Décision n° 8-R-2013

CONTEXTE

[1] En juillet 2011, Saskatchewan Grain Car Corporation (SGCC) a informé la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) qu’elle ne leur offrira plus les wagons-trémies qu’elle possède sans frais de propriété. En outre, SGCC a indiqué à CN et à CP que certains de ses wagons, mais pas tous, pourraient être loués. CP a choisi de louer les wagons‑trémies de SGCC et CN a choisi de remplacer les wagons de SGCC en louant des wagons « géants » auprès de sociétés privées. CN et CP ont demandé à l’Office des transports du Canada (Office) d’ajuster l’indice des prix composite afférent au volume (IPCAV) en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la Loi sur les transports au Canada (LTC) afin de tenir compte des coûts que CN et CP supporteront pour la location des wagons de SGCC (dans le cas de CP) ou de wagons privés (dans le cas de CN).

[2] Chaque année, au plus tard le 30 avril, l’Office doit fixer l’IPCAV pour la campagne agricole suivante. En outre, l’alinéa 151(4)c) de la LTC exige que l’Office « ajuste l’indice afin de tenir compte descoûts supportés par les compagnies de chemin de fer régies, d’une part, pour l’obtention de wagons à la suite de la disposition, notamment par vente ou location, ou de la mise hors de service de wagons-trémies du gouvernementet, d’autre part, pour l’entretien des wagons ainsi obtenus. » [soulignement ajouté]

[3] Le texte souligné ci-dessus a été intégré au projet de loi C-11, Loi modifiant la Loi sur les transports au Canada et la Loi sur la sécurité ferroviaire et d’autres lois en conséquence, qui a reçu la sanction royale le 22 juin 2007. Plus particulièrement, le premier renvoi aux « coûts supplémentaires supportés », qui se trouve dans la version précédente de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, a été remplacé par « coûts supportés » et le texte suivant a été ajouté à la fin de l’alinéa : « et, d’autre part, pour l’entretien des wagons ainsi obtenus ».

[4] On a demandé à l’Office d’appliquer la version précédente de l’alinéa 151(4)c) de la LTC lorsque la Commission canadienne du blé (CCB) a informé CN et CP que ses wagons-trémies ne seraient plus exempts de frais de propriété en 2006. CCB a alors conclu des conventions de location avec CN et CP pour l’utilisation de ces wagons-trémies. CN et CP ont demandé que l’Office ajuste l’IPCAV conformément à l’alinéa 151(4)c) de la LTC, selon le libellé de l’époque. L’Office a entamé une consultation, puis a rendu la décision n^o LET‑R‑113-2006 (décision de 2006), dans laquelle il a conclu ce qui suit :

[30] Compte tenu de ce qui précède, l’Office, aux termes de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, ajustera l’indice des prix composite afférent au volume pour la campagne agricole 2006-2007 afin de refléter les coûts supplémentaires de location que devront supporter CN et CP pour louer les wagons-trémies de la CCB. Les coûts supplémentaires de location qui entreront en ligne de compte devront néanmoins être pondérés pour s’assurer queseuls les coûts supplémentaires supportés pour le transport du grain de l’Ouest se reflètent dans l’ajustement. [soulignement ajouté]

[5] En outre, l’article 57 du projet de loi C-11 (article 57) indiquait ce qui suit :

Malgré le paragraphe 151(5) de la Loi sur les transports au Canada, l’Office des transports du Canada effectue une seule fois, à la demande du ministre des Transports et à la date fixée par l’Office, l’ajustement de l’indice des prix composite afférent au volume pour tenir compte des coûts supportés par les compagnies de chemin de fer régies, au sens de l’article 147 de cette loi, pour l’entretien des wagons-trémies servant au mouvement du grain, au sens de cet article 147.

[6] Dans la décision n^o 67-R-2008 (décision de 2008), l’Office a effectué l’ajustement prescrit par l’article 57 en ajoutant deux facteurs de pondération à l’IPCAV, afin de tenir compte des coûts engagés pour l’entretien des wagons‑trémies servant au mouvement du grain. Un facteur de pondération négatif a été créé pour supprimer les coûts d’entretien des wagons‑trémies « intégrés » au coût de base utilisé pour calculer l’IPCAV et un facteur de pondération positif a été ajouté afin de refléter les coûts « réels » que supportent CN et CP pour entretenir les wagons‑trémies utilisés pour le service réglementé.

[7] En tenant compte des questions soulevées dans les présentes demandes et des modifications apportées à l’alinéa 151(4)c) de la LTC depuis la décision de 2006, l’Office a entamé une consultation auprès de l’industrie en juillet 2012 afin de recueillir des commentaires sur cinq questions précises :

1. Quelle est la signification des changements dans les coûts?
2. Comment reconnaître la capacité utilisée?
3. Comment reconnaître les changements dans les coûts d’entretien?
4. Comment reconnaître les frais de mise en service/mise hors service et les frais pour autre utilisation?
5. À quel moment l’ajustement doit-il être effectué?

[8] L’Office a reçu des présentations des parties suivantes : CN, CP, Alberta Agriculture and Rural Development (Alberta), Keystone Agricultural Producers (KAP) et Infrastructure et Transports Manitoba (Manitoba).

[9] L’Office a demandé à CN et à CP de lui présenter les contrats de location conclus à la suite de la décision de SGCC de modifier ou de résilier l’entente précédente. L’Office a également demandé d’autres renseignements connexes, notamment le moment où les wagons‑trémies ont été rendus à la Province ou le moment où les conventions de location sont entrées en vigueur.

DISPOSITIONS LÉGISLATIVES PERTINENTES

[10] L’article 147 de la LTC prévoit ce qui suit :

« wagon-trémie du gouvernement »

Wagon-trémie fourni à une compagnie de chemin de fer régie par le gouvernement fédéral, le gouvernement d’une province ou la Commission canadienne du blé.

