Lettre-décision n° LET-AT-55-2022
Demande présentée par Autumn Evoy, Erin Maxwell, Hunter Troup, Lara Plokhaar, Kandi Smiley et Edwina Brooks contre Air Canada, WestJet, Air Transat, K.L.M. Royal Dutch Airlines (KLM) et VIA Rail Canada Inc. (VIA), au titre de la Loi sur les transports au Canada
Résumé
[1] L’Office des transports du Canada (Office) a été saisi de six demandes dans lesquelles les demandeurs réclament le droit de prendre les transports avec un animal qui a ou pourrait avoir le statut d’animal de soutien émotionnel (ASE). Puisque de plus en plus de personnes handicapées voudraient être accompagnées d’un ASE dans leurs déplacements, l’Office a décidé de joindre ces demandes. Ainsi, il pourra étudier de manière plus efficace et selon un point de vue plus général la question de savoir s’il faudrait exiger que les transporteurs acceptent les ASE dans le réseau de transport fédéral.
[2] Dans le Règlement sur les transports accessibles aux personnes handicapées (RTAPH), chien d’assistance est un « [c]hien qui a reçu, de la part d’un organisme ou d’une personne spécialisé en formation de chiens d’assistance, une formation individualisée à la tâche pour répondre aux besoins liés au handicap d’une personne handicapée ». Les ASE, quant à eux, n’effectuent aucune tâche; c’est plutôt leur présence qui procure du réconfort ou un soutien affectif aux personnes ayant un handicap lié à la santé mentale.
[3] Dans cette décision, l’Office examinera la question de savoir si les ASE peuvent être transportés sans que les transporteurs se voient imposer une contrainte excessive, dans des situations où le demandeur a démontré qu’il a handicap lié à la santé mentale et a besoin qu’un ASE l’accompagne dans les transports.
[4] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office conclut, de façon préliminaire :
- que les transporteurs se verront imposer une contrainte excessive s’ils sont tenus d’accepter d’autres espèces que des chiens en tant qu’ASE;
- que les chiens pourraient en général faire de bons ASE, mais que si le transport de chiens de soutien émotionnel (CSE) n’est pas réglementé, les transporteurs se verraient imposer une contrainte excessive en raison des risques pour la santé et la sécurité; des inquiétudes concernant le comportement et le bien‑être de l’animal; et des conséquences des fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE;
- qu’avec des conditions et des garanties appropriées, les transporteurs pourraient transporter certains CSE sans se voir imposer de contraintes excessives.
[5] À cette fin, l’Office propose des conditions pour gérer les risques inhérents au transport de CSE, dans le but de trouver un juste équilibre entre les intérêts des personnes handicapées qui utilisent des CSE et les intérêts de l’industrie et des voyageurs, y compris ceux des autres personnes handicapées qui utilisent des chiens d’assistance.
[6] Les parties ont l’occasion de justifier pourquoi l’Office ne devrait pas rendre définitives ses conclusions préliminaires. Pour ce faire, elles doivent déposer d’autres présentations en suivant les étapes indiquées à la fin de la présente décision préliminaire. Les autres personnes intéressées pourront également présenter des commentaires sur les conclusions préliminaires. Après qu’il aura examiné l’ensemble des présentations et des commentaires, l’Office décidera s’il doit rendre définitive sa décision préliminaire ou la modifier en s’appuyant sur l’information qu’il aura reçue.
[7] L’Office entend appliquer l’approche formulée dans la décision définitive de la présente instance aux six demandes dont il a été saisi. L’Office pourrait aussi utiliser sa décision définitive lorsqu’il sera appelé à trancher d’autres demandes mettant en cause le transport d’ASE. Les questions soulevées dans ces six demandes sont semblables partout dans le réseau de transport fédéral, elles ont fait l’objet de vastes consultations publiques, et elles visent tous les modes de transport (aéronefs, trains, navires et autobus extraprovinciaux) et l’ensemble des gares qui les desservent.
Contexte
Les demandes
[8] Cinq des demandes dont l’Office a été saisi concernent des transporteurs aériens et le transport de CSE en cabine sur des vols intérieurs ou internationaux. La sixième demande porte sur un trajet à bord d’un train de VIA avec un lapin.
[9] Dans la décision LET-AT-C-A-39-2019 (Maxwell c Air Canada), l’Office a conclu qu’Erin Maxwell est une personne handicapée et qu’elle a rencontré trois obstacles à ses possibilités de déplacement pour les raisons suivantes :
- Air Canada n’a pas voulu que Mme Maxwell prenne un vol avec un ASE de grande taille, même si elle lui en avait donné l’autorisation;
- d’après la politique même d’Air Canada, accompagné d’un ASE dans les transports n’aura pas la certitude qu’il y aura assez de place pour les deux, sauf si le passager paye les frais d’un deuxième siège;
- la façon dont le personnel d’Air Canada a traité Mme Maxwell lorsqu’elle a embarqué dans l’aéronef avec son ASE et s’est fait dire qu’il n’y avait pas assez de place pour les deux parce que le transporteur ne leur avait pas réservé deux sièges.
[10] Dans la décision LET-AT-R-38-2019 (Evoy c VIA), l’Office a conclu qu’Autumn Evoy est une personne handicapée qui a la phobie des chiens; qu’elle a besoin de se déplacer avec son lapin pour pallier son handicap; et qu’elle a rencontré un obstacle à ses possibilités de déplacement pour ne pas avoir pu prendre un train de VIA avec son lapin. Même si son lapin peut avoir le statut d’animal aidant au sens des lois ontariennes (Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario), VIA est régie par une loi fédérale. Le lapin de Mme Evoy n’entre pas dans la définition d’un animal aidant prévue dans le Code ferroviaire qui a été élaboré avant le RTAPH. VIA fait remarquer qu’elle a mené un projet pilote de décembre 2015 à mai 2017 afin d’évaluer la possibilité qu’elle accepte de transporter dans ses trains des ASE certifiés autres que des chiens (par exemple, des chats et des lapins). VIA a décidé d’accepter uniquement les chiens en tant qu’ASE à bord de ses trains en se fondant sur des rapports du personnel qui font état de graves problèmes d’hygiène et de comportement durant le projet pilote.
[11] Dans la décision LET-AT-A-13-2020 (Plokhaar c KLM), l’Office a conclu que Lara Plokhaar est une personne handicapée et qu’elle a rencontré un obstacle à ses possibilités de déplacement parce qu’elle n’a pas pu prendre son vol de KLM avec son chien, un ASE, pour se rendre du Canada aux Pays-Bas.
[12] Dans la décision LET-AT-A-15-2020 (Troup c Air Canada), l’Office a conclu que Hunter Troup est une personne handicapée et qu’elle a rencontré un obstacle à ses possibilités de déplacement parce qu’elle n’a pas pu prendre son vol d’Air Canada avec son chien, un ASE, pour se rendre du Canada à Cuba. Dans le cadre de la même instance, l’Office a aussi conclu que le chien n’est pas un animal d’assistance au sens de la loi fédérale qui s’applique aux transporteurs aériens, même si le chien peut avoir le statut d’animal aidant selon les lois en vigueur en Ontario.
[13] Dans la décision LET-AT-A-42-2022 (Smiley c Air Canada), l’Office a conclu que Kandi Smiley est une personne handicapée. De plus, l’Office a conclu de façon préliminaire que son chien n’est pas un chien d’assistance. Peu importe que le chien soit un chien d’assistance ou un ASE, et peu importe si Air Canada aurait dû l’accepter à bord, l’Office doit se prononcer sur la question de savoir si elle a rencontré un obstacle abusif parce qu’elle n’a pas pu prendre son vol intérieur comme prévu et qu’elle a dû attendre le prochain vol disponible à bord d’un aéronef assez spacieux pour transporter son chien de grande taille.
