Lettre-décision n° CONF-R-2-2023

Résumé

[1] Le 30 juin 2022, MLMP a déposé une plainte relative au niveau de services auprès de l’Office des transports du Canada (Office) contre CN. Dans sa plainte, MLMP réclame une ordonnance exigeant que CN respecte ses obligations en matière de niveau de services en ce qui a trait à la réception, au transport et à la livraison de pâte chimico-thermomécanique blanchie (pâte), et qu’elle rembourse à MLMP les frais supportés en raison de son manquement présumé à ses obligations en matière de niveau de services. MLMP affirme que du 1^er janvier 2022 au 31 mai 2022 (période visée par la plainte), CN ne lui a pas fourni un nombre suffisant de wagons couverts pour transporter sa pâte.

[2] Puisque la plainte de MLMP et les réparations qu’elle demande concernent des wagons couverts, l’Office utilisera le terme « wagon couvert » dans la présente décision, et ce, même si une partie utilise le terme « wagon » dans ses présentations.

[3] MLMP affirme qu’au cours de la période visée par la plainte, CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de services prévues par la Loi sur les transports au Canada (LTC) puisqu’elle ne lui a pas fourni :

- les installations convenables pour le transport et la livraison de la pâte de MLMP;

- tous les moyens nécessaires à la livraison en temps opportun de la pâte à sa destination;

- un nombre suffisant de wagons couverts vides au Centre de distribution de North Battleford (installation de transbordement) conformément aux commandes de wagons couverts de MLMP.

[4] MLMP réclame ce qui suit :

- une ordonnance pour que CN respecte ses obligations en matière de niveau de services et fournisse les installations convenables pour le
  transport, le déchargement et la livraison de sa pâte, et qu’elle reçoive, transporte et livre cette pâte sans délai et avec le soin et la
  diligence voulus en lui livrant et mettant à sa disponibilité un pourcentage précis de wagons couverts de haute capacité chaque semaine à
  l’avenir;

- une indemnité pour les frais qu’elle affirme avoir supportés en raison du manquement de CN;

- une adjudication des frais.

[5] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office conclut que CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de services lors de la période visée par la plainte puisqu’elle n’a pas fourni à MLMP un nombre convenable de wagons couverts pour le transport de sa pâte. L’Office conclut que CN n’a pas fourni à MLMP le niveau de services le plus élevé qu’elle peut raisonnablement fournir dans les circonstances conformément à la LTC.

[6] L’Office ordonne que jusqu’à ce que le volume de pâte que MLMP avait en réserve lors de la période visée par la plainte soit réduit à un volume correspondant au volume de pâte en réserve au cours de la période du 1^er janvier au 31 mai 2021 (période de référence), soit 4 705 tonnes, CN devra livrer à l’installation de transbordement et y rendre disponible à des fins de chargement au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts de haute capacité demandés par MLMP sur une moyenne mobile de quatre semaines et au moins [SUPPRESSION] % de ces wagons couverts demandés par MLMP par semaine civile, pourvu que dans chaque cas MLMP ne demande pas plus de 20 de ces wagons couverts par jour.

[7] Par la suite, CN devra répondre aux demandes de wagons couverts présentées par MLMP tout comme au cours de la période de référence à moins que les circonstances ne changent fondamentalement. Au cours de la période de référence, les besoins de MLMP étaient stables et représentaient environ 13 wagons couverts par jour. CN lui fournissait environ [SUPPRESSION] % ou plus des wagons couverts demandés.

[8] L’Office ordonne aux parties de fournir des présentations sur l’indemnité à laquelle a droit MLMP, y compris le remboursement des montants supplémentaires payés par MLMP pour participer au processus de vente aux enchères des wagons de CN, d’après les exigences établies à la fin de la présente décision. L’Office ordonne également aux parties de fournir des présentations sur la question de savoir si les frais devraient être adjugés à MLMP.

Contexte

[9] MLMP produit de la pâte à son usine située à Meadow Lake (Saskatchewan). Pour expédier sa pâte par train, MLMP doit faire la demande de wagons couverts à International Bulk Services of Canada (IBS), filiale à part entière de CN qui exploite l’installation de transbordement. IBS passe ensuite les commandes de wagons couverts au nom de tous les clients de l’installation de transbordement, dont MLMP, auprès de CN.

[10] MLMP livre la pâte à l’installation de transbordement à l’aide de camions. Elle est ensuite transférée dans des wagons couverts vides qui sont transportés par CN jusqu’au terminal d’Euro Asia à Vancouver (Colombie-Britannique) (terminal). Les obligations de MLMP sont de livrer la pâte à l’installation de transbordement et de respecter les procédures qui ont été établies par les parties afin de passer une commande auprès de CN pour le nombre de wagons couverts nécessaires au transport de la pâte.

[11] CN transporte la pâte de MLMP conformément au tarif général, dans des wagons fournis par la compagnie de chemin de fer, de l’installation de transbordement en vue de son exportation au terminal. CN est le seul transporteur ferroviaire desservant l’installation de transbordement.

[12] Du 1^er septembre 2018 au 31 août 2021, la pâte de MLMP était transportée conformément à un contrat confidentiel entre les parties. Les parties ont tenté de négocier les modalités d’un nouveau contrat, mais aucun contrat confidentiel n’était en vigueur au cours de la période visée par la plainte.