[11] L’alinéa 151(4)c) de la LTC indique ce qui suit :

Les règles suivantes s’appliquent à l’indice des prix composite afférent au volume :

• c) l’Office ajuste l’indice afin de tenir compte des coûts supportés par les compagnies de chemin de fer régies, d’une part, pour l’obtention de wagons à la suite de la disposition, notamment par vente ou location, ou de la mise hors de service de wagons‑trémies du gouvernement et, d’autre part, pour l’entretien des wagons ainsi obtenus.

[12] Les paragraphes 151(5) et (6) de la LTC prévoient ce qui suit :

• (5) L’Office calcule le montant du revenu admissible maximal pour le mouvement du grain de chaque compagnie de chemin de fer régie au cours d’une campagne agricole au plus tard le 31 décembre de la campagne suivante et calcule l’indice des prix composite afférent au volume pour cette campagne au plus tard le 30 avril de la campagne précédente.
• (6) Malgré le paragraphe (5), l’Office effectue les ajustements visés à l’alinéa (4)c) lorsqu’il l’estime indiqué, et détermine la date de prise d’effet de l’indice ainsi ajusté.

ANALYSE ET CONSTATATIONS PAR QUESTION

Question n^o 1 : Quelle est la signification des changements dans les coûts?

[13] L’Office fait remarquer qu’il y a deux grandes différences entre la situation actuelle et la situation examinée dans la décision de 2006. La première se rapporte aux changements apportés dans le libellé de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, qui exige désormais que l’Office détermine les « coûts supportés » plutôt que les « coûts supplémentaires supportés ». La deuxième différence est que, dans le contexte de l’ajustement associé aux wagons‑trémies de CCB, CN et CP ont loué les mêmes wagons‑trémies que ceux qui leur étaient auparavant offerts sans frais tout en continuant d’assumer la responsabilité de leur entretien (c.-à-d. crédits-baux simples). Dans les demandes actuelles, CN conclut des conventions de location tous frais compris concernant des wagons‑trémies plus grands et plus nombreux que ceux qui sont rendus. Pour sa part, CP a conclu une entente selon laquelle elle louera de SGCC tous les wagons‑trémies qui lui étaient auparavant assignés et elle continuera d’être responsable de leur entretien.

[14] Comparativement aux présentes demandes, on observe également trois différences majeures par rapport à la décision de 2008. Premièrement, la décision de 2008 a permis d’ajuster le coût supporté pour l’entretien des wagons‑trémies servant au mouvement du grain, alors que les demandes actuelles se rapportent à un ajustement des coûts d’entretien et de location associés à l’obtention des wagons‑trémies. Deuxièmement, l’ajustement du coût prévu dans la décision de 2008 visait tous les wagons‑trémies servant au mouvement du grain réglementé, alors que les demandes actuelles se rapportent aux wagons‑trémies obtenus à la suite de la décision de SGCC de modifier ou de résilier une entente. Troisièmement, la décision de 2008 ne portait que sur un ajustement de la base des coûts devant être effectué « une seule fois », facteur qui n’est pas prévu à l’alinéa 151(4)c).

[15] Le document de consultation de l’Office indiquait qu’un seul facteur de pondération dans l’IPCAV, déduction faite des montants positifs et négatifs, pourrait être créé pour déterminer l’ajustement adéquat des coûts supportés.

Positions des participants de l’industrie

[16] CN et CP suggèrent que l’Office adopte deux facteurs de pondération distincts, soit un pour les coûts de location positifs et un pour les coûts négatifs, s’il y a lieu, pour tenir compte des besoins en entretien réduits de CN et de CP. Cette dernière indique que les contrats de location associés aux wagons‑trémies de SGCC sont des crédits-baux simples selon lesquels CN et CP sont responsables de l’entretien complet. Pour certains wagons‑trémies loués auprès de fournisseurs privés, il s’agit de locations tous frais compris. Dans le cadre de ces locations, le tarif de location est plus élevé et comprend le service d’entretien, qui incombe au fournisseur, sauf en ce qui concerne les barrières et les trappes de chargement.

[17] CN et CP font remarquer qu’un ajustement négatif associé à tout coût d’entretien qui n’est plus effectué par elles serait considéré comme une réduction admissible (c.-à-d. un coût négatif ou évité).  CP déclare que « en vertu de la nouvelle disposition, l’Office a le mandat d’examiner tous les coûts supplémentaires réels attribuables au remplacement des wagons‑trémies du gouvernement ». [traduction]

[18] Manitoba, Alberta et KAP appliquent une définition beaucoup plus générale des coûts réels que CN et CP. Elles indiquent que tous les coûts réels doivent être pris en compte, et non seulement les coûts d’entretien.

[19] Manitoba et Alberta n’ont pas précisé ce qu’elles entendent par « coûts réels ». Manitoba indique que le dernier examen exhaustif d’établissement des coûts dans le cadre du Programme de plafond de revenu pour le grain de l’Ouest a été mené en 1992. Depuis, seuls des ajustements de coûts ont été effectués dans le cadre de l’IPCAV, sans que des corrections pour compenser les gains de productivité découlant des activités ferroviaires ne soient apportées. Alberta maintient que la méthodologie ne tient pas compte des gains de productivité que les compagnies de chemin de fer ont pu réaliser au fil du temps, permettant ainsi aux compagnies de chemin de fer de réduire les coûts d’expédition par unité ($/tonne). Alberta ajoute qu’ainsi, la méthodologie elle-même ne donne pas un portrait complet des changements et des facteurs liés aux coûts d’expédition par chemin de fer par tonne. KAP déclare que la LTC ne tient pas compte adéquatement des réductions des coûts des activités ferroviaires liées aux changements des activités ferroviaires.

Analyse

[20] Toutes les parties conviennent du fait que les coûts positifs et négatifs doivent être pris en compte au moment de tout ajustement effectué en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC. Toutefois, leur point de vue diffère quant à l’objectif de la disposition ou à l’interprétation de l’expression « coûts supportés » relativement aux changements de coûts négatifs (économies), et plus particulièrement à savoir si cela doit également comprendre les gains de productivité.

