Au cœur des transports : L’histoire en mouvement

juin 2017

La première version de cet aperçu de l’histoire de l’Office des transports du Canada a été publiée à l’occasion du centenaire de l’Office en 2004.

La présente version a été mise à jour pour souligner le 150^e anniversaire du Canada. L’Office a joué un rôle essentiel dans la promotion d’un réseau de transport national qui est concurrentiel, efficace et accessible, et il est déterminé à poursuivre sa mission pendant de nombreuses années.

Scott Streiner
Président et premier dirigeant

L’Office des transports du Canada a vu le jour il y a plus de 100 ans dans un climat empreint d’une concurrence commerciale intense. Il s’est révélé essentiel à l’édification du Canada que nous connaissons aujourd’hui, bien qu’il soit demeuré effacé.

L’histoire de l’Office a commencé par la mise sur pied de la Commission des chemins de fer, par une journée enneigée de février 1904, à Ottawa.

Dès le commencement, la Commission des chemins de fer a été confrontée à des obstacles. Selon la Railway Act (Acte des chemins de fer) de 1903, la Commission devait être inaugurée le 1^er février 1904. Cependant, comme le rapporte l’Ottawa Citizen le 2 février, les nominations à la Commission ont eu lieu « par décret en conseil et ont été rendues publiques avant la date d’entrée en vigueur de la loi, qui prévoit la mise sur pied de la Commission »,^{Footnote 1} en raison d’un problème de procédure. L’ouverture officielle a été retardée parce que « de nouveaux décrets en conseil devront être adoptés avant de procéder aux nominations ».

Même Dame Nature a mis les bâtons dans les roues de la nouvelle Commission. Les quotidiens rapportent des chutes de neige record dans la capitale du Dominion en février, ce qui a compliqué les déplacements. « L’industrie du déneigement semble être la principale activité économique cet hiver à Ottawa », rapportait le Citizen.

Bien qu’il ne s’agisse pas d’un commencement prometteur, la nouvelle Commission des chemins de fer a pris son air d’aller. Le 9 février, Andrew G. Blair, président de la Commission, prenait la parole devant un groupe de dirigeants de compagnies de chemin de fer et de sommités du secteur commercial. Blair était un personnage imposant, grand, austère, à un mois de son soixantième anniversaire; une abondante barbe blanche cachait ses traits tirés par des mois de luttes politiques intenses et plus tard par l’inertie.

Sa voix ne montrait aucune hésitation quand il a déclaré que « les pouvoirs et compétences dévolus à la Commission sont à la fois complets et d’influence; ils toucheront, d’une part, un point vital des intérêts commerciaux déjà considérables et grandissants au pays et, d’autre part, les intérêts de plus en plus importants des compagnies de chemins de fer ».

Peu après, il ajoutait : « Nous sommes cependant à court de personnel et d’argent pour transiger […] Bien que nous soyons en quelque sorte démunis, nous croyons être en mesure de recevoir deux ou trois demandes pour l’instant ».^{Footnote 2} Même si ces commentaires semblaient frayer avec la complainte, on pouvait l’en excuser. Blair avait travaillé à la réalisation de cet objectif pendant plusieurs années et était impatient de voir le résultat.

Dès 1896, il avait compris la nécessité de mettre sur pied un organisme de réglementation permanent et indépendant, qui veillerait à l’intérêt public dans la course vers l’expansion des chemins de fer au Canada.^{Footnote 3}

Les compagnies de chemin de fer ont été au cœur de l’expansion économique du Canada depuis les années 1850. En fait, elles ont joué un rôle important dans la création du Canada. Le chemin de fer du Grand Trunk, achevé entre Toronto et Montréal en 1856, reliait le Canada-Ouest et le Canada-Est (aujourd’hui l’Ontario et le Québec), et a contribué à jeter les bases de la Confédération.^{Footnote 4}

La promesse d’un chemin de fer a été déterminante dans la décision de la Nouvelle-Écosse et du Nouveau-Brunswick de se joindre à la Confédération. (Le chemin de fer Intercolonial a été achevé en 1876, et liait la Nouvelle-Écosse et le Nouveau-Brunswick au Québec.) En 1871, la Colombie-Britannique est entrée dans la Confédération attirée par la promesse d’une liaison ferroviaire vers le reste du Canada. Il en est résulté le premier chemin de fer transcontinental canadien achevé en 1885 par la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP). La promesse d’aider les compagnies de chemin de fer criblées de dettes de l’Île-du-Prince-Édouard et d’assurer une liaison à l’année longue vers la partie continentale a réussi à amadouer cette province, qui s’est jointe à la Confédération en 1873.

À l’aube du 20^e siècle, des navires combles d’immigrants ont envahi les ports de partout au pays; les chemins de fer, en raison de leurs immenses concessions de terres, ont joué un rôle important dans le choix du lieu où les immigrants s’établissaient. Les compagnies de chemin de fer maîtrisaient également le mouvement des marchandises et des voyageurs partout au pays et étaient essentiels au développement industriel du Dominion.

Toutefois, au fur et à mesure que les intérêts commerciaux canadiens sont devenus plus dépendants du transport ferroviaire pour le transport des fournitures et des marchandises, les expéditeurs ont commencé à se plaindre du prix du transport et du quasi-monopole qu’exerçaient les compagnies de chemin de fer à ce chapitre. Les compagnies de chemin de fer ont justifié leur pratique par la nécessité de percevoir des frais permettant de couvrir les dépenses. Cependant, elles n’exigeaient pas le même taux de tous et c’est ce qui constituait la problématique. ^{Footnote 5}

La concurrence sur les prix du transport était saine dans le centre du Canada, où plusieurs compagnies de chemin de fer se livraient concurrence entre elles, ainsi qu’avec le transport maritime et les compagnies de chemin de fer américaines au sud de la frontière, pour s’accaparer la clientèle. Les compagnies de chemin de fer ont dû établir des tarifs concurrentiels, offrant bien souvent des tarifs particuliers à leurs clients les plus importants.

Toutefois, dans les régions où la concurrence était faible, voire inexistante, les prix du transport étaient plus élevés. Les compagnies de chemin de fer justifiaient cette pratique en prétendant récupérer les pertes encourues dans les régions plus concurrentielles. Cette pratique était équitable à leur avis, mais les expéditeurs qui devaient payer des prix plus élevés ne partageaient pas leur point de vue. Inévitablement, les plaintes ont cheminé jusqu’aux politiciens à Ottawa.

Les plaintes les plus cinglantes provenaient des provinces de l’Ouest où la seule compagnie de chemin de fer transcontinentale, le CP, détenait un monopole quasi total depuis 1885. Les gouvernements qui se sont succédé à Ottawa et qui ont généreusement subventionné une grande partie des travaux de construction des lignes ferroviaires au Canada ont cherché une solution à ce problème.

En 1896, quand Andrew G. Blair est devenu ministre des Chemins de fer et Canaux du Canada, un Comité ferroviaire du Conseil privé exerçait déjà ses activités et il en est devenu président. Le Comité avait été mis sur pied en vertu de l’Acte des chemins de fer de 1888. (Cette loi était une révision de la General Railway Act for Canada [Loi générale sur les chemins de fer du Canada] de 1868, la première loi encadrant les chemins de fer après la Confédération, elle-même tirée de la Railway Clauses Consolidation Act [Loi de codification des disposition sur les chemins de fer] de 1851. Aucune de ces lois n’avait vraiment de force exécutoire, et les compagnies de chemin de fer n’en ont pas tenu compte et ont établi leurs propres tarifs.) ^{Footnote 6}

Le Comité ferroviaire du Conseil privé avait été mis sur pied dans le but de réglementer les tarifs du transport des marchandises par voies ferrées et de recevoir les plaintes, à titre de tribunal. Cependant, Blair a rapidement constaté qu’il présentait des lacunes graves : il était composé de politiciens qui ne pouvaient donner apparence d’impartialité; il était établi à Ottawa et ne se déplaçait pas; les membres du Comité n’avaient reçu aucune formation technique et il ne comptait aucun membre permanent.

Avocat et politicien aguerri, Blair était connu pour son esprit politique rusé et son inébranlable détermination. Il avait siégé pendant 18 ans à la législature du Nouveau-Brunswick, dont 14 ans en tant que premier ministre. Il était âgé de 52 ans lorsqu’il a joint le gouvernement de Sir Wilfrid Laurier. Son épouse, Anne, l’a suivi à Ottawa, un ajout bienvenu dans l’aristocratie de la capitale, de même que quelques-uns de ses dix enfants vivant encore sous son toit. ^{Footnote 7}

En tant que ministre des Chemins de fer et Canaux, il s’est efforcé de trouver des solutions au problème du tarif de transport. En 1897, Blair a travaillé sur l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau selon laquelle le gouvernement octroyait au CP une subvention pour la construction de sa ligne ferroviaire du Pas du Nid-de-Corbeau en contrepartie d’une réduction des prix exigés par la compagnie pour le transport du grain vers Lakehead — appelé tarif du Pas du Nid-de-Corbeau — et plusieurs voies ferroviaires est-ouest.

En 1899, Blair a demandé à Simon J. McLean, économiste politique réputé à l’époque, d’étudier les commissions responsables des chemins de fer en Angleterre et aux États-Unis et, en 1901, d’examiner les taux de transport pratiqués au Canada. En 1902, à la lumière des conclusions des deux rapports McLean, Blair a soumis un projet de loi visant à mettre sur pied une Commission des chemins de fer. Le projet de loi fut rejeté, et Blair entreprit l’élaboration d’une nouvelle proposition.^{Footnote 8}

Le 20 mars 1903, Blair a soumis un projet de loi révisé visant à mettre sur pied une Commission des chemins de fer, un organisme indépendant doté de pouvoirs réglementaires sur le transport ferroviaire. Le projet de loi a été adopté et, avec l’assentiment du gouverneur général, est entré en vigueur le 24 octobre 1903.

Entre-temps, le gouvernement procédait à l’évaluation d’une autre solution au problème du tarif de transport — la concurrence. Sir Wilfrid Laurier avait décidé de résoudre le problème. Deux compagnies de chemin de fer ont sollicité le gouvernement pendant plusieurs mois en vue d’obtenir des subventions afin d’étendre les lignes de leur réseau ferroviaire dans l’Ouest.

Laurier croyait que dans le contexte de la concurrence, le CP serait contraint d’abaisser ses tarifs de transport, au grand plaisir des expéditeurs de l’Ouest, et que les compagnies de chemin de fer concurrentes connaîtraient des années florissantes. Il croyait également que l’Ouest, riche en grains, prendrait de l’expansion avec l’arrivée de nouveaux exploitants et de nouvelles industries et qu’une deuxième compagnie de chemin de fer serait nécessaire à la desserte de cette richesse en pleine expansion.

Le chemin de fer du Grand Trunk, qui exploitait des lignes ferroviaires du centre du Canada qui s’étendaient de North Bay (dans le Nord de l’Ontario) jusqu’à Chicago dans le Midwest des États-Unis et Portland (au Maine) à l’Est, a proposé, avec l’appui du gouvernement, la construction d’un réseau de l’Ouest s’étendant du terminal Nord à North Bay jusqu’à Winnipeg, puis jusqu’à la côte Ouest. Les promoteurs du chemin de fer Canadian Northern (CN), qui lie Edmonton à Port-Arthur (aujourd’hui Thunder Bay), ont proposé des ramifications s’étendant d’est en ouest, sur les deux côtes. Au départ, Laurier a tenté de conclure une entente selon laquelle les deux compagnies de chemin de fer combineraient leurs efforts dans le but de déployer un réseau transcontinental; cependant, celle-ci n’a jamais été conclue.^{Footnote 9}

Laurier n’a pas perdu espoir de mettre en place un deuxième réseau ferroviaire transcontinental. Il favorisait le Grand Trunk et a proposé une entente selon laquelle le gouvernement couvrirait les coûts de la construction de la section est de la nouvelle ligne ferroviaire et Grand Trunk couvrirait ceux de la section ouest.

Blair s’opposa au projet, essentiellement parce que Grand Trunk exploitait déjà un terminal à Portland (Maine), qui contournait entièrement les provinces maritimes. Blair avait aussi une proposition — le chemin de fer CN, avec un prolongement sur la côte Ouest, pourrait raccorder le chemin de fer Intercolonial détenu par le gouvernement à Québec, ce qui permettrait d’assurer la desserte des Maritimes jusqu’à Halifax.

Laurier ne voulait pas déroger à son plan de développement. Blair refusait de l’appuyer. Dans l’impasse qui s’en est suivie, Laurier a décidé de passer outre l’opinion de Blair et de l’exclure des discussions relatives au chemin de fer. Le 13 juillet 1903, Blair a démissionné de son poste de ministre des Chemins de fer et Canaux.

Le 30 juillet, Laurier proposait son projet de loi, qui donnait le feu vert à la proposition relative au chemin de fer du Grand Trunk Pacific. Le 11 août 1903, Blair a pris la parole devant la Chambre des communes en tant que simple député pour prononcer un discours dénonçant le projet du Grand Trunk. Ce fut un discours rhétorique vibrant qui n’a eu que très peu d’effet sur le projet de loi, qui fut adopté en troisième lecture.

En décembre, Laurier a demandé à Blair de diriger la nouvelle Commission des chemins de fer. Les deux hommes n’avaient pas réconcilié leurs points de vue, mais les politiciens vétérans avaient fait les choix qui s’imposaient dans les circonstances. Laurier croyait que les habiletés de Blair seraient utilisées à bon escient en tant que président de la nouvelle Commission et qu’il profiterait du double avantage de l’écarter de la Chambre des communes où il risquait de causer des remous.

Pour sa part, Blair avait échoué dans sa tentative de freiner l’adoption du projet de loi du Grand Trunk et faisait cavalier seul à la Chambre des communes. L’idée de diriger la nouvelle Commission, fruit de son esprit, à ses premiers pas, servirait de passerelle vers la retraite. Ainsi, par une froide journée de février 1904, il se trouva dans un bureau qu’il avait occupé en tant que ministre du Cabinet. La Commission avait établi temporairement ses bureaux dans les anciens bureaux du Comité ferroviaire, dans l’édifice de l’ouest de la colline du Parlement.

Malgré l’environnement familier, Blair venait d’entrer dans une nouvelle sphère, une voie non défrichée de la réglementation canadienne. Personne ne pouvait mettre en doute le pouvoir considérable dévolu à la Commission. Elle détenait les compétences d’une cour supérieure et pouvait recevoir toutes les plaintes relatives aux chemins de fer et ses décisions faisaient force de loi. Elle était compétente en matière de construction, d’exploitation et de sécurité des chemins de fer (à l’exception de ceux détenus par le gouvernement), de même qu’en matière de tarification, qu’il s’agisse des tarifs de transport, des prix du passage, des surestaries et d’autres frais.

Aux termes de l’Acte des chemins de fer, la Commission devait être composée de trois commissaires, nommés pour un mandat de dix ans. Michel E. Bernier, qui avait été membre du Cabinet de Laurier en tant que ministre du Revenu de l’intérieur, et qui avait siégé au Comité ferroviaire du Conseil privé aux côtés de Blair, fut nommé sous-commissaire. L’autre membre de la Commission était James Mills, qui avait été rappelé de son poste en tant que premier président du Collège d’agriculture de l’Ontario à Guelph (Ontario).

Les trois hommes se sont attablés en vue d’élaborer les règles et règlements de la nouvelle entité. Ils n’avaient aucun modèle à suivre. La Commission était le premier organisme de réglementation indépendant établi par le gouvernement fédéral. Ils jetteraient les bases d’une nouvelle méthode de réglementation publique au Canada.

Le premier rapport annuel de la Commission montre que les commissaires se sont acquittés de leurs tâches au prix de laborieux efforts. Entre le 9 février et le 18 octobre, la Commission a tenu 62 journées d’audience publique. Bien que 38 d’entre elles aient eu lieu à Ottawa, la Commission s’est rendue à Toronto pour la tenue de six journées d’audience en juin et, entre le 8 août et le 18 septembre, elle a tenu 18 journées d’audience dans 15 lieux différents entre Winnipeg et Victoria.

La Commission a également embauché 19 employés permanents — l’un d’eux étant l’homonyme et le fils de Blair, A.G. Blair, fils, en tant que juriste de la Commission — et a mis sur pied quatre divisions afin d’accomplir les travaux réguliers.

La Division des dossiers s’occupait des travaux d’écriture : plaintes reçues par la Commission, décrets et décisions émis par les commissaires, ainsi qu’enquêtes effectuées. La Division du transport des marchandises s’occupait des tarifs et de la désignation tarifaire des marchandises. La Division technique s’occupait de l’inspection et de l’approbation des travaux de réparation et de construction sur les chemins de fer et les passages à niveau. La Division des accidents menait les enquêtes sur les accidents ferroviaires.

La Commission s’efforçait également d’acquérir ses lettres de noblesse auprès du public canadien. En juillet 1904, le Canada Law Journal expliquait : « Nous nous demandons même si le gouvernement fédéral, qui a mis sur pied la Commission, réalise qu’il a mis sur pied un tribunal dont les pouvoirs sont aussi étendus que les processus de la Commission et, s’ils sont exercés sciemment par un tribunal composé de membres compétents, qu’elle servira à la fois de gardien de l’intérêt public et de procédure accélérée de règlement des différends entre les compagnies de chemin de fer. »

Toutefois, bien qu’il fût âgé de 60 ans et occupé à diriger la Commission pendant ses jours de formation, Blair n’avait pas renoncé à l’arène politique. L’automne 1904 fut empreint de l’effervescence d’une élection fédérale et des nouvelles batailles à remporter. Laurier avait mené sa campagne sur la foi d’un Canada plus grand et plus fort.

Pendant cette élection, l’une des phrases les plus souvent répétées, et mal citée, de l’histoire politique canadienne fut prononcée. Le 15 octobre, le quotidien The Globe publiait un article sur un ralliement électoral de Laurier, à Massey Hall à Toronto. « Laissez-moi vous dire, chers concitoyens, que tout porte à croire que le 20^e siècle sera celui du Canada et de son développement », avait déclaré Laurier. Ce dernier avait notamment promis un deuxième chemin de fer transcontinental, fruit d’une entente avec le chemin de fer du Grand Trunk.

Quatre jours plus tard, l’édition du 19 octobre du Daily Telegraph de Saint John (Nouveau-Brunswick) arborait un grand titre retentissant : « BLAIR DÉMISSIONNE ET ÉLÈVERA LE PAYS CONTRE LE PROJET DE G.T.P. ». Aux dires du Telegraph, Blair avait expédié le télégramme suivant à son éditeur : « J’autorise l’annonce de ma démission en tant que président de la Commission des chemins de fer et du fait que j’ai informé le premier ministre que je n’ai actuellement aucune intention de réintégrer la vie publique tout en réaffirmant ma profonde objection au projet du Grand Trunk Pacific ».

L’entente de Laurier avec le chemin de fer du Grand Trunk stipulait que le gouvernement fédéral acquitterait le coût de la construction de la moitié est du réseau, de Winnipeg à Moncton (Nouveau-Brunswick), qui s’appellerait « chemin de fer national transcontinental ». Aux termes des travaux, le gouvernement donnerait à bail cette section au subsidiaire à venir de Grand Trunk, le Grand Trunk Pacific, qui traverserait les Prairies jusqu’au port de Prince Rupert en Colombie-Britannique. Toutefois, Blair, comme beaucoup d’autres, souleva des inquiétudes quant à la volonté de Grand Trunk d’utiliser Moncton comme terminal dans l’Est alors qu’il en exploitait déjà un à Portland (Maine).

Un autre récit du Telegraph de la même journée citait la dernière allocution de Blair en tant que président de la Commission des chemins de fer. « Je crois que ce nouveau-né, auquel j’ai assisté de près à la naissance, a bénéficié des soins nécessaires pour gagner en force et en vigueur. J’y ai consacré mes habiletés et énergies. Je crois qu’il se tient maintenant debout sur ses pieds, qu’il sera en mesure d’évoluer et de progresser. Je crois que cette Commission gagnera en force et en utilité et sera perçue comme l’une des institutions les plus importantes et utiles du pays. » Il a également fait allusion à son avenir, laissant entendre qu’il avait peut-être déjà d’autres possibilités d’emploi.

La mise en garde de Blair au sujet du Grand Trunk fut réitérée le 22 octobre dans le Telegraph de Saint John : « Il est essentiel que le gouvernement ne se contente pas de posséder le chemin de fer, mais qu’il l’exploite; il n’y a aucune autre façon de garantir que la circulation se fera par un réseau canadien. Nous dépensons des fonds sans obtenir contrepartie ». Blair avait de nouveau mis en valeur l’avantage que présentait un réseau ferroviaire Intercolonial traversant les Maritimes, détenu par le gouvernement.

Les idées véhiculées par les journaux variaient selon leur allégeance politique, certains d’entre eux faisant valoir que l’entente entre le Grand Trunk et Laurier consistait à vendre l’Est du Canada à rabais. Les Maritimes prétendaient qu’elles seraient laissées en plan si le projet Grand Trunk obtenait le feu vert. On spéculait que Blair se présenterait comme député et que la défaite de Laurier était imminente. D’autres journaux minimisaient l’impact de l’opposition de Blair et remettaient même en question l’authenticité du télégramme de Blair cité dans le Telegraph de Saint John.

Une semaine auparavant, William Mackenzie et Donald Mann, les promoteurs du chemin de fer CN, avaient fait l’acquisition du quotidien La Presse de Montréal. La rumeur d’une conspiration visant à retourner La Presse, en arme contre Laurier est à l’origine de son voyage à Montréal en vue de faire échec aux présumés agresseurs.^{Footnote 10}

Puis, le 1^er novembre, on annonçait le retrait de Blair de la campagne politique. Sous le grand titre « BLAIR DANS LE DOSSIER DES CHEMINS DE FER », le Telegraph rapportait : « L’Honorable A.G. Blair a affirmé, avant de démissionner en tant que ministre des Chemins de fer (il avait démissionné de ce poste en 1903), qu’il ne pouvait siéger au Parlement et tenter de faire progresser le projet de loi de Grand Trunk Pacific sans porter un masque, tellement l’escroquerie des fonds publics était flagrante. »

Cependant, le récit se poursuivait « et c’est uniquement parce que (maintenant en novembre 1904) la maladie a frappé subitement sa famille que Blair ne s’insurge pas contre cette outrageuse dépense des deniers publics ». On ne donnait aucune autre explication. Le message était clair. Blair s’était retiré de la campagne électorale. Il venait d’achever sa dernière prestation sur la scène politique.

Le 3 novembre 1904, Laurier et son gouvernement ont été réélus et l’entente de Grand Trunk Pacific a eu le feu vert, bien qu’il ait fallu plusieurs années avant que soient achevés les travaux de construction du chemin de fer. Il s’avéra que les promoteurs de l’expansion du chemin de fer CN avaient sollicité et emprunté suffisamment de fonds pour construire leur propre ligne ferroviaire transcontinentale, qui devait relier le chemin de fer Intercolonial. Le Canada disposait non pas de deux, mais bien de trois lignes ferroviaires transcontinentales, traversant sa vaste étendue d’un océan à l’autre.

Le 7 février 1905, Albert C. Killam faisait son entrée dans les bureaux de la Commission des chemins de fer et prenait le poste de président. ^{Footnote 11} Il était juriste de carrière, bien qu’il ait travaillé pendant une courte période au gouvernement du Manitoba. Né en Nouvelle-Écosse, fils de capitaine, il s’était rendu en Ontario pour étudier et exercer le droit, puis à Winnipeg, où il occupa le poste de juge en chef de la Cour du Banc de la Reine en 1899. Il est devenu juge de la Cour suprême du Canada en 1903.

Sous la présidence de Killam, la politique a été écartée et la Commission s’est plutôt intéressée aux dossiers urgents. Au cours des deux années subséquentes, les commissaires ont rendu deux décisions majeures relatives au prix du transport, qui reconnaissent sans équivoque l’acceptation du principe de taux variables selon les régions. En 1906, la Commission a autorisé l’utilisation du « tarif des montagnes », un tarif plus élevé perçu par le CP pour les trains traversant la Colombie-Britannique. La Commission avait déterminé qu’un tarif plus élevé était justifié parce que le coût du transport des marchandises dans les Rocheuses était supérieur au coût du transport ailleurs au pays. En 1907, dans le cadre d’une audience sur les tarifs internationaux qui s’est tenue à Toronto, la Commission a décidé de réduire les tarifs pour le transport des marchandises en Ontario et au Québec en réponse aux tarifs moins élevés pratiqués au sud de la frontière.

En 1908, la Commission avait plein pouvoir sur les taxes de messagerie, de téléphone et de télégraphes. La Commission approuvait les tarifs, délivrait les permis aux nouvelles entreprises et réglait les différends. Non seulement les nouvelles tâches témoignaient-elles de la confiance accordée à la Commission, mais elles raffermissaient également le lien entre les secteurs des télécommunications et du transport ferroviaire. Le système du télégraphe suivait l’emprise des chemins de fer et était utilisé par les compagnies de chemins de fer aux fins de la signalisation.

Les journaux utilisaient également le télégraphe pour transmettre les nouvelles. En 1910, la Commission a déterminé que le CP, qui exploitait un service de nouvelles par télégraphe, pratiquait une tarification discriminatoire en imposant un prix plus élevé pour la livraison des messages provenant d’autres services de nouvelles. La décision de la Commission a établi un principe de base des télécommunications canadiennes — la séparation du contrôle du contenu des messages et du contrôle de la méthode de transmission. Dans l’industrie du téléphone, on utilisait un principe semblable quand la compagnie de téléphone Bell, bénéficiant d’un monopole dans une grande partie du Canada, s’est vu interdire la prestation de services de contenu.

La sécurité ferroviaire était également un autre secteur de réglementation important de la Commission. En 1907, la Commission a reçu une pétition provenant de l’Ontario Trainmen’s Association, exprimant des inquiétudes au sujet de la réglementation en matière de sécurité des cheminots. Ceux-ci avaient bien des raisons de s’inquiéter. Au cours de la période de douze mois se terminant le 31 mars 1908, le bilan des accidents ferroviaires s’élevait à 529 décès et 1 309 personnes blessées. Parmi les décès signalés, on dénombrait 246 employés. Autre chiffre alarmant, 806 cheminots avaient été blessés. La Division des accidents de la Commission rapporta, au cours de la même année, que les déraillements et les collisions frontales représentaient environ 40 p. 100 des incidents et ajouta que « la situation nécessite l’attention immédiate de la Commission ».

La Commission avait déjà mis sur pied la Division de l’équipement ferroviaire et des dispositifs de sécurité, et les employés avaient proposé un code de réglementation uniformisé à l’intention des compagnies de chemin de fer afin de s’assurer que les employés avaient reçu la formation appropriée, que les trains étaient correctement équipés et que les pratiques dangereuses étaient évitées. La Commission a invité les compagnies de chemin de fer et les autres parties intéressées à se prononcer puis, le 12 juillet 1909, le nouveau code uniformisé fut adopté.

Le 1^er mars 1908, le commissaire en chef Killam décède d’une pneumonie. La perte fut importante pour la Commission, qui exprimait dans son rapport annuel : « M. Killam n’a jamais ménagé ses efforts [...] il a fait preuve d’une indéfectible volonté à mener à terme les objectifs pour lesquels la Commission a été mise sur pied [...] M. Killam avait compris que l’Acte des chemins de fer était “à l’essai” et qu’il valait mieux procéder avec prudence et parcimonie. Il croyait que, dans la mesure du possible, la Commission se devait de prendre des mesures dont on ne pouvait douter du bien-fondé et de la pertinence. »

Le 28 mars 1908, James Pitt Mabee, juge de la Haute Cour de justice de l’Ontario, est devenu le nouveau commissaire en chef puis, le 29 juillet, l’Acte des chemins de fer a été amendé dans le but d’accroître la taille du conseil, qui passa de trois à six membres. Une nouvelle disposition stipulait que « toute personne peut être nommée commissaire en chef ou commissaire en chef adjoint si elle est ou a été juge de la cour supérieure du Canada ou de toute province, si elle est avocate ou procureur depuis au moins dix ans et inscrite au Barreau d’une province ».

D’Arcy Scott, avocat bien en vue et maire d’Ottawa, a été nommé chef adjoint de la Commission. Simon J. McLean est un autre ajout de valeur. Économiste politique, il avait rédigé les rapports sur les chemins de fer jetant les bases du projet de loi de Blair visant à mettre sur pied la Commission des chemins de fer. La troisième nomination est celle de Thomas Greenway, qui a été premier ministre du Manitoba de 1887 à 1900 et, pendant un certain temps, ministre de l’Agriculture de la même province. Il possédait des connaissances de première main quant à l’attitude de l’Ouest à l’égard des taux de transport. Cependant, Greenway était âgé de 70 ans. Il est devenu malade en arrivant à Ottawa et est décédé avant d’avoir siégé à la Commission.

Le 19 mai 1909, un nouvel amendement à l’Acte des chemins de fer conférait à la Commission des chemins de fer la compétence sur les prix de l’énergie électrique. La Commission, en conséquence d’une charge de travail et d’un personnel accru, avait entrepris des démarches en vue d’obtenir de plus grands espaces à bureaux. (Depuis le tout début, elle occupait des bureaux et une salle d’audience au 64-66, rue Queen, Ottawa.)

En 1909, une Caisse des passages à niveau ayant un apport de capital annuel de 200 000 $ du gouvernement, a été constituée et administrée par la Commission pour faciliter l’acquisition de matériel ferroviaire comme des panneaux de signalisation, des lumières, et des clôtures pour protéger le public aux passages à niveau.

Dans le rapport annuel de 1910, la Division des accidents indiquait que « le nombre d’accidents pour la période se terminant le 31 mars 1910 aurait atteint son plus bas niveau si ce n’eût été du malheureux accident qui se produit à la rivière Spanish ».

Le 21 janvier 1910, un train du CP, en provenance de Montréal à destination de Minneapolis a déraillé à environ 37 milles à l’ouest de Sudbury (Ontario). Selon l’hebdomadaire Renfrew Mercury, « environ une cinquantaine de personnes sont décédées sur le coup ou presque immédiatement après l’accident lorsqu’un train, le Soo Express, a déraillé d’un tronçon droit situé juste à l’est du pont traversant la rivière Spanish ».

« La locomotive, les wagons de transport, de courrier, de colis express et de bagages sont demeurés sur les rails et le wagon de deuxième classe a légèrement dévié. » Toutefois, la deuxième voiture de seconde classe a fait un tête-à-queue et a percuté le pont avant de prendre feu. « Ces wagons étaient suivis de la voiture-restaurant et de la voiture de première classe, qui ont été projetées dans la rivière à l’extrémité nord du pont. La voiture-lit a été projetée sur une berge haute d’une vingtaine de pieds et s’est renversée sur le côté au niveau des glaces. » On a dénombré 42 décès, bien que certains journaux aient spéculé que des corps ne seraient jamais récupérés des eaux glacées de la rivière. Vingt personnes ont été blessées.

Six semaines plus tard, un autre terrible accident s’est produit. Le 4 mars, une avalanche a tué 62 travailleurs du CP à l’ouest du col Rogers. Les travailleurs s’affairaient à enlever la neige accumulée à la suite d’une avalanche, selon un article du Vancouver Province paru le jour suivant. Les travailleurs ont été ensevelis sous plus de 20 pieds de neige. La locomotive, restée sur les rails, a été renversée par l’impact. Il n’y a eu aucun survivant.