[13] Selon la plainte de MLMP, le nombre de wagons couverts livrés par CN à l’installation de transbordement a commencé à diminuer en 2021, après que leur contrat confidentiel est arrivé à échéance. MLMP affirme que son niveau de production, ses besoins en matière de wagons couverts et ses services de livraison étaient stables au cours des dernières années, et représentaient un besoin d’environ 13 wagons couverts par jour et un taux d’exécution par CN des commandes de wagons couverts faites par MLMP de [SUPPRESSION] %. Cependant, MLMP affirme qu’elle n’a pas reçu un nombre suffisant de wagons couverts pour transporter la pâte qu’elle produisait au cours des mois précédant la période visée par la plainte, ce qui a forcé MLMP à déplacer sa pâte vers divers emplacements d’entreposage jusqu’à ce que les wagons couverts soient livrés par CN. Par conséquent, d’importants volumes de pâte ont été entreposés à divers emplacements. MLMP affirme également que le manquement de CN à ses obligations en matière de niveau de services lors de la période visée par la plainte l’a obligée à ralentir, voire arrêter sa production à son usine à plusieurs reprises depuis janvier 2022. MLMP affirme également que ce manquement a eu une incidence négative sur sa réputation commerciale puisqu’elle n’a pas été en mesure de respecter ses engagements envers ses clients en matière de livraison.

Observation préliminaire

Énoncés de position

[14] Le 12 septembre 2022, Gary Vidal, député de Desnethé—Missinippi—Rivière Churchill, a déposé un énoncé de position étayant la demande de MLMP. Le 13 septembre 2022, le ministre de la Voirie et des Infrastructures de la Saskatchewan a fait de même. Les Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances) (Règles) prévoient que toute personne intéressée peut déposer un énoncé de position avant la clôture des actes de procédure. Les deux énoncés de position ont été déposés avant la clôture des actes de procédure; ils sont donc versés aux archives de la présente instance.

L’approche adoptée par l’Office pour les plaintes relatives au niveau de services du secteur ferroviaire

[15] Au titre de la LTC, l’Office décide que la compagnie s’acquitte de ses obligations en matière de niveau de services s’il est convaincu que celle-ci fournit, en ce qui a trait à ces obligations, le niveau de services le plus élevé qu’elle peut raisonnablement fournir dans les circonstances. Pour ce faire, l’Office doit tenir compte d’une liste de facteurs non exhaustive établie dans la LTC.

[16] Dans la décision CONF-9-2019, l’Office a examiné les principales décisions de l’Office, de la Cour d’appel fédérale et de la Cour suprême du Canada interprétant les dispositions sur le niveau de services de la LTC et des lois qui l’ont précédée. Dans cette décision, l’Office a établi que d’après les lois et la jurisprudence sur les plaintes relatives au niveau de service, une compagnie de chemin de fer est tenue de faire tous les efforts raisonnables pour recevoir, transporter, livrer et décharger sans délais les marchandises qui lui sont confiées, même confrontée à des difficultés indépendantes de sa volonté, mais qu’on ne lui demande pas de faire l’impossible. Il a également établi que ces obligations ne peuvent être déterminées et définies en détail qu’à la lumière des circonstances particulières de chaque situation.

[17] Pour déterminer si une compagnie de chemin de fer s’est acquittée de ses obligations en matière de niveau de services, l’Office a utilisé, lorsque nécessaire, une approche d’évaluation permettant de déterminer s’il y a un écart entre la demande de services raisonnable d’un expéditeur et les services offerts. Pour cette approche d’évaluation, l’Office doit répondre aux trois questions suivantes :

1) La demande de services de l’expéditeur est-elle raisonnable?

2) La compagnie de chemin de fer a-t-elle répondu à cette demande?

3) Dans la négative, quelles sont les raisons qui pourraient justifier le manquement à l’obligation de services?

[18] La Cour d’appel fédérale a confirmé que cette approche était raisonnable dans l’arrêt Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c Emerson Milling inc., 2017 CAF 79.

[19] L’expéditeur a le fardeau de convaincre l’Office que sa demande de services est raisonnable et qu’il y a un écart entre la demande de services et les services reçus. S’il conclut que cet écart existe, l’Office tiendra compte des justifications présentées par la compagnie de chemin de fer à cet effet. Ce faisant, l’Office déterminera si la compagnie de chemin de fer a fait tous les efforts raisonnables pour recevoir, transporter, livrer et décharger sans délais les marchandises qui lui sont confiées, même confrontée à des difficultés indépendantes de sa volonté, ou s’il lui était impossible de le faire. S’il existe une justification raisonnable, l’Office déterminera que la compagnie de chemin de fer a respecté ses obligations relatives au niveau de services. S’il n’existe aucune justification raisonnable, l’Office déterminera que la compagnie de chemin de fer a manqué à ses obligations en matière de niveau de services et il examinera les réparations possibles.

[20] Dans la 2014-10-03">décision confidentielle 2014-10-03, l’Office a affirmé que la compagnie de chemin de fer doit présenter des éléments de preuve propres à la demande qui démontrent les efforts qu’elle a déployés en vue de fournir des installations convenables pour le transport des marchandises de l’expéditeur ou encore présenter les raisons convaincantes justifiant pourquoi elle n’est pas en mesure de répondre raisonnablement à la demande de l’expéditeur. Les éléments de preuve justifiant le défaut de fournir le service demandé doivent être consignées au dossier par la compagnie de chemin de fer, car c’est elle qui est la mieux placée pour déterminer et expliquer une telle justification et aussi parce c’est elle qui a des obligations en vertu de la LTC. L’Office évaluera la question de savoir si le manquement à l’obligation de services est justifié en fonction de ces éléments de preuve.

La demande de services de MLMP était-elle raisonnable?

[21] Les éléments de preuve déposés par MLMP indiquent qu’au cours de la période visée par la plainte, MLMP a commandé des wagons couverts auprès de CN par l’intermédiaire de IBS afin de transporter la pâte produite à son usine. Il est clair que MLMP présentait des demandes de services légitimes et qu’elle communiquait ses besoins en matière de services à l’aide du processus établi par CN.

[22] MLMP indique que ces besoins quotidiens réels en matière de production sont stables depuis 2019 et représentent environ 13 wagons couverts par jour. Cependant, au cours de la période visée par la plainte, MLMP a commandé plus de wagons couverts qu’à son habitude puisqu’elle avait accumulé un volume anormalement élevé de pâte après que CN n’a pas transporté ses marchandises à la fin de l’année 2021. MLMP affirme qu’elle a demandé 20 wagons couverts par jour au cours de la majorité de la période visée par la plainte en vue d’à la fois transporter son volume de production quotidien et de réduire son arriéré de pâte accumulé.