[21] L’Office indique que la LTC limite clairement les coûts dont l’Office doit tenir compte pour effectuer un ajustement des coûts associés au fait d’obtenir les wagons‑trémies et de les entretenir. Par conséquent, l’Office a examiné ce qui serait conforme à l’intention et à l’objectif législatifs de l’alinéa 151(4)c).

[22] L’IPCAV est un facteur qui fait partie de la formule d’établissement du plafond de revenu, dont l’objectif est d’ajuster le plafond de revenu chaque année afin de donner une mesure de l’inflation dans le secteur ferroviaire. Essentiellement, il s’agit d’un indice qui indique la variation des prix ferroviaires associés au mouvement du grain, d’une année de référence aux années subséquentes. Comme l’indice sert à déterminer la variation des prix, comme principe général, la base de coûts utilisée pour établir l’IPCAV doit donc demeurer constante dans le temps.

[23] L’exigence de ne pas changer la base de coûts doit découler de l’alinéa 151(4)a) de la LTC, qui fixe l’IPCAV à 1,0 pour la campagne agricole de 2000-2001, ce qui est lié au dernier examen d’établissement des coûts, effectué en 1992. L’exigence doit également découler du fait que la LTC n’établit aucune période de validité quant à la base de coûts servant au calcul de l’IPCAV ni ne confère à l’Office le pouvoir général d’examiner les coûts ferroviaires utilisés pour l’établissement de l’IPCAV, comme le faisait auparavant la Commission canadienne des transports, lorsque les compagnies de chemin de fer étaient réglementées en vertu du régime de barèmes établi dans la Loi sur le transport du grain de l’Ouest. Cette interprétation correspond également à l’article 57 du projet de loi C-11, qui précisait que l’ajustement des coûts d’entretien des wagons‑trémies que l’Office devait effectuer ne constituait qu’un pouvoir unique, ce qui indique le caractère exceptionnel des ajustements de coûts.

[24] La LTC ne prévoit pas de mécanisme général pour ajuster les coûts de base, ce qui signifie que l’IPCAV est conçu de telle façon que tout gain de productivité que CN et CP ont pu réaliser en améliorant leurs activités au fil du temps ne peut se refléter dans l’indice. En outre, cela signifie que le pouvoir de l’Office d’effectuer des ajustements de coûts en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC représente une exception au principe selon lequel la base de coûts initiale intégrée à l’IPCAV doit demeurer constante dans le temps. Par conséquent, l’Office ne doit ajuster la base de coûts que dans la mesure expressément permise en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC.

[25] L’Office estime que l’ajustement prévu en vertu de l’alinéa 151(4)c) sert à assurer l’intégrité des activités de CN et de CP, dont la situation ne sera ni pire ni meilleure en ce qui concerne les déterminations de l’IPCAV, comparativement à ce que la situation aurait été si les compagnies de chemin de fer n’avaient pas eu à supporter ces coûts si l’entente précédente sur les wagons‑trémies du gouvernement avait été maintenue. Autrement dit, l’Office doit effectuer un ajustement de coûts permettant de rajuster le revenu admissible du grain d’une compagnie de chemin de fer au moyen d’un ajustement de l’IPCAV, afin de compenser l’effet de coût net lié à l’obligation d’obtenir des wagons en raison de la vente, de la location ou de toute autre disposition ou mise hors service des wagons‑trémies du gouvernement.   

[26] En vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, l’Office doit ajuster l’indice afin de «  tenir compte des coûts supportés [...] pour l’obtention de wagons ». Cette disposition limite les ajustements des coûts ajoutés ou évités associés à l’« obtention » des wagons‑trémies de remplacement. L’Office ne peut pas non plus tenir compte des gains de productivité que CN et CP peuvent ou non réaliser par l’exploitation des wagons‑trémies remplacés, car ces gains ne peuvent être qualifiés de « coûts évités » associés au remplacement des wagons‑trémies. 

[27] En outre, pour les besoins de tout ajustement découlant de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, la charge utile ferroviaire des wagons‑trémies obtenue par une compagnie de chemin de fer ne peut être supérieure à la charge utile des wagons‑trémies du gouvernement remplacés. Cela vient de ce que l’obtention des wagons‑trémies doit être liée au fait que les wagons‑trémies du gouvernement ne sont plus disponibles selon les modalités d’origine (dans le cas présent, exempts des frais de propriété). L’Office doit reconnaître toute la charge utile ferroviaire des wagons‑trémies obtenue dans le cadre de nouvelles ententes, pourvu que la capacité n’excède pas la capacité remplacée. Enfin, la capacité des wagons‑trémies d’une compagnie de chemin de fer doit être obtenue par le remplacement des wagons‑trémies du gouvernement, sans quoi l’ajustement de coûts n’est pas fondé. Cela correspond à l’objectif d’assurer l’intégrité des activités des compagnies de chemin de fer au moyen des wagons‑trémies obtenus en raison de la non‑disponibilité des wagons‑trémies du gouvernement.

[28] L’Office estime qu’en employant l’expression « coûts supportés », le législateur ciblait les coûts nets, c.-à-d. les coûts nets liés à la nouvelle entente conclue par la compagnie de chemin de fer, comparativement à l’entente précédente visant les wagons‑trémies du gouvernement. C’est également de cette façon que l’Office a interprété ce concept dans la décision de 2008. Cette interprétation est renforcée par le fait que la version précédente de l’alinéa 151(4)c) a été modifiée par le Parlement à la suite de la décision de 2006, dans laquelle l’Office a interprété le premier texte (coûts supplémentaires supportés) et a conclu que « seuls les coûts supplémentaires supportés pour le transport du grain de l’Ouest se reflètent dans l’ajustement ». Par conséquent, l’Office conclut que l’ajustement ne se limite plus seulement aux coûts supplémentaires.

