas conformes au TIMATIC. Par ailleurs, la défenderesse déclare que les exigences d’entrée sont extrêmement complexes, ne laissent aucune place à l’erreur et peuvent être modifiées à tout moment. Elle ajoute que les documents sources sont souvent rédigés dans la langue du pays d’émission en des termes juridiques compliqués.

[20] La défenderesse soutient que les conséquences peuvent être graves et potentiellement permanentes si les exigences d’entrée locales concernant les animaux ne sont pas respectées, et peuvent aller de la quarantaine au refus d’entrée, et même jusqu’à l’euthanasie de l’animal. Dans certains cas, le transporteur peut également être mis à l’amende par un gouvernement local qui conclurait qu’il a transporté un animal d’une manière qui contrevient aux exigences locales. Par conséquent, les transporteurs doivent s’assurer de bien respecter les exigences énoncées dans le TIMATIC.

LES DEMANDEURS

[21] Les demandeurs soutiennent que tout processus de vérification des exigences d’entrée doit être conforme à la règle 55 du tarif de la défenderesse. Ils soutiennent que le TIMATIC peut être reconnu comme étant une source d’information valable seulement s’il contient exactement les mêmes renseignements que la réglementation en vigueur à l’étranger, et ils affirment que leur affaire prouve que ce n’est pas le cas.

[22] Les demandeurs sont en total désaccord avec la requête de la défenderesse qui souhaite être autorisée à s’appuyer sur les renseignements que renferme le TIMATIC, sans regarder d’autres documents. Selon les demandeurs, la lettre de l’IATA confirme que les renseignements dans le TIMATIC ne sont qu’un aperçu des exigences d’entrée à l’étranger, et ils font valoir qu’il peut y avoir des différences entre le TIMATIC et les exigences d’entrée officielles.

[23] Les demandeurs affirment que si le TIMATIC est utilisé de manière universelle, comme le prétend la défenderesse, il existe probablement des cas similaires au leur.

[24] Les demandeurs font également valoir que les passagers devraient être mis au courant de l’utilisation du TIMATIC. Ils affirment que très peu de passagers connaissent l’existence du TIMATIC et son utilisation, et qu’il n’existe aucune mention du TIMATIC dans la règle 55 du tarif ou dans toute autre règle, ni aucune référence sur une page publique du site Web de la défenderesse. Les demandeurs font valoir que l’on ne peut attendre des passagers qu’ils se conforment à des exigences provenant d’une source inconnue.

[25] En outre, les demandeurs affirment que ni l’agent au comptoir d’enregistrement ni les représentants de la défenderesse aux réservations ou au service à la clientèle ne les ont informés du fait qu’ils s’appuyaient sur des renseignements provenant du TIMATIC ou de l’IATA, mais qu’on leur a plutôt annoncé que les exigences d’entrée en Colombie étaient appliquées.

Analyse et détermination

[26] L’Office accepte l’argument de la défenderesse selon lequel le TIMATIC est le seul outil dont elle dispose pour vérifier les exigences relatives aux documents de voyage et que l’on ne peut pas s’attendre à ce que ses employés aient les compétences, les connaissances ou la formation appropriées pour être des experts de la validation d’une multitude d’exigences différentes relatives aux documents de voyage, en plus des problèmes inhérents au déchiffrage des exigences parfois complexes, et parfois indiquées uniquement en langues étrangères.

[27] Les demandeurs soutiennent que l’on ne devrait pas se fier au TIMATIC pour déterminer si les passagers détiennent les bons documents de voyage, car des incohérences peuvent se produire entre les exigences gouvernementales officielles et le TIMATIC. Toutefois, l’Office a traité de nombreuses plaintes en matière de transport aérien concernant le refus des transporteurs d’accepter des passagers à bord parce qu’ils ne respectaient pas les exigences relatives aux documents de voyage, et c’est la première fois que des renseignements contenus dans le TIMATIC s’avèrent incorrects. Toutes les décisions antérieures de l’Office qui font référence au TIMATIC mentionnent le caractère officiel de l’outil, par exemple dans la décision n^o 22-C-A-2019 (Li c Air Canada). L’Office a pris en compte et concilié les intérêts des deux côtés. D’abord ceux de l’industrie aérienne de disposer d’un outil pour aider le personnel des transporteurs à reconnaître et à comprendre rapidement la multitude d’exigences souvent complexes en matière de documents de voyage et à évaluer efficacement les documents de voyage des passagers par rapport à ces exigences. Ensuite les intérêts des consommateurs, avec la possibilité d’erreur découlant du fait que les autorités gouvernementales ne transmettent pas toujours les renseignements à l’IATA pour mettre à jour l’outil au besoin, comme le démontre la présente affaire. L’Office conclut donc que l’outil est adéquat et qu’il est approprié pour la défenderesse de continuer à se fier au TIMATIC pour vérifier les exigences en matière de documents de voyage.