La Commission s’est occupée d’autres questions relatives à la sécurité. En mars 1911, elle a émis une circulaire à l’intention des procureurs généraux de neuf provinces. « En 1911, 140 personnes ont trouvé la mort et 69 ont été blessées en s’introduisant sans permission sur des propriétés appartenant aux compagnies de chemin de fer. Les compagnies de chemin de fer font tout en leur pouvoir pour éviter ces pertes inutiles [...] mais lorsqu’elles engagent des poursuites [...] plusieurs magistrats accordent si peu de crédibilité à l’affaire qu’il semble plus difficile d’obtenir des condamnations. À moins que les contrevenants ne soient poursuivis, il sera impossible de réduire le nombre de décès. »

En novembre 1911, la Commission des chemins de fer et son personnel, qui s’élevait alors à 63 personnes, a emménagé dans le nouvel édifice de la gare du chemin de fer Grand Trunk au coin des rues Rideau et Elgin.

Entre-temps, les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer ont continué de se disputer au sujet des écarts de tarifs de transport perçus dans les différentes régions pour les différentes marchandises. L’espoir que les deux nouvelles compagnies de chemin de fer transcontinentales éliminent le déséquilibre dans les tarifs commençait à s’évanouir. Le Grand Trunk et le CN étaient aux prises avec le lourd fardeau financier de leurs projets d’expansion, alors que le CP, grâce à une saine administration, continuait de générer des bénéfices.

En 1910, les chambres de commerce des provinces de l’Ouest ont soulevé un tollé contre ce qu’elles appelaient « des prix de transport discriminatoires » et le commissaire en chef Mabee a amorcé une enquête sur les tarifs de transport et ce qu’on appelait « le tarif des montagnes ». Mabee n’a pas eu la chance de terminer son travail. Le 29 avril 1912, alors qu’il présidait une réunion de la Commission à Toronto, le commissaire en chef âgé de 52 ans a été victime d’une crise d’appendicite dont il est décédé le 6 mai.

Le 29 juin, Henry L. Drayton, avocat distingué, a quitté son poste d’avocat pour la Ville de Toronto dans le but de remplacer Mabee. Il n’était âgé que de 43 ans, mais s’était déjà bâti une réputation dans la communauté juridique du Canada. Drayton s’est rapidement attaqué au dossier des tarifs de transport. En effet, dès le 24 novembre 1913, les audiences étaient déjà terminées et une décision était rendue le 6 avril 1914.

La Commission a déterminé que, bien que les tarifs de transport plus élevés pratiqués dans l’Ouest canadien puissent sembler discriminatoires, ils étaient fondés, et même raisonnables, en raison de la concurrence plus intense à laquelle étaient confrontées les compagnies de chemin de fer dans les provinces de l’Est.

Le Manitoba Free Press à Winnipeg titrait le 8 avril « LA COMMISSION DES CHEMINS DE FER REJETTE LA DEMANDE DE PARITÉ DES TAUX DE L’OUEST ET DE L’EST » et expliquait : « Le tarif le plus bas dans l’Ouest, soit le tarif normalisé du Manitoba, s’appliquera aux deux autres provinces des Prairies et à la zone du lac en Colombie-Britannique. Une norme plus élevée, d’un niveau plus bas, s’appliquera à la zone du Pacifique. »

Bien que le Manitoba ait manifesté son mécontentement quant à la décision, d’autres provinces de l’Ouest l’ont accueillie plus chaleureusement.

Le Regina Leader-Post ne tarissait pas d’éloges : « La Commission des chemins de fer, plus particulièrement son président, H.L. Drayton, méritent d’être félicités pour le tact dont ils ont fait preuve dans la résolution d’un problème reconnu comme difficile et complexe. La mise sur pied de la Commission des chemins de fer est l’une des plus belles réalisations du gouvernement Laurier. Elle a révolutionné l’industrie des chemins de fer au Canada. »

Le Calgary Herald soulignait « l’avantage d’avoir un conseil d’experts permanent ». Une grande photographie du président Drayton figurait en première page avec la mention « Voici l’auteur de la décision », comme s’il fallait le féliciter personnellement.

Entre-temps, le personnel de la Commission s’occupait d’autres affaires urgentes. Les incendies représentaient un risque permanent le long des voies ferrées, particulièrement dans les régions boisées. Le 1^er janvier 1913, la Commission nomma un inspecteur aux incendies à temps plein.

« En raison de la grave sécheresse inhabituelle au cours de la saison printanière et estivale de 1914, signalait le rapport annuel de cette année, 1 346 incendies ont été signalés et auraient éclaté à moins de 300 pieds des voies ferrées, partout dans le Dominion, au cours de la saison des incendies de 1914. Ils ont ravagé une superficie totale de 191 770 acres, dont 49 326 acres de jeunes peuplements [...] et 107 496 acres de bois de commerce. » Des 1 346 incendies, 904 sont attribuables aux chemins de fer. La Commission a donné l’ordre d’enlever les broussailles de l’emprise des voies ferrées, et d’installer des pare-feux. La Commission a également entrepris d’étudier les dangers d’étincelles que présentaient certains types de charbon. Elle suggérait que les locomotives à l’huile avaient moins de chance d’émettre des étincelles.

La compagnie Grand Trunk Pacific acheva la construction de la voie ferrée reliant Prince Rupert à Winnipeg le 7 avril 1914. Le CN ne termina pas la construction de sa voie transcontinentale avant 1915. Les deux entreprises se sont livrées concurrence sur le plan financier et ont sollicité à plusieurs reprises des subventions auprès du gouvernement.

Puis, alors que les Canadiens entraient dans les jours sombres de l’été 1914, une rumeur de mauvais augure pouvait être entendue de l’autre côté de l’Atlantique. Les troupes allemandes pénétraient le territoire neutre de la Belgique en vue de prendre la France. La Grande-Bretagne donna un ultimatum à l’Allemagne l’exhortant de se retirer de la Belgique. Au terme de l’ultimatum le 4 août, la Grande-Bretagne déclara la guerre à l’Allemagne. Le Canada emboîta le pas et, du jour au lendemain, les problèmes domestiques furent mis de côté.

Les espoirs des compagnies Grand Trunk et CN, qui étaient alors criblées de dettes et souhaitaient obtenir plus d’appui de la part du gouvernement ou plus d’investissements étrangers, se sont évanouis au commencement de la guerre. La Loi sur les mesures de guerre de 1914 conférait des pouvoirs d’urgence au Cabinet fédéral. Tout l’appareil gouvernemental était consacré aux efforts de guerre et, progressivement, tous les aspects de l’industrie canadienne et du commerce — de la nourriture jusqu’aux vêtements en passant par l’essence — ont été assujettis à cette réglementation spéciale. Au fil des ans, le coût du soutien à la guerre se fit ressentir, donnant lieu à des pénuries.

Les pertes en vies humaines étaient importantes et de plus en plus de soldats s’enrôlaient. Dans son rapport annuel des années de guerre, la Commission des chemins de fer a dressé un tableau d’honneur en énumérant les employés qui s’étaient joints au Corps expéditionnaire canadien outre-mer. La main-d’œuvre canadienne se faisait de plus en plus rare; au même moment, les industries ont ralenti le niveau de production qu’elles connaissaient normalement en temps de paix. La pénurie a commencé à se faire sentir et les prix à augmenter. La main-d’œuvre disponible, qui avait perçu l’avantage, exigeait des salaires plus élevés et les prix ont continué de grimper.

En 1915, les compagnies de chemin de fer ont demandé des augmentations de tarifs dans l’Est du Canada et la Commission a acquiescé à leur demande en 1916. Les compagnies de chemin de fer elles-mêmes ont cherché des solutions à leurs déboires financiers. Le 23 octobre 1917, l’Association canadienne des chemins de fer pour la défense nationale a été mise sur pied et les compagnies de chemin de fer ont commencé à collaborer afin d’éviter le dédoublement des services et de résoudre la question de pénurie de wagons.^{Footnote 12}

Comme les coûts de la Première Guerre mondiale ne cessaient d’augmenter, la Commission des chemins de fer a consenti d’autres augmentations des tarifs de transport par chemin de fer partout au pays en 1917. Mais les provinces de l’Ouest et les organisations agricoles ont interjeté appel de la décision du gouvernement. Le premier ministre Robert Borden a répondu à leur demande en n’autorisant l’augmentation que pour une seule année après la Guerre et en imposant une taxe de guerre spéciale au CP, qui engrangeait quand même les profits. L’augmentation est entrée en vigueur en mars 1918.

Quelques mois plus tard, en juillet, les compagnies de chemin de fer ont demandé une autre augmentation des tarifs parce que les cheminots américains avaient obtenu des augmentations de salaire considérables et que leurs homologues canadiens menaçaient de déclencher une grève. Cette fois, l’augmentation a été accordée par le gouvernement Borden selon les recommandations de la Commission.

Cependant, les augmentations ont été consenties trop tard dans le cas du Grand Trunk et du CN. Les deux compagnies de chemin de fer ont frôlé la faillite. En 1915, le Grand Trunk avait manqué à ses obligations en vertu d’une entente conclue avec Laurier une décennie auparavant à l’effet de prendre en charge le chemin de fer national transcontinental, qui avait été complété le 1^er juin 1915 grâce à des subventions gouvernementales. Elle offrait également de rendre au gouvernement sa société affiliée dans l’Ouest, le Grand Trunk Pacific.

En mai 1916, Borden a mis sur pied une Commission royale sur les chemins de fer. Il a choisi le commissaire en chef Drayton de la Commission des chemins de fer pour y siéger, ainsi que M. W.M. Acworth, économiste britannique en matière de chemin de fer et A.M. Smith, président du chemin de fer du New York Central. Les conclusions de la Commission ont été diffusées en mai 1917. Bien que Smith se soit exprimé en désaccord, Drayton et Acworth ont conclu que le CN, le Grand Trunk et le Grand Trunk Pacific devaient être fusionnés en une seule et même compagnie de chemin de fer nationale, y compris avec d’autres compagnies de chemin de fer déjà détenues par le gouvernement, dont Intercolonial. ^{Footnote 13}

Une révision de l’Acte des chemins de fer en 1919 prévoyait l’intégration de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, dotée d’un conseil d’administration chargé d’en assurer la gestion. En 1923, avec l’ajout du Grand Trunk et du Grand Trunk Pacific, l’amalgame était complété et le réseau des chemins de fer nationaux du Canada était en fonction.

La guerre ne pouvait expliquer à elle seule l’échec des compagnies de chemin de fer en concurrence. Les excès de construction et le dédoublement des services les avaient criblées de dettes. L’expansion anticipée dans l’Ouest au tournant du siècle ne s’est jamais produite. L’immigration avait été freinée par la guerre à l’instar du développement industriel.

Le coût de la guerre s’était révélé très important au Canada. Lorsque la paix fut finalement établie, le pays croulait sous ses dettes, et connaissait une inflation élevée et des pénuries dans l’alimentation et d’autres articles de première nécessité. Les différentes industries connaissaient le chaos. Une grande partie de la population active du Canada avait rendu l’âme sur les champs de bataille d’Europe. Plusieurs des soldats de retour au Canada étaient blessés, de corps et d’esprit.

La grève générale de Winnipeg qui a duré du 15 mai au 25 juin 1919 a touché plus de 30 000 travailleurs et a dégénéré en un violent affrontement avec la Gendarmerie à cheval du Nord-Ouest (aujourd’hui la Gendarmerie royale du Canada). Trente personnes ont été blessées et une est décédée. D’autres grèves ont éclaté dans différentes régions du pays au cours de l’été.

On envisageait également des changements à la Commission des chemins de fer. Le commissaire en chef Drayton avait été fait chevalier pour ses efforts de guerre. Le 1^er août 1919, il quitta la Commission pour devenir ministre des Finances sous le gouvernement Borden. Le jour suivant, il était remplacé par Frank Carvell, qui venait tout juste de quitter son poste de ministre des Travaux publics.

Le nouveau président était connu sous le sobriquet de « Fighting Frank Carvell » (le combatif Frank Carvell). Il n’avait ni le charisme ni la classe de Drayton. À 57 ans, il était avocat et politicien et, après une brève incursion au gouvernement du Nouveau-Brunswick en 1899, il avait démissionné pour joindre les rangs du fédéral. Il avait perdu à l’élection de 1900 avant d’être élu en 1904 et siégeait au gouvernement de Laurier. Il avait par la suite rompu les rangs de Laurier à cause de la conscription et avait joint les rangs de Borden. Carvell était de nature brusque, legs de sa formation dans la milice canadienne, et avait la réputation d’être un bagarreur au franc parler. Il n’était peut-être pas la personne idéale pour combler un poste judiciaire.

Les compagnies de chemin de fer ont continué à demander des augmentations de tarifs. Bien que le CP générait toujours des profits, le coût accru de la main-d’œuvre et du carburant touchait toutes les compagnies de chemin de fer. Quand Arthur Meighen a pris les rênes du gouvernement le 20 juillet 1920, les compagnies de chemin de fer demandaient une avance de 35 p. 100 devant la Commission des chemins de fer. Cependant, des objections furent soulevées par les expéditeurs et les intérêts régionaux.

Carvell a convoqué une réunion de la Commission à Ottawa le 10 août. Il a refusé les demandes à l’effet de tenir des audiences partout au pays sur cette question. Le 6 août 1920, un article du Manitoba Free Press présentait les réactions à la décision de Carvell : « Refusant sèchement de considérer la demande de la Chambre de commerce de Calgary pour la tenue d’une réunion de la Commission des chemins de fer dans l’Ouest, avant de rejeter les demandes visant des augmentations du tarif, et expédiant un télégramme “port dû”, l’honorable Frank B. Carvell, président de la Commission des chemins de fer, a fait parvenir la réponse suivante “Télégramme reçu. Tous les principes mis de l’avant peuvent être débattus à Ottawa aussi bien que dans l’Ouest.” »

Le récit du Manitoba Free Press se poursuivait ainsi : « Son manque de courtoisie et son écart à la pratique commerciale d’envoyer des messages “port payé” ont soulevé bien des commentaires. »

Carvell a mis un terme aux audiences relatives aux tarifs le 21 août et a rendu une décision le 27 août autorisant des augmentations de tarifs de transport entre 35 et 40 p. 100. Les représentants provinciaux, municipaux et des expéditeurs ont interjeté appel de la décision au gouvernement. Le premier ministre Meighen a demandé à la Commission à revoir sa décision, bien qu’il n’ait soulevé aucune objection réelle à celle-ci. Après examen, la Commission a maintenu sa décision. La Commission affirmait son indépendance et montrait une résistance aux pressions politiques — ce qui était louable en soi — mais l’ire des expéditeurs n’avait toutefois pas été apaisée.^{Footnote 14}

Au printemps 1921, à la demande du Cabinet, Carvell a demandé au commissaire A.C. Boyce de tenir des audiences dans l’Ouest du Canada sur l’harmonisation des tarifs, c’est-à-dire le fait d’exiger des expéditeurs un même tarif sans égard à l’endroit où les transactions ont lieu au pays ou à la nature des biens expédiés. Les audiences révélèrent qu’il était impossible d’établir un modèle harmonisé dans un pays regroupant des intérêts régionaux aussi diversifiés. Il était de plus en plus clair qu’aucune solution ne serait satisfaisante, dans les limites des pouvoirs réglementaires de la Commission, au regard des intérêts régionaux divergents et des objectifs pécuniaires des compagnies de chemin de fer. Pour sa part, Carvell a prononcé des discours publics défendant les décisions prises par la Commission et a fait l’objet de critiques pour avoir exprimé son opinion si ouvertement. Il dérogeait au caractère impartial qu’on attendait du titulaire de son poste. ^{Footnote 15}

Les gouvernements d’Arthur Meighen et de son successeur, William Lyon Mackenzie King, ont continué de s’intéresser à la question de l’harmonisation des tarifs de transport. À cette époque, l’économie canadienne entrait dans une phase de récession qui dura jusqu’au milieu des années 1920. Les compagnies de chemin de fer ont réduit certains tarifs, de leur propre chef, et la Commission des chemins de fer a décidé de les réduire encore davantage.

En 1922, le gouvernement a nommé un Comité spécial en vue d’étudier l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau de 1897, selon laquelle le CP avait consenti à certaines réductions des tarifs. Le Comité a rétabli certaines sections de l’entente originale — levées pendant la Guerre — pour réduire les tarifs imposés aux expéditeurs. ^{Footnote 16}

En 1923, à la demande du Cabinet, la Commission a réduit les tarifs du transport ferroviaire du grain exporté de Vancouver.

Le 9 août 1924, Frank Carvell est décédé au moment même où l’on revendiquait une étude du taux du Pas du Nid-de-Corbeau.

Le premier ministre Mackenzie King a nommé Harrison A. McKeown, juge en chef de la Cour suprême du Nouveau-Brunswick, pour remplacer Carvell. McKeown avait servi le gouvernement du Nouveau-Brunswick à titre de solliciteur général et de procureur général. En 1908, il fut nommé juge de la Cour suprême provinciale et par la suite juge en chef. Il avait également enseigné le droit et avait été doyen de la faculté de droit de l’Université du Nouveau-Brunswick de 1922 à 1924. McKeown était âgé de 61 ans lorsqu’il s’est joint à la Commission. Il a rapidement mis au jour d’autres problèmes après son entrée en fonction.

En octobre, après une audience de sept jours, la Commission a décidé d’aider les compagnies de chemin de fer en renonçant à l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau, malgré la loi de 1922 qui rétablissait le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau, lequel s’appliquait au grain et était relativement peu élevé.

Un appel interjeté devant la Cour suprême par les provinces de l’Ouest est à l’origine d’un règlement adopté en 1925 selon lequel la Commission ne pouvait abandonner le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau. Les compagnies de chemin de fer pouvaient toutefois utiliser l’interprétation restrictive de l’accord de 1897. Le gouvernement King décida de répondre en annulant le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau à l’exception des tarifs visant le transport du grain et de la farine. Le Parlement a également exhorté la Commission à ouvrir une enquête sur d’autres problèmes en matière de tarification. ^{Footnote 17}

Le 2 septembre, McKeown et le commissaire Frank Oliver, originaire de l’Ouest et fondateur du Edmonton Bulletin, ont approuvé l’établissement du tarif du transport du grain à Vancouver selon le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau. Ils ont procédé en dépit de l’opposition de trois autres membres de la Commission qui avaient rendu une décision sur cette même question en 1923. Simon J. McLean, qui siégeait à la Commission depuis 17 ans, A.C. Boyce et Calvin Lawrence s’inquiétaient en fait de l’absence d’impartialité dans la décision de McKeown. McLean résumait leurs objections de la façon suivante : « L’équité et la vraisemblance du tarif doivent être déterminées à la lumière des faits après la tenue d’une enquête; le décret a été émis sur la foi d’un dossier partiellement entendu et incomplet. » ^{Footnote 18}

Une nouvelle méthode pour répondre aux besoins des expéditeurs et des compagnies de chemin de fer résidait dans la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces maritimes adoptée en 1927. La Loi prévoyait une réduction de l’ordre de 20 p. 100 des tarifs locaux et des tarifs de transport des marchandises en provenance des Maritimes et destinées à d’autres régions du Canada. La Loi prévoyait également la compensation des compagnies de chemin de fer pour toute perte résultant de ces réductions. La Commission a été investie du mandat de déterminer la compensation annuelle à verser aux compagnies de chemin de fer.

En 1927, la Commission des chemins de fer a également émis une décision dans le cadre de l’enquête générale sur les tarifs selon laquelle elle maintenait le tarif des montagnes plus élevé et le tarif transcontinental pour les liaisons intérieures. Elle imposait également un taux réduit pour le transport du grain sur les lignes du Canadien National, de l’Ouest jusqu’à la ville de Québec, et exhortait les compagnies de chemin de fer à adopter une interprétation plus libérale de la Loi sur le transport du grain de 1925.

En 1929, la responsabilité de l’approbation des péages pour les ponts et tunnels internationaux a été dévolue à la Commission.

Dans son rapport annuel de la même année, la Commission affirme que la saison des incendies est l’une des pires que les provinces des Prairies aient connue en 40 ans. Ce que le rapport décrivait comme « une période prolongée de sécheresse intense et de vents intenses dans l’Ouest » est à l’origine d’une piètre récolte du grain au cours de l’automne de la même année.

Les mauvaises nouvelles se chevauchaient. À la fin d’octobre, le marché boursier de Wall Street a connu une dégringolade marquée du prix des valeurs. Le même jour, la bourse des grains de Winnipeg connaissait une chute des prix. La Crise de 1929 était aux portes, des centaines de milliers de Canadiens se retrouvèrent sans emploi, certains dans le besoin, d’autres perdirent leur maison et plusieurs familles furent déchirées.

Le gouvernement chercha des façons de venir en aide. En 1933, plus d’un million de Canadiens étaient prestataires de l’aide gouvernementale. Des projets de création d’emplois ont été offerts aux chômeurs. Parmi ceux-ci, plusieurs étaient subventionnés par la Caisse des passages à niveau. De 1930 à 1938, le gouvernement a accru sa contribution financière à la caisse administrée par la Commission depuis 1909, et ce afin d’apporter des améliorations au chapitre de la sécurité des passages à niveau, dans l’optique de créer du même coup de l’emploi.

Les compagnies de chemin de fer ont également utilisé la Caisse de secours du gouvernement pour dégager les emprises des chemins de fer. L’énorme effort de dégagement de 1936 est à l’origine de cette conclusion de la part des inspecteurs en incendie de la Commission : « Au cours de la saison de 1936, les compagnies de chemin de fer [...] ont déployé des efforts intenses de dégagement de l’emprise des chemins de fer à l’aide de groupes spéciaux recrutés parmi les chômeurs qui avaient jusqu’ici résidence dans les camps de travail de partout au pays. Ces travaux permettront de réduire considérablement le risque d’incendie. »

L’année suivante, les inspecteurs en incendie rapportaient que « des travaux majeurs et essentiels de dégagement des emprises de chemins de fer ont été achevés au cours de 1937. Les travaux exécutés au cours de l’année précédente ont permis de dégager 1 700 milles des deux côtés des voies ferrées ». Sans grande surprise, le nombre d’incendies le long des voies ferrées a considérablement diminué au cours de la même année.

Entre-temps, McKeown a démissionné le 1^er mars 1931 de son poste de chef de la Commission des chemins de fer. Charles P. Fullerton, juge de la Cour d’appel du Manitoba, l’a remplacé le 13 août 1931.

En novembre, au cœur de la Crise de 1929, le gouvernement de R.B. Bennett a mis sur pied une commission royale en vue d’étudier l’état du réseau de transport canadien. Lyman Duff, juge à la Cour suprême du Canada, a été nommé à la tête de la Commission. Le réseau ferroviaire du CN éprouvait des difficultés financières et le gouvernement a cherché une solution au problème des chemins de fer publics.^{Footnote 19}

En 1932, Sir Henry Thornton a démissionné de son poste de dirigeant du CN — poste qu’il occupait depuis plus de 10 ans — au cœur d’une polémique entourant des dépenses injustifiées. L’année suivante, le gouvernement a mis sur pied un conseil d’administration de trois membres pour gérer le CN, et a demandé au juge Fullerton, 64 ans, de diriger ce conseil.^{Footnote 20}

À la même période, le gouvernement a adopté la Loi sur le Canadien National et le Canadien Pacifique de 1933 afin d’encourager la collaboration et la coordination du réseau ferroviaire. Au cours des années subséquentes, les deux compagnies de chemin de fer, gravement affectées par la période de récession économique et la perte de clients, ont convenu de regrouper certains services voyageurs et d’éliminer le dédoublement non rentable des services.

En 1933, la Commission des chemins de fer a assumé la compétence sur l’abandon des voies ferrées. Ainsi, elle jouissait d’un pouvoir discrétionnaire de mesurer les obligations financières des compagnies de chemin de fer au regard des besoins des usagers du transport.

En 1934 et au cours de la première moitié de 1935, aucun commissaire en chef n’a été nommé à la Commission des chemins de fer et le poste a été temporairement comblé par le commissaire en chef adjoint, Simon J. McLean, l’un des premiers concepteurs de la Commission qui siégeait au sein de celle-ci depuis plus de 25 ans.

Le 12 août 1935, Hugh Guthrie a été nommé commissaire en chef de la Commission par le premier ministre R.B. Bennett. Guthrie, avocat de Guelph (Ontario), comptait une longue feuille de route en politique, ayant fait son entrée à la Chambre des communes en 1900. Guthrie était âgé de 69 ans et la Commission amorçait sa quatrième décennie.

Les chemins de fer n’étaient plus le seul moyen de transport des marchandises ou des passagers au pays. La construction de routes, y compris la réalisation de projets majeurs comme la route transcanadienne, et les percées technologiques faisaient des véhicules motorisés une source de concurrence viable.

L’industrie de l’aviation civile avait également pris de l’expansion au Canada depuis la Première Guerre mondiale. L’aviation de brousse était depuis longtemps reconnue comme mode de transport des passagers et des marchandises dans les régions nordiques du Canada où aucun autre moyen de transport n’était disponible. Au milieu des années 30, le transport aérien s’est répandu de plus en plus, grâce à des petites entreprises de transport aérien exploitant leurs activités au Canada.

En 1935, le gouvernement Bennett étudiait un projet de lignes aériennes nationales. Toutefois, l’élection d’automne ramena William Lyon Mackenzie King au pouvoir en tant que premier ministre, et on confia alors le portefeuille des transports à Clarence Decatur Howe.

Howe était né aux États-Unis et avait suivi une formation en ingénierie. Au Canada, il avait connu le succès en mettant sur pied une entreprise de construction de silos. En tant que ministre des Chemins de fer, Howe a dissolu le conseil d’administration qui administrait le CN et a destitué Fullerton, l’ancien commissaire en chef de la Commission des chemins de fer.

Il a ensuite entrepris la réforme du réseau de transport canadien. La Loi sur les transports de 1936 prévoyait la mise sur pied du premier ministère fédéral des Transports sous l’égide de Howe. Ce ministère consolidait les fonctions de trois ministères : le ministère des Chemins de fer et Canaux, le ministère de la Marine ainsi que la direction de l’aviation civile du ministère de la Défense nationale.

En 1938, la Loi sur les transports a été adoptée et a redonné souffle à l’ancienne Commission des chemins de fer sous la forme de la Commission des transports du Canada.

La suprématie des chemins de fer appartenait désormais au passé. Une nouvelle époque voyait le jour.

Le dernier rapport annuel de la Commission des chemins de fer annonçait deux démissions symboliques de ce changement : Simon J. McLean, qui avait rédigé les rapports au tournant du siècle et qui avait aidé A.G. Blair à élaborer l’Acte des chemins de fer de 1903 démissionnait de ses fonctions de commissaire en chef adjoint pour devenir conseiller technique. A.G. Blair, fils du fondateur et premier président de la Commission, quittait ses fonctions de conseiller juridique le 28 novembre 1938. Il avait siégé à la Commission depuis 1904.

À l’aube du 71^e anniversaire du Canada au printemps 1938, les journaux faisaient le compte rendu quotidien des dernières escarmouches de la guerre civile en Espagne et de la menace croissante du fascisme alors que l’ombre sinistre d’Adolf Hitler s’étendait sur toute l’Europe.

Au Canada, l’économie nationale se remettait de la léthargie qui s’était emparée d’elle pendant près d’une décennie après la Crise de 1929.

Le 17 mai, la Presse canadienne rapportait que « plus de 585 000 permis d’utilisation de véhicules automobiles ont été émis en Ontario au cours de l’année, soit 61 000 de plus qu’au cours de la même période l’année dernière ».

Quelques jours plus tard, l’Ottawa Citizen rapportait que « trois jours avant la date de commencement prévue, la Dibblee Construction Company a entrepris ce matin des travaux de nivellement à l’aéroport d’Uplands pour Lignes aériennes Trans-Canada. Il s’agit de travaux préparatoires à la construction de deux pistes [...] Les travaux à l’aéroport sont accélérés afin que les pistes soient prêtes pour juin ».

Le 2 juillet, le Citizen rapportait que les travaux du Cabinet fédéral étaient toujours en cours en dépit d’une prorogation des vacances du Dominion, le jour précédent. « Le gouverneur général Lord Tweedsmuir était prêt le jeudi 30 juin à minuit pour la cérémonie de prorogation; cependant, lorsque l’on a constaté qu’il était impossible de conclure l’entente à cette heure, le premier ministre Mackenzie King lui a demandé de ne pas reporter son voyage en Angleterre [...] le juge Cannon, député représentant pour le gouverneur général, a reporté la séance à 15 h 40 le 1^er juillet. »

La Chambre s’est occupée de l’adoption de plusieurs projets de loi au cours des derniers jours précédant les vacances d’été. L’un des projets de loi adoptés est la Loi sur les transports, qui prévoyait la mise sur pied de la Commission des transports du Canada, laquelle a compétence sur les lignes aériennes et les cours d’eau intérieurs, ainsi que sur les compagnies de chemin de fer, de services de télégraphie, de téléphone et de courrier express, toutes des responsabilités héritées de la Commission sur les chemins de fer, organisme qui l’a précédée.

La presse n’a que très peu parlé de l’homme qui avait dirigé la mise sur pied de la Commission. Toutefois, au cours des 19 années subséquentes, la Commission des transports du Canada a pu sentir, sans répit, la présence de C.D. Howe et de son pouvoir sur la politique en matière de transport.

Howe était âgé de 49 ans en 1935 lorsqu’il a été élu dans la circonscription de Port Arthur dans le Nord-Ouest de l’Ontario. Mackenzie King, le reconnaissant comme un homme d’affaire réfléchi et sagace, lui ouvrit les portes de son nouveau Cabinet.^{Footnote 21}

En 1938, Howe avait déjà apporté des changements politiques majeurs à l’industrie des transports en tant que ministre des Transports. Il ne se souciait guère de la vie politique et il ne s’en cachait pas. L’une de ses remarques bien connues l’illustrait bien : « Je crois que je ne fais rien de bien utile lorsque je siège à la Chambre et que j’écoute des politiciens déblatérer. »^{Footnote 22}

Malgré son caractère intempestif, Howe était l’un des ministres les plus appréciés du Cabinet de Mackenzie King. En 1937, il avait dirigé l’organisation des services au sol et des opérations du premier système aérien transcontinental du Canada. Il a ensuite supervisé la mise sur pied de Lignes aériennes Trans-Canada, la première ligne aérienne publique du pays, filiale de la société d’État Canadien National, détenant un monopole d’exploitation des liaisons internationales et transcontinentales et de plusieurs services de courrier aérien. Lignes aériennes Trans-Canada est demeurée l’enfant chérie de Howe tout au long de sa carrière politique.

Aux termes de la Loi sur les transports, la Commission exerçait une compétence sur les transports aérien et maritime; cependant, ses pouvoirs à l’égard de ces deux modes de transport étaient de portée beaucoup plus limitée qu’à l’égard du transport ferroviaire. Par exemple, en ce qui concerne le transport maritime intérieur, la Commission avait compétence sur la délivrance des permis et l’établissement des taux, mais n’avait pas l’autorité de traiter des autres questions. Au chapitre de l’aviation, la Commission avait le pouvoir d’approbation des permis et des tarifs pour le service aérien entre certaines destinations déterminées au Canada ou entre des destinations déterminées au Canada et à l’étranger. Pour ce qui est des destinations et des lieux réels d’exercice de sa compétence, ils étaient déterminés par le Cabinet.