[23] CN ne conteste pas le fait que MLMP avait véritablement besoin de wagons couverts pour transporter sa pâte. Cependant, elle n’aborde pas la question de l’arriéré de pâte accumulé par MLMP. CN affirme plutôt que MLMP n’a besoin que de 13 wagons couverts par jour ou moins et que le nombre supérieur de wagons couverts commandés au cours de la période visée par la plainte surpassait celui de ses demandes antérieures et ses besoins réels.

[24] Les parties conviennent du fait que MLMP a habituellement besoin d’environ 13 wagons couverts par jour. Cependant, MLMP a démontré qu’au cours de la période visée par la plainte, elle avait besoin de davantage de wagons couverts puisqu’elle avait accumulé un arriéré de pâte. Cette accumulation s’est produite au cours des mois précédant immédiatement la période visée par la plainte, mais l’Office conclut que les commandes de MLMP au cours de la période visée par la plainte étaient légitimes puisqu’elle avait déjà de la pâte qu’elle souhaitait transporter.

[25] En ce qui a trait à la question de savoir si MLMP a correctement communiqué ses demandes de services à CN, les parties conviennent que MLMP a passé ses commandes conformément au processus établi par CN, notamment en faisant part de ses demandes de wagons couverts à IBS. L’Office souligne que les parties sont en désaccord quant à ce que signifie qu’IBS soit une filiale à part entière de CN. Ce différend concerne la mesure dans laquelle CN connaît réellement les demandes de wagons couverts passées par l’installation de transbordement au nom des expéditeurs ainsi que la mesure du contrôle de CN sur la façon dont les wagons couverts y sont distribués. Cependant, les obligations en matière de niveau de services, qui comprennent la responsabilité de fournir un nombre convenable de wagons aux expéditeurs, incombent à la compagnie de chemin de fer malgré que ce processus soit géré par un intermédiaire, qui, dans le cas présent, est une installation de transbordement qui est une filiale à part entière de CN.

[26] Comme l’Office l’a indiqué dans la décision confidentielle 2014-10-03, lorsqu’un expéditeur a présenté une demande de services légitime et qu’il a adéquatement déclenché les dispositions portant sur le niveau de services, sa demande sera considérée comme étant raisonnable. Dans le cas présent, l’Office conclut que MLMP a présenté une demande de services légitime en vue de transporter à la fois sa production quotidienne et ses arriérés accumulés. L’Office conclut que MLMP a communiqué ses demandes à CN de façon convenable. Par conséquent, il conclut que MLMP a déclenché les obligations de CN en matière de niveau de services et que les demandes de services de MLMP étaient raisonnables.

La compagnie de chemin de fer a-t-elle répondu à cette demande?

[27] MLMP affirme que CN a toujours respecté environ 80 % de ses commandes de wagons couverts, mais que son taux d’exécution des commandes est passé à environ 45 % au cours de la période visée par la plainte.

[28] CN reconnaît qu’il y a un écart entre le niveau de services demandé par MLMP et le niveau de services qu’elle lui a fourni au cours de la période visée par la plainte. Elle reconnaît qu’elle n’a pas fourni à MLMP suffisamment de wagons couverts pour qu’elle puisse répondre aux besoins relatifs à sa production quotidienne au cours de cette période.

[29] Cependant, CN conteste l’affirmation de MLMP concernant l’importance de cet écart. Elle soutient que d’après la production quotidienne réelle énoncée de MLMP de 1 120 tonnes, MLMP aurait besoin d’au plus 13 wagons couverts par jour étant donné qu’en moyenne, les wagons couverts permettent de transporter 91,4 tonnes de pâte. CN affirme que le nombre de wagons couverts commandés par MLMP est beaucoup plus élevé et suggère que ce nombre aurait pu comprendre les commandes renouvelées; c’est-à-dire que si MLMP n’avait pas reçu tous les wagons couverts demandés dans une commande, elle aurait ajouté ce manque à gagner au nombre de wagons demandés dans la commande subséquente. CN conclut que compte tenu des besoins quotidiens réels de MLMP en matière de production, le taux d’exécution de ses commandes se situait entre 65 % et 69 %.

[30] Comme les parties conviennent que 13 wagons couverts par jour suffiraient d’après la production de MLMP, l’Office convient que ce nombre de wagons couverts équivaut au nombre de wagons dont MLMP a quotidiennement besoin. Cependant, MLMP soutient qu’au début de la période visée par la plainte, elle possédait [SUPPRESSION] tonnes de pâtes qui se trouvaient dans des installations d’entreposages en attente d’expédition. Les données de MLMP soutiennent son affirmation selon laquelle au cours de la période de référence, elle entreposait en moyenne 4 705 tonnes de pâte. Cependant, le volume de pâte entreposée au début de la période visée par la plainte était [SUPPRESSION] tonnes plus élevé que sa moyenne historique et représentait un besoin de [SUPPRESSION] wagons couverts supplémentaires. Puisque la période visée par la plainte est de 151 jours, l’Office conclut que les besoins réels de MLMP en matière de wagons couverts, d’après sa production prévue et le volume de pâte qu’elle avait entreposé, représentaient [SUPPRESSION] wagons couverts. Les données indiquent que MLMP n’a reçu que 1 275 wagons couverts. Par conséquent, l’Office conclut que le taux d’exécution des demandes de services de CN au cours de la période visée par la plainte était d’environ [SUPPRESSION] %. L’Office conclut donc que CN n’a pas respecté ses obligations en matière de services envers MLMP au cours de la période visée par la plainte.

Quelles sont les raisons qui pourraient justifier le manquement à l’obligation de services?