DE QUELS MÉCANISMES DISPOSE LA DÉFENDERESSE POUR QU’IL N’Y AIT PLUS DE DIVERGENCES ENTRE LES RENSEIGNEMENTS DU TIMATIC ET CEUX FOURNIS AUX PASSAGERS AFIN DE S’ASSURER QUE LES BONNES EXIGENCES RELATIVES AUX DOCUMENTS DE VOYAGE SONT APPLIQUÉES?

Positions des parties

LA DÉFENDERESSE

[28] La défenderesse soutient que le personnel de première ligne n’a pas le temps, avant un vol, de traiter les incohérences soulevées par les passagers entre le TIMATIC et les sources officielles. Elle fait valoir que l’ajout de tâches complexes, telles que celles suggérées par l’Office, entraînerait probablement un retard du vol, ce qui pourrait causer des désagréments importants aux autres passagers. Par conséquent, la défenderesse affirme qu’elle doit être autorisée à s’appuyer uniquement sur les renseignements que renferme le TIMATIC, sans regarder d’autres documents.

[29] La défenderesse déclare également que la base de données du TIMATIC repose sur l’exactitude des renseignements soumis à l’IATA par les diverses autorités gouvernementales. Elle fait valoir que, si une anomalie est découverte, le transporteur doit communiquer avec l’IATA, qui enquêtera sur cette affaire auprès du gouvernement en question. Si le contenu du TIMATIC est inexact ou obsolète, l’IATA, en collaboration avec le gouvernement en question, apportera les modifications nécessaires au TIMATIC. La défenderesse soutient qu’il est inapproprié de faire porter le fardeau de l’enquête et de la responsabilité aux agents d’embarquement du transporteur aérien qui dépendent des renseignements correctement communiqués par les gouvernements à l’IATA à propos de leurs exigences en matière de documents de voyage.

[30] L’IATA estime qu’il n’y aurait pas d’avantage à ce que le personnel de première ligne ou les gestionnaires vérifient les renseignements contradictoires, qui peuvent prendre plusieurs formes, ni ne règlent les conflits d’interprétation sur les nuances dans les lois étrangères dans quelque 191 pays.

LES DEMANDEURS

[31] Les demandeurs font valoir que la défenderesse savait ou aurait dû savoir que l’utilisation du TIMATIC pouvait conduire à des décisions contraires à ce que prévoie la réglementation en vigueur. Les demandeurs déclarent que, compte tenu de la possibilité d’incohérences entre les exigences d’entrée officielles et le TIMATIC, il faudrait prendre en considération uniquement les documents officiels et laisser tomber le TIMATIC. Les demandeurs font également valoir que le TIMATIC ne devrait être utilisé que pour des raisons pratiques et, si nécessaire, pour vérifier rapidement que la réglementation du pays étranger est respectée, sans qu’on soit obligé de consulter le règlement comme tel, par exemple une fois rendu à l’enregistrement.

[32] Les demandeurs affirment que, puisque l’utilisation du TIMATIC peut entraîner des décisions erronées concernant les exigences liées aux documents d’entrée, il faudrait qu’il y ait une procédure claire et efficace à suivre pour régler les différends dans de tels cas afin d’atténuer les répercussions négatives sur les passagers. Les demandeurs soutiennent que l’actuel processus de la défenderesse pour régler les plaintes ne convient pas.

Analyse et détermination

[33] L’Office accepte les présentations de la défenderesse et de l’IATA, qui affirment tenter de repérer et de corriger les inexactitudes dans le TIMATIC, mais qu’il revient aux différentes autorités gouvernementales de veiller à ce que les renseignements dans le TIMATIC soient exacts et que les exigences soient rapidement communiquées à l’IATA. L’Office est convaincu qu’il serait inapproprié de confier au personnel des transporteurs la responsabilité d’enquêter sur des allégations d’inexactitude, car il n’a pas la formation, les compétences, ni les connaissances pour le faire. Si les autorités gouvernementales ne s’acquittent pas de leur responsabilité de fournir les renseignements nécessaires à l’IATA pour que le TIMATIC reste à jour, un certain risque se pose pour les passagers, mais il convient de noter qu’avec cette plainte, c’est la première fois que l’Office conclut à la présence de renseignements inexacts dans le TIMATIC ayant mené à un refus de transport. Vu les circonstances, bien que cela ait entraîné un retard pour les demandeurs, ce risque est acceptable compte tenu de la précision et de l’efficacité générales de l’outil pour cette tâche complexe qui consiste à examiner des documents de voyage en tenant compte des exigences d’entrée de quelque 191 pays.