La Loi sur les transports investissait également la Commission du pouvoir d’approbation des frais convenus entre les transporteurs et les expéditeurs. Cette partie de la Loi permettait aux compagnies de chemin de fer lourdement réglementées de livrer concurrence, dans certains secteurs, à l’industrie du camionnage non réglementée en concluant, par exemple, des accords visant l’établissement de tarifs spéciaux pour les expéditeurs de grands volumes pour une quantité de marchandise minimale.

La nouvelle Commission a poursuivi ses activités à l’aide des mêmes commissaires nommés à l’ancienne Commission et à l’aide du même personnel.

Le rapport annuel de 1939 décrit la charge de travail ajoutée : « Il a fallu s’occuper d’une correspondance abondante, mener de nombreuses discussions et réaliser des travaux détaillés relativement aux dispositions de la Loi sur les transports au chapitre de la délivrance des permis, particulièrement en ce qui concerne l’aviation », écrivait W.E. Campbell, directeur de la Division de la circulation. « Plusieurs travaux d’information ont dû être réalisés pour préparer et obtenir l’approbation des tarifs; en outre, il a fallu mener des enquêtes sur les infractions présumées aux conditions des permis, des tarifs, etc., dont la plus grande partie aurait pu être évitée s’il n’y avait eu un manque de coopération aussi frappant entre les différentes sociétés, et si l’on avait reconnu davantage la nécessité de se conformer aux principes établis par la Loi. »

Le rapport annuel ne faisait aucune mention des événements cataclysmiques de la fin de l’été 1939 qui ont mené le Canada vers une autre guerre mondiale. Pendant plusieurs années, les tensions se sont intensifiées en Europe en raison d’une campagne d’agressions contre les pays avoisinants par l’Allemagne d’Hitler. En 1938, on envisageait sérieusement la mise sur pied d’un programme d’entraînement aérien du Commonwealth Britannique au Canada. Quand Hitler a envahi la Pologne à l’automne 1939, on avait dépassé le point de non-retour. Le 10 septembre 1939, le Canada déclarait la guerre à l’Allemagne.

Dans le rapport annuel de 1940, l’ingénieur en chef D.G. Kilburn écrit que, à part la charge de travail régulière du service, « la guerre a imposé des tâches supplémentaires. Plusieurs nouvelles usines de guerre industrielles et d’aérogares ont été construites et les usines existantes ont été agrandies. La circulation accrue qui s’en est suivie sur les chemins de fer a entraîné des ajouts aux installations des lignes de chemin de fer existantes et, pour répondre à la demande accrue au chapitre des transports par voie ferrée en temps de guerre, d’autres ajouts sont envisagés. Le nombre accru d’installations nécessite des services d’examen, d’inspection et d’approbation ».

La Seconde Guerre mondiale a provoqué l’explosion économique de l’industrie du transport au Canada. Avant la deuxième année de la guerre, le CN rapportait des revenus de plus de 300 M$ et, pour la première fois en plusieurs années, ce n’était pas aux dépens des fonds publics.^{Footnote 23}

Entre-temps, la Commission se voit retirer pendant la guerre la compétence en matière d’approbation des tarifs de transport. Comme l’indique le rapport annuel de 1941, « le décret en conseil C.P. 8527 du 1^er novembre 1941 imposait des restrictions sur les tarifs perçus aux services de transports et de communications. Les installations de l’organisme sont utilisées pour aider la Commission des prix et du commerce en temps de guerre à mettre en application les disposition du décret en conseil ». Le gouvernement a gelé les prix et les salaires au niveau où ils étaient entre septembre et octobre 1941.

Comme la Commission l’a réitéré dans des rapports ultérieurs en temps de guerre, « il ne peut y avoir aucune augmentation des tarifs ou des frais de transport de marchandises ou de voyageurs [...] sans l’aval de la Commission des prix et du commerce en temps de guerre ».

Entre-temps, la Commission a continué de s’acquitter de ses tâches régulières : émission de permis, approbation des demandes d’abandon et de construction de voies ferrées, administration de la Caisse des passages à niveau et investigation des accidents ferroviaires et des incendies.

Le 3 novembre 1939, Hugh Guthrie, commissaire en chef de la Commission, décède à l’âge de 73 ans. Le colonel James Albert Cross, qui avait occupé le poste de procureur général de Saskatchewan de 1922 à 1927, successivement sous deux premiers ministres distincts, lui succéda. Il avait servi à titre d’officier dans le 28^e Bataillon pendant la Première Guerre mondiale et avait été décoré de l’Ordre du service distingué.

Le 1^er avril 1940, l’Ottawa Journal décrivait Cross comme un « avocat modeste, soldat, élu au gouvernement de Saskatchewan sans avoir prononcer un seul discours; à l’âge de 63 ans, il en paraît encore 10 ans de moins ».

Le 9 avril, C.D. Howe est devenu ministre des Approvisionnements et des Munitions, un ministère mis sur pied spécialement pour permettre au gouvernement de conserver la maîtrise de l’industrie pendant les années de guerre. Il a également occupé le poste de ministre des Transports.

Au cours de sa carrière, Howe a toujours gardé un intérêt protecteur à l’égard de Lignes aériennes Trans-Canada. Il la considérait comme sa propre création et surveillait étroitement toutes les décisions de la Commission touchant l’industrie aérienne. (En fait, jusqu’au 20 juin 1950, alors que Howe était ministre du Commerce, le chef de l’opposition George Drew a proposé une motion à la Chambre des communes pour que la compétence sur Lignes aériennes Trans-Canada soit dévolue au ministre des Transports, à l’extérieur du champ de compétence de Howe. La motion a été rejetée.)

Dès le départ, le rôle de la Commission en matière d’aviation était mal défini. La Loi sur les transports stipulait que la Commission exerçait sa compétence aux lieux déterminés par le Cabinet. Le Cabinet a infirmé, dans plusieurs cas de licences aériennes, les décisions de la Commission en « abolissant la désignation » d’une liaison pour la retirer de la compétence de la Commission. En outre, si la Commission avait révoqué le permis d’un exploitant aérien pour desservir un lieu désigné par le Cabinet, l’exploitant aérien pouvait contourner le règlement en desservant un lieu « non désigné » à proximité du lieu « désigné ». ^{Footnote 24}

Peu après la mise sur pied de Lignes aériennes Trans-Canada, le Canadien Pacifique, qui avait brièvement fait partie d’une proposition visant la mise sur pied d’une ligne aérienne nationale, a décidé de mettre sur pied son propre service aérien. Le 1^er juillet 1942, Lignes aériennes Canadien Pacifique amorçait ses activités. Elle avait acheté plusieurs liaisons aériennes auprès de plus petites entreprises et, avec l’approbation de la Commission, avait obtenu leurs licences aériennes, ce qui étendait son territoire à plusieurs marchés.

L’une de ses acquisitions est un transporteur aérien assurant une liaison entre Victoria et Vancouver. À cette époque, Lignes aériennes Trans-Canada n’assurait aucune liaison entre ces deux villes parce qu’il n’y avait aucune piste d’atterrissage appropriée à Victoria pour les avions de plus grande taille. Toutefois, lorsqu’un aéroport susceptible d’être utilisé par Lignes aériennes Trans-Canada fut construit, celle-ci a demandé à la Commission des transports du Canada une licence en vue d’assurer un service de courrier et un service voyageur vers Victoria.

La Commission a été confrontée à une décision difficile qui, d’une part, permettait le dédoublement des services et, d’autre part, empêchait la société d’État Lignes aériennes Trans-Canada d’assurer son mandat transcontinental. La Commission a déterminé que Lignes aériennes Trans-Canada pouvait assurer un service de courrier entre Vancouver et Victoria et qu’elle pouvait également assurer un service voyageur, mais seulement comme continuation de sa route transcontinentale. Ainsi, le service voyageur au niveau local, qui représente la plus importante partie de la circulation, était assuré par Lignes aériennes Canadien Pacifique.^{Footnote 25}

Le 11 juin 1944, à la Chambre des communes, Howe a exprimé son opinion à l’égard du rendement de la Commission : « La Commission des transports du Canada est assujettie à la Loi sur les transports et s’occupe surtout des problèmes relatifs au transport ferroviaire. L’effet de l’administration de la Commission était celui-ci. En 1938, lorsque la Loi a été adoptée, on comptait de nombreux exploitants aériens indépendants au pays. Quatre ans plus tard, il n’y avait plus qu’une seule entreprise aérienne indépendante. Toutes les autres entreprises aériennes du Dominion étaient détenues et exploitées par des compagnies de chemin de fer. » Le Canadien Pacifique, avec l’approbation de la Commission, avait acheté plus de 40 compagnies aériennes au cours de ces années. Howe se préoccupait du fait que les compagnies de chemin de fer privées avaient été autorisées à acquérir une grande portion du marché des services aériens domestiques.

En ce qui concerne la liaison Victoria-Vancouver, Howe expliquait que « la Commission a déterminé que Lignes aériennes Trans-Canada doit desservir la liaison Vancouver-Victoria à sièges vides, parce qu’une autre société aérienne dessert les deux centres. La Commission n’a pas tenu compte, dans sa décision, du fait que l’autre société aérienne était en surnombre et ne pouvait s’adapter à la circulation ni se procurer des avions suffisamment grands pour répondre à la demande accrue ».

Le 11 septembre 1944, la Loi sur les transports a été modifiée pour prévoir « le retrait des services aériens commerciaux de la compétence de la Commission des transports du Canada ».

À la même période, la Loi sur l’aéronautique prévoyait la mise sur pied d’une nouvelle Commission des transports aériens pour s’acquitter des fonctions réglementaires et de la délivrance des licences. À la Chambre des communes, Howe a expliqué que l’adoption de la nouvelle Loi sur l’aéronautique « était l’adoption d’une méthode beaucoup plus scientifique et équitable, respectueuse de la suprématie du Parlement ».

Mackenzie King avait formulé auparavant une déclaration politique relative à l’industrie aérienne. « La concurrence entre les services aériens pour une même liaison ne sera pas autorisée », avait-il déclaré à la Chambre des communes le 2 avril 1943. En outre, bien qu’il ait ajouté que l’entreprise privée participerait, dans certaines régions, il avait clairement annoncé que la politique aérienne du gouvernement visait à offrir au Canada « une liberté d’action dans ses relations internationales parce qu’il n’était pas limité par la présence d’intérêts privés dans les services aériens internationaux ». À la fin de la Seconde Guerre mondiale, le gouvernement voulait maîtriser l’industrie aérienne et assurer son expansion, en évitant les problèmes que l’entreprise privée avait posés à l’industrie des chemins de fer.

Le rôle de la Commission des transports aériens (CTA) était clairement établi par la Loi en tant qu’organe administratif, assujetti à une étroite surveillance ministérielle. La CTA pouvait émettre des licences et formuler des règlements, sous réserve de l’approbation exclusive du ministre des Transports. En outre, la CTA était responsable de recommander des changements politiques au ministre. En effet, elle ne bénéficiait d’aucune façon de l’indépendance dont bénéficiait la Commission des transports du Canada.

Un autre changement politique introduit par C.D. Howe touchait la propriété des lignes aériennes par les compagnies de chemin de fer. Le 17 mars 1944, Howe déclarait : « Il devient de plus en plus apparent que la détention des voies aériennes par les réseaux ferroviaires concurrents implique un prolongement de la concurrence dans le transport aérien, qui passe outre la volonté du gouvernement d’éviter la concurrence entre les services aériens. Le gouvernement a déterminé que les compagnies de chemin de fer ne doivent pas exercer de monopole sur les services aériens. Des mesures ont été prises en vue d’exiger des compagnies de chemin de fer qu’elles se dessaisissent de leurs intérêts dans les lignes aériennes de manière à ce que, dans un délai d’un an à compter de la fin de la guerre en Europe, le transport aérien devienne entièrement séparé du transport terrestre. »

En ce qui concerne le CP, l’exigence de dessaisissement de ses intérêts dans Lignes aériennes Canadien Pacifique a entraîné un effet considérable au chapitre des dépenses et du temps consacré à la restructuration. Comme l’indiquait cette déclaration politique et d’autres déclarations de Howe, il était déterminé à faire progresser la cause de la société d’État Lignes aériennes Trans-Canada aux dépens de l’entreprise privée. (La politique de dessaisissement a toutefois été révoquée en 1946, et le CP a pu conserver sa ligne aérienne.)

Le premier président de la CTA fut R.A.C. Henry, qui avait travaillé pour le CN et avait été sous-ministre des Chemins de fer et des Canaux en 1929 et 1930. En 1940, il avait prêté main-forte à la mise sur pied du ministère des Approvisionnements et des Munitions. Les deux autres membres étaient le vice-maréchal de l’air Alan Ferrier de la Gendarmerie royale du Canada, ingénieur en aéronautique, et J.P.R. (Roméo) Vachon, pionnier de l’industrie de l’aviation canadienne comptant de l’expérience en pilotage et en ingénierie aéronautique.

Au cours des années subséquentes, plusieurs des membres nommés à la CTA provenaient de la fonction publique. Cette pratique a renforcé les liens déjà étroits entre la CTA et le gouvernement.^{Footnote 26}

La CTA n’était pas tenue de soumettre ses propres rapports annuels, ce qui trahissait son manque d’autonomie. Toutefois, elle a émis un rapport pour la période du 11 septembre 1944 au 31 décembre 1946. Le document avait été préparé à l’intention du ministre de la Reconstruction et de l’Approvisionnement, un nouveau poste créé pour C.D. Howe à la fin de 1944.

Le rapport annuel de la CTA, publié en 1947, énonçait clairement le point de vue du gouvernement : « Selon la politique établie, la concurrence directe n’est pas autorisée sur les liaisons aériennes régulières parce qu’à ce stade du développement du transport aérien au Canada, le volume de la circulation ne permet pas la prestation de services concurrentiels et qu’il serait impertinent, d’un point de vue économique, de regrouper les petites entreprises sous la coupe de deux transporteurs ou plus. Bien qu’une politique relative à la concurrence se justifie ultérieurement, elle serait pour l’instant désastreuse et contraire à l’intérêt public. »

En tant que ministre de la Reconstruction, Howe avait le mandat de diriger la restructuration après-guerre des industries et de la main-d’œuvre. Il détenait toujours le portefeuille des munitions et de l’approvisionnement; il mériterait bientôt le sobriquet de « ministre de tout ».

Howe occupait encore un poste qui lui permettait de diriger la politique relative au transport après la guerre. Le rapport annuel de la Commission des transports du Canada, couvrant l’année 1945, indiquait : « Au cours de l’année, le ministère de la Reconstruction a demandé à la Commission des transports du Canada de recenser les passages à niveau susceptibles d’être éliminés en priorité à certains points, à la grandeur du Canada, par souci de commodité et de nécessité publiques, de même que dans un éventuel effort de création d’emplois après la guerre. »

En 1946, un Bureau of Transportation Economics (Bureau de l’économie des transports) fut mis sur pied pour mener des études statistiques et économiques pour le compte de la Commission des transports du Canada et de la CTA.

Les mesures de réglementation des salaires et des tarifs ont été abandonnées à la fin de la guerre. Peu après, on a commencé à réclamer des salaires plus élevés. En 1946, la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique et les Chemins de fer nationaux du Canada ont augmenté les salaires en réponse au tumulte syndical.^{Footnote 27} Inévitablement, l’Association des chemins de fer du Canada, représentant le CN et le CP, a demandé une augmentation générale des tarifs de transport des marchandises pour compenser les frais d’exploitation accrus et les volumes réduits de la circulation après la guerre. Après 150 jours d’audience, la Commission a rejeté la demande d’augmentation de 30 p. 100 des compagnies de chemin de fer.

Le 30 mars 1948, la Commission a approuvé une augmentation de 21 p. 100 à l’aide d’une méthode d’analyse coûts-revenus. Sept des neuf provinces (sans l’Ontario et le Québec) ont interjeté appel de la décision devant le Cabinet, alléguant que la Commission avait perdu la confiance du public en utilisant cette méthodologie. Bien que le gouvernement ait réexaminé la décision, il a demandé à la Commission, le 7 avril 1948, de mener une étude complète sur les tarifs de transport des marchandises. Entre-temps, l’Association des chemins de fer a sollicité une nouvelle augmentation de 20 p. 100 auprès de la Commission.^{Footnote 28}

Le 30 juin 1948, le Commissaire en chef Cross, âgé de 72 ans et en mauvaise santé, épuisé par les conflits relatifs aux tarifs du transport, a donné sa démission. Le 1^er juillet 1948, aucun des quotidiens ne faisait mention de la démission de Cross, ni de la nomination de son remplaçant, le juge Maynard Brown Archibald. La manchette qui attirait l’attention était l’annonce de la retraite du premier ministre Mackenzie King à la Chambre des communes.

Le juge Archibald avait été nommé à la Cour suprême de la Nouvelle-Écosse en 1937, et avait été nommé juge à la Cour de l’Échiquier du Canada le même jour où il a été nommé à la Commission des transports du Canada. Le rapport annuel de la Commission de 1948 explique qu’une modification à la Loi sur les chemins de fer apportée au cours de l’année prévoyait que le commissaire en chef de la Commission des transports du Canada soit un juge de la Cour de l’Échiquier du Canada (aujourd’hui la Cour fédérale).

Entre-temps, la Commission poursuivait les audiences de la deuxième requête de l’Association des chemins de fer pour une augmentation des tarifs du transport. La Commission a décidé de consentir une augmentation provisoire de 8 p. 100, le 27 juillet 1948. Le CP a interjeté appel devant la Cour suprême et celle-ci a déterminé qu’il incombait à la Commission de rendre la décision finale.

En octobre 1948, le gouvernement a rejeté l’appel des provinces dans ce qui était désormais connu comme le dossier des 21 p. 100, l’augmentation approuvée au départ par la Commission en mars 1948. Il a de plus exhorté la Commission à revoir sa décision. Le gouvernement a également décidé de mettre sur pied une Commission royale chargée d’étudier les transports. En janvier 1949, W.F.A. Turgeon, ancien juge en Saskatchewan, a été nommé à la tête de la Commission royale chargée d’étudier les taux de transport et la politique en matière de transport.

La Commission, suivant l’ordre de la Cour suprême, a autorisé une augmentation du tarif du transport de 16 p. 100, contestée de nouveau par l’Association des chemins de fer, qui prétendait que la Commission avait mal calculé les pertes. La Commission a annoncé sa décision finale de consentir une augmentation de 20 p. 100, le 27 juillet 1949.

En 1948, la Commission a également abandonné le tarif des montagnes (entré en vigueur en 1914 pour compenser le coût plus élevé du transport dans les Rocheuses) en réponse à une demande de la Colombie-Britannique.

Il s’agit d’une époque très mouvementée pour les compagnies de chemin de fer et, par extension, pour la Commission des transports du Canada. La concurrence féroce de l’industrie du camionnage et de l’industrie du transport aérien, exacerbée par les frais d’exploitation plus élevés, exerçait une pression énorme sur les compagnies de chemin de fer, déjà entravées par des règlements rigides.

Entre-temps, l’industrie du transport avait connu une explosion économique au cours des années de la guerre en grande partie grâce au gouvernement fédéral. En 1947, dans un effort visant à empêcher un déclin d’après-guerre dans l’industrie, le gouvernement a mis sur pied la Commission maritime canadienne. Les responsabilités de celle-ci comprenaient l’administration des subventions et la recommandation de politiques au ministre des Transports.

La Commission des transports du Canada continuait d’approuver les licences et les tarifs du transport maritime intérieur, et conservait sa compétence en matière de télégraphe, de téléphone et de courrier express. En 1949, elle a obtenu la compétence sur la délivrance des licences d’exploitation d’oléoducs et de gazoducs. Cependant, la plus grande partie des travaux de la Commission touchait la réglementation relative au transport ferroviaire.

En août 1950, les syndicats qui réclamaient des salaires plus élevés et de meilleurs avantages ont déclenché une grève des chemins de fer à la grandeur du pays, la première de l’histoire canadienne. Une loi fut adoptée en vue de contraindre les grévistes à réintégrer leur travail après neuf jours de grève. Le gouvernement a nommé le juge R.L. Kellock, de la Cour suprême du Canada, comme arbitre pour régler le différend. Après avoir entendu les allégations des deux parties en litige, le juge Kellock a consenti une augmentation salariale et a ordonné que la semaine de cinq jours, 40 heures, soit instituée en date du 1^er juin 1951. Cette mesure a également accru la pression en faveur d’une hausse tarifaire de la part des compagnies de chemin de fer. ^{Footnote 29}

Entre-temps, la Commission des transports du Canada faisait l’objet de critiques de la part de différents secteurs pour sa façon de traiter les problèmes relatifs au transport ferroviaire. Une attaque particulièrement cinglante à l’endroit de la Commission a été lancée à la Chambre des communes le 21 juin 1950 par le chef de l’opposition, George Drew. À cette époque, le même parti politique était resté au pouvoir à Ottawa pendant 15 années consécutives, et Louis St-Laurent avait été premier ministre pendant deux de celles-ci.

Drew critiquait la Commission des transports du Canada, alléguant qu’elle « s’était révélée incompétente dans ses agissements pendant cette période prolongée (période d’audiences relatives aux tarifs du transport) » avant de se lancer dans une longue diatribe ponctuée d’allusions à « l’incompétence », et de recommander le démantèlement de la Commission et la mise sur pied d’une nouvelle commission. En réponse à la critique, on a souligné à la Chambre que le juge Archibald, commissaire en chef de la Commission, était « gravement malade ».

Le rapport de la Commission royale Turgeon a été déposé à la Chambre des communes le 15 mars 1951. Il recommandait l’harmonisation des tarifs de transport, l’établissement d’un système de classification des tarifs uniforme à la grandeur du Canada, à l’exception des Maritimes, par la Commission des transports du Canada, l’établissement d’un système uniforme de comptes-rendus et de rapports sur les chemins de fer par la Commission et le maintien des taux plus inférieurs pour le transport du grain et de la farine conformément à l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau de 1897. Il recommandait également que la Commission traite les demandes de façon accélérée.

Le 30 octobre 1951, le ministre des Transports, M. Lionel Chevrier, a fait l’objet d’autres critiques au sujet de la Commission des transports du Canada. La démission du juge Archibald, âgé de 60 ans, était fixée au jour suivant et les membres de l’opposition ont profité de l’occasion pour attaquer de nouveau la Commission. Pour défendre les membres de la Commission, Chevrier a invoqué les difficultés causées par le manque de personnel.

« La Commission manque de personnel qualifié. C’est un fait », a déclaré Chevrier devant la Chambre des communes. « La Commission ne dispose pas des conseillers spécialistes en circulation dont elle aurait besoin [...] Il est presque impossible de dénicher des experts en circulation au Canada. »

Le nouveau commissaire en chef était John D. Kearney, avocat et diplomate. ^{Footnote 30} Il avait occupé plusieurs postes à l’étranger et s’était mérité la réputation d’arbitre avisé et incisif. Il avait dirigé la mission canadienne à Dublin de 1941 à 1945 et, en 1947, était devenu le premier Haut-commissaire du Canada en Inde après l’indépendance du pays. La nomination de Kearney à la Commission coïncide avec sa nomination en tant que juge à la Cour de l’Échiquier du Canada. Un amendement à l’Acte des chemins de fer de 1952 prévoyait que la nomination du commissaire en chef entraîne automatiquement sa nomination à la Cour de l’Échiquier.

En janvier 1952, la Commission a amorcé les audiences sur l’harmonisation des tarifs. Après une vaste série de consultations, l’harmonisation des tarifs de catégorie est finalement entrée en vigueur en mars 1955.

La Commission a mis sur pied une nouvelle division, la Division de l’état des comptes et des coûts, chargée de s’occuper de la classification uniforme des tarifs et des systèmes comptables connexes.

Pendant que la Commission continuait de traiter les demandes d’augmentation des tarifs de transport, d’autres difficultés mijotaient.

En 1949, Terre-Neuve s’est jointe à la Confédération. Le réseau ferroviaire de la nouvelle province est devenu partie intégrante du réseau des chemins de fer nationaux du Canada et, éventuellement, la Commission est devenue compétente en ce qui concerne les décisions relatives aux tarifs du transport dans cette province et aux autres problèmes liés au transport ferroviaire.

En 1955, l’Acte des chemins de fer a été modifié pour accroître à 5 M$ le versement annuel du Parlement à la Caisse des passages à niveau. La modification était fondée sur un rapport soumis le 10 mai 1954, après que la Commission a mené une enquête à la grandeur du Canada sur les problèmes relatifs aux croisements rail-route.

Une modification à la Loi sur les transports en 1955 éliminait l’obligation d’obtenir l’approbation de la Commission pour les frais convenus. L’amendement offrait une plus grande souplesse aux transporteurs pour conclure des ententes particulières sur les frais, sous réserve que ceux-ci soient soumis à la Commission 20 jours avant leur entrée en vigueur.

En 1955, le gouvernement a chargé Walter Gordon, un comptable qui avait travaillé pour le compte de la Banque du Canada et le ministère des Finances, de diriger une commission royale sur les perspectives économiques du Canada. L’une des sections de cette étude était consacrée au transport, sous la supervision de J.C. Lessard, un ancien sous-ministre des Transports. Le rapport publié en 1956 mettait en relief les changements de tendances de l’industrie du transport des voyageurs et des marchandises au cours de la période de 25 ans entre 1928 et 1953. En 1928, près de 60 p. 100 des transports de voyageurs se faisaient par automobile alors que près de 40 p. 100 utilisaient le transport ferroviaire. En 1953, près de 80 p. 100 des transports avaient été effectués par automobile et à peine 10 p. 100 par voie ferroviaire. Le transport de voyageurs par autocar représentait près de 7 p. 100 des déplacements avec voyageurs en 1953 et le transport par avion, 3 p. 100.

Parallèlement, les années 1950 ont été témoin d’une concurrence accrue dans le transport des marchandises en raison de l’expansion de l’industrie du camionnage de longs parcours, de l’apparition des gazoducs et des oléoducs et de la construction de la voie maritime du Saint-Laurent, qui a permis aux navires plus imposants de circuler de Montréal jusqu’aux Grands Lacs aussi loin que Thunder Bay.

La découverte de pétrole à Leduc (Alberta) le 13 février 1947 a créé un nouveau domaine de compétence de la Commission — les pipelines traversant les frontières interprovinciales ou internationales. D’autres champs de pétrole avaient été découverts au Canada au cours des années précédentes, mais le champ de pétrole Leduc a marqué le début d’une explosion de l’exploitation du pétrole. Le rapport annuel de la Commission fait état d’une succession d’applications et d’approbations pour la construction de pipelines au cours des années subséquentes.

Comme la richesse des ressources en pétrole et en gaz de l’Alberta devenait apparente, la recherche de marchés rentables se mit en œuvre. Bien que les marchés américains puissent facilement être pénétrés grâce à la frontière sud de l’Alberta, Ottawa décida d’appliquer une politique prévoyant la desserte des marchés canadiens en priorité. En pratique, toutefois, les sociétés étaient autorisées à construire des pipelines vers des destinations américaines et canadiennes parce que les marchés canadiens seuls ne pouvaient justifier le coût de la construction des pipelines.

En 1953, C.D. Howe, alors responsable du portefeuille des échanges et du commerce, s’accapara d’un modèle mis de l’avant par TransCanada PipeLines dans le but de construire un gazoduc de l’Alberta jusqu’à l’Ontario et au Québec. Howe voyait le pipeline transcanadien comme un projet national qui lui rappelait les efforts d’autrefois en vue de construire des chemins de fer transcontinentaux comme le CP en 1885.^{Footnote 31}

En 1954, TransCanada PipeLines a demandé un permis afin de construire un pipeline de 2 188 milles, de la frontière Alberta-Saskatchewan jusqu’au Manitoba, en Ontario et aussi loin que Montréal. La Commission des transports du Canada a consenti à la demande sous réserve que l’entreprise démontre à la Commission qu’elle disposait du financement nécessaire à la réalisation du projet avant le 31 décembre 1954 et que celui-ci pouvait être achevé avant le 31 décembre 1957.

Toutefois, TransCanada PipeLines a rapidement réalisé que le coût de la construction dépassait ses moyens. L’entreprise, détenue en partie par des Américains, a demandé l’aide d’Ottawa, qui a refusé. En août 1955, Howe proposa qu’une société d’État construise la portion non rentable du pipeline de la frontière du Manitoba jusqu’à Kapuskasing, dans le Nord de l’Ontario. La Société de la Couronne Northern Ontario PipeLine pourrait ensuite prêter à bail le pipeline à TransCanada PipeLines. Le projet de Howe était un moyen détourné d’aider l’entreprise sans lui donner directement des fonds.

TransCanada PipeLines a par la suite cherché un appui financier afin de se procurer le conduit nécessaire au projet. Une entreprise américaine a accepté de fournir le matériel en contrepartie d’un droit de copropriété. L’entente portait la part américaine du pipeline transcanadien à plus de 75 p. 100, et était assortie d’une disposition à l’effet que la commande visant le matériel expirait le 7 juin 1956.

Les problèmes de construction ne faisaient que commencer. Howe adopta une loi prévoyant la mise sur pied de la Société de la Couronne Northern Ontario Pipe Line en mars 1956. En mai, la Federal Power Commission des États-Unis n’avait toujours pas approuvé l’importation de pétrole au pays, et une partie du projet prévoyait qu’une section du pipeline traverse le Minnesota. Ce refus a dissipé les espoirs d’obtenir de l’aide financière de la part des Américains pour construire le reste du pipeline.

Le 8 mai 1956, le gouvernement canadien a proposé à TransCanada PipeLines un prêt couvrant 90 p. 100 du coût de la construction du pipeline entre Alberta et Winnipeg. À cette époque, il ne restait qu’un mois avant l’échéance du 7 juin pour l’adoption du projet de loi de TransCanada PipeLines.

Un mouvement d’opposition au projet de Howe a commencé à se faire sentir à la Chambre des communes. Le 14 mai, le Globe and Mail de Toronto annonçait que le gouvernement entendait employer la clôture pour « faire adopter immédiatement la loi relative aux pipelines ».

Quand l’opposition a protesté, le Globe and Mail a écrit : « Howe a lancé une attaque, accusant ses opposants d’errance, de refus d’admettre les faits ou d’irresponsabilité confortable de ceux qui n’ont pas besoin de produire un plan de travail fonctionnel. »

Quand l’opposition a prétendu que la loi sur les pipelines était une « trahison », Howe a répliqué « qu’il s’agit de paroles dont on peut s’attendre d’un révolutionnaire d’une république de banane, mais pas d’un homme d’État canadien ».

Le 24 mai, la Commission des transports du Canada autorisait TransCanada PipeLines à construire la section ouest de l’Alberta jusqu’à Winnipeg. Mitchell Sharpe, alors sous-ministre adjoint de l’Échange et du Commerce, a représenté Howe à l’audience. Sharpe a lu une déclaration en faveur du permis.

La lutte qui s’en est suivie à la Chambre des communes est l’une des plus féroces des années 50. Les parties de l’opposition alléguaient que le gouvernement subventionnait un pipeline détenu en grande partie par des intérêts américains. Un front uni de parlementaires et de membres de la Fédération du commonwealth coopératif a fait obstruction systématique en recourant à des discours d’une longueur excessive, un barrage de questions, des rappels au règlement, et des objections pour empêcher le dépôt du projet de loi et bloquer le vote. Le gouvernement a répliqué par la force de la clôture, un pouvoir discrétionnaire rarement utilisé pour faire adopter un projet de loi sans autre débat.