[31] CN affirme que les raisons suivantes ont contribué à son incapacité à fournir à MLMP le nombre de wagons couverts nécessaires pour répondre à ses besoins en matière de transport :

- une fluctuation imprévue du marché au cours de laquelle :

• • la demande totale de wagons couverts a augmenté pour tous les produits,
  • une modification des destinations des wagons couverts a fait augmenter la distance totale des trajets,

- les activités des compagnies de chemin de fer américaines de catégorie 1 étaient plus lentes qu’à l’habitude;

- les conditions météorologiques étaient plus froides qu’à l’habitude pour plus longtemps qu’à l’habitude;

- Winnipeg a reçu une quantité record de neige.

[32] CN ajoute que chacun des facteurs ci-dessus a eu un effet cumulatif sur les durées de cycle, ce qui a altéré le nombre total de wagons couverts disponibles. Elle affirme que tous ces facteurs sont indépendants de sa volonté et justifient le fait qu’elle n’a pas fourni à MLMP un nombre suffisant de wagons couverts pour qu’elle puisse répondre à ses besoins.

[33] MLMP conteste les justifications énoncées par CN pour l’écart et suggère que l’écart était le résultat de l’incapacité systémique de CN de respecter les demandes de wagons couverts reçues pour plusieurs raisons, y compris le manque d’équipement et de personnel, et le parc inadéquat de wagons couverts.

[34] L’Office doit examiner la preuve pour déterminer si CN a fourni le niveau de services le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances. Parmi la liste non exhaustive de facteurs à considérer établie dans la LTC, l’Office tiendra compte des besoins et des contraintes des parties en matière d’exploitation, et des plans établis par la compagnie pour lui permettre de s’acquitter de ses obligations quand elle fait face à des situations cycliques ou prévisibles. Comme l’Office l’a établi dans la 2014-10-03">décision 2014‑10‑03, il peut tenir compte des solutions de rechange offertes et, lorsque cela est pertinent, des facteurs atténuants qui échappent au contrôle de la compagnie de chemin de fer. Dans cette décision, l’Office a indiqué que les obligations en matière de niveau de services imposées à une compagnie de chemin de fer sous-entendent qu’elle doit déployer des efforts afin de cerner les mesures en prévision des événements et considérer les arrangements nécessaires en vue de répondre aux besoins de ses clients. Dans le cas présent, l’Office tiendra compte des éléments de preuve témoignant de tels efforts.

Augmentation de la demande pour les wagons couverts

[35] CN affirme qu’entre 2021 et 2022, le nombre total de commandes de wagons couverts a augmenté de 36 % pour tous les produits. CN précise qu’avec de plus longues durées de cycle, elle aurait eu besoin de deux fois son parc de wagons pour répondre à toutes les commandes. Cette augmentation a affecté sa capacité à répondre aux demandes de services de ses clients. CN explique qu’elle et les expéditeurs n’avaient pas anticipé l’augmentation de la demande et qu’ils n’ont pas eu le temps d’acquérir des ressources additionnelles, même si elles avaient été disponibles sur le marché, ce qui, selon eux, n’était pas le cas. CN a fourni des données indiquant qu’au cours de la période visée par la plainte, son taux d’exécution des commandes de wagons couverts dans l’ensemble de son réseau était de 47 %.

[36] MLMP affirme que CN n’a pas fourni d’éléments de preuve étayant son affirmation selon laquelle la demande pour les wagons couverts a augmenté pour tous les produits. Elle soutient que les éléments de preuve déposés par CN indiquent qu’au cours de la période visée par la plainte, la demande pour les wagons couverts était moindre dans l’ouest du Canada qu’au cours de la même période en 2018, y compris à l’installation de transbordement, et qu’elle n’était que 3,5 % plus élevée dans l’ensemble du réseau de CN. MLMP affirme que l’augmentation de la demande en 2022 ne devrait pas être considérée comme une hausse sans précédent, mais plutôt comme un arriéré accumulé en raison des pannes de service antérieures de CN. MLMP affirme également que CN n’avait pris aucune mesure pour augmenter son parc de wagons couverts avant mars 2022, sachant depuis le deuxième trimestre de 2021 que son parc avait atteint sa pleine capacité ou presque.

[37] En ce qui a trait à l’affirmation de MLMP selon laquelle le renouvellement des commandes de wagons couverts pourrait témoigner d’une augmentation de la demande, l’Office souligne que CN a affirmé que le fait de compter toutes les commandes et les commandes renouvelées pourrait se traduire par une exagération importante de la pénurie de wagons couverts. Dans ce contexte, MLMP a souligné qu’elle pourrait également exagérer la demande. Par exemple, MLMP a commandé 2 854 wagons couverts pendant la période visée par la plainte pour transporter sa production quotidienne et son arriéré entreposé en raison de la pénurie de wagons couverts, ce qui représentait une augmentation de [SUPPRESSION] % de ses commandes de wagons couverts au cours de la période visée par la plainte pour compenser cette pénurie. Parallèlement, CN n’a pas indiqué si le renouvellement des commandes de wagons de ses clients a contribué à la hausse de 36 % de la demande pour les wagons couverts dans l’ensemble de son réseau au cours de la période visée par la plainte, mais, compte tenu de l’expérience de MLMP, cette hypothèse semble probable.

[38] CN a affirmé qu’elle n’anticipait pas une hausse de la demande pour les wagons couverts, mais l’Office conclut qu’elle n’a pas expliqué comment elle anticipait la demande et quelles étapes elle prenait pour prévoir ou répondre à cette demande. Les éléments de preuve indiquent que de janvier 2020 à janvier 2022, le parc de wagons couverts de CN est passé de 11 376 à 9 435. CN indique qu’aucun wagon couvert n’était disponible sur le marché, mais, malgré le fait que la demande avait commencé à augmenter en 2021, elle n’a pas commandé de wagons supplémentaires avant 2022 et ces wagons n’allaient pas être livrés avant 2023 et 2024. Enfin, les éléments de preuve produits par CN démontrent une augmentation de la demande pour les wagons couverts au cours de la période visée par la plainte, mais, indépendamment de l’importance réelle de cette hausse, l’Office conclut que CN n’a pas établi que l’augmentation surpassait ce qui pourrait être considéré comme un retour à une demande antérieure ou une hausse imprévisible compte tenu de la reprise de l’activité économique après la pandémie mondiale. Par conséquent, l’Office conclut que CN n’a pas établi qu’il y a eu une augmentation de 36 % de la demande affectant sa capacité à répondre aux demandes de niveau de services de MLMP au cours de la période visée par la plainte.