[14] Dans la décision LET-AT-C-A-49-2021 (Brooks c plusieurs transporteurs), l’Office a refusé de prononcer une ordonnance provisoire pour exiger qu’Air Canada, Air Transat ou WestJet répondent aux besoins d’Edwina Brooks et acceptent de transporter son chien en cabine sur un vol à destination du Royaume‑Uni. L’Office ne s’est pas encore prononcé sur la question de savoir si Mme Brooks est une personne handicapée, mais il a conclu que son chien n’est pas un chien d’assistance.
Approche du Canada concernant le transport des ASE
[15] Les transporteurs ont depuis longtemps l’obligation de transporter les animaux d’assistance dans tous les modes de transport de compétence fédérale. Toutefois, les ASE n’entrent habituellement pas dans la définition de ce qui constitue un animal d’assistance parce que contrairement aux chiens d’assistance, ils n’ont pas obtenu de certificat délivré par un organisme qui se spécialise dans le dressage de chiens d’assistance, et ils n’ont pas été dressés pour effectuer des tâches particulières. Le RTAPH, en vigueur depuis 2020, exige que les transporteurs acceptent de transporter le chien d’assistance qui accompagne une personne handicapée si les conditions applicables sont satisfaites, mais le Canada n’a pas de règlement qui les oblige à transporter des ASE.
[16] En décembre 2019, l’Office a lancé d’autres consultations sur des questions d’accessibilité qu’il a décrites comme faisant partie de la phase II du RTAPH. Dans ces consultations, il demandait ce qu’il conviendrait d’exiger des fournisseurs de services de transport concernant le transport d’ASE et d’animaux d’assistance autres que des chiens. L’Office a indiqué dans un rapport de type « Ce que nous avons entendu » publié le 26 novembre 2020 que les commentaires reçus durant ces consultations ne l’ont pas orienté vers des solutions claires pour encadrer le transport des ASE. Il y a également indiqué qu’il continuerait d’étudier les options et de traiter au cas par cas les demandes concernant des ASE.
[17] L’Office a commandé un rapport d’expertise vétérinaire afin de mieux comprendre les facteurs entourant le transport d’animaux à bord de divers modes de transport. Le 7 juillet 2022, l’Office a publié sur son site Web le Rapport d’expertise sur le transport d’animaux de soutien émotionnel à bord du matériel de transport (rapport d’expertise).
[18] Le Résumé des soumissions reçues par l'Office concernant les animaux de soutien émotionnel en 2019 a été publié le 7 décembre 2022. Il renferme un résumé plus complet des renseignements présentés durant les consultations sur la phase II du RTAPH concernant les ASE.
Approche des États-Unis concernant les ASE dans les aéronefs
[19] Une grande partie des vols internationaux sont des vols transfrontaliers entre le Canada et les États-Unis. Pendant que l’Office menait ses consultations auprès de voyageurs et de personnes handicapées à propos de l’utilisation d’animaux d’assistance et d’ASE à bord des aéronefs, le département américain des Transports a entrepris d’analyser la question des passagers handicapés qui prennent des vols avec des animaux d’assistance ou des ASE.
[20] Comme ceux du Canada, les transporteurs aériens américains ont depuis longtemps l’obligation de transporter les animaux d’assistance. Aux États-Unis, de 2008 jusqu’à janvier 2021, les transporteurs avaient également l’obligation légale de transporter les ASE. Le département américain des Transports a déterminé qu’il fallait changer les règles pour les raisons suivantes :
- augmentation du nombre de plaintes reçues de passagers handicapés et de transporteurs aériens concernant des animaux d’assistance;
- définitions incohérentes de la notion d’animal d’assistance entre les différents organismes fédéraux aux États-Unis;
- perturbations causées en raison de demandes visant à transporter des espèces animales inhabituelles à bord des aéronefs et qui ont eu pour effet de miner la confiance du public dans les animaux d’assistance légitimes;
- incidents mettant en cause des voyageurs qui font des déclarations frauduleuses pour que leur animal de compagnie passe pour un animal d’assistance;
- augmentation signalée du nombre de cas de mauvais comportements d’ASE.
[21] Après un vaste processus de consultations publiques, le département américain des Transports a modifié la disposition de sa loi sur l’accessibilité des transports aériens (Air Carrier Access Act) sur le transport des animaux d’assistance dans les aéronefs (règle définitive), en vigueur depuis le 11 janvier 2021, pour garantir que les passagers handicapés pourront continuer de prendre des vols avec des animaux d’assistance et pour réduire les risques de problèmes de santé ou de sécurité à l’aéroport ou à bord des aéronefs.
[22] La règle définitive définit un animal d’assistance comme suit : [traduction] « un chien, peu importe la race ou le type, qui a reçu un dressage personnalisé pour travailler ou effectuer des tâches en vue d’aider la personne reconnue légalement comme étant une personne handicapée; un handicap peut être physique, sensoriel, intellectuel, ou être un trouble de santé mentale ou d’ordre psychique ». Cette définition exclut tous les animaux qui n’ont pas été dressés pour effectuer des tâches, comme les ASE, les animaux de réconfort et les animaux d’assistance en cours de dressage.
[23] Le département américain des Transports a refusé de formuler des exigences distinctes et plus strictes concernant le transport d’ASE dans les aéronefs afin de ne pas perpétuer des systèmes de classement qui risqueraient d’entraîner de la confusion et de laisser la porte ouverte à des abus et à risques accrus pour la sécurité. La règle définitive permet aux transporteurs aériens de reconnaître les ASE en tant qu’animaux de compagnie et non en tant qu’animaux d’assistance. Nombreux sont maintenant les transporteurs aériens qui refusent de transporter des ASE en cabine, à l’exception des animaux de compagnie qui sont transportés dans des cages de transport, moyennant des frais.
Observations préliminaires
Jonction de demandes
[24] L’Office, de sa propre initiative, joint les six demandes pour déterminer si les défenderesses devraient être tenues d’accepter de transporter des ASE et, si oui, à quelles conditions. Tous les demandeurs veulent prendre avec eux dans leurs déplacements un animal qui est ou pourrait être qualifié d’ASE. La jonction de ces demandes assurera un processus efficace et efficient pour régler certaines questions sur les ASE. En outre, de cette manière, l’Office pourra donner des conseils aux personnes handicapées et aux transporteurs concernant l’acceptation d’ASE dans les transports.
[25] Les six demandes en matière d’accessibilité exposées plus haut en sont à différentes étapes du processus décisionnel formel de l’Office. Après que l’Office aura finalisé sa décision sur les questions traitées dans la présente décision préliminaire, il tranchera une à une toutes les questions qui, dans chaque cas, n’auront pas été réglées. Les cas pour lesquels l’Office n’a pas encore rendu de détermination sur les questions de savoir si la personne est handicapée et si elle a rencontré un obstacle sont joints à la présente instance. L’Office donne ainsi aux parties concernées l’occasion de justifier pourquoi il ne devrait pas rendre définitive sa décision préliminaire sur la question de savoir si l’obligation d’accepter des ASE dans les transports constituerait une contrainte excessive.