Constatation

[29] L’Office conclut que seuls les coûts ou les coûts évités directement associés à l’obtention et à l’entretien de wagons‑trémies de remplacement constituent des coûts supportés qui se reflèteront dans l’ajustement. L’Office conclut également qu’il n’a pas le pouvoir d’effectuer des ajustements de coûts au-delà de ceux autorisés par la LTC.

Question n^o 2 : Comment reconnaître la capacité utilisée?

[30] Les contrats de location liés aux wagons‑trémies de remplacement de CN visent des wagons‑trémies plus grands (géants) et plus nombreux que les wagons‑trémies de SGCC. En outre, CN et CP utiliseront les wagons‑trémies de remplacement dans le cadre d’un service non réglementé.

[31] Par conséquent, pour effectuer un ajustement qui tient compte de la capacité réelle nécessaire pour ne pas remplacer plus que les wagons‑trémies de SGCC rendus et utilisés dans le cadre du service de transport du grain réglementé, l’Office doit établir :

1. un facteur d’équivalence de capacité afin de refléter la différence de capacité disponible entre les wagons‑trémies géants de CN et les wagons‑trémies rendus de SGCC;
2. le pourcentage de la capacité remplacée qui doit être attribué au service de transport du grain réglementé, appelé « utilisation ».

[32] L’Office examinera maintenant ces deux questions.

(i) Équivalence de capacité – Cubage disponible par rapport aux tonnes transportées

[33] Bien que la majorité des wagons‑trémies du gouvernement soient de dimension normalisée (4 750 pieds cubes), les wagons‑trémies de SGCC sont légèrement plus petits (4 550 pieds cubes). Ces wagons‑trémies étaient utilisés par les compagnies de chemin de fer en 1992 (au moment du dernier examen d’établissement des coûts) et les coûts ont été reportés dans le Programme du plafond de revenu. L’Office fait remarquer que bien que CP reprend en location les wagons‑trémies de SGCC, CN loue des wagons‑trémies géants auprès de fournisseurs privés. Les wagons‑trémies géants offrent une capacité de volume d’environ 5 200 pieds cubes en moyenne.

[34] L’Office souligne que lorsque les mêmes wagons‑trémies sont loués, aucun facteur d’équivalence de capacité n’est nécessaire pour déterminer l’ajustement de coûts (comme c’était le cas dans la décision de 2006), selon l’hypothèse voulant que les mêmes wagons‑trémies continuent d’être utilisés dans la même mesure. Cependant, lorsque des wagons‑trémies géants remplacent les plus petits wagons‑trémies de SGCC, il faut appliquer un rapport afin de déterminer l’équivalence entre les capacités des deux types de wagons.

Positions des participants de l’industrie

[35] CN et CP suggèrent que le nombre moyen de tonnes réelles transportées donnerait une meilleure représentation de la capacité utilisée. CP indique que la méthode de calcul de la capacité selon les pieds cubes suppose que les wagons trémies sont remplis à pleine capacité, ce qui n’est pas nécessairement le cas. Manitoba fait valoir que l’Office devrait envisager de modifier le principe de maintenir constante la capacité remplacée et d’examiner la possibilité d’appliquer de meilleurs délais d’exécution et une meilleure utilisation des wagons dans ses calculs, afin de réduire les estimations globales des coûts de location et d’entretien des wagons.

Analyse

[36] CN et CP suggèrent que le rapport entre les deux différentes dimensions de wagon‑trémie, selon le nombre moyen de tonnes réelles transportées par wagon-trémie, est une mesure plus adéquate. L’Office est conscient que les wagons‑trémies sont remplis à différentes capacités, selon la densité des produits transportés, et qu’en moyenne, aucun wagon‑trémie, qu’il soit régulier ou géant, n’est rempli à pleine capacité. Pour chacune des dimensions de wagon‑trémie, le nombre moyen de tonnes transportées varie d’une année à l’autre en fonction de la diversification des produits transportés dans les wagons‑trémies. Le document de consultation proposait d’utiliser un rapport ne devant pas être calculé chaque année, comme le nombre moyen de tonnes transportées, et d’utiliser plutôt la mesure immuable de la capacité en pieds cubes disponible.

[37] Le personnel de l’Office a comparé le nombre moyen de tonnes auparavant transportées par CN dans les wagons‑trémies de SGCC à celui rattaché aux wagons‑trémies géants loués par CN, et a calculé un rapport de près de 97 pour cent. Ainsi, la capacité réelle utilisée est presque identique, malgré les différences de dimension entre les wagons‑trémies géants et les wagons‑trémies de SGCC.

[38] Manitoba remet en question l’hypothèse de l’Office de maintenir constante la capacité remplacée. L’Office estime que cette hypothèse est nécessaire, compte tenu de la nature de l’ajustement des coûts prescrit par la LTC, tel qu’il est énoncé dans l’analyse de l’Office de la question n^o 1.

Constatation

[39] L’Office conclut que puisque la capacité ferroviaire remplacée s’exprime au mieux par le nombre moyen de tonnes réellement transportées, par wagon‑trémie (la capacité pratique réelle atteinte comparativement à la capacité volumique maximale théorique), les nombres moyens de tonnes transportées par wagon‑trémie serviront à déterminer la capacité remplacée. Comme les nombres moyens de tonnes varient d’une année à l’autre, ils devront faire l’objet d’un suivi annuel par l’Office. Cela est abordé plus à fond dans l’annexe.

(ii) Utilisation

[40] Les compagnies de chemin de fer utilisent les wagons‑trémies dans le cadre des services de transport du grain réglementé et non réglementé. Le taux d’utilisation correspond au temps où les wagons‑trémies de SGCC servent au service de transport du grain réglementé (pour les besoins de l’IPCAV) par rapport au temps d’utilisation total pendant une année. Toutefois, comme l’Office ne connaît pas le nombre réel de jours pendant lesquels chaque wagon‑trémie de chaque type de service est utilisé, le document de consultation laissait supposer que l’utilisation doit correspondre aux tonnes-milles payantes (TMP), tant pour le grain réglementé que pour le grain non réglementé, qui donne un temps approximatif d’utilisation pour chaque type de service.