Augmentation de la distance des trajets

[39] CN soutient que certains de ses clients ont modifié leurs destinations d’expédition. Plus précisément, elle souligne une réduction imprévue de la circulation ferroviaire vers la Colombie‑Britannique et une augmentation de la circulation vers les États-Unis. Elle a fourni des éléments de preuve indiquant que ses parcours en charge sur le réseau ont augmenté entre la période de référence et la période visée par la plainte et qu’ils étaient plus élevés qu’au cours des 11 années précédant la période visée par la plainte.

[40] MLMP affirme que selon les propres données de CN, ses parcours en charge sur le réseau n’ont pas subi une augmentation importante en 2022. Elle soutient que les données de CN indiquent qu’ils n’ont augmenté que de 3,4 % entre la période de référence et la période visée par la plainte et qu’ils n’étaient que 0,1 % plus élevés au cours de la période visée par la plainte qu’ils ne l’étaient en 2019.

[41] Après avoir examiné les données fournies par CN, l’Office est d’accord avec l’affirmation de MLMP selon laquelle ces données ne témoignent pas d’une augmentation importante et imprévue des parcours en charge sur le réseau au cours de la période visée par la plainte. Les données indiquent que les parcours en charge sur le réseau ont augmenté de 2013 à 2019, diminué légèrement en 2020 et 2021, et augmenté en 2022 pour atteindre une distance presque identique à celle de 2019.

[42] Une augmentation des parcours en charge sur le réseau aurait eu une incidence sur les durées de cycle d’une compagnie de chemin de fer. Cependant, les données fournies par CN indiquent que les parcours en charge sur le réseau étaient à la hausse depuis presque 10 ans et qu’ils étaient presque revenus à ce qu’ils étaient avant la pandémie au cours de la période visée par la plainte. Par conséquent, l’Office conclut que l’augmentation des parcours en charge sur le réseau n’est pas un contexte imprévisible auquel CN n’aurait pas pu se préparer. De plus, il ne peut pas conclure qu’il s’agit d’une justification au manquement de la part de CN à ses obligations en matière de niveau de services envers MLMP.

Temps froid

[43] CN affirme que le temps froid dans l’ouest du Canada au cours de la période visée par la plainte s’est traduit par une réduction de l’efficacité au sein de son réseau. Elle affirme que lorsque la température baisse sous les -25^oC, la longueur et la vitesse des trains doivent être réduites par souci de sécurité. Elle soutient que dans l’ouest du Canada, entre le 1^er janvier 2022 et le 31 mars 2022, la température a été inférieure à -25^oC au cours de 71 des 90 jours, et que la température a été inférieure à -35^oC au cours de 38 de ces jours (ce qui s’est traduit par des restrictions encore plus importantes relativement à la longueur des trains). CN ajoute que ces restrictions nécessitent certains changements opérationnels qui réduisent l’efficacité globale du réseau, ce qui, à son tour, a une incidence sur la capacité globale d’expédition de la chaîne d’approvisionnement.

[44] Pour étayer sa position, CN a fourni des données concernant la température au cours de la période visée par la plainte à Edmonton (Alberta), Jasper (Alberta), Prince George (Colombie-Britannique), Saskatoon (Saskatchewan), Sudbury (Ontario) et Winnipeg (Manitoba). Cependant, ces données n’indiquent que 51 jours distincts au cours desquels la température minimale était égale ou inférieure à -25^oC dans l’une ou plusieurs de ces villes. La température a atteint -35^oC ou moins au cours de six jours dans l’une ou plusieurs de ces villes.

[45] Dans sa réplique, MLMP affirme que les données fournies par CN comportent plusieurs lacunes, y compris certaines villes impertinentes et des problèmes en matière de mesure de la température. MLMP affirme que CN n’a pas établi que le temps froid a eu une incidence sur sa capacité à exécuter les demandes de services.

[46] L’Office reconnaît que lorsque les conditions météorologiques sont extrêmes, les compagnies de chemin de fer font face à des restrictions d’ordre opérationnel, comme des restrictions de corridors, des limites de vitesse et des réductions de longueur des trains, qui réduisent leur capacité de maintenir leurs activités à des niveaux normaux, ce qui, à son tour, peut entraîner une augmentation de la durée des cycles des wagons (voir, par exemple, la 2015-07-10">décision 2015-07-10, EMI c CN).

[47] Dans le Plan d’exploitation hivernale du CN 2021-2022 déposé par les deux parties, CN énonce certaines mesures récemment prises pour améliorer ses activités hivernales. L’Office reconnaît le fait que les conditions opérationnelles sont difficiles en hiver au Canada et les efforts déployés par CN pour remédier à cet enjeu, mais la question pertinente dans le cas présent est de savoir dans quelle mesure les conditions météorologiques étaient extrêmes et de quelle façon elles ont eu une incidence particulière sur la prestation des wagons couverts à MLMP. Dans ce contexte, l’Office conclut qu’aucun élément de preuve ne suggère que les conditions météorologiques au cours de la période visée par la plainte étaient remarquables par rapport aux hivers canadiens habituels.

[48] Par conséquent, l’Office conclut que CN n’a pas établi que le temps froid au cours de la période visée par la plainte peut justifier le fait qu’elle n’ait pas exécuté les demandes de services envers MLMP.