[34] Dans les circonstances, il est facile de comprendre pourquoi les demandeurs ont déposé une plainte concernant le processus de plainte de la défenderesse qu’ils trouvent inadéquat pour traiter rapidement leurs préoccupations. L’Office convient qu’il est fâcheux pour un passager de découvrir seulement une fois rendu au comptoir d’enregistrement que l’outil utilisé par le transporteur contient des indications contraires à celles que le passager a obtenues de l’autorité gouvernementale compétente. Les passagers doivent avoir un mécanisme pour découvrir ces problèmes potentiels à l’avance. Par conséquent, l’Office conclut que le transporteur doit communiquer à l’avance à tous les passagers  qu’il s’appuie sur le TIMATIC de sorte que les passagers puissent obtenir les renseignements que le personnel du transporteur appliquera à leur cas, déterminer si ces renseignements correspondent à ceux qu’ils ont obtenus des autorités gouvernementales compétentes en ce qui concerne les exigences en matière de documents de voyage, et régler toute anomalie bien avant le vol.

[35] Il convient de souligner que les autorités gouvernementales peuvent modifier les exigences en matière de documents de voyage de temps à autre. Il se pourrait donc que les passagers aient à se faire confirmer plus d’une fois avant le vol que leurs documents sont en règle. La démarche reste à la discrétion de chaque État.

CONCLUSION

[36] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que le tarif de la défenderesse doit refléter sa politique selon laquelle elle consulte le TIMATIC pour vérifier les exigences relatives aux documents de voyage, comme l’exige le sous-alinéa 122c)(xiv)du RTA, qui porte sur le refus de transporter des passagers ou des marchandises. En outre, la défenderesse doit communiquer ces renseignements aux passagers avant le vol, par exemple en les publiant sur son site Web et en incluant un avis à cet effet sur les billets.

[37] Si la défenderesse rend sa politique explicite et la communique aux passagers avant le vol, ils auront les renseignements nécessaires sur sa politique concernant les documents de voyage dont ils auront besoin pour se rendre à leur destination et éviter que le transporteur ne leur refuse le transport. En outre, la défenderesse donnera un préavis contenant ces renseignements afin que les passagers puissent être mieux préparés en cas de rares anomalies, comme celle que les demandeurs ont vécue.

ORDONNANCE

[38] L’Office ordonne à la défenderesse :

• de modifier son tarif afin d’y inclure une déclaration indiquant que le transporteur appliquera les exigences relatives aux documents de voyage communiquées par l’IATA dans le TIMATIC, lesquelles se trouvent sur le site Web du Centre de voyages de l’IATA; et de déposer la règle révisée du tarif auprès de l’Office dès que possible, mais au plus tard le 14 août 2020;
• de commencer à communiquer ces renseignements aux passagers avant les vols internationaux, par exemple en publiant un avis sur son site Web et en incluant l’information sur les billets des passagers. Cette mesure doit être prise dès que possible, mais au plus tard le 10 novembre 2020.

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ANNEXE À LA DÉCISION N^o 51-C-A-2020

International Passenger Rules and Fares Tariff No. AC-2 Containing Local and Joint Rules, Regulations, Fares and Charges on Behalf of Air Canada Applicable to the Transportation of Passengers and Baggage Between Points in Canada/USA and Points in Areas 1/2/3 and Between the USA and Canada, NTA(A) No. 458 (tarif)

Remarque : Le tarif d’Air Canada a été déposé en anglais seulement.

La règle 55(A)(7) du tarif, en vigueur lorsque le billet a été émis, indiquait ce qui suit :

The passenger must make all arrangements and assume full responsibility for complying with any applicable laws, customs and/or other governmental regulations, requirements or restrictions of the country, province, state or territory to which the animal is being transported, including but not limited to furnishing valid health and vaccination certificates, when required.