Positions des participants de l’industrie

[41] CN et CP suggèrent l’utilisation du rapport historique des TMP réglementées aux TMP totales pour les wagons‑trémies de SGCC comme mesure pour déterminer l’utilisation estimative des wagons‑trémies de remplacement.

[42] Manitoba et KAP approuvent la méthode proposée dans le document de consultation, mais Manitoba prétend que l’Office doit examiner la possibilité « d’appliquer de meilleurs délais d’exécution et une meilleure utilisation des wagons dans ses calculs, afin de réduire les estimations globales des coûts de location et d’entretien des wagons ». [traduction]

Analyse

[43] Idéalement, la mesure de l’utilisation des wagons‑trémies doit être fondée sur le nombre de wagons‑jours et non sur les TMP, car les wagons sont loués en fonction du temps plutôt que de la charge de travail. Cependant, comme ces données ne sont pas connues, l’Office conclut que l’utilisation des TMP comme valeur approximative reflète le temps réel d’utilisation de chaque wagon‑trémie pour les services de transport du grain réglementé ou non réglementé. Selon les données d’ajustement des wagons‑trémies présentées par CN dans le cadre de l’ajustement des wagons‑trémies pour la campagne agricole de 2007-2008, un taux d’utilisation moyen de 70 pour cent (le temps consacré au service réglementé) serait appliqué. L’Office conclut que l’utilisation des TMP donne une valeur approximative raisonnable et fiable du temps pendant lequel les wagons‑trémies sont affectés au transport du grain réglementé ou non réglementé.

Constatation

[44] Pour la présente détermination, l’Office adoptera le rapport des TMP réglementées aux TPM totales de 70 pour cent, et surveillera le taux d’utilisation au cours des années subséquentes. Cela est abordé plus à fond dans l’annexe de la présente décision.

Question n^o 3 : Comment reconnaître les changements dans les coûts d’entretien?

[45] La décision de 2006 examinait un cas dans lequel les mêmes wagons‑trémies étaient loués et continuaient d’être entretenus par CN et CP. Pour les demandes actuelles, il s’agit d’une des deux compagnies de chemin de fer (CN) concluant un certain nombre d’ententes avec des fournisseurs privés. Les ententes conclues avec des fournisseurs privés peuvent sous-tendre différentes dispositions relatives à l’entretien. Il peut s’agir d’ententes dans lesquelles CN et CP sont responsables d’effectuer tout l’entretien (crédit-bail simple) aussi bien que d’ententes dans lesquelles elles ne sont responsables que de certains travaux d’entretien précisés, comme l’entretien des barrières et des trappes de chargement pour les wagons‑trémies (location tous frais compris). Il y a également les options de location qui se trouvent entre ces deux options. Cela soulève la question suivante : Comment tenir compte de ces différentes ententes dans les ajustements de coûts à apporter à l’IPCAV, et tout particulièrement, des facteurs de pondération qui reflètent ces changements de coûts?

[46] Le document de consultation proposait d’utiliser un seul facteur de pondération pour représenter les coûts de location nets (c.-à-d. le taux de location moins le montant d’entretien intégré).

Positions des participants de l’industrie

[47] Manitoba exprime son appui à la méthode proposée dans le document de consultation. CN et CP proposent d’appliquer deux facteurs de pondération distincts, soit un positif pour le taux de location et un négatif, s’il y a lieu, pour tout entretien que CN ou CP n’est plus tenue d’effectuer.

Analyse

[48] L’Office applique actuellement deux approches distinctes pour reconnaître les coûts d’entretien des wagons-trémies.

[49] La première approche se reflète dans l’indice des prix des wagons-trémies loués et est fondée sur un facteur de pondération. Lorsque les wagons-trémies utilisés en crédit-bail simple ont été remplacés par des wagons-trémies tous frais compris, l’Office a déduit un montant pour l’entretien, établi par le calcul de la différence des taux de location mensuels entre la location tous frais compris et les crédits-baux simples offerts par l’industrie. Ainsi, un facteur de pondération représentant l’effet net entre la location tous frais compris et la location à crédit-bail simple est utilisé dans l’indice des prix des wagons loués.

[50] Toutefois, dans la décision de 2008, l’Office a utilisé deux facteurs de pondération pour ajuster l’IPCAV associé à l’entretien des wagons-trémies, un pour retirer les coûts d’entretien intégrés à l’IPCAV et l’autre pour ajouter les coûts réels d’entretien des wagons-trémies servant au service de transport du grain réglementé.

[51] L’Office fait remarquer que d’un point de vue pratique, l’utilisation d’un ou de deux facteurs de pondération a un effet identique sur l’IPCAV. En effet, selon l’approche préconisant un seul facteur de pondération, les coûts d’entretien sont extraits des coûts de location complets implicitement intégrés à l’IPCAV. Selon l’approche préconisant deux facteurs de pondération, les coûts d’entretien sont explicitement pris en compte dans l’IPCAV en tant que facteur de pondération. En outre, l’Office est d’avis que l’approche préconisant deux facteurs de pondération suggérée par CN et CP est plus transparente, car elle montre explicitement l’effet positif des coûts de location et l’effet négatif des coûts d’entretien évités sur l’IPCAV. Cette approche correspond également à la décision de 2008.

Constatation

[52] L’Office, tout comme il l’a fait dans la décision de 2008, appliquera deux facteurs de pondération, soit un positif pour les coûts de location et un négatif pour refléter, s’il y a lieu, l’ajustement devant être effectué à l’égard des coûts d’entretien.

Question n^o 4 : Comment reconnaître les frais de mise en service/mise hors service et les frais pour autre utilisation?

[53] L’Office reconnaît que CN et CP, lorsqu’elles remplacent les wagons-trémies du gouvernement, peuvent devoir supporter des coûts autres que les coûts d’entretien et de location qui sont cependant liés à l’obtention des wagons-trémies de remplacement. Le document de consultation a établi deux coûts pouvant constituer des exemples d’autres coûts devant éventuellement être reconnus, soit les frais de mise en service/mise hors service et les frais pour autre utilisation.