Le 6 juin 1956, tôt le matin, le projet de loi sur TransCanada PipeLines a été adopté à la Chambre des communes et a rapidement été entériné par le Sénat. Il a reçu la sanction royale le 7 juin, six heures avant l’expiration de l’option d’achat.

Le chef de l’opposition, George Drew, a fait appel au vote dans le but de blâmer le président de la Chambre des communes, René Beaudoin, pour avoir « subordonné les droits de la Chambre aux volontés du gouvernement ». Le blâme a été rejeté, mais le gouvernement en place a continué d’essuyer des critiques à l’égard de l’adoption trop hâtive au Parlement du projet de loi sur le pipeline.

Le 15 janvier 1957, le juge John D. Kearney a démissionné de son poste de commissaire en chef de la Commission. À l’âge de 63 ans, il a décidé de se consacrer à la Cour de l’Échiquier. Le même jour, il était remplacé par Clarence Day Shepard, avocat spécialisé en droit des sociétés âgé de 42 ans. Shepard avait l’honneur d’être le plus jeune commissaire en chef depuis la première nomination à la Commission, 53 ans auparavant, et le premier vétéran de la Seconde Guerre mondiale à siéger. Il avait occupé des postes au sein de conseils d’administration de nombreuses sociétés d’importance et était animé de la vigueur et de l’énergie de sa jeunesse.

Le 10 juin 1957, le pays passa aux urnes et mit un terme à plus de 20 ans de règne d’un même parti politique. Le nouveau gouvernement était formé sous la direction de John Diefenbaker, avocat enflammé des Prairies qui s’était déjà bâti la réputation d’adversaire redoutable à la Chambre des communes.

Au cours des jours suivants, toutefois, alors qu’Ottawa attendait avec impatience l’arrivée du nouveau premier ministre, Diefenbaker était occupé par les dernières modalités de son voyage. Lui et son épouse, Olive, souhaitaient se rendre avec leur personnel à Ottawa sur un vol de nuit de TCA en provenance de Saskatoon. Toutefois, comme le rapporte le Globe and Mail, le 14 juin : « Les Diefenbaker ont marchandé avec TCA afin qu’au moins un membre du personnel se trouve sur le vol de nuit. »

En bout de ligne, TCA n’a pu recevoir les membres du personnel et Diefenbaker a dû installer son personnel à l’avance. Le Globe and Mail rapportait : « Le prochain premier ministre a dû répondre lui-même à ses appels aujourd’hui, transporter et inscrire lui-même ses bagages et ceux de son épouse. »

L’incident avec TCA n’était pour rien dans l’annonce ultérieure du nouveau gouvernement à l’effet qu’il autoriserait la concurrence sur les liaisons aériennes transcontinentales et ne contribuait en rien à redorer l’image de la ligne aérienne de l’État aux yeux du premier ministre. Elle se retrouverait désormais dans une position précaire tandis que son principal allié, C.D. Howe, avait quitté la Chambre des communes. Howe avait été défait dans sa circonscription à Port Arthur et avait profité de l’occasion pour tirer sa révérence au monde politique.

Au cours de la campagne électorale, Diefenbaker avait promis une concurrence accrue de même qu’une intervention gouvernementale réduite dans le déroulement des affaires. S’il devait respecter ses promesses électorales, la POSTE de monopole de TCA était compromise.

Ce n’était pas la première fois que les liaisons desservies par TCA étaient menacées. Au début des années 50, Lignes aériennes Canadien Pacifique ainsi qu’une autre ligne aérienne de l’Ouest, Pacific Western, avaient demandé à la Commission des transports aériens l’autorisation d’offrir des services de transport transcontinentaux de marchandises et de voyageurs. TCA avait tenu des audiences à la grandeur du pays, et avait relégué le dossier au Cabinet, où il a sombré dans l’oubli. (En 1945, la CTA avait été investie du mandat d’instruire les plaintes en exerçant les pouvoirs d’une cour supérieure. Puis, en 1950, le pouvoir d’amorcer les audiences lui avait été dévolu, mais elle l’exerçait toujours sous l’autorité du ministre des Transports.) En 1952, le ministre des Transports Lionel Chevrier annonçait que le monopole de TCA sur les liaisons transcontinentales demeurerait, et que la concurrence pourrait se disputer les liaisons régionales.

Bien que TCA détenait toujours les liaisons transatlantiques en 1957, son monopole commençait déjà à s’effriter. Lignes aériennes Canadien Pacifique détenait les liaisons du Pacifique et avait obtenu les liaisons sud-américaines et mexicaines en 1952. Elle avait obtenu un vol polaire à destination d’Amsterdam en 1955 et, plus tôt en 1957, les routes à destination de Lisbonne et de Madrid. ^{Footnote 32}

Quand Diefenbaker a nommé George Hees en tant que nouveau ministre des Transports, Lignes aériennes Canadien Pacifique et Pacific Western s’affairaient à élaborer des demandes destinées à la Commission des transports aériens en vue d’obtenir des routes transcontinentales. Hees chargea Stephen Wheatcroft, économiste britannique, de mener une étude sur la concurrence dans l’industrie aérienne au Canada.

Entre-temps, Wheatcroft avait déposé son rapport le 7 février 1958. Il indiquait qu’une concurrence restreinte sur les liaisons transcontinentales était de mise.

Le 6 octobre, la Commission des transports aériens a entrepris des consultations à la grandeur du pays relativement à la demande de Lignes aériennes Canadien Pacifique visant l’obtention d’une liaison transcontinentale. La CTA a remis son rapport en décembre et le ministre des Transports Hees a annoncé la décision le 21 janvier 1959. Dans ses recommandations, la CTA rejetait la demande de routes transcontinentales supplémentaires. Elle recommandait cependant que Lignes aériennes Canadien Pacifique assure un service de liaison quotidien, de Vancouver à Winnipeg et de Toronto à Montréal, pour rallier son service international. ^{Footnote 33}

Le 23 janvier 1959, l’éditorial du Globe and Mail insinuait que la décision de la Commission des transports aériens n’autorisait pas suffisamment la concurrence dans le secteur du transport aérien.

« La logique de la Commission semble quelque peu confuse », rapportait le Globe and Mail. « Le ministre des Transports Hees a réitéré, en février dernier (dans sa campagne de réélection) qu’il incombe à la Commission des transports aériens d’admettre la concurrence. La Commission a aujourd’hui causé du tort au gouvernement en laissant entendre que ses membres actuels (du gouvernement), alors qu’ils étaient dans l’opposition, ne pensaient pas réellement ce qu’ils prétendaient quant à la fin du monopole de TCA. La politique de la Commission semble se résumer par "la concurrence si nécessaire, mais pas nécessairement la concurrence". »

En dépit du mécontentement à l’égard du monopole de TCA sur les liaisons transcontinentales, le service de vols quotidiens, assuré par Lignes aériennes Canadien Pacifique, réussissait quand même à miner les revenus de la société d’État. En 1960, TCA rapportait son premier déficit. D’autres allaient suivre. ^{Footnote 34}

La situation des compagnies de chemins de fer n’était guère plus luisante. À la fin des années 50, l’industrie était toujours aux prises avec les demandes syndicales d’augmentation de salaires et une diminution de la demande des services voyageurs. Parallèlement, les compagnies de chemin de fer tentaient d’obtenir des augmentations de tarif. La Commission des transports du Canada avait consenti une augmentation de tarif de 17 p. 100 le 15 décembre 1958. En avril 1959, les compagnies de chemin de fer demandaient une augmentation supplémentaire de 12 p. 100.

En réponse aux plaintes des expéditeurs, le Parlement adopta la Freight Rates Reduction Act (Loi sur la réduction des tarifs marchandises), qui exhortait la Commission à réduire l’augmentation du tarif de 17 à 10 p. 100 et prévoyait que le gouvernement compense les compagnies de chemin de fer pour les pertes encourues. La Loi devait être temporaire. L’administration du fonds de compensation fut confiée à la Commission.^{Footnote 35}

À la même époque, le gouvernement mettait sur pied la Commission royale sur les transports, qui avait pour mandat de surveiller non seulement les tarifs du transport ferroviaire, mais également tous les aspects du transport au Canada.

En mai 1960, et de nouveau en 1961, la portée de la Freight Rates Reduction Act fut élargie, alors que la Commission royale, dirigée par M.A. MacPherson, tenait des audiences.

La Commission des transports du Canada poursuivait ses activités régulières, lesquelles furent interrompues en 1958 quand le commissaire en chef Shepard fut détaché auprès de la Commission des transports aériens parce que le président de la Commission était malade. Plus tard en 1958, Shepard démissionna pour accepter le poste de vice-président de la British American Oil Corporation. M.S. Bruce Smith, un avocat d’Edmonton, le remplaça mais dû démissionner avant même d’entrer en fonction pour cause de maladie dans sa famille. Dans une rapide succession des événements, Roderick Kerr, qui avait siégé pendant plusieurs années à la Commission des transports du Canada, en tant qu’avocat-conseil, puis brièvement en tant que commissaire en chef adjoint, accepta le poste de commissaire en chef.

En 1959, l’adoption d’une loi prévoyant la mise sur pied de l’Office national de l’énergie fit perdre à la Commission sa compétence sur les gazoducs et oléoducs.

La Commission de MacPherson fit connaître ses conclusions en trois volumes au cours de 1961-1962. La Commission définissait l’objectif de la politique nationale canadienne en matière de transport de « mouvement des biens et des voyageurs canadiens en sollicitant le moins possible les ressources matérielles et humaines ». La Commission recommandait de faire appel à la concurrence plutôt qu’à la réglementation pour réaliser la visée de la politique des transports, un changement radical en regard de l’approche adoptée par le gouvernement depuis les 60 dernières années. ^{Footnote 36}

Le rapport entrevoyait un rôle réduit de la part des compagnies de chemin de fer et recommandait que celles-ci puissent uniquement livrer concurrence à d’autres modes de transport si le fardeau réglementaire était levé. En cas d’impossibilité d’allègement des obligations, le rapport recommandait de compenser les compagnies de chemin de fer pour les dépenses encourues. Selon la Commission, les compagnies de chemin de fer seraient touchées dans quatre secteurs, soit les services voyageurs, les embranchements, le tarif de transport du grain et les privilèges du transport gratuit.

Le rapport recommandait également que tous les modes de transport soient traités de façon équitable et que chacun puisse livrer concurrence à l’autre. Il recommandait en outre que toute aide financière consentie à un expéditeur en particulier ne soit pas déguisée sous forme de subvention au transport.

Les recommandations finales de la Commission MacPherson furent publiées en 1962, au moment où le gouvernement en place approchait le terme de son mandat de quatre ans. Le 23 janvier, Diefenbaker déposa le deuxième volume du rapport expliquant que les documents feraient l’objet d’un « examen approfondi ».

Le 12 avril 1962, le ministre des Finances Donald Fleming expliqua que « les recommandations préconisent une dérogation radicale sur la base de l’établissement des tarifs aux termes des présentes dispositions de l’Acte des chemins de fer. Les deux volumes prévoyaient une refonte fondamentale d’une grande partie de la législation encadrant le transport ferroviaire, particulièrement au chapitre des finances et de la réglementation ».

À l’approche d’une élection, il n’était pas question d’entreprendre une « dérogation radicale » ou une « refonte fondamentale » de la politique du transport. Il était temps de mener une campagne électorale.

En juin 1962, un gouvernement minoritaire fut formé. Cependant, déçu de cette timide victoire, il retourna aux urnes le 8 avril 1963 et fut défait.

Le parti précédemment en place repris le pouvoir avec un nouveau gouvernement minoritaire et un nouveau premier ministre, Lester B. Pearson, ancien fonctionnaire et Prix Nobel de la paix. Le 8 novembre 1965, la troisième élection en un peu plus de trois ans fut déclenchée et, une fois de plus, le gouvernement minoritaire resta minoritaire.

Bien que la question de la politique sur les transports et la Commission MacPherson ait été mise à l’écart, elle n’avait pas sombré dans l’oubli. Les subventions aux compagnies de chemin de fer, prévues par la Freight Rates Reduction Act en 1959 comme mesure temporaire, continuaient d’être versées au compte-gouttes. Les deux prochains gouvernements continuèrent de travailler sur la Loi en vue de modifier la politique relative aux tarifs de transport des marchandises. Un projet de loi fut proposé en 1963. À la suite d’un remaniement ministériel, John Whitney Pickersgill se vit confier le portefeuille des transports.

Jack Pickersgill avait déjà une réputation légendaire sur la Colline avant d’hériter du portefeuille de la politique en matière de transport en février 1964. Professeur d’histoire de formation, Pickersgill avait joint les rangs de la fonction publique à la fin des années 30 et avait rapidement été promu aux côtés de Mackenzie King. Il devint le secrétaire personnel et confident de Mackenzie King et, plus tard, de St- Laurent. Il avait occupé le poste de greffier du Conseil privé et de secrétaire d’État.

En 1952, il obtint un siège à la Chambre des communes et devint un politicien bien en vue. Pickersgill n’ignorait rien des rouages du gouvernement ou des travaux du Parlement. Quand il était secrétaire des premiers ministres, on entendait souvent en coulisses « Règle ça avec Jack ».^{Footnote 37} En tant que politicien, il s’était mérité le surnom de « Jumping Jack » parce qu’il se levait très souvent à la Chambre des communes. Contrairement à son prédécesseur, C.D. Howe, Pickersgill se délectait des débats parlementaires. En fait, il avait participé à la planification de la tactique de clôture utilisée en 1956 dans le but de faire adopter le projet de loi sur les pipelines par le Parlement.

Il était prêt à entreprendre la refonte de la politique sur les transports, et il était déterminé à élaborer un projet de loi qui résisterait à l’épreuve du temps.

Le 27 janvier 1967, le Winnipeg Press rapportait que « jeudi soir, un imposant projet de loi sur le transport, qui révolutionnera l’industrie canadienne du chemin de fer, a résisté à la dernière série de débats. Le ministre des Transports Pickersgill s’est mérité une ronde d’applaudissements des deux côtés de la Chambre au moment du vote final visant à mettre un terme à la lecture article par article, qui durait depuis 15 jours. Il ne restait plus qu’à procéder à une troisième lecture régulière et à obtenir l’approbation du Sénat avant que le projet de loi obtienne la sanction royale ».

La Loi nationale sur les transports était fondée sur le rapport de la Commission royale MacPherson complété cinq ans auparavant. Elle avait été adoptée à la Chambre des communes en septembre 1966, avant d’être soumise à un comité qui l’étudia pendant deux mois. Le projet de loi de 30 000 mots comportait 60 amendements, mais il est demeuré à peu près intact.

Les points saillants du projet de loi étaient les suivants : la nomination de la Commission des transports du Canada à la tête de tous les modes de transport de compétence fédérale — chemins de fer, navires, lignes aériennes et camionnage interprovincial; le pouvoir des compagnies de chemin de fer de déterminer les tarifs de transport sans réglementation et d’abandonner les services de transport et les services voyageurs non rentables, à moins que le gouvernement ne le précise autrement dans l’intérêt public et compense leurs pertes.

Le projet de loi comportait un point que Pickersgill n’avait pu changer dans la politique sur le transport, et qui se trouvait dans l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau. Un héritage de l’époque d’Andrew G. Blair où le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau avait été adopté en 1897, donnant au CP une subvention pour la construction du Pas du Nid-de-Corbeau en contrepartie d’un tarif de transport réduit à perpétuité. Bien qu’il n’y ait eu aucune volonté politique d’éliminer le tarif du Pas du Nid-de-Corbeau, Pickersgill tentait d’ajouter un amendement au projet de loi prévoyant la tenue d’une étude de son coût à une date ultérieure. L’amendement ne fut pas intégré au projet de loi.

Le 27 mars 1967, on annonçait un autre changement politique majeur au chapitre du transport aérien. La Société Lignes aériennes Canadien Pacifique était autorisées à doubler les services transcontinentaux à deux vols de retour par jour. On l’autorisait également à ajouter Calgary, Edmonton et Ottawa à ses liaisons transcontinentales. (Auparavant, la liaison ne desservait que Vancouver, Winnipeg, Toronto et Montréal.) Cette décision politique était fondée sur une étude réalisée par Stephen Wheatcroft, économiste britannique qui avait recommandé la première expansion des services transcontinentaux de Lignes aériennes Canadien Pacifique en 1958.

Les premières allusions au changement à la Commission des transports du Canada ont été faites dans le rapport annuel de 1966, publié tôt en 1967. On pouvait lire la mention suivante dans les premières pages du rapport : « Bien que le présent rapport traite des travaux de la Commission au cours des 62 années qui se sont écoulées depuis sa mise sur pied en 1904, il risque de marquer un tournant historique au chapitre de la réglementation sur le transport au Canada et risque d’être le dernier rapport produit par la Commission [...] Si la loi (projet de loi C-231) est adoptée, la Commission des transports du Canada sera fusionnée avec la Commission des transports aériens et la Commission maritime canadienne pour former la Commission canadienne des transports. »

Ce fut la croisée des chemins. La Loi nationale sur les transports fut adoptée. C’était l’année du centenaire du Canada et le pays s’apprêtait à célébrer.

L’année du centenaire était empreinte d’euphorie. Au printemps et à l’été 1967, les Canadiens agitaient leurs drapeaux avec enthousiasme — ornés de la nouvelle feuille d’érable adoptée par le Parlement en 1965 — et affichaient leur fierté nationale par d’innombrables parades et cérémonies costumées.

L’Expo 67 de Montréal, la pièce maîtresse du centenaire, s’est révélé une réussite retentissante. Les représentants de l’Expo ont dénombré plus de 50 millions d’admissions payées sur le site entre le 28 avril et le 27 octobre.^{Footnote 38}

L’afflux touristique a accru l’achalandage dans l’industrie du transport. Le CN a rapporté que 18 millions personnes se sont prévalues de ses services de train de voyageurs au cours de l’année, une augmentation de 25 p. 100 par rapport à l’année précédente. ^{Footnote 39} L’achalandage des lignes aériennes a aussi connu un sommet, une augmentation de 20 p. 100 de la circulation à l’aéroport de Dorval seulement (par comparaison avec 1966).^{Footnote 40}

Les vents froids d’automne sont venus balayer l’humeur à la fête. Les banderoles ont été retirées des salles de danse, les vestons sport écossais du centenaire — juste assez voyants — ont été relégués aux placards pour y rester, et les habits de style colonial avec bonnet assorti ont été rangés dans des boîtes destinées aux greniers patriotiques où elles se couvriraient de poussière.

Le 20 septembre 1967, la Commission canadienne des transports s’est réunie pour la première fois. Elle était présidée par John W. (Jack) Pickersgill, le dernier ministre des Transports qui avait personnellement fait progresser la nouvelle Loi nationale sur les transports au Parlement.

Depuis l’adoption de la Loi en janvier, Pickersgill réfléchissait à son avenir et avait déterminé qu’il était temps pour lui de réorienter sa carrière. Comme il le relate dans son livre, Seeing Canada Whole, il ne voyait plus son avenir en politique, après 14 années à la Chambre des communes. À 62 ans, il ne se sentait toutefois pas prêt pour la retraite. Après avoir discuté avec le premier ministre Lester Pearson, Pickersgill démissionna du Cabinet et de la Chambre des communes. Le 20 septembre, il occupait le plus haut poste de la nouvelle Commission canadienne des transports. ^{Footnote 41}

Le nouvel emploi de Pickersgill n’est pas passé inaperçu à la Chambre des communes. Le 25 septembre, Tommy Douglas ironisait qu’un « député pouvait quitter la politique de deux façons : en décédant ou en perdant ses élections. La première était définitive, et la deuxième, humiliante ». Douglas ajouta : « M. Pickersgill a trouvé une troisième façon. Tous les membres n’ont pas la chance d’ébaucher le projet de loi qui leur assure un havre de repos. »

Le prétendu repos de Pickersgill à la nouvelle Commission a bien fait sourire à la Chambre des communes pendant un moment, mais la Commission canadienne des transports s’est néanmoins attablée, et a progressé à un rythme perceptible et régulier.

La Commission canadienne des transports a récupéré la plupart des membres des Commissions précédentes — la Commission des transports du Canada, la Commission du transport aérien et la Commission maritime canadienne. (Roderick Kerr, autrefois président de la Commission des transports du Canada s’est réinstallé à la Cour de l’Échiquier.) La Loi nationale sur les transports avait prévu un nombre maximal de 17 membres investis d’un mandat de 10 ans jusqu’à concurrence de l’âge de 70 ans. Aux termes de la Loi, la Commission devait se composer d’un président et de deux vice-présidents, l’un chargé des affaires juridiques et administratives, l’autre de la recherche.

La Commission canadienne des transports a également récupéré le personnel des Commissions précédentes, qui s’élevait à 377 employés en 1967. À la fin de 1968, la Commission établissait son siège social au 275, rue Slater à Ottawa.

La Commission canadienne des transports avait pour mandat de s’occuper de tous les modes de transport comme une seule entité concurrentielle « dans le but de coordonner et d’harmoniser les activités de tous les transporteurs, qu’il s’agisse des transports ferroviaire, maritime ou aérien, du transport routier extraprovincial ou du transport par pipelines ».

La Loi avait pour but de mettre en place un réseau de transport « économique, efficace et approprié ». À cette fin, on a demandé à la Commission d’élaborer des règlements sans gêner la concurrence entre les différents modes de transport, d’assurer la distribution équitable des coûts des services offerts à même les fonds publics, d’offrir une compensation pour les services obligatoires dans l’intérêt public, et de s’assurer que les tarifs établis par les transporteurs étaient équitables.

La Commission a mis sur pied des comités distincts pour s’occuper des cinq modes de transport : les transports ferroviaire, aérien et maritime, le transport routier et le transport par pipeline de produits de base (à l’exception des produits du pétrole). Les nouveaux comités ont hérité des mêmes pouvoirs et obligations, à quelques différences près, que les organismes qui ont précédé la Commission au chapitre des transports ferroviaire, aérien et maritime.

En vertu de la nouvelle Loi nationale sur les transports, les compagnies de chemin de fer étaient en mesure d’établir leurs propres tarifs (autres que pour le transport du grain, qui était couvert par l’Entente du Pas du Nid-de-Corbeau), et elles étaient autorisées à abandonner les embranchements et les services voyageurs non rentables, à moins que l’intérêt public ne l’exige. Le Comité des transports par chemin de fer était chargé de prendre les décisions relatives aux demandes d’abandon.

Selon la nouvelle politique gouvernementale de restriction de la concurrence, le Comité des transports aériens était responsable de réglementer la délivrance des licences et les tarifs de transport aérien. En ce qui concerne les licences, on a demandé au Comité de tenir compte « de la commodité et de la nécessité du public, actuelles et à venir ». La politique avait pour but d’émanciper la concurrence sans compromettre la POSTE privilégiée de la société d’État, qui avait récemment été rebaptisée Air Canada.

La Commission a également mis sur pied un Comité des transports par véhicule à moteur afin d’exercer une autorité sur l’industrie du transport par autocar et du camionnage commercial extraprovincial. Les entreprises de camionnage étaient devenues les principaux concurrents des compagnies de chemin de fer au chapitre du transport des marchandises et elles n’étaient que peu réglementées. Le gouvernement fédéral avait investi les provinces de la compétence en matière de camionnage commercial interprovincial au moyen de la Loi sur les transports routiers de 1954. Les règlements entre les provinces étaient inégaux ou inexistants. La Partie III de la Loi nationale sur les transports permettait au Cabinet d’inscrire des exceptions à la Loi de 1954 afin de donner à la Commission la compétence dans certains secteurs. Les provinces se sont toutefois montré réticentes à abandonner leurs pouvoirs. La Partie III de la Loi n’a pas été promulguée avant 1970 et elle n’a que très rarement été mise en application.

Le Comité des transports par véhicule à moteur assuma cependant d’autres responsabilités. En 1969, la Commission a entrepris la mise en application de la Loi sur les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique en vertu de laquelle on octroyait aux camionneurs des provinces atlantiques les mêmes subventions que celles qu’avaient reçues les compagnies de chemin de fer depuis 1927, en vertu de la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes. Les subventions visaient à réduire le fardeau financier des expéditeurs dans les provinces de l’Atlantique pour exporter leurs biens vers le Centre ou l’Ouest du Canada, ou vers d’autres régions de l’Atlantique.

Selon le rapport annuel de 1969, le Comité des transports par véhicule à moteur a progressé d’un pas dans l’harmonisation de la réglementation lorsqu’il a commencé à prévoir des exceptions à la Loi sur le dimanche pour les compagnies de camionnage. Quand cette loi avait été élaborée en 1906, essentiellement dans le but d’interdire le travail le dimanche, elle prévoyait des exceptions pour les compagnies de chemin de fer et de transport maritime. Dorénavant, les entreprises de camionnage pouvaient également être exemptées sur demande.

En 1967, le Comité des transports par pipeline de produits de base fut mis sur pied afin de s’occuper du cinquième mode de transport relevant de la Commission — le transport par pipeline de produits autres que le pétrole et ses dérivés. Il n’existait cependant aucun pipeline de ce genre à réglementer en 1967. L’Office national de l’énergie assurait la surveillance des pipelines depuis 1959.

La Loi nationale sur les transports prévoyait également une Division de la recherche, imaginée par Pickersgill quand il avait établi les priorités des études sur le transport et recommandé les politiques. Avant la fin de 1968, 23 employés à temps plein étaient à l’emploi de cette division et l’on avait mis sur pied un Comité consultatif des citoyens intéressés par le dossier afin de faciliter l’établissement des priorités de l’étude. L’avenir allait révéler que la Division de la recherche ne fonctionnerait jamais comme l’avait envisagé Pickersgill.

Pickersgill, dans Seeing Canada Whole, écrivait plusieurs années plus tard : « Malheureusement, le manque d’explications appropriées sur la portée prévue de la Division de la recherche a généré beaucoup de frustrations. » Il poursuivait : « Mes espoirs de disposer d’une entité indépendante et permanente, responsable de mener des études sur les possibilités et les difficultés relatives au transport se sont évanouis. » En 1970, le ministère des Transports a mis sur pied sa propre division de recherche, la Canadian Transportation Development Agency (Agence canadienne de développement des transports) et a recruté certains des membres du personnel de la Division de la recherche de la Commission.

En 1968, la Commission a mis sur pied le Comité de la politique en matière de transport international, qui s’occupait de la surveillance des accords internationaux pour les différents comités. En 1970, le Comité d’examen a été mis sur pied dans le but d’étudier les appels des décisions rendues par les comités.

La plus grande partie des travaux de la Commission portait sur le transport ferroviaire et le transport aérien.

La première priorité du Comité des transports par chemin de fer était d’établir un cadre de rationalisation des services de trains voyageurs et des embranchements. Depuis l’adoption de la Railway Reductions Act (Loi sur la rationalisation des chemins de fer) de 1959, en tant que mesure temporaire, les tarifs de transport avaient été gelés et le gouvernement versait des subventions, sur une base annuelle, aux compagnies de chemin de fer pour compenser leurs pertes. En 1967, le gouvernement avait versé plus de 500 M$.

L’objectif de la Commission consistait à éliminer graduellement les subventions sur une période de huit ans, dans le but d’aider les compagnies de chemin de fer à établir leurs propres tarifs en fonction de la concurrence, et de leur permettre d’abandonner les embranchements et les services voyageurs non rentables, à moins que l’intérêt public ne l’exige, dans lequel cas le gouvernement était appelé à dédommager les compagnies de chemin de fer.

En 1968, la Commission a permis au CN de mettre un terme à son service voyageur à Terre-Neuve, connu sous le nom de Newfie Bullet. La décision était fondée sur la promesse du CN de mettre sur pied son propre service « d’autocars rapides, modernes et propres » pour la province. La responsabilité du service d’autocars exploité par le CN a été transférée la même année au Newfoundland Board of Public Utility Commissioners.

En 1969, le Comité des transports par chemin de fer, après des mois d’audiences et de consultations, a décidé de rendre une ordonnance d’établissement des coûts décrivant la méthodologie utilisée pour déterminer les coûts d’exploitation des compagnies de chemin de fer et de calculer les pertes en prévision du dépôt d’une demande d’abandon du service.

Aussitôt l’ordonnance émise, la Commission a reçu 31 demandes d’abandon de services de trains voyageurs, y compris 18 demandes de la part du CP visant l’abandon de tous ses services voyageurs, à l’exception des lignes de banlieue. En 1968, le CP a réclamé plus de 30 M$ en pertes. Le CN avait soumis des demandes visant 13 services, invoquant des pertes s’élevant à plus de 11 M$. La Commission a entrepris des travaux en vue de déterminer le montant des pertes réelles puis, conformément à la Loi, a amorcé des audiences publiques pour chaque demande d’abandon. Il s’agissait en soi d’une tâche considérable, puisque chaque audience publique risquait de toucher les demandes de plusieurs parties et de s’étendre sur plusieurs jours. La Commission a dû tenir compte de l’intérêt public dans chaque demande d’abandon et, conformément à la Loi, veiller au maintien d’un service « efficace, rentable et approprié ».

Le 18 juin 1970, après la tenue des audiences publiques requises, la Commission a rejeté la demande du CP visant l’abandon du service du Canadian, soit son service quotidien transcontinental de trains de voyageurs. En 1968, les pertes liées à l’exploitation du service du Canadian s’élevaient à plus de 15 M$.

Comme l’indiquait le rapport annuel de la Commission de 1970, « en raison du niveau des subventions annuelles probablement requis pour poursuivre les activités du service du Canadian (plus de 1 M$ par mois), la Commission a demandé au CP de produire un plan de rationalisation ». On a presque pu entendre la Commission, et le gouvernement, reprendre leur souffle lorsque le montant mensuel a été prononcé.

En février 1971, la Commission a examiné la demande d’abandon du service du Super Continental du CN, son service de train de voyageurs transcontinental, et a déterminé que les pertes du CN s’élevaient à 14 M$ en 1969.

Le 14 avril de la même année, la Commission annonçait la tenue d’une étude sur un plan de services transcontinentaux intégrés de trains de voyageurs. Une autre étude a été amorcée afin d’examiner les services de voyageurs entre Montréal et les Maritimes.

Avant la fin de 1971, le CN avait déposé une demande d’abandon de tous ses services voyageurs. Outre les demandes du CN, la Commission avait reçu des demandes d’abandon de tous les services de train de voyageurs d’importance au Canada. Les pertes annuelles des services de train de voyageurs du CN s’élevaient à 76,3 M$ en 1970. Les pertes annuelles du CP étaient évaluées à 31 M$. Au total, le montant s’élevait à 108 M$, y compris à l’égard de certaines petites liaisons de voyageurs.

Le rapport annuel de 1971 de la Commission était porteur d’un message qui pouvait être interprété comme une demande d’aide à la lumière des compensations de plus en plus importantes à verser pour les services non rentables : « Les chiffres (108 M$) mettent en relief l’importance du programme de rationalisation de la Commission, qui a pour but de mettre un terme aux services qui ne sont plus justifiés par nécessité publique, de mettre un terme à la duplication inutile des services et d’éliminer la surcapacité de certains services qui doivent continuer de fonctionner dans l’intérêt public. »

Les compagnies de chemin de fer se sont efforcées de réduire les coûts de ces liaisons. « Les épargnes totales annuelles de la rationalisation entreprise par le CN et le CP au cours des trois dernières années s’élèvent à 17,5 M$ », indique le rapport de la Commission de 1971. « Sans de telles mesures, la plus grande partie de ce montant aurait exercé une pression sur les fonds publics sous forme de subventions. » Les compagnies de chemin de fer avaient également commencé à appliquer certaines mesures de rationalisation dans les gares locales. La nouvelle technologie avait amené l’utilisation des ordinateurs et la centralisation des communications. Progressivement, au début des années 70, les compagnies de chemin de fer importantes ont commencé à retirer les chefs de gare des petits centres urbains. Toutes ces mesures ont permis aux compagnies de chemin de fer de réduire certains coûts.