Quantité record de neige à Winnipeg

[49] CN soutient que tous les wagons couverts vides demandés par MLMP proviennent soit du nord-ouest de l’Ontario ou du Midwest des États-Unis, et traversent Winnipeg pour se rendre à North Battleford (Saskatchewan). CN a fourni des éléments de preuve qui indiquent que du 1^er décembre 2021 au 31 mars 2022, Winnipeg a reçu 142,8 centimètres de neige, soit plus de neige qu’au cours des 60 dernières années pour une telle période. CN soutient qu’avec autant de neige, les activités de la gare de triage de Winnipeg ont dû être mises en suspens à plusieurs reprises afin de procéder à un déneigement avant que les activités puissent reprendre, ce qui a eu une incidence sur la durée des cycles des wagons couverts.

[50] MLMP affirme que CN n’a ni établi ni même estimé l’incidence réelle des accumulations de neige à Winnipeg sur l’approvisionnement en wagons couverts de l’installation de transbordement au cours de la période visée par la plainte.

[51] L’Office reconnaît que les accumulations de neige importantes obligent les compagnies de chemin de fer à procéder à des déneigements avant de réaliser certaines activités aux gares de triage. Il reconnaît également que les données fournies par CN concernant la durée des cycles des wagons couverts pour MLMP indiquent que la durée globale passée par les wagons couverts dans les gares de triage avait augmenté. Cependant, CN n’a pas fourni de données permettant de démontrer l’incidence des accumulations de neige importantes au cours de la période visée par la plainte à sa gare de triage de Winnipeg par rapport aux années précédentes (p. ex. le nombre de fois que la gare de triage a dû être fermée à des fins de déneigement et la durée de ces fermetures). L’Office accepte l’argument de MLMP selon lequel CN n’a pas expliqué l’incidence des accumulations de neige importantes à sa gare de triage de Winnipeg sur sa capacité à répondre aux demandes de services de MLMP. En l’absence de tels éléments de preuve, l’Office conclut que CN n’a pas établi que les accumulations de neige à Winnipeg au cours de la période visée par la plainte peuvent justifier le fait qu’elle n’ait pas exécuté les demandes de services envers MLMP.

Plus longue durée des cycles

[52] CN a affirmé que l’augmentation des parcours en charge sur le réseau, le temps froid dans l’ouest du Canada et les accumulations de neige à Winnipeg sont tous des facteurs ayant contribué à la prolongation de la durée des cycles des wagons couverts, qui a eu une incidence négative sur sa capacité à respecter ses obligations en matière de niveau de services.

[53] L’Office rejette les justifications de CN relatives aux parcours en charge sur le réseau, au temps froid et aux accumulations de neige à Winnipeg. Cependant, d’après les éléments de preuve présentés, l’Office évaluera néanmoins l’argument de CN concernant la prolongation de la durée des cycles. L’examen des données fournies par CN en ce qui a trait à la durée des cycles a permis de conclure que la durée active moyenne des cycles dans l’ensemble de son réseau n’avait augmenté que de 1,8 % (de 16,8 à 17,1 jours) de 2021 à 2022, alors que la durée moyenne des cycles dans son réseau est passée de 22,5 à 24,7 au cours de la même période, soit une augmentation de 9,8 %. Cependant, entre 2021 et 2022, la durée des cycles de MLMP est passée de 18,93 à 22,99 jours, une augmentation de 21,4 %. Les données de CN indiquent également que la durée des cycles des wagons couverts de MLMP est passée d’une moyenne de 18,96 jours au cours de la période de référence à une moyenne de 24,1 jours au cours de la période visée par la plainte, une augmentation de 27,1 %. CN n’a pas expliqué la raison de cette incidence particulièrement négative sur la durée des cycles de MLMP. En l’absence d’une telle explication, l’Office conclut que CN n’a pas établi que ces enjeux justifient l’écart entre le niveau de services demandé par MLMP et celui fourni par CN.

Compagnies de chemin de fer américaines de catégorie 1 plus lentes qu’à l’habitude

[54] CN soutient qu’une réduction de l’efficacité de la circulation sur les chemins de fer américains a eu une incidence négative sur la durée moyenne de ses cycles pendant la période visée par la plainte. Pour étayer sa position, elle a fourni des éléments de preuve qui indiquent que la durée du transport hors réseau était plus élevée et que l’efficacité hors réseau était plus faible au cours de la période visée par la plainte par rapport à la période de référence. CN soutient que la réduction de l’efficacité de la circulation sur les chemins de fer américains était principalement causée par une pénurie de main-d’œuvre. En réponse aux directives de l’Office voulant que CN réponde à la demande de MLMP visant à obtenir les communications écrites entre CN et les transporteurs américains concernant l’expédition de wagons couverts vers le Canada, CN a fourni des hyperliens vers des transcriptions d’audience et une décision du Surface Transportation Board (STB) des États-Unis dans le cadre d’une affaire intitulée « Questions urgentes sur le transport ferroviaire des marchandises » (Urgent issues in freight rail service). L’audience a eu lieu les 26 et 27 avril 2022, avant la fin de la période visée par la plainte. CN a surligné certains extraits du témoignage de plusieurs représentants de compagnie de chemin de fer américaine de catégorie 1 dans lesquels les témoins fournissent certaines explications générales pour les difficultés récentes en matière de prestation de services aux États-Unis, y compris la pénurie de main-d’œuvre, et décrivent des mesures récentes d’embauche et de formation. La décision du STB souligne les allégations des compagnies de chemin de fer et faisait appel à des plans de reprise des services et à une meilleure production de rapports dans le secteur ferroviaire aux États-Unis. Ces éléments de preuve donnent un aperçu de certaines difficultés auquel le réseau américain de transport ferroviaire a fait face à l’hiver 2021-2022. Cependant, il est difficile de faire des liens pertinents entre ces éléments de preuve et le service fourni par CN à MLMP dans le cas présent. 