Positions des participants de l’industrie

[54] Selon CP, les coûts indirects « doivent être appliqués en fonction des ressources employées pour prévoir la taille adéquate du parc de wagons et pour négocier les locations de wagons et les modalités de celles-ci ». [traduction] CN et CP indiquent qu’une contribution aux coûts constants doit être appliquée à l’échelle du système.

[55] Manitoba indique que « les autres coûts […] doivent être pris en compte seulement s’ils sont entièrement absorbés par la compagnie de chemin de fer. » [traduction]

Analyse

[56] L’Office fait remarquer que seule CP a tenu compte des coûts de mise en service/mise hors service en soulignant « le coût de retour des wagons ». [traduction] Le personnel de l’Office a interrogé CN et CP sur ces coûts et a reçu des réponses différentes. CN indique que ces coûts sont minimes. Comme cette détermination particulière ne concerne que les wagons-trémies de SGCC rendus par CN et que cette dernière estime que les coûts sont minimes, aucun ajustement des coûts de mise en service/mise hors service ne sera effectué dans ce cas. Aucun ajustement n’est requis pour CP, car celle-ci a repris en location les wagons-trémies de SGCC.

[57] Initialement, les wagons-trémies du gouvernement étaient fournis à CN et à CP sans frais de propriété dans le cadre du service de transport du grain réglementé. Lorsque les wagons-trémies du gouvernement servaient à d’autres fins que le service de transport du grain réglementé, un droit de 17 $ par jour était imputé à chaque wagon-trémie. Ce droit a été aboli dans les nouveaux contrats de location de CN et de CP. En effectuant l’ajustement, l’Office doit seulement tenir compte des wagons-trémies servant au service de transport du grain réglementé, et non de ceux utilisés pour le service non réglementé. L’Office est d’avis que dans le cadre des ententes antérieures conclues avec SGCC, le droit de 17 $ par jour représentait des frais de propriété imputés à CN et à CP en contrepartie de l’utilisation des wagons-trémies de SGCC pour le service de transport du grain non réglementé, c.-à-d. que SGCC mettait seulement les wagons-trémies à la disposition de CN et de CP sans frais, pourvu que les wagons servaient au transport du grain réglementé. L’Office conclut que ces frais n’ont pas d’incidence sur la détermination actuelle.

[58] Dans la décision de 2006, l’Office a reconnu que CN et CP doivent, à l’occasion, négocier des conventions de location pluriannuelles et a ajouté une valeur nominale de 2 pour cent au taux de location pour compenser ces coûts supplémentaires. L’Office conclut que cet ajout de 2 pour cent permet de couvrir les coûts rattachés à la négociation de locations.

[59] Dans la décision de 2008, à la suite de vastes consultations, l’Office a effectué un ajustement de coûts devant être effectué « une seule fois » à l’IPCAV de 72,2 millions de dollars, car il a déterminé que le niveau de contribution convenant à l’entretien des wagons était de 3,45 pour cent. Ce niveau de contribution devait couvrir les coûts fixes associés à l’entretien des wagons-trémies aux fins de l’ajustement de l’IPCAV. En outre, la détermination par l’Office des coûts réels d’entretien des wagons‑trémies comprenait les coûts indirects. L’Office n’a aucune raison de modifier cette détermination et continuera d’appliquer le niveau de contribution de 3,45 pour cent.

Constatations

[60] En ce qui a trait aux coûts liés à la négociation de conventions de location pluriannuelles, l’Office conclut qu’un ajout de 2 pour cent au taux de location permet de couvrir ces coûts.

[61] En outre, l’Office continuera d’appliquer le niveau de contribution de 3,45 pour cent pour les coûts liés à l’entretien des wagons-trémies.

Question n^o 5 : À quel moment l’ajustement doit-il être effectué?

[62] L’Office fait remarquer que SGCC a indiqué à CN et à CP en juillet 2011 que ses wagons-trémies ne seraient plus fournis sans frais de propriété. Cependant, la transition des wagons-trémies sans frais aux wagons-trémies loués s’est avérée un long processus qui s’est poursuivi au cours de la campagne agricole de 2012‑2013. Cela soulève la question du moment auquel l’ajustement de l’IPCAV doit prendre effet. Le document de consultation faisait état d’un ajustement, par l’Office, de l’IPCAV de 2012-2013, mais ne précisait pas si l’ajustement s’appliquerait à la campagne agricole complète. En vertu du paragraphe 151(6) de la LTC, l’Office peut, à sa discrétion, « déterminer la date de prise d’effet de l’indice ainsi ajusté ».

Positions des participants de l’industrie

[63] CN indique qu’un ajustement effectué le plus tôt possible dans la campagne agricole de 2012-2013 serait préférable, car elle supporte des coûts de remplacement depuis 2011-2012. Manitoba approuve le choix du moment proposé dans le document de consultation.

Analyse

[64] Deux questions distinctes sont associées à ce sujet, à savoir :

1. le moment où l’ajustement doit prendre effet;
2. la façon dont l’Office veillera à ce que cet ajustement demeure valable à l’avenir.

[65] En ce qui a trait à la première question, l’Office souligne que même si l’avis de SGCC a été donné en juillet 2011, le processus de retour des wagons-trémies n’était pas encore terminé à la fin de la campagne agricole de 2011-2012 et s’est poursuivi au cours de la campagne agricole de 2012‑2013. L’Office estime que l’ajustement de l’IPCAV pour la campagne agricole de 2012-2013 complète constitue le moyen le plus équitable et le plus pratique de régler les demandes actuelles. L’Office fait remarquer que CP a supporté des coûts pendant toute la campagne agricole de 2011-2012 et que CN a commencé à supporter certains coûts en 2011‑2012, puisque les wagons-trémies de SGCC ont seulement commencé à être rendus au cours de cette campagne agricole, en raison de la décision de SGCC. En outre, bien que le processus de retour des wagons-trémies se soit poursuivi au cours de la campagne agricole de 2012‑2013 dans le cas de CN, le fait d’effectuer un ajustement total pour la campagne agricole plutôt qu’un ajustement partiel n’aurait aucune incidence matérielle sur le revenu admissible total de CN et de CP. L’Office conclut que le fait d’effectuer un ajustement progressif complexe dans les circonstances créerait un fardeau administratif inutile.