Toutefois, un montant important devait être payé à même les deniers publics pour compenser les services non rentables que la Commission avait exigé de poursuivre dans l’intérêt public — 80 p. 100 dans le cas des services voyageurs et la totalité pour les embranchements.

Selon la Loi nationale sur les transports, le plan consistait à retirer graduellement les subventions générales consenties aux compagnies de chemin de fer, ou les « paiements réguliers », qui avaient été versés avant 1967. Un calendrier de paiements a été élaboré afin que les paiements totalisant 110 M$ en 1967 diminuent de 14 M$ par année jusqu’à 12 M$ en 1974. Aucune autre compagnie de chemin de fer ne recevrait de subvention — par exemple, pour exploiter un service voyageur non rentable ou des embranchements — tant que les demandes ne dépasseraient pas le montant de la subvention déjà accordée selon le calendrier de paiements réguliers. Malheureusement, les compagnies de chemin de fer ont atteint trop rapidement le seuil où les pertes dépassent les montants reçus grâce aux subventions versées antérieurement.

En 1973, la Commission a rendu ses décisions relativement aux 70 demandes d’abandon de services de train de voyageurs reçues depuis 1967. Parmi celles-ci, elle prescrivait la poursuite de 59 services et approuvait l’abandon de 11 d’entre eux.

Parallèlement, avant la fin de 1973, la Commission a décidé qu’aucun embranchement des Prairies ne pouvait être abandonné avant la fin de 1974. En contrepartie, elle prévoyait compenser les compagnies de chemin de fer exploitant des embranchements non rentables.

Le rapport annuel de 1974 de la Commission soulignait des augmentations marquées des frais d’exploitation de « chaque segment de l’industrie du transport ». Cette année, « le total des paiements pour les différentes subventions obligatoires administrées par la Commission pour l’industrie des transports ferroviaire, maritime, routier et aérien s’élevait à plus de 232 M$, une augmentation de 52 M$ par rapport à 1973. Les dépenses les plus importantes ont été engagées à titre de compensations versées aux compagnies de chemin de fer pour le maintien des services non rentables requis dans l’intérêt public au cours de 1973 ».

En outre, le rapport annuel indiquait que « le montant total des demandes de compensation des compagnies de chemin de fer pour couvrir les pertes attribuables au maintien des services non rentables dans l’intérêt public s’élevait à 160,4 M$ ». Vingt-six millions de dollars supplémentaires ont été versés au titre de demandes de compensation dans le cadre d’un processus continu de vérification de 1969 à 1972.

Le même rapport annuel annonçait un nouveau « gel des embranchements dans les trois provinces des Prairies. La nouvelle politique prévoit le maintien d’un réseau de base de 12 413 milles de voies ferrées ne pouvant être abandonnées avant 2000. Une autre section de 6 283 milles restera protégée jusqu’à la fin de 1975. Au total, 525 milles de voies ferrées, non utilisées, peuvent faire l’objet de demandes d’abandon ».

Les compagnies de chemin de fer ont été soulagées de pertes considérables attribuables à l’exploitation de services non rentables jugés dans l’intérêt public par la Commission; toutefois, le prix payé par les contribuables continuait de grimper.

Le Comité des transports par chemin de fer s’intéressait à d’autres questions, notamment à la sécurité des chemins de fer. Une série d’accidents sur les principales voies reliant Montréal et Toronto en 1970 est à l’origine d’une enquête et de la mise sur pied d’un groupe de travail dans le but d’établir des mesures de sécurité pour le transport par rail de matières dangereuses. En 1973, un Comité consultatif sur la sécurité ferroviaire a été mis sur pied.

Le Comité a également continué de recevoir des demandes de hausse tarifaire pour les services de téléphonie et de télégraphie, une partie du mandat qui lui avait été confié par l’ancienne Commission des transports du Canada. En août 1970, le Comité a été investi de la responsabilité de la réglementation des frais perçus par les entreprises privées de services de télégraphie. En 1971, la Commission a mis sur pied un Comité des télécommunications chargé de s’occuper de la question des hausses tarifaires. La charge de travail de la Commission a continué de s’accroître à l’instar de celle de ses comités. Elle en comptait alors huit.

Entre-temps, le Comité des transports aériens s’affairait à répondre à l’afflux continu des demandes de licences de transport aérien commercial. Comme dans le cas des décisions de la Commission sur la cessation des services ferroviaires, le Comité des transports aériens a évalué les demandes de licences sur une base individuelle afin d’en déterminer la commodité et la nécessité publiques. Le nombre de demandes s’est accru de 377 en 1967 à 695 en 1974.

En 1969, la Commission a accordé au CP Air (anciennement Lignes aériennes Canadien Pacifique) une plus grande portion de la liaison transcontinentale (20 p. 100), comme le prévoyait la politique aérienne du gouvernement de 1967. En 1970, le CP Air en détenait 25 p. 100.

Les transporteurs régionaux assuraient également la desserte de plus de liaisons, bien souvent dans les régions où les gros transporteurs avaient choisi d’abandonner leurs services. Les subventions servaient à encourager les lignes aériennes régionales à desservir des liaisons non rentables où aucun mode de transport n’était disponible. Bien que l’industrie aérienne ait été ouverte à la concurrence, on accordait encore la priorité aux lignes aériennes détenues par l’État.

Le rapport annuel de 1974 illustre bien la politique de la Commission à cet égard. « On a refusé à Nordair l’exclusivité d’une route liant Montréal, Ottawa, Sudbury et Thunder Bay. La décision a été prise à la lumière d’audiences publiques qui ont eu lieu à Sudbury et à Thunder Bay au cours desquelles Air Canada a annoncé des projets visant l’ajout de la même liaison à son calendrier tôt en 1975. »

Les rapports annuels qui ont suivi au cours des années 1970 faisaient allusion au rythme accéléré de l’évolution de l’industrie du transport depuis la mise sur pied de la Commission en 1967.

En 1971, le Comité des transports maritimes de la Commission a mené une étude sur le commerce côtier et a recommandé que la circulation entre les ports canadiens soit réservée aux navires canadiens et que les restrictions en vigueur soient également appliquées aux activités océaniques comme le dragage, le sauvetage et le forage. La Loi sur le pilotage adoptée le 1^er février 1972 conférait au Comité des transports maritimes la responsabilité sur les tarifs de pilotage perçus pour les quatre administrations de pilotage du pays — Pacifique, Atlantique, Grands Lacs et Laurentides.

En 1973, la Commission rapportait qu’une « ronde majeure de négociations avec les États-Unis avait débouché sur 46 nouvelles liaisons canadiennes et américaines régulières portant le total à 81 ».

Le rapport annuel de 1974 annonçait que le Comité de la politique en matière de transport international de la Commission avait mis sur pied une Division du transport intermodal international et de la facilitation. La Division était chargée de « coordonner, harmoniser et élaborer la politique sur la réglementation économique du transport multimodal international, y compris le mouvement des cargaisons conteneurisées et des marchandises diverses ». L’un des secteurs soumis à son étude serait l’établissement d’un connaissement direct unique pour l’ensemble du transport intermodal des marchandises du point d’expédition jusqu’à destination.

Une lutte de pouvoirs avec le ministre des Transports sur l’élaboration des politiques se disputait depuis les premiers jours de la Commission. Le 22 novembre 1968, un député de l’opposition avait dénoncé le problème. Le député Thomas Bell avait demandé à la Chambre des communes : « Qui est le véritable patron des transports? Est-ce le ministre ou est-ce le nouveau dictateur en chef de la Commission (en se référant à Pickersgill)? »

La retraite de Pickersgill le 31 août 1972 n’a pas apaisé la rivalité avec le ministère des Transports. Il a été remplacé par Edgar J. Benson, ministre des Finances sous le premier mandat du premier ministre Pierre Trudeau. Benson, comptable agréé, avait été chargé du remaniement des lois fiscales canadiennes à la fin des années 60. Il était encore jeune, à 49 ans, lorsqu’il décida de consacrer son énergie à la Commission.

Un conflit de compétences entre la Commission et le ministère des Transports a émergé à la Chambre des communes dans les premiers mois de 1974. Une pénurie de wagons au cours de l’hiver avait causé un ralentissement du transport des marchandises dans l’Ouest, y compris du mouvement du grain vers les marchés étrangers.

Le 7 mars 1974, à la Chambre des communes, le ministre des Transports Jean Marchand a décrit la position délicate dans laquelle il se trouvait : « Nous disposons cette année environ du même nombre de wagons couverts que l’année dernière. Cela signifie qu’aucune mesure n’a été prise en prévision d’une expansion économique. Ainsi, je vous le demande, que pouvons-nous faire dans cette situation? Mesdames et messieurs députés, vous me répondrez sans doute “Vous êtes le ministre, à vous de trouver la solution!” Il est vrai que vous avez confié des responsabilités au ministre, mais vous avez aussi omis de lui donner l’autorité dont il aurait eu besoin dans plusieurs cas. »

« Nous disposons de la Commission, poursuivit Marchand, qui a le dernier mot sur à peu près tout, sauf dans certains cas où il est possible d’interjeter appel auprès du ministre. »

Réputé pour sa désinvolture, Marchand a conclu : « Nous avons tout au Canada. Nous avons l’eau, l’air, l’espace; nous avons la glace, nous avons la neige, nous avons la distance, nous avons tout ce qu’il faut pour ne pas s’ennuyer en matière de transport. Ce que nous n’avons pas, par contre, c’est une politique tangible et j’espère que nous en aurons une plus tôt que tard. »

Quand le Comité permanent de la Chambre sur les transports l’a questionné, Benson a répondu qu’il n’incombait pas à la Commission d’exiger que les compagnies de chemin de fer se procurent de l’équipement supplémentaire. Marchand avait d’autres raisons de vouloir prendre la responsabilité de l’élaboration des politiques.^{Footnote 42}

Le 8 avril, Marchand a fait savoir à la Chambre qu’il préparait un exposé de principes sur le transport.

Trudeau reprit le pouvoir en juillet et Marchand s’affaira à élaborer sa proposition politique sur le transport. Un an plus tard, le 16 juin 1975, il déposa un document intitulé Transportation Policy—A Framework for Transportation in Canada (Politique en matière de transport— un cadre pour le transport au Canada) accompagné d’un rapport d’étape sur les voyageurs interurbains au Canada et d’un rapport d’étape sur le transport des marchandises.

L’exposé de principe de Marchand prévoyait « l’utilisation du transport comme un instrument d’élaboration de politiques nationales plutôt qu’un service de soutien passif ». Il précisait en outre « que le système de transport doit être accessible, équitable et efficace plutôt qu’économique, efficient et approprié. La notion d’efficience n’est pas perdue, mais l’accent porte sur le service aux Canadiens ».

Le document soulignait également que la politique porterait davantage « sur la concurrence quand le contexte économique et technique le permet, plutôt qu’exclusivement sur la concurrence ». En effet, Marchand réorientait le cours de la politique nationale sur le transport, l’écartant quelque peu de la concurrence et l’axant plutôt sur la réglementation, où la première priorité restait le service aux Canadiens.

Marchand définissait le rôle de la Commission canadienne des transports de cette façon : « Au Canada, le transport est une entreprise trop importante pour se dispenser d’une organisation comme la Commission. Cependant, nous souhaiterions que les politiques soient élaborées par le ministère des Transports et mises en application par la Commission. À l’heure actuelle, il y a plusieurs secteurs où c’est la Commission qui élabore les politiques et non pas le Ministère. »

Marchand poursuivait : « Il m’importe peu que la Commission conserve beaucoup de pouvoirs; ce qui m’importe, par contre, c’est que lorsque nous croyons qu’il est dans l’intérêt du Canada de faire quelque chose, je sois en mesure de dire à la Commission que ceci constitue une nouvelle politique, et qu’elle doit la suivre. »

Marchand n’a pas eu la chance d’avoir raison de la Commission. Le 25 septembre, il était démis de ses fonctions au ministère des Transports dans le cadre d’un remaniement ministériel. Le quotidien Montreal Gazette expliquait le jour suivant que « Marchand, apprécié avec raison pour ses qualités humaines, sa franchise et ses habiletés à la négociation, avait atteint un point de sa carrière où il devait porter un fardeau moins lourd ». Marchand est devenu un ministre sans portefeuille alors que le ministre de la Justice, Otto Lang, était nommé à son poste au ministère des Transports.

Selon Trudeau, rapportait la Gazette, l’économie connaissait « une situation grave ». En outre, le premier ministre était « déterminé à prendre toutes les mesures nécessaires pour obtenir des résultats positifs ».

La Gazette rapportait le 16 septembre que le CP avait annoncé une nouvelle ronde de mises à pied dans le cadre des mesures d’austérité de l’entreprise en réponse aux « faibles niveaux de transport des marchandises et à l’augmentation des coûts. Le CP annonçait des coupures de dépenses de différentes façons autres que les mises à pied, y compris le remisage de locomotives et de wagons couverts, la réduction des frais administratifs et le report de projets d’immobilisation ».

En octobre 1975, le gouvernement Trudeau a mis en œuvre des mesures de contention des salaires et des prix, un programme triennal visant à circonscrire la flambée de l’inflation. Le pays était aux prises depuis plusieurs mois avec une montée en flèche des frais dans le contexte de la crise mondiale du pétrole. Les restrictions budgétaires du gouvernement devaient se faire sentir dans tous les secteurs de la vie canadienne, y compris au chapitre de la politique en matière de transport.

Comme l’expliquait le rapport annuel de 1975 de la Commission, le programme anti-inflation « a accru les responsabilités de la Commission au chapitre de la réglementation ou de la surveillance des hausses tarifaires et des marges bénéficiaires dans les secteurs du transport et des télécommunications de compétence fédérale ».

En 1975, une commission d’enquête dirigée par Emmett Hall, juge de la Cour suprême du Canada à la retraite, a été mise sur pied afin d’étudier les besoins des producteurs de grains, des exploitants de silos et d’autres entreprises connexes en matière de transport par rail. Entre-temps, le gel de l’abandon de 6 283 milles d’embranchements dans les provinces des Prairies a été prolongé et se terminerait en 1976. Bien que la commission Hall ait tenu des audiences dans les quatre provinces de l’Ouest, la Commission a autorisé l’abandon de 362 des 525 milles de voies ferrées non protégées dans les Prairies.

Le 29 janvier 1976, le ministre des Transports, Otto Lang, a émis une directive visant l’élaboration d’un « réseau de base unique de services ferroviaires voyageurs partout au Canada » dans le but « d’éviter le dédoublement des services ». La Commission a demandé « de mener une série d’audiences publiques par souci de connaître le point de vue des Canadiens et de le prendre en considération dans l’élaboration d’un réseau national de services voyageurs ».

Le 11 juin, Lang expliquait à la Chambre des communes son interprétation des problèmes de transports au Canada : « La conglomération des approches à l’égard du transport au Canada, qui s’est développée au fil des ans, est parsemée d’incohérences et de contradictions qui ont engendré des coûts considérables et des dépenses inutiles. »

Lang a servi la réponse suivante aux critiques à l’égard de son approche « utilisateur-payeur » à la maîtrise des coûts du transport : « Si ce n’est pas l’utilisateur qui paie, qui le fait? Le non-utilisateur? »

Lang ajouta : « La productivité au pays sera accrue par l’adoption d’une approche rationnelle à l’égard du transport et par les options de rechange plus rentables retenues. La productivité sera également accrue quand les utilisateurs réaliseront le véritable coût de ce que nous cherchons à accomplir pour le pays et non le coût virtuel fondé sur des subventions politiques opportunistes de type Band-Aid. Ce sont ces subventions que nous chercherons à éliminer, tel sera notre mandat. » Cette promesse, comme Lang et d’autres allaient le découvrir, était plus facile à formuler qu’à mettre en application.

Le rapport annuel de 1976 de la Commission mentionnait une autre intention du gouvernement : « Le ministre des Transports, Otto Lang, a annoncé, au milieu de l’année, que le gouvernement était disposé à verser jusqu’à 2 M$ pour couvrir les frais de démarrage de la mise en œuvre de services aériens desservant certaines destinations au Manitoba et en Saskatchewan. Le ministre a demandé à la Commission de lancer une demande de propositions sur l’exploitation de certaines liaisons en particulier et de lui remettre une évaluation détaillée des propositions reçues. » Les liaisons visées étaient des services à réaction entre Regina, Brandon et Toronto, ainsi qu’un service à réaction ou à hélices liant Saskatoon et Yorkton en Saskatchewan à Dauphin, Brandon et Winnipeg au Manitoba.

En 1976, le service d’autocar Roadcruiser du CN, seul service de voyageurs public de Terre-Neuve, a été confié à la Commission. Un différend entre le CN et l’organisme de réglementation provincial a poussé Ottawa à prévoir une exception à la Loi sur le transport par véhicule à moteur, selon la Partie III de la Loi nationale sur les transports.

La même année, dans le cadre d’un changement de compétence, la Commission a investi le Conseil de la radio-télévision canadienne de la compétence en matière de télécommunications.

En mai 1977, la Commission Hall sur le transport et la manutention du grain a publié son rapport intitulé Grain and Rail in Western Canada (Transport ferroviaire du grain de l’Ouest canadien). Celui-ci recommandait l’abandon progressif, entre 1977 et 1981, de 2 165 milles d’embranchements destinés au transport du grain dans les Prairies et la rétention d’autres embranchements jusqu’en 2000. Le rapport recommandait également la mise sur pied d’un Comité de développement ferroviaire des Prairies. La Commission a entrepris par la suite l’étude des demandes d’abandon des embranchements admissibles.

Le rapport annuel de 1977 de la Commission signalait un allègement des restrictions imposées sur les liaisons transcontinentales de CP Air afin d’autoriser des escales à des destinations autres que Vancouver dans l’Ouest. La Commission soulignait également que le gouvernement entendait autoriser le CP Air à desservir la Saskatchewan, et consolider l’ensemble de ses licences, afin que la ligne aérienne puisse exploiter des vols entre deux destinations, quelles qu’elles soient, couvertes par la licence consolidée.

Le Comité des transports aériens a également mis en garde que « les pressions continues exercées par le coût, y compris les hausses du prix du pétrole à l’échelle mondiale, font en sorte que les transporteurs aériens ont déposé des demandes de hausse des tarifs et des prix des billets pour les vols nationaux et internationaux en 1977 ».

Entre-temps, le projet de loi C-31, fondé sur le plan stratégique de Marchand visant à modifier la Loi nationale sur les transports, a été bloqué en première lecture à la Chambre des communes en janvier 1977. L’enthousiasme à l’égard du projet de loi s’est graduellement effrité au fur et à mesure que les efforts en vue d’apporter un changement à la politique relative aux transports ont été dirigés vers d’autres objectifs.

La Loi sur Air Canada de 1977 prévoyait la séparation de la ligne aérienne et du CN pour en faire une société d’État indépendante, régie par la Commission et assujettie aux mêmes règlements que ses concurrents. En 1978, la Commission a autorisé les lignes aériennes à offrir différents tarifs réduits.

Entre avril 1978 et octobre 1979, les services voyageurs transcontinentaux de l’Ouest et de l’Est du CP et du CN ont été fusionnés en une nouvelle société d’État appelée VIA Rail.

En mars 1979, la Commission a publié le compte rendu d’une réunion portant sur le transport public pour les personnes ayant une déficience, et a mis sur pied un comité consultatif spécial. La Commission recommandait notamment des changements tarifaires pour permettre aux passagers autonomes en fauteuil roulant de voyager seuls et pour contraindre VIA Rail à offrir des dispositifs de levage pour leur venir en aide.

Le 1^er mai, la Commission a ouvert un bureau régional dans l’Ouest, à Saskatoon. En réponse à une politique gouvernementale énonçant le besoin d’une présence dans l’Ouest, le rapport annuel de la Commission de 1979 stipulait que « son mandat consiste à s’acquitter de l’ensemble des fonctions de la Commission déléguées aux comités des transports modaux : de Thunder Bay jusqu’à la côte du Pacifique dans le cas du transport ferroviaire et de la frontière Ontario-Manitoba jusqu’à la côte du Pacifique dans le cas des autres modes de transport ». Deux commissaires ont été nommés dans la région de l’Ouest pour la Commission. On lui confia la responsabilité du Programme de remise en état des embranchements et des demandes d’abandon d’embranchements dans les Prairies. La Commission précisait : « Bien qu’elle soit responsable de tous les modes de transport, elle s’occupera pour l’instant en priorité des divisions ferroviaire et aérienne. »

En mai, un membre de la Commission a assisté à une assemblée à Londres en Angleterre pour discuter de la Déclaration de Bonn sur le terrorisme. Dans la déclaration de 1978, sept pays occidentaux, dont le Canada, avaient convenu de prendre des sanctions — sous forme d’interruptions de tous les vols — contre tout pays qui refuse d’extrader ou de poursuivre des pirates de l’air ou de rendre un avion détourné. L’industrie aérienne venait d’entrer dans une nouvelle ère où la paix ne garantissait pas la protection contre la violence dans le transport aérien.

À l’automne 1979, le danger frappa à proximité. Le 10 novembre 1979, 24 wagons du CP transportant du chlore sous forme liquide et d’autres gaz comprimés inflammables ont déraillé à Mississauga, en banlieue ouest de Toronto. L’incendie qui s’en est suivi a forcé l’évacuation de 230 000 citoyens. Bien qu’aucun décès n’ait été rapporté, le potentiel catastrophique du déraillement a mis le pays en alerte à l’égard d’éventuelles catastrophes. Une commission d’enquête, menée par le juge Samuel Grange, de la Cour d’appel de l’Ontario, a été instituée relativement au déraillement.

La Commission est devenue le point central du rapport du vérificateur fédéral en 1979. « La Commission et quelque 30 autres ministères du gouvernement fédéral font actuellement l’objet d’un examen intensif des pratiques et de méthodes de surveillance en matière de gestion », rapportait la Commission à la fin de l’année. « Les réformes prévisibles découlant de cet examen toucheront presque tous les aspects des activités et de la structure de la Commission. »

« Outre l’intensification des mesures internes de contrôle des finances et de la gestion, la Commission doit jouer un rôle important au chapitre de la réforme réglementaire. Étant le plus important organisme fédéral de réglementation, la Commission servira à la mise à l’essai des nouvelles politiques d’allègement du fardeau de la réglementation. Les politiques qui s’avèrent pertinentes et appropriées seront ensuite appliquées à une myriade d’autres organismes de réglementation fédéraux de plus petite taille. »

La réforme réglementaire était déjà en cours. Comme le rapportait la Commission : « Les modifications au règlement libéralisant les règles encadrant les vols nolisés nationaux et internationaux ont été approuvées le 21 décembre 1979 et intégrées au Règlement sur les transporteurs aériens. »

En 1980, la Commission signalait que « des règlements plus souples et des procédures comptables simplifiées ont été mis en œuvre afin de favoriser la concurrence entre les transporteurs et de réduire le fardeau réglementaire » dans le secteur du transport aérien. La Commission autorisait notamment une concurrence accrue au chapitre des tarifs : « En ce qui concerne les vols réguliers, les transporteurs peuvent maintenant offrir des réductions de tarif atteignant près de 50 p. 100. »

En 1982, la politique de « laissez-faire » s’est emballée « après qu’un certain nombre de transporteurs ont signalé que les réductions tarifaires avaient atteint un seuil où les pertes de revenus menacent la stabilité du système de transport aérien régulier au pays ». La Commission a imposé des restrictions sur les réductions tarifaires de plus de 25 p. 100, dont l’obligation de les appliquer aux voyages aller-retour et aux voyages réservés 14 jours à l’avance.

Le rapport d’enquête sur l’accident ferroviaire de Mississauga de l’honorable juge Grange a été publié le 19 janvier 1981. Le 30 septembre, la Commission demandait la mise en œuvre de plusieurs de ses recommandations, y compris une conversion accélérée au système de roulements à rouleaux, des modifications aux wagons-citernes pour accroître la sécurité, l’utilisation de détecteurs de boîtes chaudes supplémentaires, la réduction de la vitesse de croisière et de la longueur des trains.

En 1981, tout juste trois ans après sa mise sur pied, VIA Rail accusait un déficit et a demandé à la Commission l’autorisation d’abandonner 20 p. 100 de ses services de voyageurs. La Commission a consenti à la demande le 28 septembre 1981. À la fin de l’année, VIA Rail avait retiré neuf trains de la circulation, y compris le Super Continental et l’un des deux services transcontinentaux.

À la fin de 1983, la Loi sur le transport du grain de l’Ouest a été adoptée et a remplacé la vénérable Entente du Pas du Nid-de-Corbeau. Le tarif découlant de celle-ci, considéré comme sacré par les agriculteurs de l’Ouest, était un tarif de transport réduit sur le transport du grain auquel avait souscrit le CP en 1897. La Loi visant à le remplacer avait été proposée par M. Jean-Luc Pépin, ministre des Transports depuis 1980.

L’adoption du projet de loi a causé passablement d’agitation chez les agriculteurs de l’Ouest au point où le premier ministre Trudeau a rapidement assigné son seul ministre du Cabinet de l’Ouest au portefeuille du transport. ^{Footnote 43} Lloyd Axworthy, de Winnipeg, a remplacé Pépin le 12 août 1983. La nouvelle loi, qui prévoyait une hausse tarifaire du transport (jusqu’à concurrence de 10 p. 100 du prix mondial des céréales) et une compensation fédérale versée aux compagnies de chemin de fer pour les pertes encourues, a été adoptée le 17 novembre. La Commission a pris différentes responsabilités : l’établissement du coût du transport du grain, les prévisions relatives aux coûts, ainsi que la détermination des tarifs et du montant de la compensation versée aux compagnies de chemin de fer par le gouvernement, qui s’élevait alors à 650 M$.

Le début des années 80 voyait d’autres changements se profiler à l’horizon. Le gouvernement en place semblait susciter une insatisfaction croissante dans le public, au cœur d’une récession économique et d’une période où le taux de chômage était élevé.

Le rapport annuel de la Commission de 1983 annonçait la tenue d’une série d’audiences publiques tôt en 1984 dans le but de discuter de la politique relative aux prix des billets à la demande du ministre des Transports Axworthy. Il annonçait également une étude sur les services de transport intermodal et multimodal. En outre, la Commission a fixé de nouvelles échéances pour rendre ses décisions dans le cadre d’un examen de ses règles générales.

À la fin de 1983, la Commission a accueilli dans ses rangs un ancien opposant. Jean Marchand a abandonné le siège qu’il occupait au Sénat depuis sept ans et est devenu président de la Commission le 16 décembre. Edgar J. Benson venait de terminer son mandat de 10 ans, qui a pris fin le 31 août 1982, et il a accepté un poste d’ambassadeur à Dublin. Entre-temps, le vice-président (contentieux) John T. Gray prenait le poste de président. Marchand, 65 ans, venait tout juste de s’installer à son nouveau poste quand une vague de nouveaux changements a déferlé.

Les audiences tenues en 1984 par la Commission sur la question des prix des billets d’avion au Canada et des vols nolisés intérieurs ont mis au jour la nécessité d’élaborer une nouvelle politique sur le transport aérien. On recommandait des modifications au Règlement sur les transporteurs aériens encadrant les vols affrétés intérieurs et internationaux avec réservation anticipée. Un autre rapport sur les services aériens dans les régions nordiques, fondé sur les audiences de juin et de juillet, soulignait l’importance d’offrir un service aérien amélioré dans les régions éloignées se trouvant entre le Labrador et le Yukon. Le ministre des Transports Axworthy a proposé une nouvelle politique sur le transport aérien au Canada au cours de l’année prévoyant la mise en œuvre des recommandations des audiences de la Commission.

À l’automne 1984, la Commission a mené une enquête sur les effets de la déréglementation du transport ferroviaire américain au Canada. L’étude avait été demandée par le ministre Axworthy « après que deux compagnies de chemin de fer canadiennes majeures ont rapporté des pertes de revenus de 100 M$ aux mains de concurrents américains ». La Staggers Act, adoptée aux États-Unis en 1980, libérait l’industrie du transport ferroviaire américaine de la réglementation économique et ouvrait la voie à la concurrence. Selon la Commission, l’enquête a montré que « la réglementation du transport ferroviaire des deux pays n’est plus compatible et recommandait des modifications législatives pour rétablir l’harmonie transfrontalière au chapitre des prix du transport par rail ».

Le 4 septembre 1984, un nouveau gouvernement sous la direction de Brian Mulroney était élu. La réforme stratégique du transport était l’une des priorités mises de l’avant par l’équipe de Mulroney pendant la campagne électorale.

En juillet 1985, le ministre des Transports, Don Mazankowski, a déposé à la Chambre des communes un exposé de principes sur le transport intitulé Aller sans entraves : un guide pour la réforme des transports. Le document étayait les révisions à la politique sur le transport prévoyant un allègement des contraintes économiques et une dépendance accrue aux forces du marché. Comme l’annonçait le rapport annuel de la Commission, « les effets pour la Commission seront considérables ».

Le rapport annuel reprenait une partie du discours de Mazankowski : « La réforme réglementaire économique de l’industrie des transports est nécessaire au Canada pour réaliser une croissance et un renouvellement économique afin de répondre à la concurrence au niveau international. La capacité du Canada de réaliser un progrès économique au cours des années 80 et 90 dépendra en grande partie d’un réseau de transport productif et plus efficace. »

Le ministre des Transports a poursuivi : « Le gouvernement fédéral est d’avis que l’évolution du contexte de l’administration des règlements, jumelée à la volonté de réduire l’ingérence du gouvernement dans les affaires, nécessite la mise sur pied d’un nouvel organisme de réglementation qui viendra succéder à la Commission. »

Le destin de la Commission venait d’être tracé. Elle devait être remplacée par un autre organisme doté de moins de pouvoirs de réglementation. Jean Marchand a quitté son poste de président le 31 juillet 1985, peu après la publication de l’exposé de principes de Mazankowski. J. David Thompson, vice-président (contentieux) de la Commission, a siégé en tant que président jusqu’à ce qu’Erik Nielsen soit nommé à son poste au début de 1987. Nielsen était un député depuis 1957. Il avait servi sous le gouvernement de Joe Clark pendant son court mandat de 1979-1980 et avait occupé différents postes au Cabinet sous le gouvernement Mulroney. En janvier 1987, il démissionna de la Chambre des communes pour prendre les rênes de la CCT.

La Commission a poursuivi ses activités régulières pendant l’élaboration de la nouvelle loi. Mazankowski avait demandé à la région de l’Ouest de la Commission d’identifier d’éventuelles solutions de rechange aux embranchements ferroviaires au Canada. Selon la Commission, l’objectif consistait à recenser de meilleures façons d’accroître l’efficacité, l’efficience et la fiabilité du réseau ferroviaire à un coût moindre. Le 28 juin 1985, la région de l’Ouest a publié un rapport sur les solutions de rechange aux embranchements ferroviaires. Le rapport faisait état d’une augmentation des subventions pour les embranchements de 37,1 M$ en 1971 à 322 M$ en 1982. Il faisait également état du fait que l’on n’avait pas tenu compte de la concurrence d’autres modes de transport. Le rapport recommandait un examen complet du coût de l’exploitation ferroviaire.