[55] De plus, les éléments de preuve fournis par CN indiquent que la durée des transports hors réseau est passée de 5,7 jours au cours de la période de référence à 7,5 jours au cours de la période visée par la plainte. Ils indiquent également qu’entre 2011 et 2022, cette durée a considérablement varié, allant de 4,9 jours à 9,1 jours. Ces données démontrent que la durée des transports hors réseau a déjà été plus élevée qu’au cours de la période visée par la plainte. Compte tenu de la variation de la durée des transports hors réseau depuis 2011, l’Office conclut que CN n’a pas expliqué en quoi elle était incapable de gérer ou de compenser l’augmentation récente de la durée des transports hors réseau.

Conclusion sur la justification de CN pour la panne de service

[56] L’Office conclut que CN n’a pas établi qu’elle a fait tous les efforts raisonnables pour recevoir, transporter, livrer et décharger sans délais les marchandises qui lui ont été confiées par MLMP, même confrontée à des difficultés indépendantes de sa volonté. Les éléments de preuve et les justifications fournis par CN ne permettent ni d’établir que les raisons de l’écart dans le service étaient imprévisibles ni que CN a fourni le niveau de services le plus élevé qu’elle pouvait raisonnablement fournir dans les circonstances. Par conséquent, l’Office conclut que CN a manqué à ses obligations en matière de niveau de services envers MLMP au cours de la période visée par la plainte.

Réparations demandées par MLMP

Une ordonnance établissant le niveau minimal de service que CN devra respecter

[57] MLMP réclame une ordonnance de l’Office obligeant CN à fournir au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts de haute capacité demandés chaque semaine par MLMP à l’installation de transbordement, et à fournir une moyenne mobile de quatre semaines d’au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts demandés par MLMP pourvu que MLMP ne demande pas plus de 20 wagons couverts par jour.

[58] CN affirme qu’une ordonnance visant un approvisionnement futur en wagons garanti pour une période indéterminée nécessiterait que l’Office soit convaincu qu’une exécution de moins de [SUPPRESSION] % des demandes de wagons couverts de MLMP représenterait un manquement à ses obligations en matière de niveau de services. Elle affirme qu’une telle détermination ne peut pas être faire dans le contexte de la plainte de MLMP auprès de l’Office. Elle affirme également que des commandes de 20 wagons couverts par jour semblent déraisonnables puisque 13 wagons par jour suffiraient d’après le volume de production affirmé par MLMP.

[59] Pour étayer ses affirmations, CN cite la 2015-03-12">décision 2015-03-12. Dans ce cas, la partie demanderesse avait déposé une plainte concernant la modification en suspens d’une politique de CN qui, selon elle, entraînerait un manquement à ses obligations en matière de niveau de services. Cependant, puisque la plainte de la partie demanderesse comprenait un manquement hypothétique aux obligations en matière de niveau de services de CN, l’Office a rejeté la demande, dans laquelle était demandée une ordonnance visant à obliger CN à exécuter de futures demandes de services. Dans ce cas, l’Office ne pouvait pas ordonner de réparation à la suite d’un manquement infondé à des obligations en matière de niveau de services.

[60] Le cas présent est nettement différent. MLMP a établi qu’un manquement à des obligations en matière de niveau de services s’était produit. Lorsqu’un manquement est établi, l’Office a un vaste pouvoir discrétionnaire lorsque vient le temps d’ordonner une réparation, y compris le pouvoir d’ordonner un approvisionnement futur en wagons en particulier sans échéance déterminée. Au titre de la LTC, l’Office peut formuler des ordonnances futures visant la construction d’ouvrages, l’acquisition de biens, ou l’attribution ou la distribution de wagons par une compagnie de chemin de fer selon les instructions de l’Office. L’Office peut également ordonner à la compagnie de remplir ses obligations selon les modalités de forme et de temps qu’il estime indiquées, en tenant compte des intérêts légitimes, et préciser les détails de l’obligation à respecter. Lorsqu’il établit une condition de services, l’Office doit veiller à ce qu’elle soit commercialement équitable et raisonnable pour les deux parties.

[61] Dans le cas présent, l’Office conclut qu’il est approprié de formuler une ordonnance visant l’approvisionnement futur de CN en wagons à MLMP pour deux raisons. Tout d’abord, les éléments de preuve témoignent d’une stabilité des exigences en matière de services de MLMP et du rendement de CN pendant plusieurs années avant la période visée par la plainte. De plus, les éléments de preuve indiquent qu’un manque de prévisibilité des services de wagons couverts a eu une incidence immédiate et négative sur les activités de MLMP, y compris des arrêts et des ralentissements à partir du premier mois de la période visée par la plainte. Dans le cas présent, une réparation axée sur un approvisionnement particulier en wagons couverts permettra à l’ordonnance de l’Office d’être aussi réalisable que possible pour les deux parties et de se traduire par un approvisionnement prévisible en wagons qui, historiquement, a permis de répondre aux besoins de MLMP et que CN a été en mesure de respecter.

[62] La production prévue de MLMP est, comme elle l’a mentionné, demeurée relativement stable depuis 2019; elle représente un besoin d’environ 13 wagons couverts par jour. Le fait que CN a historiquement livré environ [SUPPRESSION] % des wagons couverts demandés, à la satisfaction de MLMP, n’est pas contesté. Les données fournies par CN indiquent qu’au cours de la période allant du 1^er janvier au 31 mai, elle a été en mesure de fournir plus de [SUPPRESSION] % des wagons couverts demandés par MLMP au cours des années 2019, 2020 et 2021. À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut que l’ordonnance demandée par MLMP visant à obliger CN à fournir au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts commandés est raisonnable.