[66] En ce qui concerne la deuxième question, l’Office note que les conventions de location déposées à l’appui des demandes de CN et de CP sont de diverses durées; certaines ententes sont de courte durée. Par conséquent, les coûts supportés à partir desquels l’Office a établi son ajustement dans cette décision sont susceptibles de changer dans les années à venir. Tout particulièrement, une fois que les conventions de location initiales auront expiré, CN et CP pourront, à leur discrétion, décider de ne pas remplacer la capacité perdue ou de négocier de nouveaux contrats de location pouvant prévoir des taux et des modalités de location différents.

[67] Comme il est indiqué ci-dessus, la base de coûts sur laquelle est calculé l’IPCAV ne peut changer, à moins que cela se fasse conformément à une disposition législative autorisant les ajustements de coûts. L’autorisation d’ajustement établie dans l’alinéa 151(4)c) de la LTC se limite aux éléments de coût qui peuvent se refléter dans l’ajustement. Toutefois, rien dans le libellé de cette disposition n’indique que l’autorisation d’effectuer un ajustement est immédiatement « épuisée » après avoir été exercée à l’égard d’un bloc de wagons-trémies du gouvernement qui ne sont plus, comme dans le cas présent, fournis sans frais à CN et à CP. L’Office fait remarquer que l’article 57 du projet de loi C‑11 prévoit que l’ajustement des coûts d’entretien des wagons-trémies doit être effectué « une seule fois », ce qui indique clairement l’intention du Parlement de ne pas examiner l’ajustement ultérieurement. Si le Parlement avait jugé utile de restreindre le pouvoir de l’Office en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC, l’Office est d’avis que le Parlement aurait jugé raisonnable d’utiliser un libellé semblable, compte tenu surtout que ces deux dispositions ont été adoptées au même moment.

[68] La version anglaise de l’alinéa 151(4)c) de la LTC indique que « the Agency shall make adjustments ». Selon la version anglaise de l’article 11 de la Loi d’interprétation, L.R.C. (1985), ch. I-21, l’utilisation de l’expression « shall » impose une obligation à l’Office. Par conséquent, l’Office doit faire des ajustements lorsque les conditions énoncées à l’alinéa 151(4)c) de la LTC sont réunies. Les conditions qui créent l’exigence d’effectuer un ajustement pour les wagons-trémies sont 1) la disposition, notamment par vente ou location, ou la mise hors service deswagons-trémies du gouvernementet 2) l’obtention des wagons-trémies par la compagnie de chemin de fer, comme conséquence de la première condition.

[69] Dans le cas présent, en raison de la décision de SGCC de modifier ou de cesser la mise à disposition des wagons‑trémies sans frais à CN et à CP, la première condition est remplie et continuera de l’être au cours des campagnes agricoles subséquentes. Quant à la deuxième condition, elle est remplie chaque fois qu’une compagnie de chemin de fer fait l’acquisition de wagons‑trémies pour remplacer la capacité perdue résultant de la décision de SGCC de modifier ou de cesser la mise à disposition des wagons‑trémies sans frais.

Constatations

[70] Relativement au moment où l’ajustement doit être effectué, l’Office conclut qu’ajuster l’IPCAV pour la campagne agricole de 2012-2013 complète constitue le moyen le plus équitable et le plus pratique de régler les demandes actuelles.

[71] En ce qui a trait à l’assurance que l’ajustement demeure valable à l’avenir, l’Office continuera de surveiller l’utilisation des wagons‑trémies de remplacement et les contrats connexes, pour s’assurer que l’ajustement de coûts qu’il a effectué à cet égard reflète toujours les coûts supportés par CN et CP. L’Office pourra revoir l’ajustement dans l’avenir, s’il le juge nécessaire.

MISE EN ŒUVRE ET SURVEILLANCE DU CADRE

[72] L’Office a préparé un certain nombre de déterminations sur la façon dont il appliquera les ajustements de coûts qui sont prescrits en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC. L’annexe de la présente décision indique l’approche quantitative précise que l’Office adoptera à cette fin.

[73] En appliquant ce cadre, l’Office, en vertu du paragraphe 151(4) de la LTC, ajuste l’IPCAV à la hausse, soit de 0,2 pour cent, pour la campagne agricole de 2012-2013. La valeur de l’indice passe de 1,2895 à sa nouvelle valeur de 1,2919. Cet ajustement tient compte des coûts de location supplémentaires et de la réduction correspondante des coûts d’entretien que devront supporter CN et CP pour remplacer les wagons-trémies du gouvernement que SGCC mettait auparavant à leur disposition sans frais.

[74] En outre, afin de remplir ses obligations législatives à l’égard des ajustements de coûts requis, l’Office surveillera les contrats d’acquisition des wagons-trémies. L’Office ordonne donc à  CN et à CP de lui présenter toute modification aux contrats fournis ou tout avis de résiliation de ceux-ci, à l’appui des demandes actuelles, selon le cas. Lorsque les contrats examinés dans cette instance seront expirés ou auront été résiliés, tout nouvel accord commercial que pourraient conclure CN et CP dans le but d’acquérir des wagons pour remplacer la capacité de charge de SGCC devra être déposé auprès de l’Office.

[75] L’Office a déterminé qu’il devra aussi continuer de surveiller l’utilisation des wagons-trémies pour veiller à ce que les facteurs de pondération qu’il a établis soient exacts et demeurent valables. Les éléments précis du cadre de surveillance sont décrits dans l’annexe. CN et CP sont également tenues de satisfaire aux exigences en matière de surveillance énoncées dans l’annexe.