Le 26 juin 1986, le ministre des Transports Mazankowski a présenté le projet de loi C‑18 à la Chambre des communes. Il s’agissait de la nouvelle Loi nationale sur les transports, qui prévoyait la mise sur pied d’un organisme pour remplacer la Commission canadienne des transports. Ironiquement, la Division de la recherche de la Commission, créée par Pickersgill en 1967 pour faciliter l’élaboration des politiques, avait servi à l’équipe de Mazankowski dans l’élaboration de la nouvelle loi.

Parmi les changements à la Loi de 1967, le projet de loi contenait des dispositions relatives à différents points : contrats de transport confidentiels pour les expéditeurs par voies ferrées; concurrence intramodale accrue; allègement de la réglementation encadrant le secteur du transport aérien commercial; processus d’arbitrage en cas de litige entre les expéditeurs et les transporteurs sur le taux de transport; protection du caractère unique des transports maritime et aérien dans le Nord.

Le 30 juin 1986, peu après le dépôt de la Loi nationale sur les transports, John Crosbie a été nommé ministre des Transports. Il a présenté le projet de loi C‑18 et le projet de loi C‑19, la nouvelle Loi sur le transport par véhicule à moteur, au Parlement.

« Avec l’adoption à la fin de l’été du projet de loi C‑18 », rapportait la Commission dans son rapport annuel de 1987, « et en prévision de la nouvelle Loi nationale sur les transports qui doit entrer en vigueur le 1^er janvier 1988, la Commission a amorcé un processus de retrait progressif de ses activités. » Une équipe de transition a été mise sur pied pour faciliter la réinstallation du personnel, qui s’élevait à près de 1 000 employés en 1986.

L’une des dernières décisions rendues par la Commission en décembre 1987 fut d’autoriser le CN et le CP à utiliser des trains sans wagon de queue. La perspective d’autoriser la circulation de trains sans wagon de queue semblait étrange à l’époque, quoique le malaise se dissipât rapidement.

La Commission canadienne des transports devait connaître un destin semblable. Après 20 ans d’activités, elle était devenue obsolète. Sous l’égide d’un nouvel organisme, le système de transport canadien bénéficierait d’une « liberté de mouvement ».

La Commission canadienne des transports a traversé la rivière des Outaouais et s’est établie à Hull à la fin des années 70. Les cinq étages supérieurs de l’édifice de brique du 15, rue Eddy étaient occupés par plus de 800 employés. En 20 ans, la Commission était devenue un organisme de taille qui devrait être remanié pour y intégrer la nouvelle vision du gouvernement à l’égard de la politique en matière de transport.

Erik Nielsen, ancien membre du Cabinet du gouvernement Mulroney, a été nommé à la tête du nouvel Office national des transports. Nielsen détenait un diplôme en droit et avait été décoré de la Croix du service distingué de l’Aviation à la Seconde Guerre mondiale. Il s’était également bâti la réputation d’un combattant au cours de ses 30 années de carrière à la Chambre des communes à titre de représentant de Whitehorse (Yukon). Sa nomination trahissait un changement de garde qui, selon le gouvernement Mulroney, était devenue enchâssée dans une réglementation obsolète.

Comme le rapporte l’Ottawa Citizen le 28 novembre 1987 : « Le ministre des Transports John Crosbie s’est dit exaspéré des règlements contraignants au point que les employés des lignes aériennes doivent pratiquement remplir un formulaire “pour se rendre au cabinet d’aisance”. Il a donc embauché Erik Nielsen. »

Crosbie avait décrit l’agenda du changement de façon plus sérieuse le 17 juin 1987 : « Le régime actuel a été mis en place en 1967. Depuis, le visage de l’économie mondiale, de l’économie canadienne et de l’industrie du transport au Canada a considérablement changé. Le régime de réglementation n’a pu suivre la cadence. En conséquence, il freine actuellement la croissance et le développement au lieu de les soutenir, il étouffe la concurrence de tous les modes de transport, il réduit le caractère concurrentiel des producteurs et il gêne le libre mouvement des biens et des voyageurs. »

Onze des 13 titulaires de poste à la Commission canadienne des transports ont été démis de leurs fonctions au cours de la restructuration qui a suivi. La nouvelle Loi prévoyait un maximum de neuf employés à temps plein, y compris le président et le vice-président, nommés par le Cabinet pour des mandats renouvelables de cinq ans, et six membres à temps partiel. Afin d’assurer une représentation régionale, la Loi exigeait qu’il y ait un membre de chacune des cinq régions canadiennes : Pacifique, Prairies, Ontario, Québec et Atlantique.

Micheline Beaudry, une Montréalaise comptant de l’expérience en gestion de l’énergie et du transport a été nommée au poste de vice-présidente. Six autres membres à temps plein ont été nommés pour des mandats de cinq ans. Deux anciens membres de la Commission canadienne des transports ont été nommés en tant que membres temporaires.

Le rapport annuel de 1988 indique que l’Office n’a pas lésiné sur la formation du personnel. Le rapport affirmait que « lorsque les employés étaient affectés à de nouveaux postes, on se faisait un point d’honneur d’offrir de la formation pour s’assurer que tous les employés comprennent bien la nature de leurs nouvelles responsabilités ».

Une brochure du gouvernement intitulée « Aller sans entraves », publiée en 1988, décrit le rôle de l’Office : « Les pouvoirs dévolus au nouvel Office devraient assurer une sensibilité à l’égard de l’intérêt public, des besoins de l’industrie et de l’orientation politique du gouvernement. L’Office a le pouvoir d’accorder des licences de transport, de recevoir les plaintes du public et de faciliter le règlement des différends entre les expéditeurs et les entreprises de transport. » ^{Footnote 44}

La nouvelle Loi faisait de la sécurité une priorité, de la concurrence, l’une des forces motrices du progrès de l’industrie canadienne du transport, et des expéditeurs et des voyageurs, les points de mire des politiques élaborées. La Loi stipulait également que la concurrence ne devait pas se limiter au transport intermodal (entre différents modes de transport), et devait s’appliquer également au transport intramodal (entre les transporteurs d’un mode de transport en particulier). Le développement économique régional en était l’objectif avoué. En outre, tous les modes de transports devaient être traités équitablement et les transporteurs devaient payer un droit pour l’utilisation des installations financées par les fonds publics.

Les activités du nouvel Office ont été restructurées afin de les rendre conformes à la philosophie de la Loi. Contrairement à la Commission, qui exploitait différentes divisions selon le mode de transport, le nouvel Office a été divisé en directions générales en fonction des tâches exécutées. La Direction générale du règlement des différends était chargée de régler les différends relatifs au service ou aux tarifs et de surveiller les acquisitions et les fusions des sociétés de transport; la Direction générale de l’entrée sur le marché et de l’analyse était responsable de l’émission des licences de tous les modes de transport; la Direction générale des subventions au transport s’occupait du versement des subventions, de l’établissement des tarifs de transport du grain de l’Ouest et des propositions de rationalisation des chemins de fer. La Direction générale des services juridiques, la Direction générale de la gestion centrale, la Direction générale des ressources humaines et la Direction du secrétariat assuraient l’expertise nécessaire et le soutien aux autres directions générales. Les bureaux régionaux ont été établis à Moncton pour la région de l’Atlantique et à Saskatoon pour la région des Prairies.

L’Office national des transports continuerait de tenir des audiences publiques dans les affaires relatives au transport et au règlement des différends entre les expéditeurs et les transporteurs, mais seulement à la demande expresse du gouvernement ou en ce qui concerne certaines plaintes en particulier. L’Office assurait également l’arbitrage des offres finales et le service de médiation, sur demande seulement.

« Dans la plupart des cas, l’Office intervenait uniquement sur demande. Afin de réduire au minimum l’intervention réglementaire, l’Office intervenait pour répondre aux problèmes et non pour les mettre au jour », expliquait la brochure du gouvernement « Aller sans entraves ».

L’Office ne jouait désormais plus un rôle proactif dans l’élaboration des politiques, mais il devait suivre l’orientation stratégique du gouvernement. Comme l’explique la brochure, « le ministre des Transports répond du Parlement en ce qui concerne la politique nationale sur le transport et les agissements de l’Office. Le gouvernement peut émettre des politiques générales ou d’autres recommandations exécutoires à l’Office et peut modifier toute décision et tout décret ou règlement issu des travaux de l’Office ».

Les fonctions réglementaires de l’Office ont également été redéfinies dans le cadre du mouvement vers la déréglementation.

Comme le stipule la politique sur le transport aérien au Canada du ministre des Transports Lloyd Axworthy en 1984, il n’est plus nécessaire de démontrer « la commodité et la nécessité publiques, actuelles et à venir », dans le cas des services aériens, à l’exception des services dispensés dans le Nord du Canada, où l’industrie du transport aérien est encore considérée précaire.

Ailleurs au Canada, le service aérien peut se contenter d’être « approprié, voulu et possible », c’est-à-dire en mesure d’être offert si la couverture d’assurance appropriée a été souscrite. Les conditions énoncées antérieurement au sujet des routes, des horaires, des prix et de l’équipement ont également été retirées. Les services aériens pouvaient désormais négocier des contrats de transport confidentiels et ils n’étaient tenus que de donner un avis de 120 jours avant de réduire ou de mettre un terme à un service. En situation de monopole, le public pouvait interjeter appel des tarifs pratiqués en s’adressant à l’Office.

La nouvelle Loi diminuait la portée des règlements dans le secteur ferroviaire, de manière à ce que les expéditeurs puissent négocier des contrats de transport confidentiels avec des compagnies de chemin de fer individuelles et soumettre ces accords à l’Office. La nouvelle Loi prescrivait uniquement que les tarifs demandés permettent de couvrir le coût réel du transport. La limite de prise en charge a également été prolongée, de 6,4 kilomètres (4 milles) en 1908 à 30 kilomètres (18 milles). Les expéditeurs captifs au-delà de la limite de 30 kilomètres pouvaient se prévaloir, auprès de leur transporteur local, d’un prix de ligne concurrentiel. En cas de mésentente sur le prix, l’Office, sur demande, détenait le pouvoir de le fixer.

La nouvelle Loi sur les transports nationaux facilitait également les démarches des compagnies de chemin de fer pour vendre les lignes non rentables, et assurait une subvention gouvernementale au public en vue de mettre sur pied d’autres moyens de transport en cas de besoin. Quand une ligne ferroviaire présentait un potentiel économique, l’Office pouvait exiger la poursuite du service en contrepartie d’une subvention. Si la ligne se révélait non rentable, la compagnie de chemin de fer devait donner un avis de 90 jours avant de procéder à l’abandon, au cours desquels le public disposait de 60 jours pour interjeter appel. L’Office devait rendre une décision dans un délai de six mois.

Le transport maritime dans le Nord bénéficiait d’une protection semblable à celle des services aériens dans le Nord. Aucun nouveau service n’était autorisé dans une région s’il menaçait les services déjà en place. L’Office continuait de s’acquitter d’autres tâches administratives relatives au dépôt des tarifs, en vertu de la Loi sur le pilotage et de la Loi sur l’administration de la voie maritime du Saint-Laurent, et tenait des audiences dans les cas de plaintes.

L’une des nouvelles tâches dévolues à l’Office était la surveillance des fusions majeures et des acquisitions de sociétés dans tous les modes de transport. L’Office était également tenu de mener les examens annuels prescrits par la Loi sur les transports nationaux. L’Office était tenu de procéder à un examen majeur de la Loi à la cinquième année d’activité.

La nouvelle Loi stipulait que les services de transport devaient être offerts sans obstacles abusifs aux déplacements du public, particulièrement le transport des voyageurs ayant une déficience. L’Office était investi du mandat de mener des enquêtes pour toute plainte à cet égard. En juillet 1988, d’autres pouvoirs étaient dévolus à l’Office, qui pouvait prescrire, administrer et mettre en application des règlements relativement aux normes d’accessibilité à tous les modes de transport pour les personnes ayant une déficience.

La mise sur pied du Bureau canadien d’enquête sur les accidents de transport et de la sécurité des transports en 1989 libérait l’Office de sa tâche d’enquête dans les accidents ferroviaires. Cependant, l’Office continuait de distribuer les subventions et d’établir le jalonnement des barèmes annuels du mouvement du grain de l’Ouest.

Dans son premier rapport annuel, l’Office national des transports rapporte que les contrats de transport confidentiels sont le principal mécanisme concurrentiel utilisé par l’industrie du transport ferroviaire en 1988.

Il rapporte et signale également que des guerres de prix se sont poursuivies tout au long de l’année dans l’industrie du transport aérien. « Les grands transporteurs aériens ont transporté plus de passagers et de marchandises, sur de plus longues distances, mais la guerre des prix les a contraints de ralentir la production, et les conséquences se sont répercutées sur l’encaisse et les profits », rapportait l’Office.

En 1988, le gouvernement s’est départi d’Air Canada. Le rapport annuel soulignait que « l’un des progrès les plus visibles attribuable à la déréglementation de l’industrie du transport aérien au Canada dans les années 80 est la création de deux grandes familles de transporteurs dirigées par Air Canada et Lignes aériennes Canadien International ». Lignes aériennes Canadien International était une propriété de la société PWA établie à Calgary, anciennement Pacific Western, qui avait acheté le CP Air en 1987.

Lorsque l’Office a autorisé l’achat de Wardair, au seuil de la faillite, par PWA, la Gazette de Montréal rapportait le 20 janvier 1989 que « les prix des billets d’avion sont susceptibles d’augmenter et les guerres de prix, d’être moins fréquentes ». Cette prédiction ne s’est pas avérée exacte. Les services aériens d’affrètement ont continué de pénétrer le marché et de l’abandonner, de sorte que la concurrence a été suffisante pour que se poursuive la guerre des prix des compagnies aériennes de premier plan.

En réponse au changement rapide dans les services aériens d’affrètement, l’Office a apporté des modifications au Règlement sur les transports aériens, en 1991, dans le but d’offrir une protection aux consommateurs versant des paiements anticipés. L’Office a également mené des vérifications sur le terrain des forfaitistes et des transporteurs aériens pour s’assurer que les paiements anticipés étaient protégés de façon appropriée.

En 1988, les tarifs réduits de VIA Rail ont fait l’objet d’audiences de l’Office. L’entreprise d’autocars Voyageur s’est plainte des rabais proposés par VIA dans le corridor Montréal-Ottawa-Toronto. Elle alléguait que les tarifs pratiqués risquaient de nuire à ses affaires, accusant VIA Rail de disposer d’emblée d’un avantage inéquitable parce qu’il s’agit d’une société d’État subventionnée par le gouvernement. L’Office a déterminé que les tarifs réduits étaient préjudiciables à l’intérêt public et a recommandé au Cabinet d’instituer une enquête sur la politique d’établissement des prix de VIA Rail.

L’enquête de l’Office sur la politique d’établissement des prix de VIA Rail a été suspendue en avril 1989 lorsque le ministre des Transports Benoît Bouchard a annoncé un plan visant à couper les subventions octroyées à VIA Rail. Le plan quinquennal du gouvernement prévoyait l’élimination de la moitié des services voyageurs de VIA Rail, essentiellement dans les provinces de l’Atlantique. Bouchard a également mis sur pied une commission royale sur le transport des voyageurs, dirigée par Lou Hyndman, ancien ministre du Cabinet de l’Alberta.

Entre-temps, les compagnies de chemin de fer de premier plan ont continué de rationaliser leurs lignes. La Gazette de Montréal rapportait le 18 octobre 1989 que « l’Office national des transports a été inondé de demandes d’abandon de lignes de transport des marchandises partout au Canada ». Selon le quotidien, le CN et le CP prévoyaient abandonner 65 lignes de transport de marchandises totalisant 1 306 milles en 1989, « plus du double des demandes déposées en 1989 par 15 compagnies de chemin de fer ».

Le CN avait cessé ses activités à Terre-Neuve en 1988 et avait interrompu son service à l’Île-du-Prince-Édouard en 1992. En 1993, le CP n’exploitait plus de lignes ferroviaires dans l’Est du Québec.

Le 23 juillet 1991, un reportage du Southam News remettait en question la réussite de la réglementation dans les transports. « Avec la perte de lignes aériennes, un affaissement de la concurrence et un accroissement des taxes et des prix du pétrole, il risque d’être dispendieux de visiter le Canada cet été. » Le reportage poursuivait : « Bien que la déréglementation ait été élaborée dans le but d’ouvrir le ciel canadien à de nouvelles lignes aériennes, il s’est produit l’effet contraire. Cet été, le marché canadien est clairement dominé par Air Canada, Lignes aériennes Canadien International, une filiale de PWA Corp. de Calgary, et les 11 lignes aériennes régionales qu’elles détiennent. » Le reportage du Southam News a qualifié l’industrie aérienne canadienne de « duopole ».

Toutefois, dans son rapport annuel de 1992, l’Office déclarait que « malgré une apparente concentration dans l’industrie, le niveau de domination des liaisons a considérablement diminué. On constate une diminution notable de la part du marché des transporteurs dominants sur la plupart des routes canadiennes et on ne constate aucun monopole des principaux aéroports plaques tournantes de la part des transporteurs dominants ».

En 1992, la Loi de 1987 sur les transports nationaux a été modifiée afin d’intégrer les termes « accessible » et « personnes ayant une déficience » dans la clause déclaratoire. La modification établissait les besoins des voyageurs ayant une déficience sous la compétence de l’Office.

En janvier 1992, l’Office a publié un rapport d’étape sur l’accessibilité des traversiers de compétence fédérale. En décembre de la même année, il publiait un rapport d’étape sur l’accessibilité des transports de surface dans les aéroports canadiens puis, en mai 1993, un rapport sur l’accessibilité des services d’autocars.

Entre-temps, la guerre des prix qui faisait rage dans le ciel canadien en inquiétait plus d’un. PWA avait annoncé en 1992 que Lignes aériennes Canadien International éprouvait des difficultés financières et qu’elle était à la recherche d’un acheteur. Lorsque les négociations en vue d’une fusion avec Air Canada ont échoué, PWA s’en est remise à la société américaine American Airlines.

Le 12 septembre 1992, Audrey McLaughlin, chef du NPD, était citée par le Southam News comme ayant dit après un débat à la Chambre des communes sur la guerre des prix dans le transport aérien : « Si nous n’adoptons pas de règlement, on ne verra que des oies voler dans l’espace aérien du Canada. »

Toutefois, le gouvernement Mulroney a maintenu sa position à l’égard de la déréglementation, appuyée par des recherches financées par le fédéral.

Le 19 novembre 1992, la Commission royale sur le transport des voyageurs au Canada, présidée par Lou Hyndman, a diffusé son rapport. Le rapport formulait la recommandation suivante : « Les ministères du gouvernement ne doivent plus posséder, financer, soutenir ou exploiter un système de transport au Canada. Il doit être financé par les voyageurs et non par les contribuables. »

La Commission Hyndman recommandait le retrait des subventions gouvernementales au transport, l’application d’un modèle utilisateur-payeur, et une restriction du rôle du gouvernement dans l’élaboration des politiques relatives au transport.

Entre-temps, l’Office a remercié Erik Nielsen au terme de son mandat de cinq ans le 31 novembre. La vice-présidente Micheline Beaudry est devenue présidente par intérim après le départ de Nielsen.

Le gouvernement a ensuite nommé un avocat de la ville de Québec à la tête d’un Comité d’examen de la Loi sur les transports nationaux. Le Comité dirigé par Gilles Rivard était chargé de mener l’examen prévu par la Loi à tous les cinq ans. L’examen couvrait également une évaluation des activités de l’Office. Le rapport du Comité Rivard, publié le 9 mars 1993, montrait que la Loi de 1987 sur les transports nationaux avait permis de réaliser plusieurs des objectifs fixés. Le Comité encourageait le gouvernement à aller de l’avant avec la déréglementation en ouvrant le secteur du transport canadien à une concurrence accrue.

Rivard a expliqué à la Presse canadienne le 9 mars que la déréglementation avait produit les résultats escomptés : « Les changements, bien que douloureux, étaient nécessaires. Les expéditeurs et les voyageurs canadiens en profitent désormais. »

Le Comité d’examen recommandait que le secteur du transport aérien soit ouvert à plus d’investissements étrangers et que, en cas de monopole dans le marché intérieur, les transporteurs étrangers soient autorisés à le pénétrer. En ce qui concerne le secteur du transport ferroviaire, le Comité recommandait la privatisation du CN ainsi que l’établissement de règles de rationalisation plus libérales, de manière à ce que les compagnies de chemin de fer puissent réduire les coûts plus rapidement. Le Comité recommandait également que le CP et le CN soient encouragés à partager leur réseau ferroviaire.

En ce qui concerne l’Office national des transports, le Comité d’examen recommandait un examen de sa structure, de ses ressources humaines et financières. Le personnel de l’Office était beaucoup moins nombreux qu’au temps de la Commission canadienne des transports. En 1986, la Commission employait plus de 800 personnes et disposait d’un budget administratif s’élevant à 43 M$. En 1992-1993, l’Office employait 508 personnes et administrait un budget de 35 M$.^{Footnote 45} Cependant, en raison de l’allègement du rôle réglementaire de l’Office, le Comité a recommandé d’en évaluer la rentabilité et l’efficacité.

Le 16 mars 1993, une semaine après la diffusion du rapport du Comité d’examen de l’Office national des transports, Rivard était nommé président de l’Office. Entre temps, le rapport du Comité Rivard avait été acheminé au Comité permanent du Parlement sur les transports, en prévision de consultations plus approfondies.

Au cours de la même année, l’Office a été restructuré afin de créer des divisions en fonction des modes de transport, dont la Direction générale des transports ferroviaires, la Direction générale des transports aériens et accessibles, et la Direction générale du transport maritime, du camionnage et des affaires réglementaires. La Direction générale des services juridiques, le Secrétariat et la Direction des communications ont été fusionnés en une nouvelle direction générale, alors que les directions générales de la planification, de l’examen, de la gestion de la qualité et de la vérification interne ont été intégrées à la Direction générale de la gestion centrale.

Le 27 mai 1993, l’Office a rendu une décision majeure autorisant AMR Ltd., propriétaire d’American Airlines, à acheter 33 p. 100 des parts des Lignes aériennes Canadien, assurant ainsi que la ligne aérienne demeure détenue et administrée par des intérêts canadiens. Le 24 juin, le Cabinet fédéral a entériné la décision, déboutant un appel interjeté par Air Canada.

L’élection de l’automne 1993 a mené Jean Chrétien au pouvoir. Alors que le nouveau gouvernement s’apprêtait à entreprendre ses travaux, l’Office menait des audiences relativement à une autre plainte déposée par l’entreprise d’autocars Voyageur au sujet des prix réduits de VIA Rail. Voyageur alléguait que la société d’État bénéficiait d’un avantage inéquitable et qu’en coupant les tarifs en Ontario et au Québec, elle portait préjudice aux affaires de l’entreprise. L’Office a déterminé cette fois que les prix réduits offerts par VIA Rail ne portaient pas préjudice à l’entreprise d’autocars.

Le 1^er décembre 1993, la Loi sur le cabotage a été adoptée. Aux termes de cette loi, l’Office était chargé de recommander au ministère du Revenu l’octroi de licences temporaires pour les navires étrangers évoluant en eaux canadiennes, en tenant compte de la disponibilité de navires canadiens.

Le 3 juin 1994, le ministre des Transports Douglas Young a fait une déclaration politique à la Chambre des communes : « Le système de transport actuel est plutôt un handicap qu’un avantage pour les entreprises et les consommateurs canadiens. Il faut le moderniser rapidement. Une grande partie du système est sur construite et nous ne pouvons plus en assumer le coût. »

Young soulignait les failles du système de transport, faisant écho aux inquiétudes exprimées par le passé. « Notre capacité est trop éparse et compte trop de “wagons vides” inutilisés. Plusieurs services sont abondamment subventionnés pour les mauvaises raisons. La rentabilité et la viabilité à long terme de plusieurs segments de l’industrie sont en péril. Les liaisons intermodales sont davantage mises en valeur qu’utilisées. Les clients sont protégés contre le coût réel des systèmes dont ils font l’utilisation car ces derniers sont subventionnés par les contribuables. Les conséquences environnementales du transport, particulièrement en milieu urbain, se font de plus en plus graves. »

Young a souligné le fait que les contribuables canadiens ont subventionné directement, en 1994, le système de transport fédéral au montant de 1,6 milliard de dollars et au montant de 700 M$ en subventions indirectes. Young expliquait également : « Nous appuyons la réingénierie globale des commissions et des organismes par le gouvernement, y compris l’Office national des transports. » Il ajoutait : « Nous entendons éliminer les règlements dépassés, inutiles et bien souvent étouffants. »

Le gouvernement avait établi ses objectifs politiques en matière de transport. Les mois à venir permettraient de vérifier sa capacité à les mettre en œuvre.

Le CP et le CN ont négocié la fusion de leurs services de transport de marchandises à l’est de Winnipeg et de Chicago. Les négociations ont rompu en juillet 1994. Le CP a ensuite offert d’acheter les activités du CN à l’est de Winnipeg. L’offre a été rejetée par le gouvernement. En septembre, le ministre des Transports Young a mis sur pied un groupe de travail dans le but d’évaluer la possibilité de privatiser le CN.

L’examen annuel de 1994 de l’Office exprimait un certain optimisme à l’égard de l’économie canadienne, qui récupérait d’une récession persistante, en raison d’une circulation accrue dans tous les modes de transport. L’examen annuel mettait également en relief une augmentation du transport intermodal, puisque les expéditeurs utilisaient plusieurs modes de transport pour livrer les marchandises.

Une plainte relative au transport intermodal a été portée à l’attention de l’Office au début de 1994. Le CN prétendait que l’achat par le Canadien Pacifique de Cast, une société de porte-conteneurs montréalaise en difficulté, nuirait à la concurrence sur les voies principales de transport de l’Amérique du Nord jusqu’en Europe. Le CN prétendait que la fusion des deux entreprises toucherait 80 p. 100 du transport par conteneurs au port de Montréal, le plus important terminal portuaire à conteneurs au Canada. L’Office s’est toutefois prononcé en faveur de l’acquisition et Canadien Pacifique a procédé à l’acquisition de Cast en mars 1995.

Entre temps, le gouvernement canadien signait un accord « ciel ouvert » avec les États-Unis le 24 février 1995, accordant un accès illimité aux lignes aériennes entre les deux pays.

Le 27 février 1995, trois programmes de subvention administrés par l’Office ont été éliminés. Le ministre des Finances Paul Martin a annoncé, dans le budget fédéral, la coupure, à l’été, des programmes de subventions aux compagnies de chemin de fer mis sur pied en vertu de la Loi sur le transport du grain de l’Ouest, de la Loi sur les taux de transport des marchandises dans les provinces Maritimes et de la Loi sur les subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique.

Le 20 juin 1995, le ministre des Transports Young a déposé le projet de loi C‑101 aussi connu sous le nom de la Loi sur les transports au Canada, qui prévoyait la poursuite des activités de l’Office national des transports sous l’appellation d’Office des transports du Canada.

Un article de l’Ottawa Citizen une semaine plus tard, le 18 juin, rapportait que l’Office national des transports « devait couper 200 de ses 500 emplois au cours des 18 prochains mois ». L’Office a tenté de réinstaller ses employés dans d’autres bureaux du gouvernement.

Le 2 novembre 1995, l’Ottawa Citizen rapportait que « le contexte économique difficile explique la réinstallation du CP de Montréal à Calgary où elle avait été mise sur pied il y a 127 ans ». Le Citizen expliquait que la région entre Thunder Bay et l’océan Pacifique générait 80 p. 100 des revenus du CP. Ironiquement, la ligne ferroviaire de l’Ouest, peu rentable pour la compagnie de chemin de fer pendant de nombreuses années au cours de son premier siècle d’existence, était aujourd’hui devenue la principale source de revenus de l’entreprise.

Le 14 décembre, lorsque le ministre des Transports a annoncé à la Chambre des communes son projet d’adopter une nouvelle Loi maritime du Canada, il s’est montré optimiste quant au système de transport du Canada. Young a énuméré les récentes réalisations du gouvernement dans ce secteur : un accord avec NAV Canada en vue de commercialiser le système de navigation aérienne du Canada; une politique internationale sur le transport aérien pour s’assurer que les transporteurs canadiens utilisent les routes qui leur ont été attribuées; la signature d’un accord « ciel ouvert » avec les États-Unis; la privatisation du CN et la coupure de 700 M$ en subventions prévues par la Loi sur le transport du grain de l’Ouest et le Programme de subventions au transport des marchandises dans la Région atlantique.

La Loi sur les transports au Canada, aussi appelée projet de loi C‑14 (antérieurement C‑101), a été adoptée en troisième lecture le 5 mars 1996. Elle a reçu la sanction royale le 29 mai.

La nouvelle Loi sur les transports au Canada réitérait essentiellement la même politique énoncée précédemment dans la Loi de 1987 sur les transports nationaux. Cependant, elle prévoyait des règlements qui transformeraient la structure même de l’Office. Comme l’indiquait le rapport annuel de l’Office de 1996, « ce qui a rendu les changements aussi exceptionnels est l’importance de leur effet ».

La Loi sur les transports au Canada a été adoptée le 1^er juillet 1996 alors que ce même jour, comme le rapporte l’Ottawa Citizen, « il n’y avait enfin aucun nuage dans le ciel et dans l’esprit des 140 000 fêtards de la Fête du Canada qui se sont massés sur la colline du Parlement pour célébrer le 129^e anniversaire du pays ».

Le printemps s’était fait attendre et un temps frais et humide avait sévi tout au long de l’été.

Comme l’indique son rapport annuel de 1996, l’Office national des transports était occupé par les bouleversements attribuables à la réduction d’environ la moitié du personnel de 500 employés. « La fermeture du bureau de Moncton de l’Office national des transports a présenté un enjeu particulier, puisque celui-ci était chargé d’administrer le Programme d’aide au transport de la Région atlantique. Les employés de Moncton ont eu la pénible tâche de fermer les livres du Programme de subventions sachant que l’on mettait fin à leur emploi. »

Selon la Loi sur les transports au Canada, l’Office des transports du Canada, qui avait commencé ses activités le 2 juillet, se voulait une version simplifiée de l’organisme précédent. La taille de l’Office avait été réduite jusqu’au maximum de sept membres à temps plein nommés par le Cabinet pour un mandat maximal de cinq ans, et un maximum de trois membres à temps partiel nommés par le ministre des Transports. Les exigences en matière de représentation régionale parmi les membres ont été éliminées, de même que les bureaux régionaux.

Marian Robson, qui s’est jointe à l’Office national des transports le 27 mars 1995, a été nommée présidente. M^me Robson comptait 25 ans d’expérience dans le domaine des transports; elle avait occupé des postes de direction dans le système portuaire canadien en tant que gestionnaire chez le CN et, dans les années 70, en tant qu’adjointe spéciale au ministre des Transports Otto Lang. Jean Patenaude, conseiller politique chez Transports Canada, a été nommé vice-président de l’Office. En outre, deux membres de l’ancien Office ont joint les rangs du nouvel Office.

La politique nationale sur les transports en vigueur est demeurée presque inchangée dans la Loi sur les transports au Canada. Elle prévoit notamment qu’un « réseau sûr, rentable et bien adapté de services de transport viables et efficaces, accessible aux personnes ayant une déficience [...] est essentiel à la satisfaction des besoins des expéditeurs et des voyageurs — y compris des personnes ayant une déficience — en matière de transports comme à la prospérité et à la croissance économique du Canada et de ses régions [...] ».