[26] Toutes les présentations reçues en réponse à la présente décision préliminaire seront communiquées entre les parties et publiées sur le site Web de l’Office à l’intention de toute personne intéressée. Les décisions que l’Office a déjà rendues dans les cas individuels joints à la présente décision ne sont pas remises en question ici. En conséquence, même si la version publique des présentations des parties et les décisions émises par l’Office jusqu’à maintenant dans ces cas sont disponibles, elles ne seront pas proactivement communiquées entre les parties.
Levée de suspensions
[27] Dans Evoy c VIA, Plokhaar c KLM et Troup c Air Canada, l’Office a suspendu les instances en attendant les résultats des consultations sur la phase II du RTAPH. Comme il a été mentionné précédemment, ces consultations ne l’ont pas orienté vers des solutions claires pour encadrer le transport des ASE. L’Office doit donc se pencher sur chaque demande dont il a été saisi qui met en cause un ASE.
[28] Par la présente, l’Office lève les suspensions prononcées dans Evoy c VIA, Plokhaar c KLM et Troup c Air Canada afin de les traiter dans le cadre de la présente instance.
La loi
Accessibilité
[29] L’Office a le pouvoir de trancher les demandes dans lesquelles un demandeur affirme qu’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes handicapées. Un obstacle peut être toute mesure concernant les tarifs, taux, prix et autres conditions de transport applicables dans le réseau de transport fédéral, et il peut être question de la conception et de la prestation de programmes et de services.
[30] Dans quatre des cas joints à la présente instance, l’Office devait déterminer si les demandeurs ont rencontré un obstacle à leurs possibilités de déplacement, en s’appuyant sur l’ancienne formulation de la Loi sur les transports au Canada (LTC). La Loi canadienne sur l’accessibilité a modifié la LTC afin de remplacer, dans la version anglaise, le terme « obstacle » par « barrier ». Le terme « obstacle » est resté le même dans la version française de la LTC et il est défini comme suit :
Tout élément — notamment celui qui est de nature physique ou architecturale, qui est relatif à l’information, aux communications, aux comportements ou à la technologie ou qui est le résultat d’une politique ou d’une pratique — qui nuit à la participation pleine et égale dans la société des personnes ayant des déficiences notamment physiques, intellectuelles, cognitives, mentales ou sensorielles, des troubles d’apprentissage ou de la communication ou des limitations fonctionnelles.
[31] Dans la présente décision préliminaire, l’analyse effectuée par l’Office s’appuie sur cette définition d’un obstacle.
[32] Par ailleurs, la Loi canadienne sur l’accessibilité a également modifié la version française de la LTC afin de remplacer les termes « déficience » et « personne ayant une déficience » par « handicap » et « personne handicapée ».
[33] Comme il l’a indiqué dans sa décision 33-AT-A-2019 (décision d’interprétation), l’Office détermine si l’existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement d’une personne handicapée au moyen d’une approche en deux parties :
Partie 1 : Il revient au demandeur de démontrer, selon la prépondérance des probabilités :
qu’il a un handicap, c’est-à-dire toute déficience notamment physique, intellectuelle, cognitive, mentale ou sensorielle, tout trouble d’apprentissage ou de la communication (ou toute limitation fonctionnelle) de nature permanente, temporaire ou épisodique, manifeste ou non et dont l’interaction avec un obstacle nuit à la participation pleine et égale d’une personne dans la société;
et
- qu’il a rencontré un obstacle, c’est-à-dire tout élément—notamment un élément de nature physique ou architecturale, qui est relatif à l’information, aux communications, aux comportements ou à la technologie ou qui est le résultat d’une politique ou d’une pratique—qui nuit à la participation pleine et égale dans la société des personnes ayant des handicaps notamment physiques, intellectuels, cognitifs, mentaux ou sensoriels, des troubles d’apprentissage ou de la communication ou des limitations fonctionnelles. Il doit y avoir un certain lien entre le handicap et l’obstacle.
Partie 2 : Si l’Office détermine qu’un demandeur a un handicap et qu’il a rencontré un obstacle, il incombe alors à la partie défenderesse de prendre l’une ou l’autre des mesures suivantes :
- expliquer, en tenant compte des solutions proposées par le demandeur, comment elle propose d’éliminer l’obstacle en apportant une modification générale à la règle, à la politique, à la pratique, à la technologie ou à la structure physique visée ou, si la modification générale n’est pas possible, en adoptant une mesure d’accommodement personnalisée;
ou
- démontrer, selon la prépondérance des probabilités, qu’elle ne peut pas éliminer l’obstacle sans se voir imposer une contrainte excessive.
[34] Dans la présente décision préliminaire, l’Office se concentrera sur la portion de l’analyse prévue à la partie 2 qui est commune à tous les cas joints, c’est-à-dire qu’il déterminera si le transport d’ASE causerait une contrainte excessive aux transporteurs.
RTAPH et chiens d’assistance
[35] Le RTAPH énonce les obligations des transporteurs et les responsabilités du maître d’un chien d’assistance concernant le transport de l’animal.
[36] Un transporteur doit, si une personne handicapée le demande, accepter de transporter son chien d’assistance et permettre à l’animal d’accompagner la personne à bord.
[37] Un transporteur peut exiger que la personne handicapée munisse le chien d’une laisse ou d’un harnais afin de le maîtriser pendant le transport. Il peut également exiger qu’au moment de faire sa réservation, la personne lui fournisse une déclaration qui atteste que le chien d’assistance a reçu, de la part d’un organisme ou d’une personne spécialisé dans la formation de chiens d’assistance, une formation personnalisée pour effectuer la tâche nécessaire pour répondre aux besoins de la personne handicapée qui sont liés à son handicap.
[38] Avant le départ, le transporteur peut également exiger que la personne handicapée présente une pièce d’identité ou un autre document délivré par l’organisme ou la personne spécialisé en formation de chiens d’assistance. Le document doit identifier la personne handicapée et attester que le chien d’assistance a reçu de l’organisme ou de la personne spécialisé, une formation personnalisée pour effectuer la tâche nécessaire pour pallier le handicap de la personne.
[39] Le transporteur fournit à la personne handicapée un siège passager adjacent à son siège pour que le chien d’assistance puisse s’étendre aux pieds de la personne de manière à assurer la sécurité et le bien-être de la personne et du chien si le siège passager de la personne n’offre pas assez d’espace au plancher en raison de la taille du chien. Dans le cas d’un vol intérieur, le transporteur doit fournir gratuitement le siège supplémentaire.
Preuve étudiée par l’Office dans la présente décision préliminaire
Consultations sur la phase II du RTAPH
[40] L’Office a entendu de nombreux points de vue durant les consultations sur la phase II du RTAPH concernant le transport des ASE dans les modes de transport fédéraux. Il a reçu des commentaires de la communauté des personnes handicapées ainsi que de l’industrie des transports, y compris des transporteurs aériens et leurs syndicats, des aéroports, de même que des compagnies de chemin de fer, d’autobus et de traversier qui transportent des voyageurs.
L’industrie des transports, y compris les syndicats
[41] La plupart des représentants de l’industrie du transport aérien se sont opposés à une réglementation qui obligerait le transport d’ASE. Leurs principales préoccupations étaient la perte de revenus causée par la fraude, et les mauvais comportements des animaux qui posent des problèmes de sécurité et d’exploitation.
[42] Certains représentants de l’industrie, par exemple de petits fournisseurs de services de transport aérien, et des transporteurs par train, traversier et autobus, étaient disposés à transporter les ASE, mais ils soulignaient l’importance de la documentation et souhaitaient que les décisions de les accepter ou de les refuser à bord soient laissées à la discrétion du transporteur.