[76] L’Office peut, de sa propre initiative, apporter d’autres modifications à l’ajustement de coûts établi dans la présente décision, si les circonstances le justifient.

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ANNEXE À LA DÉCISION N^o 8-R-2013

APPROCHE QUANTITATIVE

L’Office a établi les facteurs qu’il examinera pour effectuer cet ajustement de coûts particulier en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. (1996), ch. 10, modifiée (LTC). En règle générale, à moins que les circonstances changent et justifient certaines modifications, les formules suivantes serviront à déterminer les facteurs de pondération adéquats lorsque CN ou CP obtient des wagons‑trémies à la suite de la disposition, notamment par vente ou location, ou de la mise hors service de wagons‑trémies du gouvernement.

L’Office a déterminé qu’un facteur de pondération positif et un facteur de pondération négatif sera ajouté à l’IPCAV afin de refléter les ajustements de coûts effectués en vertu de l’alinéa 151(4)c) de la LTC. Les deux formules ci-dessous rattachées à ces deux facteurs de pondération sont fondées sur trois hypothèses :

1. Si les wagons-trémies du gouvernement sont loués à une compagnie de chemin de fer, le nombre moyen de tonnes transportées, par wagon-trémie, et le taux d’utilisation demeurent inchangés, comparativement à la situation antérieure, où ces wagons-trémies étaient mis à la disposition de cette compagnie de chemin de fer sans frais de propriété.
2. Si les wagons-trémies du gouvernement sont loués à une compagnie de chemin de fer, on suppose que le facteur de pondération négatif est de zéro pour celle-ci.
3. Les conventions de location ne sont ni modifiées ni résiliées avant la fin de la durée de location précisée dans la convention.

Le facteur de pondération positif (par compagnie de chemin de fer) est établi de la façon suivante :

Facteur de pondération positif =  Nombre de wagons-trémies remplacés (A) x taux de location mensuel (B) x 12 mois x rapport wagon régulier-wagon géant (C) x taux d’utilisation (D) x niveau de contribution (E)

où

A.

Nombre de wagons-trémies obtenus, dont le maximum correspond au nombre de wagons-trémies du gouvernement rendus.

B.

Taux de location mensuel du crédit-bail simple et de la location tous frais compris.

C.

Rapport entre le poids moyen transporté dans les wagons-trémies du gouvernement rendus et le poids moyen transporté dans les wagons-trémies géants obtenus. Lorsque les wagons-trémies du gouvernement sont loués à une compagnie de chemin de fer ou que des wagons-trémies réguliers sont loués, ce rapport est réputé s’établir à 1,0.

D.

Le taux d’utilisation est le temps estimatif pendant lequel les wagons-trémies obtenus servent au service de transport du grain réglementé. Dans le cas de la présente détermination, ce taux est établi à 70 pour cent.

E.

Le niveau de contribution est le montant nominal assigné aux coûts ferroviaires supplémentaires liés à la négociation et à l’administration des conventions de location. Ce niveau s’établit à 2 pour cent.

Le facteur de pondération négatif (par compagnie de chemin de fer) est établi de la façon suivante :

Facteur de pondération négatif^{Note 1} = nombre de wagons-trémies remplacés (A) x coût d’entretien des wagons-trémies en Sask. en 2007-2008 par TMP (B) x (1-(entretien toujours exécuté par la compagnie de chemin de fer/B)) x inflation d’entretien spécifique (C) x productivité de wagons de marchandises spécifique (D) x TMP prévues (E)

où

A.

Déjà défini dans le facteur de pondération positif.

B.

Le coût d’entretien des wagons-trémies en Sask. en 2007-2008 par TMP représente les coûts d’entretien par TMP découlant de la décision de 2008 attribuable au parc de wagons-trémies de la Saskatchewan assigné à CN. Il est à noter que les chiffres qui figurent dans la décision de 2008 comprennent les coûts indirects et un niveau de contribution de 3,45 pour cent. Ainsi, il n’est pas nécessaire d’établir un facteur d’augmentation à l’échelle distinct dans la formule.

C.

L’inflation d’entretien spécifique représente l’inflation estimative associée à l’entretien des wagons de marchandises entre 2007-2008 et 2012-2013, conformément à la méthode de l’Office énoncée dans la décision de 2008.

D.

La productivité de wagons de marchandises spécifique représente les gains de productivité estimatifs (ou les pertes de productivité estimatives) réalisés (ou subies) par l’utilisation des wagons de marchandises entre 2007-2008 et 2012-2013, conformément à la méthode de l’Office énoncée dans la décision de 2008.

E.

Les TMP prévues représentent les TMP estimatives associées aux wagons-trémies remplacés.

Les frais de location combinés estimatifs de CN et de CP seront ajoutés comme facteur de pondération (positif) correspondant à un dixième et le montant des coûts d’entretien combinés de CN et de CP associé à l’entretien qui n’est plus requis des compagnies de chemin de fer sera ajouté comme facteur de pondération (négatif) correspondant à un onzième aux principaux facteurs d’entrée de l’IPCAV annuel de l’Office.

EXIGENCES EN MATIÈRE DE SURVEILLANCE POUR L’UTILISATION DES WAGONS‑TRÉMIES

En outre, afin de surveiller le caractère raisonnable continu de l’ajustement de coûts, l’Office exigera que les compagnies de chemin de fer présentent tous les ans des renseignements supplémentaires, à savoir :

• le nombre moyen de tonnes transportées dans les wagons-trémies du gouvernement par rapport au nombre moyen de tonnes transportées dans les wagons-trémies géants (élément C du facteur de pondération positif);
• les taux d’utilisation des divers wagons-trémies (élément D du facteur de pondération positif et, s’il y a lieu, du facteur de pondération négatif);
• les TMP prévues pour les wagons-trémies obtenus (élément E du facteur de pondération négatif).

Le personnel de l’Office communiquera avec les représentants de CN et de CP pour faire connaître la demande de données précise.