L’Office continuerait d’exercer son rôle de tribunal quasi judiciaire et d’organisme de réglementation économique s’acquittant de différentes responsabilités, dont la délivrance de licences aux transporteurs aériens et ferroviaires, le règlement des différends sur les tarifs des transports aérien, ferroviaire et maritime, de même que des problèmes relatifs au service et l’établissement des barèmes annuels des taux maximaux pour le transport du grain de l’Ouest. L’Office est également investi des pouvoirs lui permettant d’éliminer les obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des voyageurs ayant une déficience.

La Loi sur les transports au Canada prévoyait différents aspects : un mécanisme facilité pour que les compagnies de chemin de fer puissent vendre des voies ferrées ou interrompre le service; l’abolition du rôle de surveillance de l’Office des fusions et des acquisitions des transporteurs ferroviaires et aériens; l’abolition des subventions versées aux compagnies de chemin de fer pour la poursuite des services de transport de marchandises et de voyageurs non rentables; l’élimination des restrictions relatives à la pénétration des services aériens dans le Nord afin que tous les services aériens intérieurs soient assujettis au même régime de délivrance des licences.

La réglementation du transport routier et des pipelines de transport de produits de base a été enlevée du mandat de l’Office. On a attribué à l’Office un nouveau rôle de protection du consommateur assorti de l’obligation d’appliquer le critère de santé financière des services aériens. En vertu de la nouvelle Loi, les services aériens ne peuvent annoncer leurs services s’ils ne disposent pas d’une licence. La Loi oblige l’Office à rendre ses décisions dans un délai raisonnable, lui accordant à cette fin au plus 120 jours à compter de la date de réception d’une demande ou d’une plainte. L’Office est également doté du pouvoir d’imposer des amendes en cas de non-conformité avec les dispositions réglementaires.

La Loi sur les transports au Canada oblige l’Office à mener une évaluation de la Loi, sur une base annuelle, et à signaler toute difficulté observée dans son administration. Cette obligation permet à l’Office de signaler les brèches perçues dans la Loi, comme dans le cas du programme des subventions dans la Région atlantique en vertu de la loi précédente.

Au moment où l’Office des transports du Canada ouvrait ses portes, l’approche du nouveau millénaire présentait de nouveaux enjeux pour le système des transports au Canada. La population vieillissante soulevait de plus en plus de préoccupations quant à la nécessité de rendre le transport accessible aux personnes ayant une déficience. Le service de transport aérien de passagers prenait de l’expansion dans un marché où la concurrence était féroce au niveau international alors qu’au pays, Air Canada et Lignes aériennes Canadien étaient les deux principaux joueurs d’un marché qui n’a connu qu’une faible croissance. Il fallait maintenir l’équilibre entre l’objectif double d’encourager la concurrence et de protéger les intérêts canadiens.

Les transporteurs ferroviaires et maritimes ont exploré de nouvelles frontières au chapitre du transport intermodal de conteneurs. Entre-temps, alors que les deux plus importantes compagnies de transport ferroviaire, le CP et le CN, vendaient leurs embranchements, les compagnies ferroviaires exerçant leurs activités sur de courtes distances se sont mises à proliférer.

Bien que l’Office se soit adapté à ces nouveaux enjeux, il s’est trouvé aux prises avec les mêmes préoccupations à l’origine de la mise sur pied de la première Commission des chemins de fer, il y a près de 100 ans. L’une des premières plaintes majeures portées à l’attention de l’Office visait le transport du grain par chemin de fer vers les marchés étrangers. Cette plainte a éventuellement mené à certaines modifications à la Loi.

Le 14 avril 1997, la Commission canadienne du blé a déposé une plainte à l’Office contre le CP et le CN, alléguant que les compagnies n’avaient pas rempli leurs obligations en matière de service et que des agriculteurs avaient subi des pertes relatives au transport s’élevant à plus de 50 M$ au cours de l’hiver. Après plusieurs retards, une audience de deux mois de l’Office a été amorcée avec le CP à Saskatoon le 30 mars 1998. Le CN était parvenu auparavant à un règlement avec la Commission canadienne du blé en versant une compensation dont le montant n’a pas été dévoilé. Le 30 septembre 1998, l’Office a déterminé que le CP n’avait pas rempli ses obligations en matière de service relativement à la circulation est-ouest et avait commis des infractions au regard de certains aspects de la circulation en provenance des États-Unis, mais avait rempli ses obligations en matière de service au chapitre de la circulation en provenance de l’Est. L’Office a également déterminé que des impondérables attribuables aux conditions climatiques avaient exercé une influence sur la circulation dans le corridor est-ouest. L’Office a conclu qu’aucune compensation n’était redevable à la Commission canadienne du blé.

En décembre 1997, le ministre des Transports David Collenette a demandé à un juge de la Cour suprême, Willard Estey, d’entreprendre un examen du système de manutention et de transport du grain. Le rapport que Estey a déposé en décembre 1998 recommandait la mise sur pied d’un système de livraison du grain plus commercial qui continuerait à servir l’intérêt public. En mai 1999, on a demandé à Arthur Kroeger, ancien sous-ministre des Transports, d’élaborer une réforme du système de transport du grain. Kroeger a sollicité l’assistance de l’Office pour estimer les coûts du transport et pour déterminer le ratio de partage des bénéfices entre les compagnies de chemin de fer et les expéditeurs. Parmi les recommandations que Kroeger a soumises au ministre des Transports en septembre 1999, il recommandait l’imposition d’un plafond de revenu des compagnies de chemin de fer généré par le transport du grain.

Le 1^er août 2000, le gouvernement a adopté le projet de loi C‑34, qui remplaçait le règlement sur les tarifs maximaux pour le transport du grain par un règlement sur les revenus maximaux — ou le plafond du revenu — applicables au CN et au CP pour le transport du grain. Il incombe à l’Office de déterminer ce plafond de revenu chaque année.

Le projet de loi C-34 établissait également une limite sur les taux tarifaires du grain provenant des embranchements et prévoyait un délai de préavis, des périodes de négociation prolongées avant l’interruption et les transferts de services, de même que des dispositions relatives aux plaintes sur le niveau de service offert sur les embranchements. Le projet de loi conférait également à l’Office le pouvoir d’accorder des droits de circulation dans le cas de plaintes relatives au niveau de service.

La nouvelle Loi améliorait également le processus d’arbitrage des offres finales, le rendant plus efficace et élargissant sa portée à certains services de banlieue désignés et au service ferroviaire voyageur. En se prononçant sur les questions de procédures, l’Office pouvait différer la nomination d’un arbitre. Elle prévoyait également des dispositions pour le dépôt simultané des offres, l’option d’utiliser trois arbitres et un processus de règlement des différends simplifié pour les différends évalués à moins de 750 000 $. Le projet de loi exigeait également que la liste des arbitres de l’Office indique leurs champs d’expertise particuliers.

Bien que l’Office ait poursuivi ses audiences officielles relativement à une variété de plaintes, il a commencé à rechercher des méthodes plus efficaces et plus rapides pour régler les différends. En 2000, un projet pilote a été amorcé à la Direction générale des transports ferroviaire et maritime dans le cadre duquel la médiation a été utilisée pour régler des différends entre deux parties, sans l’intervention d’audiences publiques à la fois coûteuses et fastidieuses. L’Office a entrepris la formation de médiateurs, disponibles sur demande, auxquels peuvent faire appel les expéditeurs, les transporteurs et d’autres parties.

Entre-temps, le rôle de l’Office dans le secteur du transport maritime a connu d’autres changements. En 1998, la Loi maritime du Canada établissait de nouvelles autorités portuaires, remettait la responsabilité de certains ports aux gouvernements locaux, commercialisait la voie maritime du Saint-Laurent et mettait sur pied la Société des ponts fédéraux Limitée, chargée de la gestion des ponts fédéraux. L’Office, pour sa part, restait responsable de mener les enquêtes dans le cas des plaintes relatives aux changements dans les taux ou les droits perçus dans les nouvelles installations.

Une autre disposition de la Loi maritime du Canada prévoyait un examen ministériel du système de pilotage. À la demande du ministre des Transports, l’Office a mené l’examen qui a porté plus particulièrement sur la formation et la délivrance des permis aux pilotes; sur la désignation des zones de pilotage obligatoires, et sur les mesures relatives à l’autonomie financière et à la réduction des coûts. L’Office a publié un rapport en août 1999 contenant 21 recommandations. Parmi celles-ci, l’Office recommandait que les administrations de pilotage utilisent une méthodologie fondée sur le risque pour établir les critères à l’égard du pilotage obligatoire. Les recommandations de l’Office ont été adoptées et déposées au Parlement en novembre 1999. Transports Canada a par la suite élaboré la Méthode de gestion des risques de pilotage, qui peut être appliquée uniformément par les quatre autorités de pilotage.

En novembre 2001, une modification à la Loi dérogatoire de 1987 sur les conférences maritimes modifiait le rôle de l’Office dans ce secteur. La Loi exemptait les conférences maritimes de la Loi sur la concurrence et leur permettait d’établir des taux et des conditions de transport communs. La modification soustrayait l’obligation des conférences maritimes de soumettre leurs taux à l’Office, les contraignant seulement à rendre leurs taux accessibles au public par voie électronique.

Les statistiques réunies par Transports Canada en 1999 montrent une hausse marquée du transport de voyageurs aériens depuis 1987, la plupart vers des destinations étrangères, ainsi qu’un ralentissement de la croissance dans le marché intérieur. ^{Footnote 46} Toutefois, en dépit de la croissance du secteur aérien, Lignes aériennes Canadien a évité de peu la faillite en 1999. Après une série de négociations avec différentes parties, il s’est avéré que ce transporteur aurait avantage à négocier une fusion avec Air Canada.

Toutefois, en dépit de la croissance du secteur aérien, Lignes aériennes Canadien a évité de peu la faillite en 1999. Après une série de négociations avec différentes parties, il s’est avéré que ce transporteur aurait avantage à négocier une fusion avec Air Canada.

Dans l’anticipation du rétablissement d’un monopole aérien au Canada, le ministre des Transports David Collenette a proposé un cadre pour la restructuration de l’industrie du transport aérien au Canada, le 26 octobre 1999. Cette politique-cadre décrivait une série de conditions nécessaires à l’autorisation de l’accord Air Canada-Lignes aériennes Canadien, y compris une condition stipulant qu’Air Canada continuerait d’assurer l’ensemble des liaisons canadiennes pendant au moins trois ans. Le 21 décembre, l’Office autorisait la prise de possession de Lignes aériennes Canadien par Air Canada.

Le 17 février 2000, le ministre Collenette a déposé une nouvelle politique à la Chambre des communes. Le projet de loi C‑26 conférait, notamment, des pouvoirs accrus à l’Office au chapitre de l’examen des tarifs passagers et des tarifs de transport sur les liaisons monopolistiques, de l’examen des modalités et conditions nationales de transport et de l’avis d’interruption des services dans le réseau monopolistique intérieur.

Le retour à une situation où un transporteur domine le marché a nécessité l’augmentation des pouvoirs réglementaires de l’Office pour assurer la concurrence. On était alors bien loin des jours où C.D. Howe avait mis en œuvre des règlements pour décourager la concurrence pour l’entreprise ayant précédé Air Canada, soit Lignes aériennes Trans-Canada.

La prise de contrôle de Lignes aériennes Canadien par Air Canada a inévitablement provoqué de la turbulence, malgré les efforts déployés pour effectuer une transition en douceur. Le 9 juillet 2000, la Gazette de Montréal décrivait les premiers jours du nouveau service : « De plus en plus de gens détestent prendre l’avion. » La Gazette poursuivait sa description des conditions chaotiques de la façon suivante : « De longues files d’attente, plus de bagages perdus, plus de retards, une diminution de la qualité des repas et une surréservation fréquente. » Un employé d’Air Canada a raconté au journal que « les efforts pour intégrer les activités des lignes aériennes ne sont rien de moins qu’herculéens ».

Le projet de loi C‑26 avait heureusement prévu la nécessité d’offrir de l’aide aux clients des lignes aériennes de plus en plus frustrés par les difficultés rencontrées. En effet, le poste de commissaire aux plaintes relatives au transport aérien fut créé pour examiner les plaintes des clients des lignes aériennes et tenter de les résoudre. La première personne nommée à ce poste le 1^er août 2000 fut Bruce Hood, propriétaire d’une agence de voyages, président de l’Association canadienne des agents de voyage (division de l’Ontario) et membre du conseil d’administration du Conseil de l’industrie du tourisme de l’Ontario. M. Hood se voyait dans ses nouvelles fonctions comme l’« arbitre des lignes aériennes », faisant référence à son ancienne carrière en tant qu’arbitre de la Ligue nationale de hockey pendant 21 ans.^{Footnote 47}

Comme l’expliquait le ministre des Transports Collenette : « Le gouvernement ainsi que les membres du Comité permanent des transports de la Chambre des communes ont reconnu qu’il était nécessaire de désigner une personne responsable, au sein de la machine fédérale, pour intervenir auprès des consommateurs insatisfaits de la qualité des services reçus des lignes aériennes. Les principales tâches du commissaire consistaient à recevoir les plaintes, à s’assurer que toutes les solutions de rechange avaient été épuisées et, au besoin, à agir en tant que médiateur dans le but de trouver une solution satisfaisante pour le consommateur et la ligne aérienne. »

Le commissaire était tenu de soumettre des rapports semestriels au ministre des Transports, énumérant les plaintes reçues et les transporteurs visés, et mettant en relief tout problème systémique détecté dans l’industrie aérienne. À la fin de l’année, le Commissaire aux plaintes relatives au transport aérien avait reçu plus de 1 200 plaintes, nombre d’entre elles portant sur la qualité du service, la perte de bagages et les difficultés relatives à l’horaire.

Au fil du temps et à mesure que le nouvel Office s’est fait connaître, les plaintes se sont accrues et leur nature était diversifiée. Un type de plainte, appelée « rage de l’air », découlait de différends quant à la façon dont les lignes aériennes traitent les passagers turbulents. Les lignes aériennes avaient le droit d’imposer des sanctions aux passagers. En fait, elles pouvaient refuser de les transporter. Toutefois, les lignes aériennes étaient tenues d’indiquer dans leurs tarifs les sanctions applicables en cas d’inconduite.

Air Canada, aux derniers jours de 2000, sentait les tensions de son expansion et avait annoncé un plan visant à couper des emplois et à augmenter les prix des billets d’avion. WestJet, un transporteur à rabais qui avait commencé à exploiter des activités dans l’Ouest du Canada en février 1996, annonçait des nouvelles plus réjouissantes.^{Footnote 48} Il avait étendu ses activités vers l’Est et engrangeait les profits. La concurrence sur la scène intérieure était dynamique et saine, tant chez les transporteurs aériens d’affrètement que chez les transporteurs offrant des vols réguliers; cependant, Air Canada connaissait des problèmes de liquidités.

L’un des aspects les plus importants du mandat de l’Office consiste à s’assurer qu’il n’y a aucun obstacle abusif dans le système des transports pour les personnes ayant une déficience. En 1995, l’Office a mis en œuvre le Règlement sur la formation du personnel en matière d’aide aux personnes ayant une déficience. Le Règlement sur les transports aériens prévoit également des conditions relatives au transport des personnes ayant une déficience. Les inspecteurs de l’Office exercent la surveillance des transporteurs et des installations partout au pays pour veiller à l’application des règlements.

L’Office travaille également à l’élaboration de codes de pratiques pour l’industrie du transport. Les codes visent à encourager la conformité volontaire dans l’industrie plutôt que l’adoption d’une approche réglementaire. En novembre 1996, l’Office a lancé son premier code de pratiques, Accessibilité des aéronefs pour les personnes ayant une déficience. Le Code aérien, applicable aux entreprises exploitant des aéronefs de plus de 30 passagers, a été suivi de codes de pratiques dans les secteurs du transport maritime et ferroviaire. Le Code ferroviaire a été lancé en février 1998 et en juin 1999, le Code de pratiques : Accessibilité des traversiers pour les personnes ayant une déficience est entré en vigueur. Les codes décrivent l’équipement et les installations servant au transport qui peuvent être améliorés, y compris les caractéristiques comme les mains courantes, les ascenseurs, l’éclairage, le lettrage sur les panneaux de signalisation et la disponibilité de fauteuils roulants. Après l’entrée en vigueur des codes, l’Office a mené des sondages visant à évaluer dans quelle mesure l’industrie s’y conformait.

En 2002, l’Office a terminé ses travaux sur le nouveau code de pratiques intitulé Élimination des entraves à la communication auxquelles sont confrontés les voyageurs ayant une déficience (Code de communication). Ce code établit les critères d’amélioration de la communication et de l’accès à l’information pour les voyageurs ayant une déficience. Il doit s’appliquer aux terminaux et aux fournisseurs de services de transports aérien, ferroviaire et maritime.

L’Office a élaboré un programme d’éducation destiné à l’industrie du transport et aux clients ayant une déficience et a offert des ateliers et du matériel de lecture sur une base continue afin d’accroître la sensibilisation. Le 30 janvier 1990, l’Office a mis sur pied le Comité consultatif sur l’accessibilité, au départ connu sous le nom de Comité d’accessibilité de l’équipement, qui regroupe des représentants des groupes de personnes ayant une déficience, des organismes gouvernementaux, de l’industrie du transport et  d'autres personnes intéressées. Le Comité offre des conseils à l’Office au chapitre de l’élaboration des règlements, des codes de pratiques et des lignes directrices sur l’accessibilité à l’intention de l’industrie. L’Office se réunit avec le Comité sur une base annuelle et le consulte sur une base régulière sur les projets de réglementation.

Outre le règlement et les codes de pratiques élaborés dans le but d’éliminer les obstacles systémiques aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience dans le réseau des transports fédéral, l’Office traite un nombre accru de plaintes de la part de personnes ayant une déficience. Certaines de ces plaintes ont soulevé des questions de compétence quant à la définition des états de santé qui constituent une déficience au sens de la Loi sur les transports au Canada.

En 1997, Linda McKay-Panos s’est plainte des sièges offerts par Air Canada et de la politique du transporteur qui consiste à percevoir des frais supplémentaires des passagers qui occupent plus d’une place en raison de leur obésité. Avant d’étudier la plainte, l’Office devait déterminer si l’obésité constituait une déficience au sens de la Loi sur les transports au Canada. L’Office a rendu une décision en décembre 2001 à l’effet que l’obésité, en soi, ne constitue pas une déficience au sens de la Loi, mais que certaines personnes obèses peuvent présenter une déficience aux fins de l’application de la Loi. L’Office a décidé d’évaluer le bien-fondé des plaintes relatives à l’obésité sur une base individuelle. Dans l’affaire McKay-Panos, l’Office a déterminé, dans une décision divisée, le 23 octobre 2002, que la résidente de Calgary ne présentait pas de déficience au sens de la Loi. La plaignante a interjeté appel de la décision devant la Cour fédérale.

Le 17 décembre 2002, dans une autre affaire relative à l’obésité impliquant Air Canada, l’Office a déterminé que le plaignant présentait une déficience au sens de la Loi. Toutefois, l’Office a déterminé que, puisque Air Canada avait offert un autre siège au passager, il n’y avait pas eu d’obstacle aux déplacements du plaignant. L’Office a également reçu d’autres plaintes relatives à l’obésité contre Air Canada et VIA Rail; toutefois, les dossiers n’ont pas été entendus avant que la Cour fédérale ne se prononce sur l’appel McKay-Panos.

Le 10 mai 2002, en réponse à plusieurs plaintes, l’Office a déterminé qu’une allergie, en soi, ne constituait pas une déficience au sens de la Loi, mais que certaines personnes peuvent, en raison d’allergies, être reconnues comme ayant une déficience au sens de la Loi. L’Office a donc décidé d’évaluer le bien-fondé des plaintes relatives aux allergies sur une base individuelle.

Dans une autre affaire établissant un précédent, le Conseil des Canadiens avec déficiences a déposé une plainte auprès de l’Office relativement à l’accessibilité des voitures à passagers achetées par VIA Rail en 2000. Le Conseil expliquait dans sa plainte que plusieurs caractéristiques des voitures « Renaissance » présentaient des obstacles abusifs aux possibilités de déplacement des Canadiens ayant une déficience.

Le 27 mars 2003, l’Office déterminait, après étude préliminaire, qu’il y avait 14 obstacles « abusifs », mais qu’il donnait à VIA Rail la possibilité de soumettre des preuves avant de rendre sa décision finale. Le 29 octobre 2003, l’Office a rendu sa décision finale faisant état de 14 obstacles abusifs. VIA Rail a interjeté appel de la décision devant la Cour fédérale.

Au cours des dernières années, l’Office a adopté de nouvelles méthodes de traitement des plaintes. Le projet pilote de médiation amorcé précédemment dans les secteurs des transports ferroviaire et maritime a été appliqué à la Direction générale du transport aérien et des transports accessibles en 2002. L’Office a également mis à l’essai le concept d’audience modifiée, selon lequel les membres rencontrent les parties en litige dans un contexte plus informel que dans le cadre du processus d’audience conventionnel. Les parties en litige sont invitées à donner une présentation orale et les membres peuvent poser directement des questions aux parties, ce qui permet d’éviter de la paperasse et la tenue d’audiences formelles plus coûteuses et prolongées.

En juin 2000, le ministre des Transports David Collenette a mis sur pied un comité dans le but de mener l’examen quinquennal de la Loi sur les transports au Canada. Le comité, dirigé par Brian Flemming, avocat et ancien conseiller politique du premier ministre Pierre Elliot Trudeau, a reçu plus de 200 demandes de la part de parties intéressées; il a tenu des audiences publiques partout au pays et a mis sur pied un site Web interactif. Il a également commandé 50 études de recherche sur des problèmes particuliers relatifs au transport.

Le vice-président, Jean Patenaude, a quitté l’Office pour se joindre au nouveau comité. Gilles Dufault, qui a joint les rangs de l’Office en 1998, a été nommé vice-président et a été affecté à des tâches particulières dans le secteur des plaintes relatives au transport aérien. M. Dufault, qui avait été conseiller du premier ministre Trudeau et dirigeant de VIA Rail, comptait plus de 20 ans d’expérience en haute gestion dans les secteurs public et privé.

Le 18 juillet 2001, le ministre des Transports a déposé le rapport du comité devant la Chambre des communes. Il s’agissait d’un rapport de grande envergure qui recommandait la déréglementation de l’industrie des transports ainsi qu’un mouvement vers une concurrence accrue, y compris dans le secteur aérien, ainsi que l’augmentation de 25 à 49 p. 100 des intérêts étrangers.

Au chapitre du transport ferroviaire, les recommandations du comité visaient différents aspects : enlever le fardeau de prouver un « préjudice commercial substantiel » dans le cas d’une plainte de l’expéditeur, accroître le caractère commercial du système de transport et de manutention du grain, ce qui peut nécessiter l’élimination du plafond de revenu pour le transport du grain. Dans le cas de VIA Rail, le comité a suggéré, notamment, que le corridor Québec-Windsor, la portion la plus rentable, soit séparée du reste du réseau de VIA Rail et qu’on puisse adopter une approche plus commerciale à l’égard de la récupération des coûts.

Il se dégageait de l’examen du comité que le réseau des transports du Canada évoluait dans la bonne direction et que la politique gouvernementale devrait promouvoir davantage la déréglementation.

Outre les considérations relatives à la sécurité et à l’économie, le comité soulignait d’autres facteurs importants : « Les objectifs environnementaux, le développement durable, l’utilisation efficace de l’énergie, la coordination et l’intégration des modes de transport et les politiques durables pour les communautés rurales. »

Le 11 septembre 2001, moins de deux mois après la diffusion du rapport, des avions détournés par des terroristes ont percuté le World Trade Center à New York, au Pentagone près de Washington et un avion s’est écrasé dans un terrain vague en Pennsylvanie, ce qui a plongé l’industrie mondiale du transport aérien dans un marasme. Deux mois plus tard, Canada 3000, décrit dans le rapport du Comité comme le plus important transporteur aérien d’affrètement au Canada, a déclaré faillite.

La tragédie du 11 septembre a fait frissonner les marchés financiers mondiaux déjà ébranlés par la déroute de l’industrie des technologies de pointe et les scandales financiers touchant d’importantes sociétés américaines. L’invasion de l’Afghanistan par la coalition occidentale, dont fait partie le Canada, a contribué à la création de cette atmosphère de récession.

Le rapport annuel de 2002 de l’Office indiquait que « les principales lignes aériennes de partout dans le monde ont connu des pertes financières considérables et des problèmes d’insolvabilité, alors que l’industrie du transport aérien continue d’être malmenée par des frais d’exploitation accrus et une réduction de la demande ».

En 2004, l’Office des transports du Canada célébrait son 100^e anniversaire, et l’industrie du transport continuait d’évoluer. Aux derniers jours de 2003, la situation financière d’Air Canada était toujours précaire malgré le sursis accordé par ses créanciers en avril. En outre, le CN a acheté BC Rail, l’une des plus importantes compagnies de chemin de fer du Canada.

Il était clair que la réglementation des transports au 21^e siècle poserait de nouveaux défis. Cependant, quoi que réserve l’avenir, l’Office a entamé son deuxième siècle d’activités avec la ferme détermination de s’adapter aux besoins du réseau de transport national, ainsi que des entreprises et des voyageurs canadiens qui comptaient sur lui.

Aux petites heures du matin, le vendredi 11 mars 2005, la compagnie aérienne Jetsgo établie à Montréal a soudainement cessé ses activités. Des milliers de passagers sont restés coincés à la veille de la semaine de relâche du mois de mars, l’une des périodes les plus chargées de l’année en matière de voyages.

L’Office a été inondé d’appels – près de 140 000 appels en une journée; les employés de l’Office sont alors passés à la vitesse supérieure. Ils ont fourni au public des conseils opportuns concernant leurs options, leurs droits et leurs recours. Toute la fin de semaine, l’Office a délivré des permis d’affrètement de manière prioritaire afin de permettre à d’autres compagnies aériennes de transporter les passagers de Jetsgo restés coincés. Et au cours des mois qui ont suivi, le personnel a répondu par lettre ou par courriel aux quelque 800 personnes qui avaient déposé des plaintes.

L’Office avait récemment hérité de la responsabilité du traitement des plaintes contre des compagnies aériennes, laquelle responsabilité revenait auparavant au bureau du Commissaire aux plaintes relatives au transport aérien, créé pour aider les consommateurs durant la transition qui a suivi l’acquisition, par Air Canada, de Canadian Airlines International.

En cinq ans, le bureau du Commissaire avait enregistré plus de 8 000 plaintes concernant le service de mauvaise qualité, les perturbations de vols, les bagages endommagés ou perdus et les problèmes de billetterie. Dans son budget de 2005, le gouvernement fédéral informait l’Office qu’il devait intégrer dans ses activités quotidiennes la gestion des plaintes des passagers.

Pour aider les consommateurs, l’Office a ensuite élaboré la publication Prenez l’air averti et d’autres programmes éducatifs afin de leur offrir des conseils de voyage et de leur faire savoir qu’ils devaient d’abord tenter de régler leurs plaintes directement avec une compagnie aérienne avant de faire intervenir l’Office.

Au début du printemps, le gouvernement a remis les transports au programme du Parlement, intégrant de nombreuses propositions d’anciens gouvernements et des recommandations de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada remontant à 2001.

Le temps était venu de moderniser et de simplifier la Politique nationale des transports – la déclaration de principes en préface de la Loi sur les transports au Canada depuis 1996. Des changements se préparaient également pour l’Office, dont une nouvelle brochette de dirigeants.

Le mandat de Marian L. Robson à titre de présidente et première dirigeante de l’Office a pris fin en juin 2006, après 10 années en poste.

Le nombre de membres permanents de l’Office, nommés pour des mandats de cinq ans, est passé de sept à cinq, en plus d’un maximum de deux membres temporaires ayant des mandats d’un an. Le nouveau gouvernement a nommé de nouvelles personnes à titre de membres.

Geoffrey (Geoff) C. Hare a été nommé président et premier dirigeant le 12 février 2007. Il était un cadre expérimenté du secteur public ayant une vaste expérience de la haute direction.

Il avait passé plus de 25 années au sein du gouvernement de l’Ontario et de plusieurs de ses organismes, avec des responsabilités en matière de promotion internationale de l’Ontario, de stratégies économiques et de planification et d’investissement relatifs aux infrastructures publiques. Il avait récemment été le premier sous-ministre du ministère du Renouvellement de l’infrastructure publique de l’Ontario.

« La ligne de conduite de l’Office des transports du Canada et de ses prédécesseurs a été dictée par des déclarations de politique nationale ayant évolué pour tenir compte de la concurrence et des forces du marché qui sont parmi les principaux facteurs en jeu dans une prestation de services viables et efficaces », expliquait-il dans son tout premier rapport annuel. « La réglementation n’intervient que lorsque son action est estimée nécessaire pour assurer l’accessibilité et l’efficacité du système de transport ».

Il faisait référence à la mise à jour par le Parlement en juin 2007 de la Politique nationale des transports qui accordait une plus grande place à la « concurrence et aux forces du marché », et affirmait pour la première fois que les objectifs de la politique étaient plus susceptibles d’être atteints si « les secteurs public et privé travaillent ensemble pour le maintien d’un système de transport intégré ».

Parallèlement, les objectifs de nature environnementale et sociale et en matière de sécurité qui ont été ajoutés à la Politique justifiaient le recours à la réglementation et à des mesures publiques stratégiques.

Parmi les préoccupations environnementales citées par des députés, on notait des plaintes de leurs électeurs concernant la pollution par le bruit provenant des cours de triage ferroviaire. On reconnaissait aussi de plus en plus que les services de transport en commun aidaient grandement à réduire les embouteillages et les émissions de gaz à effet de serre, et à améliorer la qualité de vie dans les villes canadiennes.

En raison de ces enjeux urbains, l’Office s’est vu confier de nouveaux mandats.

Le ministre des Transports, Lawrence Cannon, a présenté un projet de loi en 2007 qui renfermait des propositions hautement prioritaires visant à « établir un équilibre entre les intérêts des collectivités, des consommateurs, des navetteurs, des sociétés de transport en commun et des transporteurs aériens et ferroviaires ».

Une des priorités consistait à donner aux collectivités une tribune pour régler des différends sur le bruit et les vibrations ferroviaires. Dès 1998, des collectivités avaient commencé à faire appel à l’Office pour les aider à régler leurs plaintes relatives au bruit ferroviaire. Mais à la fin de l’année 2000, la Cour fédérale a statué que l’Office n’avait pas compétence en la matière et a annulé ses ordonnances.

Le Parlement a réglé cette question en 2007 en donnant à l’Office le pouvoir de traiter les plaintes relatives au bruit et aux vibrations ferroviaires contre des compagnies de chemin de fer de compétence fédérale transportant des marchandises ou des sociétés de transport publiques. Les sources de bruit provenaient, par exemple, de la construction et de l’exploitation ferroviaires, du passage de trains, de locomotives fonctionnant au ralenti et de manœuvres de train. L’Office pouvait intervenir, mais le mot d’ordre était « collaboration ».

Au cours des années qui ont suivi, la Fédération canadienne des municipalités et l’Association des chemins de fer du Canada, suivant les conseils de l’Office, ont conçu un cadre local de règlement des différends. Le cadre expliquait comment bien planifier et communiquer, avec des façons de régler des problèmes imprévus durant des travaux d’agrandissement d’installations ferroviaires.