[43] Des transporteurs et des syndicats ont fait état dans leurs présentations de plusieurs incidents où des ASE ont blessé des membres du personnel et des passagers, ont uriné et déféqué à bord du moyen de transport (notamment sur les sièges) et ont eu d’autres comportements inappropriés.
[44] Certains représentants de l’industrie ont fait valoir que le passager doit être en mesure de prendre soin de son ASE et de le contrôler adéquatement durant le transport. Par exemple, Air Canada a mentionné plusieurs cas où des voyageurs ont refusé d’obéir aux instructions du personnel de bord qui leur demandait de maîtriser leur animal, de le garder sur le plancher et de l’empêcher de monter sur les sièges ou de se retrouver dans l’allée, ce qui a créé d’importants problèmes de sécurité. Des animaux non attachés qui montent sur des sièges risquent de blesser les autres en cas de turbulences soudaines, et des animaux non attachés qui se retrouveraient dans l’allée pourraient nuire à l’évacuation des passagers en cas d’urgence. De même, souvent lorsque des maîtres qui ont suivi les instructions à la lettre concernant leur animal de compagnie voient des animaux en dehors de leur cage de transport (animaux qui ne sont manifestement pas dressés et qui ne sont pas des animaux d’assistance reconnaissables), ils font aussi sortir le leur, ce qui augmente les risques pour la sécurité. La situation a été décrite comme étant désormais un problème important pour le personnel de bord.
[45] Des représentants de l’industrie et des syndicats ont également soulevé des inquiétudes concernant les risques d’allergie des membres d’équipage ou des autres passagers et concernant l’exposition à des animaux qui pourraient transmettre des maladies.
[46] De nombreux représentants de l’industrie et d’associations représentant la communauté des personnes handicapées se disaient inquiets des faux certificats qu’il est possible de se procurer à petits prix. Il est affirmé sur ces certificats que la personne a besoin d’un ASE pour pallier son prétendu handicap d’après les conclusions de pseudo professionnels de la santé qui ne rencontrent même pas la personne et ne procèdent à aucune évaluation indépendante et fiable de son handicap ou de son besoin d’être accompagnée d’un ASE. Il est également possible d’acheter des documents, des harnais et des vêtements portant la mention d’animal d’assistance ou de travail. Un transporteur a affirmé que les questions posées au sujet de la documentation concernant ces chiens suscitent parfois beaucoup de colère et de contrariété chez les passagers. Dans plusieurs présentations, on exprimait des craintes concernant le nombre de chiens illégaux et mal dressés présents dans l’espace public et l’opinion publique négative qui risquait de rejaillir sur les chiens d’assistance qui ont reçu un dressage hautement spécialisé.
[47] Un grand nombre de représentants de l’industrie ont fait valoir que, si le transport des ASE devait être réglementé, l’Office devra mettre en place des mesures de contrôle appropriées. Il pourrait s’agir d’un certificat médical délivré par le professionnel de la santé traitant le patient en rapport avec son handicap, en plus de la confirmation d’un vétérinaire ou d’un organisme spécialisé que l’animal ne risque pas d’aboyer, de grogner, d’être agressif ou d’avoir besoin de se soulager durant le transport. Dans la majorité des présentations, il était indiqué que les ASE devraient être traités de la même manière dans tous les modes de transport.
La communauté des personnes handicapées
[48] Un certain nombre d’organismes représentant des personnes handicapées — surtout des organismes représentant des utilisateurs de chiens d’assistance — se sont opposés à un règlement qui obligerait les transporteurs aériens à accepter les ASE dans la cabine. Ces organismes insistent sur le fait que leurs chiens d’assistance ont dû être dressés de manière bien plus rigoureuse et que les passagers accompagnés d’un ASE non dressé compromettent leur propre sécurité, de même que celle de leur animal et celle des autres passagers.
[49] Certains organismes représentant la communauté des personnes handicapées — par exemple, Canada sans barrières — laissent entendre qu’il serait important que les ASE reçoivent un dressage sur la manière de se comporter qui serait comparable à celui exigé des chiens d’assistance.
[50] La Pacific Assistance Dogs Society a fait valoir que si des personnes handicapées souhaitent avoir leur ASE avec elles dans l’espace public, elles ont une responsabilité envers le public et les animaux eux-mêmes. En effet, elles doivent faire dresser leur animal pour qu’il réponde aux normes relatives à l’espace public qui ont été établies pour les chiens d’assistance certifiés. Certains ASE pourraient ne pas avoir reçu de dressage officiel, ni même aucun dressage , sur le bon comportement à avoir dans les lieux publics.
[51] L’Alliance pour l’égalité des personnes aveugles, le Conseil canadien des aveugles, l’organisme Utilisateurs de chiens-guides du Canada, et la National Coalition of People who use Guide and Service Dogs ont fait remarquer que des normes internationales de dressage strictes ont été élaborées pour garantir que les chiens-guides accompliront leurs tâches de manière sécuritaire et efficace en public. À l’issue de leur dressage, les chiens-guides doivent être capables de rester calmes et posés dans diverses situations : bruits forts et soudains, présence d’autres chiens ou animaux, travail parmi des inconnus, déplacements dans des conditions de circulation complexes, et attitude à bord de divers modes de transport. Ces chiens sont extrêmement bien socialisés et ne doivent pas être territoriaux, aboyer de manière inappropriée ni renifler et lécher les gens.
[52] La fondation INCA a fait valoir que des professionnels de la santé comme les travailleurs en santé mentale ou les psychiatres sont en mesure de juger des avantages possibles qu’une personne pourrait tirer de la présence d’un ASE. Toutefois, ils ne sont pas qualifiés pour vérifier qu’un ASE acquis par une personne handicapée a été correctement dressé et que la personne a reçu une formation sur la façon de travailler avec l’animal.
[53] La Fondation INCA mentionne également que les chiens-guides sont dressés pour rester calmes pendant de longs vols et dans des situations où les lieux d’aisance sont rares et espacés. Même dans ce cas, il n’y a aucune garantie qu’un chien ne réagira pas de manière inappropriée dans une situation stressante. Les ASE qui ne font pas l’objet d’une sélection, d’un dressage et d’une certification aussi rigoureux présentent plus de risques de mauvais comportements inacceptables en public. Des incidents peuvent survenir lorsque des animaux non entraînés prennent les transports, ce qui peut compromettre la sécurité de leur maître.
[54] Dans un certain nombre de présentations, des membres de la communauté étaient favorables à l’introduction d’exigences pour que les transporteurs acceptent les ASE dans les transports. Selon l’Association canadienne pour la santé mentale, il aurait été démontré, dans le cadre d’une revue méthodique résumant les éléments de preuves concernant des animaux de compagnie pour les personnes ayant un handicap épisodique, que les ASE avaient le potentiel d’encourager le mouvement et la socialisation, ce qui contribuerait donc à l’amélioration de la santé mentale et de la gestion des troubles de santé mentale. Bien que dans leurs présentations, des membres de cette communauté appuyaient l’idée d’un règlement exigeant le transport des ASE et des animaux d’assistance autres que les chiens, ils ont souvent insisté sur l’importance d’imposer des exigences en matière de dressage et de documentation normalisées par l’Office ou vérifiées par des tiers.
Le public
[55] Dans le grand public, beaucoup de particuliers ont exprimé leur opposition à l’idée que plus de mesures soient prises pour autoriser la présence d’ASE dans les transports, pour les raisons suivantes :
- les comportements inappropriés des ASE;
- les déclarations mensongères de la part de personnes qui cherchent à se déplacer avec leur animal de compagnie;
- les autres voyageurs inquiets des allergies aux animaux.