[63] CN a soulevé la préoccupation qu’une ordonnance indéterminée de l’Office visant un approvisionnement en wagons couverts ne devrait pas signifier que tout approvisionnement sous le niveau précisé est automatiquement une interruption de service. Il s’agit en effet d’un argument sur la possibilité que les circonstances entourant les parties pourraient changer. L’ordonnance de l’Office visant un retour à un niveau d’approvisionnement en wagons couverts antérieur et le maintien de ce niveau ne doit ni être considéré comme une mesure visant à éviter que les besoins opérationnels de MLMP changent ni à contrer la possibilité que certaines circonstances puissent empêcher CN de respecter cet approvisionnement en wagons couverts un jour. Par conséquent, l’ordonnance de l’Office demeurera en vigueur à moins que les circonstances entourant les parties ne changent fondamentalement.

[64] Un changement évident et fondamental des circonstances pourrait être que les besoins en matière de services de MLMP évoluent. Dans un tel cas, l’ordonnance de l’Office ne pourrait plus être en vigueur malgré le fait que CN serait toujours légalement tenu de fournir les installations convenables pour les marchandises de MLMP même si ses besoins avaient changé. Il est également possible qu’à un certain moment, la prestation de [SUPPRESSION] % ou plus des wagons couverts à MLMP ne soit pas raisonnable de la part de CN en raison du contexte, par exemple, pour des situations indépendantes de sa volonté. Cependant, compte tenu de l’historique stable des services entre les parties au cours des nombreuses dernières années et du fait que CN n’a pas fourni d’élément de preuve acceptable dans le cas présent pour justifier le niveau de services fourni au cours de la période visée par la plainte, l’Office s’attend à ce que toute circonstance telle soit exceptionnelle et temporaire. L’Office s’attend à ce que CN prenne des mesures lui permettant de respecter ses obligations en matière de niveau de services à mesure qu’elles se présenteront, dont maintenir un parc convenable de wagons couverts pour que les circonstances extraordinaires (y compris le rationnement de wagons), s’il y a lieu, soient d’une durée et d’une portée limitées autant que possible.

[65] L’Office souligne que les réparations demandées par MLMP lui permettraient de commander jusqu’à 20 wagons par jour jusqu’à nouvel ordre. Il conclut que cette demande n’est pas étayée par les éléments de preuve. Dans sa réplique, MLMP explique que sa demande de 20 wagons couverts par jour au cours de la période visée par la plainte était nécessaire pour réduire son arriéré et respecter ses exigences quotidiennes en matière de services. L’Office accepte que les commandes de 20 wagons couverts par jour soient nécessaires à titre temporaire.

[66] Par conséquent, l’Office accède à la demande de MLMP de pouvoir commander jusqu’à 20 wagons couverts par jour jusqu’à ce que son arriéré de pâte accumulé au cours de la période visée par la plainte soit d’un volume similaire au volume de MLMP au cours de la période de référence, soit 4 705 tonnes.

[67] Par la suite, à moins que les circonstances ne changent fondamentalement, l’Office ordonne à CN de fournir à MLMP un niveau de services correspondant à ses niveaux de services antérieurs, les besoins en matière de services de MLMP représentant environ 13 wagons couverts par jour et CN livrant environ [SUPPRESSION] % ou plus des wagons couverts demandés.

Indemnité demandée par MLMP pour ses dépenses et le coût de sa demande auprès de l’Office

[68] MLMP affirme qu’elle a pris des mesures d’atténuation à la suite du manquement de service de CN qui se sont traduites par des dépenses qui, autrement, n’auraient pas été si importantes, notamment des frais de transport par camion, des frais d’entreposage, des coûts déboursés liées à l’arriéré entreposé à Meadow Lake et des dépenses supplémentaires supportées en raison de sa participation au processus de vente aux enchères des wagons de CN.

[69] Dans sa réponse, CN soulève certains enjeux liés aux dépenses alléguées par MLMP, et affirme que MLMP doit fournir des éléments de preuve fiables liés aux dépenses et que CN doit avoir la possibilité d’y réagir. Dans sa réplique, MLMP mentionne être d’accord avec CN à cet égard et demande que cette question soit scindée. L’Office convient de cette approche et sollicitera des présentations de la part des parties sur cette question conformément aux échéanciers établis ci-dessous.

Ordonnance

[70] Jusqu’à ce que l’arriéré de pâte entreposé par MLMP au cours de la période visée par la plainte ne revienne au volume antérieur de 4 705 tonnes, l’Office ordonne à CN de fournir au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts de haute capacité demandés par MLMP à l’installation de transbordement chaque semaine et de fournir une moyenne mobile de quatre semaines d’au moins [SUPPRESSION] % des wagons couverts demandés par MLMP pourvu que MLMP ne demande pas plus de 20 wagons couverts par jour.

[71] Par la suite, à moins que les circonstances ne changent fondamentalement, CN devra fournir un niveau de services correspondant au niveau antérieur d’environ [SUPPRESSION] % ou plus des besoins quotidiens de MLMP, qui représentent environ 13 wagons par jour.

[72] L’Office donne à MLMP jusqu’à 17 h, heure locale de Gatineau, le 15 mars 2023 pour présenter des éléments de preuve concernant les dépenses qu’elle affirme avoir supportées en raison du manquement de CN à ses obligations en matière de niveau de services au cours de la période visée par la plainte et en fournir une copie à CN. CN aura ensuite jusqu’à 17 h, heure locale de Gatineau, le dixième jour ouvrable après la réception des présentations de MLMP pour déposer une réponse et en fournir une copie à MLMP. Enfin, MLMP aura jusqu’à 17 h, heure locale de Gatineau, le cinquième jour ouvrable après la réception de la réponse de CN pour déposer une réplique. La réplique ne peut soulever des questions ou arguments qui ne sont pas abordés dans la réponse, ni introduire de nouvelle preuve, sauf sur autorisation de l’Office à la suite d’une requête déposée au titre des Règles.

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Dispositions en référence	Identifiant numérique (article, paragraphe, règle, etc.)
Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10	26; 37; 113; 114; 115; 116
Règles de l′Office des transports du Canada (Instance de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances), DORS/2014-104	23; 34