La loi a également donné à l’Office le pouvoir de trancher des questions comme l’indemnisation et l’utilisation du matériel et des installations ferroviaires dans des cas où une société de transport publique et une compagnie de chemin de fer n’arrivaient pas à négocier une entente commerciale. Certains corridors ferroviaires qui pouvaient servir pour le transport de banlieue ont été inclus dans le mandat.

De plus, des municipalités et des administrations de transport de banlieue pouvaient désormais déposer des demandes auprès de l’Office pour déterminer la valeur nette de récupération de lignes de chemin de fer abandonnées ou mises hors service, et de l’actif connexe, avant d’accepter une offre de rachat par une compagnie de chemin de fer.

La loi, entrée en vigueur le 22 juin 2007, a également créé un fondement législatif pour l’utilisation de la médiation pour régler des plaintes. Testée sous la forme d’un projet pilote, la médiation s’est avérée être une solution de rechange économique et efficace au processus décisionnel formel de l’Office, similaire à celui des tribunaux, pour le règlement de différends relatifs aux transports aérien, ferroviaire, maritime et accessibles.

Un élément inattendu de la loi concernait le parc fédéral de plus de 12 000 wagons-trémies qui avait été fourni au CN et au CP depuis les années 70 pour sʼassurer de la capacité de pouvoir transporter le grain des prairies vers Vancouver et d’autres ports.

Le gouvernement a annulé l’entente de principe, vieille de 10 ans, pour vendre le parc à la Farmer Rail Car Coalition. La Coalition, composée de 17 organisations agricoles, avait indiqué, entre autres choses, qu’elle pouvait entretenir les wagons à un coût nettement inférieur à celui facturé par les compagnies de chemin de fer.

Bien que le gouvernement ait décidé de conserver le parc, la loi imposait une réduction ponctuelle des coûts d’entretien des wagons-trémies dont l’Office tenait compte dans ses calculs annuels du revenu que les compagnies CN et CP étaient autorisées à tirer en transportant le grain vers les marchés.

En 2007-2008, l’Office a déterminé que les coûts réels d’entretien des wagons‑trémies se chiffraient à 33 millions de dollars, et non à 105 millions, comme il était indiqué, à l’époque, dans le programme sur le revenu admissible maximal, plus familièrement connu sous le terme de « plafond de revenu ».

Le Parlement s’est également employé à apaiser les tensions entre des expéditeurs et les compagnies de chemin de fer. Même si la Politique nationale des transports incorporée dans la Loi sur les transports au Canada mettait l’accent sur le rôle des relations commerciales et de marché, les expéditeurs ont fait valoir que le pouvoir de négociation avait penché un peu trop du côté des deux compagnies de chemin de fer nationales, faute de concurrence.

Des améliorations pour les expéditeurs sont arrivées sous forme de loi, mais aussi du Comité d’examen des services de transport ferroviaire de marchandises dont le mandat était d’une durée de deux ans, en prévision d’autres changements. Le Comité devait étudier l’ensemble de la chaîne logistique du transport ferroviaire, notamment les compagnies de chemin de fer, les expéditeurs, les exploitants de gares, les ports et les exploitants de navires.

La loi, en vigueur en février 2008, visait à renforcer le pouvoir de négociation commerciale des expéditeurs avec les compagnies de chemin de fer relativement aux services et aux prix. Le ministre Cannon a affirmé que les mesures serviraient à protéger « les expéditeurs contre d’éventuels abus de la part des compagnies de chemin de fer occupant une position dominante sur le marché ».

L’Office n’était plus tenu d’estimer qu’un expéditeur subirait un « préjudice commercial important » avant d’examiner une plainte. Les expéditeurs s’étaient longtemps opposés à ce critère et des députés convenaient qu’il s’agissait d’un obstacle injustifié aux recours prévus dans la loi.

De plus, l’Office avait désormais le pouvoir, en cas de plainte d’un ou de plusieurs expéditeurs, d’examiner et de modifier les frais déraisonnables et les conditions connexes pour le mouvement du trafic ou les frais pour les services accessoires.

L’avis qu’une compagnie de chemin de fer doit donner pour augmenter le tarif marchandises a été prolongé de 20 jours à 30 jours afin de laisser plus de temps aux expéditeurs d’ajuster leurs plans.

L’option d’arbitrage de l’offre finale par l’Office pour régler des différends a été élargie de façon à permettre à des groupes d’expéditeurs, et non plus à un seul expéditeur, de soumettre conjointement une question commune à l’arbitrage pour des différends concernant les conditions et les tarifs marchandises par chemin de fer. Selon cette option, un arbitre indépendant inscrit sur une liste de l’Office choisit l’offre finale de l’expéditeur ou du transporteur pour régler le contrat.

Le ministre a déclaré que les mesures étaient extrêmement importantes pour les centaines de sociétés qui expédient leurs marchandises par chemin de fer, mais aussi pour la compétitivité de l’économie canadienne à une époque où le niveau de commerce avec la région Asie-Pacifique est sans précédent.

« Ce projet de loi conférera la stabilité réglementaire que réclament les compagnies ferroviaires, ce qui garantira que les investissements grandement nécessaires en termes de capacité seront faits le long des principaux corridors commerciaux », expliquait-il. « Une capacité accrue aidera l’industrie du transport ferroviaire et les expéditeurs à livrer concurrence à leurs homologues américains ».

Au chapitre de l’accessibilité, le 23 mars 2007 a été un moment décisif lorsque la Cour suprême a rendu sa décision dans le cas opposant le Conseil des Canadiens avec déficiences et VIA Rail.

La décision a été l’aboutissement d’une campagne menée par le Conseil pendant sept ans pour amener VIA Rail à rendre quelques-unes de ses voitures Renaissance accessibles aux voyageurs en fauteuil roulant et à ceux ayant une déficience visuelle et qui utilisent des animaux aidants.

Dans sa décision, la Cour suprême a statué que la Partie V de la Loi sur les transports au Canada est conforme aux principes en matière de droits de la personne et que l’Office doit appliquer les principes de la Loi canadienne sur les droits de la personne, notamment celui de l’accommodement raisonnable, lorsqu’il détermine la présence d’obstacles à l’accessibilité et les façons d’y remédier.

La Cour suprême a également convenu que seul l’Office possède l’expertise nécessaires pour soupeser les exigences des personnes ayant une déficience et les réalités concrètes financières, structurales et logistiques d’un système de transport fédéral.

Enfin, la décision de la Cour suprême a rétabli la décision de 2003 de l’Office concernant VIA Rail. À partir de ce moment, VIA a dû veiller à ce que chaque train Renaissance de jour dispose d’une voiture-coach accessible et que chaque train de nuit dispose d’une cabine accessible.

« Heureusement pour les défenseurs des droits des personnes ayant une déficience, la majorité a bien insisté sur la primauté des droits de la personne et lui a donné une interprétation rigoureuse. […] Les avocats pourront effectivement se servir du jugement majoritaire de la cause contre VIA Rail dans les poursuites qui seront déposées à l’avenir ». [Traduction d’un extrait d’article rédigé par Ravi Malhotra, dans le volume 58 de l’ouvrage Supreme Court Law Review consacré à l’examen de la jurisprudence de la Cour suprême.]

Une autre décision importante en matière d’accessibilité a été rendue en 2008, lorsque l’Office a émis sa décision « une personne, un tarif », ordonnant aux compagnies aériennes de fournir gratuitement un siège supplémentaire pour les personnes ayant une déficience qui doivent se déplacer avec un accompagnateur. Cette décision soulignait le principe d’égalité d’accès aux services de transport pour les personnes ayant une déficience, sans égard à la nature de la déficience.

Ce cas aussi émanait du Conseil des Canadiens avec déficiences, auquel s’ajoutait le cas de deux personnes qui avaient besoin d’un accompagnateur pour leurs soins personnels pendant leurs déplacements. Il s’agissait de Joanne Neubauer, de Victoria (Colombie‑Britannique), qui avait de graves problèmes d’arthrite rhumatoïde, et de la succession d’Eric Norman, un résidant de Gander (Terre-Neuve-et-Labrador), qui avait une maladie rare qui le rendait paraplégique. Linda McKay-Panos, quant à elle, s’est vu accorder le statut d’intervenante après qu’une décision de la Cour d’appel fédérale a déterminé qu’elle était une personne ayant une déficience en raison de son obésité.

L’Office a décidé qu’Air Canada, Air Canada Jazz et WestJet ne pouvaient plus exiger plus d’un billet d’avion des personnes ayant une déficience qui se déplacent avec un accompagnateur pour s’occuper de leurs besoins personnels et de leur sécurité en cours de vol, ou qui ont besoin d’un siège supplémentaire pour elles‑mêmes si elles sont reconnues comme ayant une déficience fonctionnelle en raison de leur obésité. La Cour d’appel fédérale a rejeté la demande d’interjeter appel des compagnies aériennes.

Au printemps 2008, dans le bulletin de l’Office sur l’accessibilité, M. Hare indiquait qu’à mesure que la population vieillit et que l’incidence de déficience s’accroît, la demande pour des transports accessibles sera encore plus grande.

Au cours de la même année, l’Office a traité 25 demandes contre Air Canada et une contre WestJet provenant de personnes qui avaient besoin d’oxygène thérapeutique pendant leur vol. L’Office a conclu dans sa décision que l’oxygène personnel des passagers, quelle qu’en soit la forme autorisée par la réglementation en matière de sûreté et de sécurité, représente la mesure d’accommodement la plus appropriée. L’Office a accepté l’offre d’oxygène gazeux d’Air Canada comme une solution de rechange raisonnable à l’oxygène gazeux personnel des passagers pour les vols intérieurs, pourvu qu’il soit offert gratuitement depuis le préembarquement jusqu’à l’arrivée.

Une différente question d’accessibilité, soit l’accommodement des personnes ayant de graves allergies, a défrayé la chronique au début des années 2010. En 2002, l’Office avait déterminé qu’une allergie pouvait être considérée comme étant une déficience si elle limitait suffisamment l’accès d’une personne aux services de transport de compétence fédérale. En 2011, l’Office a ordonné à Air Canada de créer une zone tampon à bord des vols pour les personnes allergiques aux arachides et aux noix. En 2012, l’Office a exigé des zones tampons à Air Canada, à Air Canada Jazz et à WestJet pour les personnes allergiques aux chats. La question des chiens a également était abordée dans une décision subséquente.

L’Office a également poursuivi ses efforts visant à éliminer de façon systémique les obstacles abusifs dans les services de transport en élaborant des normes et des codes de pratiques pour améliorer l’accessibilité. L’Office a publié des codes de pratiques, des normes et des outils d’information sur l’accessibilité des gares de voyageurs, depuis le stationnement jusqu’à l’aire d’embarquement, sur la formation du personnel concernant l’aide aux personnes ayant une déficience, les guichets automatiques libre-service de billetterie, et la façon de fournir des services aux personnes ayant une déficience qui voyagent avec des aides à la mobilité, un accompagnateur ou un animal aidant.

Au cours de cette même période, l’Office se penche également sur les questions des droits des passagers aériens. Il a contribué à renforcer ces droits par une initiative visant à aider les transporteurs aériens à simplifier pour les consommateurs les renseignements complexes dans les tarifs, mais aussi en rendant des décisions, à la suite de plaintes, qui établissaient des précédents.

Les droits des passagers aériens et l’offre d’un service opportun et de qualité par les transporteurs aériens ont continué d’attirer l’attention au Canada et ailleurs dans le monde. Plusieurs pays ont d’ailleurs adopté des mesures pour protéger les voyageurs.

Au Canada, la loi donne à chaque compagnie aérienne la liberté d’établir son propre tarif et ses conditions de transport, comme les prix et les frais, mais aussi les recours pour les passagers qui se voient refuser l’embarquement ou sont retardés en raison de vols surréservés ou annulés. Les compagnies aériennes doivent afficher ce tarif clairement dans leurs bureaux et sur leurs sites Web.

Comme les tarifs des compagnies aériennes sont des documents complexes qui contiennent des douzaines, voire des centaines de pages, l’Office a élaboré un modèle de tarif en 2011. Ce document aidait les compagnies aériennes à utiliser un langage clair et facile à comprendre dans leurs contrats de transport avec les passagers. Pour aider davantage les clients, l’Office a commencé à afficher des liens vers les tarifs que les compagnies aériennes publiaient sur leur site Web.

Au même moment, l’Office a réglé plusieurs plaintes importantes de passagers aériens. En 2011, l’Office a statué que l’indemnisation de 100 $ en espèces ou le bon de 200 $ offerts par Air Canada étaient déraisonnables en cas de refus d’embarquement et a ordonné qu’elle établisse une grille d’indemnisation variable de 200 $ à 800 $ en fonction de la durée du retard.

Dans une plainte déposée en 2013 contre Air Transat, l’Office a statué que les vols devancés pouvaient avoir la même incidence négative pour les passagers que les vols retardés, et que la même indemnisation devait être offerte dans les deux cas.

Dans cinq décisions distinctes en 2012-2013, l’Office a ordonné à Air Canada, à WestJet et à Air Transat de laisser les passagers décider s’ils préféraient obtenir un remboursement ou une réservation à bord d’un autre vol, en cas de vols retardés, surréservés ou annulés. L’Office a ordonné que les dispositions des tarifs intérieurs et internationaux des transporteurs soient harmonisées.

Dans toutes ces décisions, le mandat de l’Office lui permettait de régler les plaintes seulement au cas par cas. À partir de 2008-2009, dans chacun de ses rapports annuels au Parlement, l’Office soulignait les limites de cette approche, affirmant qu’il aurait plus d’influence s’il était autorisé à traiter les cas de non-conformité avec les tarifs de façon systémique, plutôt qu’au cas par cas.

Un autre sujet qui soulevait l’ire des consommateurs était la publicité des billets d’avion qui n’indiquait pas clairement le prix total d’un voyage aller-retour, y compris les frais d’amélioration aéroportuaire, les suppléments pour le carburant et les taxes. En conséquence, vers la fin de 2011, le ministre des Transports a demandé à l’Office de rédiger un règlement.

L’Office a lancé une consultation novatrice en ligne invitant les Canadiens à faire des suggestions au moyen d’une plateforme participative ouverte qui permettait de recueillir les idées sur ce qui, selon eux, devrait être inclus dans les publicités et de classer les idées selon leur popularité.

La réglementation visant la publicité des prix « tout compris » des billets d’avion, entrée en vigueur en décembre 2012, a beaucoup aidé les consommateurs et a favorisé une juste concurrence, car elle exigeait que tous les transporteurs suivent les mêmes règles – un pas important pour que les règles soient équitables dans ce secteur où la concurrence est féroce.

David Goldstein, ancien président et chef de la direction de l’Association de l’industrie touristique du Canada, a fait l’éloge du processus de consultation de l’Office, le qualifiant de « modèle pour la collaboration future entre l’industrie, les organisations de consommateurs et les organismes de réglementation ».

Pendant les travaux continus sur les questions de transport aérien et d’accessibilité, le Comité d’examen des services de transport ferroviaire de marchandises est revenu à la charge en 2011 pour recommander d’autres mesures visant à protéger les expéditeurs, comme l’établissement du droit pour les expéditeurs de conclure des ententes sur le niveau de service avec la compagnie de chemin de fer, et un recours auprès de l’Office si les parties sont incapables d’en fixer les modalités.

Le Comité s’est exprimé en ces termes dans son rapport final : « En principe, le Comité croit que des solutions commerciales régleront les questions et les problèmes plus efficacement que le renforcement de la réglementation. Toutefois, le Comité reconnaît aussi que des lois et des règlements efficaces peuvent être nécessaires pour favoriser un environnement qui encourage la prise de solutions commerciales à l’égard de problèmes et de différends ayant trait aux services. »

Les législateurs ont réagi en faisant adopter la Loi sur les services équitables de transport ferroviaire des marchandises, entrée en vigueur le 26 juin 2013. La loi exigeait d’une compagnie de chemin de fer qu’elle offre, à la demande d’un expéditeur, un contrat stipulant ses engagements en matière de niveau de service relativement à la livraison de wagons et à d’autres activités. La Loi a créé un processus d’arbitrage au sein de l’Office dans les cas où les parties ne parviennent pas à conclure une entente.

Toutefois, l’attention du public s’est rapidement tournée vers d’autres enjeux ferroviaires à la suite du déraillement mortel survenu à Lac-Mégantic (Québec).

Aux petites heures du 6 juillet 2013, un train de la compagnie de chemin de fer Montreal, Maine & Atlantic Railway (MMA) transportant 7,7 millions de litres de pétrole brut à destination de Saint John (Nouveau-Brunswick) a déraillé près du centre de la ville de Lac‑Mégantic.

Un rapport du Bureau de la sécurité des transports du Canada indiquait que presque la totalité des 63 wagons-citernes qui ont déraillé avaient été endommagés, et que bon nombre d’entre eux avaient été éventrés. Environ six millions de litres de pétrole brut se sont déversés rapidement. L’incendie s’est déclaré presque immédiatement, et la conflagration et les explosions qui s’en sont suivies ont fait 47 morts. Quelque 2 000 personnes ont dû être évacuées, et une grande partie du centre-ville a été détruite.

L’Office a suspendu le certificat d’aptitude de MMA et de sa filiale en propriété exclusive Montreal, Maine & Atlantic Canada Co. Les compagnies ont déclaré faillite et, en juin 2014, leurs biens ferroviaires ont été vendus à la compagnie de chemin de fer Central Maine & Quebec Railway (CMQ). Par la suite, l’Office a proposé des améliorations potentielles aux exigences en matière d’assurance ferroviaire.

En même temps, une autre tempête s’élevait sur le transport ferroviaire. Une récolte record dans l’ouest du Canada, combinée à un hiver exceptionnellement froid, a imposé une énorme pression sur le système de transport du grain du Canada à l’hiver de 2013-2014. Un important arriéré dans la livraison du grain par des compagnies de chemin de fer vers les ports d’exportation a déclenché un véritable tumulte chez des expéditeurs et des producteurs de grain.

Le Parlement a réagi en faisant adopter la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, qui apportait des modifications temporaires et permanentes à la Loi sur les transports au Canada et à la Loi sur les grains du Canada dans le but d’assurer le transport en temps opportun du grain.

Conformément à ces modifications, l’Office a temporairement fait passer de 30 à 160 kilomètres le rayon pour l’interconnexion de tous les types de marchandises, en Saskatchewan, en Alberta et au Manitoba. L’interconnexion est un mécanisme qui permet à un expéditeur d’obliger la compagnie de chemin de fer qui dessert directement son installation à transporter ses marchandises selon un prix fixé par l’Office, jusqu’à un lieu de correspondance, où elles seront transférées à une autre compagnie de chemin de fer qui les livrera à la destination prévue.

Également en vertu de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain, l’Office a élaboré un règlement définissant ce qui constitue « des conditions opérationnelles » pour les arbitrages ferroviaires portant sur le niveau de service. En définissant les conditions opérationnelles, les questions admissibles à l’arbitrage par l’Office étaient précisées et permettaient le traitement efficace des cas d’arbitrage selon un échéancier prévu par la loi de 40 à 65 jours civils.

Enfin, la Loi exigeait que l’Office avise, à chaque année et avant chaque campagne agricole, le ministère des Transports de la quantité minimale de grain que le CN et le CP devaient transporter chaque mois au cours de la campagne agricole. Des sanctions administratives pouvaient être imposées dans les cas de non-conformité avec ces exigences relatives aux volumes minimums. Ces volumes minimums ont été critiqués par certaines des grandes organisations du monde des affaires au Canada qui les ont qualifiés d’ingérence injustifiée dans le marché. En mars 2015, le ministre des Transports a annoncé que les exigences relatives aux volumes minimums ne seraient pas renouvelées après avoir été en vigueur pendant presque un an.

En traitant des plaintes d’expéditeurs sur des questions relatives au niveau de service ferroviaire, à l’automne 2014, l’Office a rendu une décision établissant un précédent dans laquelle il a défini une approche à trois volets pour déterminer si une compagnie de chemin de fer a manqué à ses obligations en matière de niveau de service. Les trois questions d’évaluation permettaient de déterminer si la demande de service de l’expéditeur était raisonnable; si la compagnie de chemin de fer avait répondu à la demande et, dans la négative, s’il y avait des motifs valables pour ne pas fournir le service. Le CN a contesté la décision, mais la Cour d’appel fédérale a maintenu la décision de l’Office en septembre 2016.

Au lendemain de la tragédie de Lac-Mégantic, les questions entourant le transport de pétrole brut par chemin de fer et d'autres enjeux connexes étaient souvent à l’ordre du jour des discussions sur la colline du Parlement. Un nouveau régime d’assurance responsabilité et d’indemnisation pour les compagnies de chemin de fer de compétence fédérale a été établi dans la Loi sur la sécurité et l’imputabilité en matière ferroviaire, entrée en vigueur le 18 juin 2016.

Afin d’être admissibles à recevoir un certificat d’aptitude de l’Office, les compagnies de chemin de fer fédérales transportant des marchandises étaient tenues, aux termes du nouveau régime, de détenir des niveaux minimums d’assurance, soit entre 25 millions et 1 milliard de dollars, selon le type et le volume de marchandises dangereuses qu’elles transportent.

Les compagnies de chemin de fer devront maintenir leur assurance responsabilité et informer immédiatement l’Office de tout changement opérationnel qui risquerait d’avoir une incidence sur leur couverture d’assurance. L’Office pourrait imposer une sanction administrative pécuniaire pouvant aller jusqu’à 100 000 dollars par infraction.

 « Cette nouvelle loi augmentera la sécurité ferroviaire et renforcera la surveillance, en plus de protéger les contribuables et d’accroître l’imputabilité de l’industrie à l’égard des collectivités », a déclaré la ministre des Transports, Lisa Raitt.

Outre ceux du transport ferroviaire, d’autres changements se tramaient. Le secteur des transports au Canada faisait l’objet d’un examen minutieux, et aussi d’une grande pression pour veiller à ce que la loi évolue au même rythme que les conditions économiques changeantes, les technologies et les attentes des intervenants et du public.

Le 25 juin 2014, la ministre des Transports Lisa Raitt a lancé un examen approfondi et indépendant de la Loi sur les transports au Canada, soit un an plus tôt que prévu par la loi. Ce fut la première d’une série d’initiatives complètes d’examen et de mise à jour de la réglementation et des diverses politiques nationales sur les transports au Canada.

L’honorable David L. Emerson, un ancien ministre du cabinet qui avait été responsable des portefeuilles de l’Industrie, du Commerce international et des Affaires étrangères, a été nommé le 25 juin 2014 pour diriger l’examen avec cinq conseillers.

Le comité d’examen s’est projeté 20 à 30 ans dans l’avenir pour définir les priorités et les mesures qui pourraient être prises en transport pour soutenir la prospérité à long terme du Canada.

La crise dans le transport du grain en 2013-2014 avait soulevé des questions à propos de la capacité et de l’adaptabilité, non seulement dans le secteur ferroviaire, mais également dans d’autres maillons de la chaîne d’approvisionnement.

« Pour les grandes régions du pays, la prospérité est en péril si le réseau de transport ne se montre pas à la hauteur », a affirmé le comité d’examen. « La réputation du Canada comme source fiable de produits et partenaire commercial est en jeu. »

Le rapport du comité d’examen a été présenté à l’ancien astronaute Marc Garneau, le 18 décembre 2015, quelques semaines après qu’il a été nommé ministre des Transports. Le ministre a déposé le rapport au Parlement le 25 février 2016.

Dans le rapport, on reconnaissait l’importance de veiller à ce que l’Office et d’autres instances régissant le réseau de transport canadien soient structurés de manière à permettre « une surveillance rigoureuse et des décisions ponctuelles et équilibrées ». Les nombreuses recommandations du rapport incluaient d’autres recommandations « ayant d’importantes incidences directes sur l’avenir de l’Office ».

Il était recommandé de donner à l’Office des pouvoirs de sa propre initiative et la capacité de délivrer des ordonnances générales, qui lui permettraient ainsi de régler systématiquement les questions plutôt qu’au cas par cas.

Il était également proposé de créer une nouvelle plateforme de données et d’accorder à l’Office le pouvoir législatif d’obtenir les renseignements pertinents à son nouveau mandat, pour lui conférer une visibilité, une responsabilisation et une transparence accrues dans l’ensemble du réseau de transport, et lui permettre de régler les problèmes qui le touchent plus rapidement et plus efficacement.

Il était suggéré que l’Office obtienne un mandat lui permettant de faire respecter et de surveiller la nouvelle réglementation sur l’accessibilité, qui remplacera les codes de pratiques actuels. Cela garantira une meilleure harmonisation avec d’autres compétences, avec un accent sur l’application et la surveillance de la nouvelle réglementation plutôt que sur le règlement des plaintes.

Finalement, il était recommandé que des lois soient modifiées ou que de nouveaux règlements soient élaborés pour établir les droits et les obligations des passagers que l’Office s’occuperait de faire respecter. L’Office aurait ainsi un mandat élargi en matière de transport aérien et de protection des passagers aériens.

Pendant que le comité menait ses consultations et ses recherches, l’Office entamait une transition avec la venue d’un nouveau dirigeant.

Le 20 juillet 2015, Scott Streiner a pris les commandes du poste de président et premier dirigeant de l’Office que le vice-président, Sam Barone, avait occupé pendant plusieurs mois à titre intérimaire. M. Streiner amenait à l’Office un bagage de 25 années d’expérience à divers titres dans la fonction publique fédérale, dont celui de secrétaire adjoint du Cabinet, Politique du développement économique et régional; de sous-ministre adjoint à Transports Canada et au Programme du travail; et celui de directeur exécutif, Examen de l’aérospatiale.

Quelques semaines après l’arrivée de M. Streiner, SkyGreece Airlines annonçait qu’elle suspendait temporairement ses activités. Le 27 août 2015, la compagnie appartenant à des intérêts canadiens a laissé en plan environ 1 000 passagers. L’Office redoutait que SkyGreece manque à ses obligations juridiques envers les passagers.

Cherchant à réconforter un tant soit peu les voyageurs coincés, l’Office a, de sa propre initiative, émis une décision de demande de justification envers SkyGreece, faisant valoir qu’à défaut de présenter quelques contre-arguments, elle serait sommée, dans les 24 heures, d’informer tous les passagers de leurs options (y compris obtenir un remboursement ou les transporter grâce à une autre compagnie aérienne), de mettre en œuvre lʼoption choisie par les passagers, d’établir une ligne d’aide et d’actualiser son site Web afin de bien expliquer les mesures en place pour régler la situation.

SkyGreece a déclaré faillite peu de temps après. L’Office a immédiatement commencé à aider les détenteurs de billet d’avion de SkyGreece en leur donnant des conseils opportuns à propos de leurs options, de leurs droits et de leur recours. L’Office avait clairement démontré qu’il était disposé à utiliser tous ses pouvoirs pour veiller à ce que les transporteurs aériens connaissant des problèmes financiers ne laissent pas les passagers coincés et incertains de leurs options.

Un autre dossier s’est présenté vers la fin de 2015, avec l’annonce qu’une compagnie appelée NewLeaf ferait son entrée dans le marché du transport aérien canadien. NewLeaf comptait vendre au rabais des services aériens sans superflu, en achetant des places auprès d’un transporteur aérien détenant une licence pour ensuite les revendre au public.

En mars 2016, l’Office a déterminé que les revendeurs ne seraient pas tenus de détenir une licence de transport aérien s’ils mentionnent clairement au public qu’ils agissent seulement à titre de revendeurs. L’Office a déterminé que NewLeaf Travel Company Inc. était un revendeur selon l’approche qu’elle proposait.

« Cette détermination amène clarté et prévisibilité à une industrie aérienne qui évolue rapidement, trace la voie à l’innovation et laisse le choix aux consommateurs, tout en continuant de protéger les voyageurs », a affirmé M. Streiner.

M. Streiner a reconnu de façon plus générale que l’Office devait s’adapter aux changements dans les modèles d’affaires, aux attentes des utilisateurs et aux pratiques exemplaires dans le domaine de la réglementation. En mai 2016, l’Office a annoncé son Initiative de modernisation de la réglementation, un examen complet de l’ensemble des règlements et des lignes directrices connexes qu’il administre. L’Office prévoyait mener des consultations, rédiger des règlements mis à jour, obtenir toutes les autorisations nécessaires, et mettre en vigueur la réglementation en 2018.

M. Streiner a également lancé une nouvelle façon de mener des consultations et des campagnes de sensibilisation, soulignant l’importance d’informer les fournisseurs de services, les voyageurs, les expéditeurs et les autres intervenants de leurs droits et de leurs responsabilités en matière de transport, et de la façon dont l’Office peut les aider. L’Office a modernisé ses méthodes pour informer le public, notamment par davantage d’événements et de rencontres avec les intervenants, par des publicités ciblées et par une plus grande utilisation des médias sociaux.

Grâce à ces efforts, le nombre de plaintes relatives au transport aérien déposées en 2016-2017 a considérablement augmenté. Avec 3 367 nouvelles plaintes cette année-là, c’était presque l’équivalent du nombre de plaintes reçues au cours des cinq années précédentes combinées, représentant un bond de plus de 300 pour cent par rapport à 2015-2016.

L’Office a également réussi à garder le pas sur l’industrie changeante en améliorant ses services de règlement des différends. D’une part, l’Office a mis en œuvre un processus rapide pour régler les différends relativement simples et, d’autre part, il a recommencé, après une interruption de neuf ans, à tenir des audiences publiques pour certains cas complexes pour lesquels il doit comparer et soupeser un grand nombre d’arguments et de preuves opposés.

Dans la foulée de cette période de changements rapides, le 16 mai 2017, le gouvernement a déposé le projet de loi C-49, soit la Loi sur la modernisation des transports. La loi proposée reprend certaines des recommandations tirées de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada, mais aussi des consultations subséquentes menées par le ministre des Transports auprès d’intervenants, d’experts et de Canadiens intéressés.

Le projet de loi renferme des dispositions qui viennent conférer à l’Office le pouvoir d’élaborer de nouveaux règlements sur les droits des passagers aériens; de modifier certaines règles en matière de propriété internationale pour les transporteurs aériens canadiens; de remplacer la zone d’interconnexion temporairement agrandie en vertu de la Loi sur le transport ferroviaire équitable pour les producteurs de grain par une nouvelle option d’interconnexion de longue distance pour les expéditeurs qui sont « captifs » d’une seule compagnie de chemin de fer; de modifier la formule pour calculer le revenu admissible maximal afin d’accorder à chaque compagnie de chemin de fer un crédit pour des investissements en capital; et d’autoriser l’inclusion de sanctions réciproques en cas de non-exécution dans les ententes sur le niveau de service établies par l’Office au moyen de l’arbitrage.

À mesure que le 150^e anniversaire de la Confédération du Canada approchait, l’Office vivait pour sa part une période de renouveau marquée par des actions menées sur un grand nombre de fronts à la fois, pour être en mesure de s’acquitter efficacement de toutes ses responsabilités. Fort de ses assises de longue date, soit son indépendance, son savoir-faire et son impartialité, et en mettant l’accent sur l’engagement, l’agilité et l’innovation, dans un monde qui évolue rapidement, l’Office était fin prêt à mettre la main à la pâte pour créer un réseau national de transport concurrentiel, efficace et accessible pour de nombreuses années à venir.

Commission des chemins de fer et
Commission des transports du Canada

COMMISSION DES TRANSPORTS AÉRIENS

COMMISSION MARITIME CANADIENNE

COMMISSION CANADIENNE DES TRANSPORTS

OFFICE NATIONAL DES TRANSPORTS

OFFICE DES TRANSPORTS DU CANADA