[56] L’opposition dans les réponses du public est variable, car certaines personnes s’opposent à la présence de tout animal en cabine dans les aéronefs. La plupart reconnaissent toutefois la légitimité d’une exception pour les chiens-guides dressés.
[57] La majorité des personnes en faveur d’exigences réglementaires pour que les transporteurs acceptent les ASE souligne également l’importance d’une certification et d’un dressage adéquats. Certaines ont suggéré l’établissement de normes fédérales, notamment la création par l’Office d’un programme d’autorisation de transport. De nombreux répondants ont également suggéré que des limites soient imposées quant au nombre, à la taille et à l’emplacement des animaux acceptés à bord des véhicules de transport.
Rapport d’expertise
[58] Afin de mieux comprendre les facteurs qui interviennent dans le transport d’animaux à bord des différents modes de transport, l’Office a commandé le rapport d’expertise effectuée par Colleen Wilson, docteure en médecine vétérinaire, spécialiste du comportement animal et vétérinaire agrégée de l’American College of Veterinary Behaviorists (le collège décrit un vétérinaire agrégé comme étant un médecin qui se spécialise dans l’avancement des travaux sur la santé comportementale des animaux à travers la recherche, l’étude du comportement basée sur la science et la pratique de la médecine comportementale clinique.
[59] Colleen Wilson affirme que le chien est le seul animal qui peut apprendre à contrôler pleinement ses fonctions d’élimination. D’autres préoccupations sont soulevées dans le rapport concernant diverses espèces animales, par exemple les conditions environnementales et les maladies transmissibles entre un animal et un humain (zoonoses). Toutefois, l’incapacité à contrôler les fonctions d’élimination est un facteur important qui justifie de ne pas autoriser des espèces autres que les chiens dans une cabine passagers, compte tenu des risques pour la sécurité et la santé des humains.
[60] De plus, Colleen Wilson affirme que seuls les chiens peuvent être dressés pour s’habituer à des environnements uniques de transport, et être dressés de façon fiable pour suivre des ordres et se retenir de manifester un comportement agressif envers les personnes et les animaux d’assistance, et ainsi pouvoir être jugés inoffensifs et appropriés dans un environnement de transport. Les chiens d’assistance, comme les chiens-guides pour aveugles, sont élevés, sélectionnés et préparés pendant des années en vue d’affronter et de tolérer toutes sortes d’environnements, de situations et de déclencheurs qui provoqueraient de l’anxiété et de la peur chez la plupart des animaux pendant le transport.
[61] Sur le sujet du dressage adéquat des CSE, Colleen Wilson indique que le dressage d’animaux n’est pas un domaine réglementé. Elle a tout de même donné quelques exemples de programmes de dressage et d’évaluation, mais elle a également expliqué que les évaluateurs sont généralement choisis en fonction de leur adhésion à des clubs canins et de leur expérience en dressage de chiens. Ils n’ont pas besoin d’atteindre un certain niveau de formation ou d’expérience basée sur la science, ce qui signifie que rien ne garantit qu’ils reconnaîtront l’anxiété ou la peur chez les chiens. Par conséquent, aucun établissement réputé ne peut garantir qu’un animal évalué ne présentera aucun risque pour la sécurité dans un environnement de transport public.
[62] Colleen Wilson reconnaît que les animaux qui se comportent mal compromettent la sécurité de tous ceux qui sont dans le même véhicule de transport qu’eux. Les animaux mal dressés ou non dressés présentent un risque pour la sécurité des voyageurs, des animaux d’assistance et de leur propriétaire. Lorsqu’ils sont effrayés, ces animaux peuvent réagir de façon agressive et causer des blessures aux autres.
[63] Colleen Wilson indique que de petits animaux peuvent tenir dans une cage de transport pour animal de compagnie, mais que ces contenants sont acceptables seulement pour de courtes périodes, par exemple pour emmener l’animal chez le vétérinaire. Les trajets de quelque durée que ce soit pour les petits animaux moins domestiqués autres que les chiens soulèvent des préoccupations en matière de santé et de sécurité publiques pour le personnel et les autres voyageurs. Colleen Wilson insiste sur le fait que, bien que les cages de transport puissent servir à contenir l’animal, son bien-être sera compromis lors de trajets le moindrement longs. Il est à noter que les cages utilisées pour le transport doivent permettre la ventilation, d’où pourraient s’écouler des déjections, ce qui augmenterait le risque de transmission de zoonoses.
Analyse et déterminations
[64] La question de savoir si les transporteurs devraient être tenus de transporter un ASE qui accompagne une personne handicapée est litigieuse, les points de vue étant très arrêtés de part et d’autre. Aucun règlement n’exige que les ASE soient transportés. Toutefois, les transporteurs doivent répondre aux besoins des personnes handicapées qui sont liés à leur handicap tant que la contrainte ne devient pas excessive.
[65] Selon ce que l’Office a affirmé dans sa décision d’interprétation, les mesures nécessaires pour éliminer les obstacles imposent habituellement un certain fardeau aux transporteurs. La contrainte devient excessive seulement lorsqu’il est impossible, peu pratique ou déraisonnable d’éliminer l’obstacle. Les contraintes peuvent être attribuables à des questions de coûts, de viabilité économique et de sécurité. Ce sont là les critères que l’Office appliquera pour déterminer si les obstacles constatés sont abusifs dans les cas joints à la présente instance.
[66] Selon la preuve déposée à ce jour par les parties dans chacun des cas joints à la présente instance, et selon l’information sur les ASE obtenue lors des consultations publiques menées par l’Office sur la phase II du RTAPH et celle provenant du rapport d’expertise, l’Office tire les conclusions préliminaires suivantes concernant le transport des ASE.
1. Espèces animales qui sont sécuritaires et qui peuvent convenir en tant qu’ASE dans les transports
[67] Les personnes qui ont un handicap lié à la santé mentale ont recours à une grande variété d’espèces d’ASE. À ce jour, l’Office a reçu des plaintes seulement de la part de demandeurs se déplaçant avec des chiens, sauf un des cas joints à la présente instance. Dans ce cas en particulier, la demanderesse a besoin d’un lapin à titre d’ASE pour atténuer les symptômes de son handicap lorsqu’elle prend les transports, et elle affirme qu’elle ne pourrait pas utiliser un chien en tant qu’ASE. L’Office reconnaît qu’un chien pourrait ne pas convenir en tant qu’ASE pour de nombreuses raisons : allergies, pratiques sociales ou religieuses, phobie ou simple préférence personnelle.
[68] Toutefois, afin de déterminer si un transporteur peut, sans se voir imposer de contraintes excessives, répondre aux besoins uniques liés au handicap d’une personne qui demande à être accompagnée d’un ASE, l’Office doit tenir compte des éléments suivants :
- santé et sécurité du personnel et des autres passagers, y compris de ceux qui se déplacent avec des animaux d’assistance;
- préoccupations quant au bien‑être tant de l’ASE que des animaux d’assistance;
- exploitation sécuritaire et efficace du moyen de transport, surtout dans le contexte du transport aérien.
[69] L’Office accepte la conclusion qui ressort du rapport d’expertise à savoir que les chiens sont les seuls qui peuvent être considérés comme étant sécuritaires et convenables dans un contexte de transport, car ils peuvent être dressés de manière fiable à contrôler pleinement leurs fonctions d’élimination, à suivre les ordres et à ne pas manifester un comportement agressif envers les personnes et les chiens d’assistance.
[70] Les risques pour la santé et la sécurité humaines que posent les ASE ont très bien été démontrés au moyen des consultations publiques sur la phase II du RTAPH et dans le rapport d’expertise. Le comportement agressif ou dangereux que peut avoir un animal parce qu’il a peur ou ne se sent pas bien dans des environnements de transport inconnus peut causer des blessures physiques au personnel, aux autres passagers et au maître de l’ASE, et peut même perturber le bien-être mental de toute personne qui se trouve à proximité de l’ASE. Ces types de comportement animal peuvent également compromettre l’exploitation sécuritaire et efficace du moyen de transport, ce qui serait particulièrement inquiétant dans les aéronefs.
[71] Les animaux incapables de contrôler leurs fonctions d’élimination pourraient transmettre des maladies aux humains, même s’ils restent dans une cage de transport, car ces contenants doivent être ventilés.
[72] Il est également démontré dans le rapport d’expertise que le bien-être animal peut être compromis en raison de caractéristiques propres à l’espèce, et des besoins psychologiques ou encore de l’état émotif des animaux qui ne peuvent pas être dressés pour tolérer d’être en présence d’animaux d’assistance, ou d’être maintenus dans de petits espaces bondés ou de nouveaux environnements de transport. Parmi les espèces animales dont les caractéristiques physiques entraînent de graves risques pour leur bien‑être, notons les oiseaux, les reptiles et les lapins. Une grande variété de petits animaux ou d’espèces exotiques domestiquées vivront du stress, de l’anxiété, de la peur ou de la détresse dans des environnements de transport types qui, en soi, compromettent le bien‑être de l’animal et pourraient le rendre malade.
[73] Il pourrait y avoir des situations où des animaux autres que des chiens seraient bien dressés et pourraient agir à titre d’ASE dans la vie de tous les jours d’une personne, mais l’Office conclut, de façon préliminaire, qu’il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que des transporteurs étudient et évaluent chaque animal, ou qu’ils s’appuient sur les garanties affirmées par le maître de l’animal, du fait que le transporteur n’est pas un expert du comportement animal, et en raison des conséquences fâcheuses possibles si le dressage que l’animal a reçu s’avère insuffisant pendant le transport. L’Office reconnaît que tous les acteurs de l’industrie des transports ont besoin de critères clairs qui pourront être appliqués systématiquement et qui ne reposeront pas sur l’évaluation subjective faite par des personnes qui n’ont pas les qualités nécessaires.
[74] Pour ces motifs, l’Office conclut de façon préliminaire que les transporteurs subiraient une contrainte excessive s’ils devaient être obligés d’accepter de transporter des espèces autres que des chiens en tant qu’ASE.
[75] Compte tenu de cette conclusion, l’Office fera uniquement référence à des chiens de soutien émotionnel (CSE) dans l’analyse qui suit.
2. Transport des CSE
[76] De toute évidence, pour les personnes handicapées qui ont besoin qu’un CSE les accompagne dans leurs déplacements pour atténuer les symptômes liés à leur handicap, le fait de ne pas pouvoir emmener leur chien dans les transports constitue un obstacle à leurs possibilités de déplacement, comme l’Office l’a confirmé dans Maxwell c Air Canada, Troup c Air Canada et Plokhaar c KLM.
[77] Pour déterminer si un transporteur peut, sans se voir imposer de contraintes excessives, répondre aux besoins uniques liés au handicap d’une personne qui demande à être accompagnée d’un CSE, l’Office a tenu compte, entre autres, des facteurs suivants :
- la santé et la sécurité du personnel et des autres passagers, y compris de ceux qui prennent les transports avec des animaux d’assistance;
- l’exploitation sécuritaire et efficace du moyen de transport, surtout en contexte de transport aérien;
- les préoccupations quant au bien‑être et au comportement des CSE et des animaux d’assistance;
- les conséquences des fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE.
Risques pour la santé et la sécurité humaines
[78] L’Office reconnaît que les CSE peuvent compromettre la santé et la sécurité du personnel et de passagers, incluant celle des maîtres de tels CSE. Il a été démontré au moyen des consultations publiques sur la phase II du RTAPH et dans le rapport d’expertise qu’il y avait de grandes inquiétudes concernant les conditions d’insalubrité et les risques de transmission de maladies attribuables à des CSE non dressés ou non maîtrisés qui sont incapables de contrôler leurs fonctions d’élimination. Ces types d’incidents augmentent également le fardeau des transporteurs qui doivent désinfecter les lieux où se trouvent des passagers, ce qui peut être difficile à faire pendant le transport.
[79] Selon le rapport d’expertise, il est pratique courante pour les propriétaires de chiens de soumettre leur animal à un examen vétérinaire peu de temps avant un voyage et d’obtenir les documents attestant que l’animal est traité avec les médicaments préventifs recommandés contre les parasites; qu’il n’est pas porteur de zoonoses contagieuses; et qu’il n’a pas d’autres problèmes médicaux. Toutefois, l’Office convient que même un chien en santé présente un risque pour la santé de quiconque entre en contact avec l’animal. Parmi les exemples présentés dans le rapport, il est question de chiens nourris avec des aliments crus et qui pourraient propager la salmonelle, la bactérie E. coli ou la listériose.
[80] Il convient également de noter les risques de réactions allergiques aux CSE, surtout dans des milieux fermés comme la cabine d’un aéronef. L’Office est conscient que les allergies peuvent être particulièrement difficiles pour les membres du personnel qui ne peuvent pas prendre de médicaments qui pourraient diminuer leur vigilance pendant qu’ils font leur travail.
[81] Finalement, une preuve abondante démontre les graves risques que posent les CSE non dressés et non maîtrisés pour la sécurité physique du personnel et des autres passagers en raison d’attaques ou d’autres comportements agressifs. Un CSE qui est agressif ou qui jappe, grogne, gémit ou manifeste d’autres types de comportements parce qu’il est stressé, anxieux ou apeuré risque aussi de perturber le bien‑être psychologique du personnel et des autres passagers en contexte de voyage. Ces problèmes sont étroitement liés au fait qu’il n’existe pas de programmes de dressage professionnel et de certification des CSE.
Risques pour la sécurité et l’efficacité de l’exploitation
[82] Lorsqu’un CSE a un comportement agressif, a peur ou est anxieux, il compromet la sécurité et la sûreté du personnel et des passagers, de même que l’exploitation sécuritaire du moyen de transport. Les transporteurs doivent protéger la sécurité et la sûreté du personnel et des passagers durant le transport, comme l’Office l’a indiqué dans la décision LET-AT-C-A-67-2019 (Kormod c Porter) dans le contexte du transport aérien. Le comportement des CSE durant un trajet est un facteur important à considérer, car les CSE ne reçoivent pas le même niveau de dressage que les chiens d’assistance, par définition.
[83] Il est ressorti des consultations publiques sur la phase II du RTAPH et dans le rapport d’expertise que les CSE pourraient ne pas être disposés à travailler dans les lieux publics, surtout dans des environnements de transport stressants. L’Office note que des établissements de dressage professionnel d’animaux d’assistance, comme Canadian Guide Dogs for the Blind, incluent dans leurs programmes de dressage un volet important sur le comportement dans les lieux publics. Ce volet a, en partie, fait reconnaître la fiabilité des chiens-guides et leur acceptation partout dans les lieux publics. Les environnements de transport sont uniques en ce sens qu’habituellement, l’animal transporté se retrouvera confiné dans de petits espaces bondés et parfois isolés durant de longues périodes. En contexte de transport aérien, ce ne sont pas tous les types de dressage sur le comportement dans les lieux publics qui suffiront pour qu’un animal tolère l’environnement d’une cabine pressurisée et les changements de la pression d’air lors du décollage et de l’atterrissage.
[84] L’Office reconnaît que certaines craintes concernant la sécurité qui sont attribuées aux CSE naissent du fait que le maître est incapable de maîtriser son chien ou refuse d’obéir aux instructions du personnel qui lui demande de laisser le chien sur le plancher, et de l’empêcher de monter sur les sièges ou de se retrouver dans l’allée. Des animaux non attachés qui montent sur des sièges pourraient blesser les autres en cas de secousses ou de turbulences soudaines, surtout si l’animal est gros et lourd. Même si la personne qui prend les transports avec un CSE est disposée à assumer ces risques, il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que les autres personnes dans l’environnement de transport en fassent autant. Par souci de sécurité, aucun CSE ne peut être installé dans une rangée près d’une issue de secours. De manière plus générale, des animaux non dressés et non attachés qui se retrouveraient dans l’allée pourraient nuire à l’évacuation des passagers en cas d’urgence.
Comportement et bien-être animal
[85] Comme l’indique le rapport d’expertise, les CSE pourraient ne pas être génétiquement adaptés ou correctement dressés pour tolérer les caractéristiques uniques des environnements de transport (confinement dans de petits espaces bondés, nouveaux environnements de transport et présence d’animaux d’assistance, par exemple). Le stress, l’anxiété, la peur et la détresse qu’un CSE non dressé peut éprouver dans un contexte de transport habituel sont préoccupants en soi pour le bien-être animal. Comme il a été expliqué précédemment, cela peut amener l’animal à avoir des écarts de conduite ou mettre les animaux d’assistance à risque d’être attaqués. En cas de turbulence, l’animal qui n’est pas attaché risque en plus de se blesser.
Conséquences de fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE
[86] L’Office reconnaît que les passagers qui présentent de fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE ou des animaux d’assistance minent la confiance du public à l’égard d’un animal d’assistance et de son maître, qui ont tous les deux reçu une formation de haut niveau pour travailler ensemble. Cette situation nuit également aux efforts visant à éliminer les obstacles aux possibilités de déplacement des personnes handicapées.
[87] Durant les consultations sur la phase II du RTAPH, bien des représentants de l’industrie ont indiqué que le taux de fraude était élevé à ce chapitre. Des répondants de l’industrie, de groupes de protection des droits des personnes handicapées et du public ont fait remarquer qu’en échange de quelques dollars, et sans traitement légitime lié à un handicap, une personne peut obtenir un certificat qui atteste qu’elle a besoin d’un ASE pour pallier son prétendu handicap, et peut acheter des harnais et des vêtements portant la mention d’animal d’assistance ou de travail. Par exemple, l’Office a récemment rejeté la demande d’une personne parce que celle-ci a présenté un formulaire de renseignements médicaux rempli par une personne qui ne semblait pas détenir de licence enregistrée dans la province où elle prétendait pratiquer. La demanderesse s’était également procuré en ligne un certificat de dressage pour son chien. L’Office a conclu que les documents n’étaient pas des éléments de preuve crédibles.
[88] Pour ces motifs, l’Office conclut, de façon préliminaire, que si le transport de CSE n’est pas réglementé, les transporteurs se verraient imposer une contrainte excessive en raison des risques pour la santé et la sécurité du personnel et des autres passagers, y compris des autres passagers handicapés; des préoccupations quant au bien-être des CSE et des chiens d’assistance, surtout dans l’environnement pressurisé et très restreint de la cabine d’un aéronef; ainsi que des conséquences des fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE. Toutefois, l’Office est d’avis, à titre préliminaire, que des mesures d’atténuation peuvent être adoptées pour permettre le transport en bonne et due forme de certains CSE.
3. Mesures d’atténuation
[89] L’Office conclut, de façon préliminaire, qu’avec des conditions et des garanties appropriées, les transporteurs pourraient transporter certains CSE sans se voir imposer de contraintes excessives. À cette fin, l’Office propose des conditions pour gérer les risques inhérents au transport de CSE, dans le but de trouver un juste équilibre entre les intérêts des personnes handicapées qui utilisent des CSE et les intérêts de l’industrie et des voyageurs, y compris des autres personnes handicapées qui utilisent des chiens d’assistance.
[90] L’Office fait remarquer que les handicaps liés à la santé mentale ne sont pas visibles et que, compte tenu du taux élevé de fraude à ce chapitre, il est raisonnable que les transporteurs exigent des documents délivrés par un médecin traitant ou un professionnel de la santé qui prouvent que la personne a un handicap lié à la santé mentale et qu’elle a besoin d’un ASE pour pallier ce handicap pendant le transport. Cette mesure cadre avec celle qui exige qu’un formulaire médical soit rempli pour certains types de mesures qui permettraient de répondre à des besoins liés à un handicap (par exemple, pour le programme « une personne, un tarif »).
[91] L’Office est d’avis que les risques pour la santé que pose le transport non réglementé des CSE à bord des aéronefs sont considérables. En conséquence, l’Office conclut qu’il est raisonnable pour les transporteurs d’exiger que, peu avant ses déplacements, le propriétaire d’un CSE obtienne d’un vétérinaire un certificat attestant que l’animal est en santé et qu’il a reçu tous ses vaccins.
[92] Afin que le transporteur puisse répondre aux besoins d’une personne handicapée et vérifier que toutes les exigences sont remplies, notamment par l’examen des documents mentionnés ci-dessus, il est raisonnable qu’il exige un préavis. La nécessité de présenter un préavis d’au moins 96 heures correspond au délai d’avis prescrit dans le RTAPH pour qu’une personne handicapée reçoive certains services.
[93] Parce qu’il n’existe pas de programmes reconnus et normalisés de dressage et de certification des CSE sur le comportement dans les lieux publics, ni de formation pour le maître et son chien en tant qu’équipe, l’Office ne peut pas imposer d’obligations de formation précise en tant que mesure d’atténuation efficace pour que les transporteurs acceptent l’équipe que forme le CSE et son maître. En conséquence, l’Office est d’avis qu’il est raisonnable d’imposer à titre de condition de transport que les CSE restent pendant toute la durée du trajet dans une cage de transport qui doit pouvoir tenir et rester devant le siège que la personne handicapée occupe ou, dans un aéronef, sous le siège qui se trouve devant elle, comme c’est le cas pour tous les effets personnels. Cette mesure visant à garder le CSE dans une cage de transport réduit les risques pour la santé et la sécurité du personnel, des autres passagers et des chiens d’assistance. Elle atténue également les risques que des personnes trébuchent sur un animal non attaché qui se trouverait dans une allée, ou que l’animal devienne un projectile en cas de turbulence. L’Office fait remarquer que la plupart des transporteurs permettent déjà le transport d’animaux domestiques dans la cabine des aéronefs moyennant des frais. Il est donc évident que l’obligation de transporter des CSE pour répondre aux besoins de personnes handicapées est une solution viable qui n’affectera pas le bien-être du chien ni ne constituera une contrainte excessive pour les transporteurs.
[94] L’Office reconnaît que l’approche qu’il propose ne répond pas aux besoins de la personne handicapée dont le CSE est trop gros pour être dans une cage de transport qui peut tenir sous le siège devant elle. Selon l’analyse au paragraphe 73 ci-dessus, même s’il pouvait y avoir des gros chiens bien entraînés qui pourraient agir à titre d’ASE dans la vie de tous les jours d’une personne, l’Office conclut, de façon préliminaire, qu’il n’est pas raisonnable de s’attendre à ce que des transporteurs étudient et évaluent chaque animal, ou qu’ils s’appuient sur garanties affirmées par le maître de l’animal, du fait que le transporteur n’est pas un expert du comportement animal, et en raison des conséquences fâcheuses possibles si le dressage que l’animal a reçu s’avère insuffisant pendant le transport. L’Office reconnaît que tous les acteurs de l’industrie des transports ont besoin de critères clairs qui pourront être appliqués systématiquement et qui ne reposeront pas sur l’évaluation subjective faite par des personnes qui ne possèdent pas les qualités nécessaires.
[95] L’Office reconnaît également que, puisque le CSE sera dans une cage de transport, le soutien affectif et le réconfort qu’il peut procurer pourraient être limités. Toutefois, l’Office estime que cette exigence de transport est essentielle pour la santé et la sécurité de l’ensemble des passagers, du personnel, des chiens d’assistance et des autres CSE.
[96] L’Office est également d’avis que les transporteurs doivent avoir le droit de refuser de transporter tout CSE qui compromet la santé ou la sécurité des autres parce qu’il manifeste un comportement agressif ou indésirable et incontrôlé, ou qu’il jappe, grogne ou gémit, même s’il est dans une cage de transport.
[97] L’Office est d’avis que le transporteur se verrait imposer une contrainte excessive si, parce qu’il est tenu de transporter un CSE, il contrevient aux lois en vigueur dans le pays où se rend le voyageur. La personne qui veut emmener un CSE a la responsabilité de s’assurer que l’animal satisfait à toutes les exigences de transport et d’entrée du pays de destination ou de provenance. Par exemple, ce ne sont pas tous les pays qui autorisent le transport de CSE ou d’animaux de compagnie dans la cabine d’un aéronef. De même, un autre pays pourrait imposer pour leur transport des exigences ou des conditions qui diffèrent de celles formulées dans la présente décision préliminaire. Il est raisonnable de s’attendre à ce que la personne qui prend les transports avec un CSE ait la responsabilité de fournir au transporteur toute la documentation requise pour le transport, l’entrée ou la sortie, selon le cas. Le transporteur pourrait refuser de transporter un CSE si ces exigences ne sont pas respectées.
Conclusion
[98] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office conclut, de façon préliminaire :
- que les transporteurs se verront imposer une contrainte excessive s’ils sont tenus d’accepter d’autres espèces que des chiens en tant qu’ASE;
- que les chiens pourraient en général faire de bons ASE, mais que si le transport de CSE n’est pas réglementé, les transporteurs se verraient imposer une contrainte excessive en raison des risques pour la santé et la sécurité; des inquiétudes concernant le comportement et le bien‑être de l’animal; et des conséquences des fausses déclarations visant à faire passer des animaux de compagnie pour des CSE;
- qu’avec des conditions et des garanties appropriées, les transporteurs pourraient transporter certains CSE sans se voir imposer de contraintes excessives.
[99] L’Office est d’avis, à titre préliminaire, que le fait d’exiger des transporteurs qu’ils acceptent de transporter les CSE dans les cabines de passagers n’entraînera aucune contrainte excessive si les conditions suivantes sont remplies :
- La personne handicapée fournit au transporteur, au moins 96 heures avant le transport, la documentation suivante :
a) documents délivrés par un médecin traitant ou un professionnel de la santé qui prouvent que la personne a un handicap lié à la santé mentale et a besoin d’être accompagnée d’un CSE dans les transports;
b) documents délivrés par un vétérinaire qui prouvent que le CSE a reçu tous ses vaccins;
c) certificat délivré par un vétérinaire, datant d’au plus une semaine avant le départ initial prévu, attestant que le CSE a reçu tous ses vaccins et que son état de santé lui permet de voyager, notamment qu’il n’a pas de maladies contagieuses, de tiques, ni de puces.
Si la demande est présentée moins de 96 heures d’avance, le transporteur aérien fera tout son possible pour transporter la personne handicapée et son CSE.
2. Le CSE doit rester pendant toute la durée du trajet dans une cage de transport adéquate qui doit pouvoir tenir et rester devant le siège que la personne handicapée occupe ou, dans un aéronef, sous le siège qui se trouve devant elle. La cage de transport doit satisfaire aux conditions et aux restrictions du transporteur pour pouvoir être transportée dans la cabine.
3. La personne handicapée peut démontrer au transporteur que son CSE satisfait à toutes les exigences de transport, d’entrée ou de sortie en vigueur au lieu géographique de destination ou de provenance, ce qui inclut celle de fournir toute la documentation exigée, s’il y a lieu.
[100] Un transporteur pourrait refuser de transporter un CSE qui compromet la santé ou la sécurité des autres parce qu’il manifeste un comportement agressif ou indésirable et incontrôlé, ou qu’il jappe, grogne ou gémit.
[101] Dans la présente instance, l’Office n’a pas abordé la question des politiques des transporteurs concernant le transport des animaux de compagnie et il ne s’est pas non plus prononcé à ce sujet.
Frais
[102] Dans la décision 6-AT-A-2008 (plainte sur les transports accessibles : tarifs et frais supplémentaires – une personne, un tarif), l’Office a reconnu le principe d’accessibilité de longue date selon lequel les personnes handicapées ne doivent pas être désavantagées économiquement en raison de leur handicap et ne devraient pas payer plus cher pour leurs services de transport que les autres passagers qui n’ont pas de handicap, non plus dans les circonstances où les transporteurs doivent fournir des services différents pour garantir un accès équivalent au réseau de transport fédéral.
[103] L’Office conclut donc, de façon préliminaire, qu’il est interdit d’imposer des frais à des personnes handicapées qui prennent les transports avec un CSE si elles respectent toutes les conditions indiquées ci-dessus.
Instructions
[104] Les parties ont jusqu’à 17 h, heure de Gatineau, le 30 janvier, 2023, pour déposer auprès de l’Office leurs présentations visant à justifier pourquoi l’Office ne devrait pas rendre définitives ses conclusions préliminaires et en fournir une copie à toutes les autres parties.
[105] Les personnes intéressées qui ne sont pas parties à l’instance doivent respecter les délais indiqués ci-dessus si elles comptent déposer un énoncé de position conformément à l’article 23 des Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances) dans le but de justifier pourquoi l’Office ne devrait pas rendre définitives ses conclusions préliminaires.
[106] Les parties auront ensuite jusqu’à 17 h, heure de Gatineau, le 20 février, 2023, pour déposer auprès de l’Office leurs commentaires sur les présentations des autres parties et sur les énoncés de position des personnes intéressées et en fournir une copie à toutes les autres parties.
[107] Toute la correspondance et tous les actes de procédure doivent faire référence au cas 22-41428 et être envoyés par courriel au Secrétariat de l’Office à l’adresse : secretariat@otc-cta.gc.ca
Disposition en référence | Identifiant numérique (article, paragraphe, règle, etc.) |
---|---|
Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10 | 172(1); 172(3) |
Règlement sur les transports accessibles aux personnes handicapées (DORS/2019-244) | 1(1); 31(2); 32(1); 32(4); 51(1); 51(2); 51(4) |
Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances) (DORS/2014-104) | 5(2); 23; 39 |
Loi de 2005 sur l’accessibilité pour les personnes handicapées de l’Ontario, LO 2005, c 11 | |
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