Décision n° 32-AT-A-2021
DEMANDE présentée par WestJet, en application de l’article 32 de la Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10 (LTC), afin que l’Office des transports du Canada (Office) révise les décisions nos 66-AT-A-2010, 430-AT-A-2011 et 227-AT-A-2012, et révise en parallèle les décisions nos 228-AT-A-2011 et 134-AT-A-2013, également en application de l’article 32 de la LTC.
RÉSUMÉ
[1] WestJet a déposé une demande auprès de l’Office des transports du Canada (Office) en application de l’article 32 de la LTC afin que l’Office révise les décisions nos 66-AT-A-2010, 430-AT-A-2011 et 227-AT-A-2012, relativement aux accommodements accordés aux personnes dont l’allergie aux chats constitue une déficience. WestJet soutient que l’entrée en vigueur du Règlement sur les transports accessibles aux personnes handicapées, DORS/2019-244 (RTAPH) constitue des faits nouveaux ou une évolution des circonstances qui justifient une révision de l’ordonnance de l’Office relative aux zones tampons, énoncée dans la décision no 227-AT-A-2012. WestJet demande à l’Office d’annuler son ordonnance relative aux zones tampons énoncée dans la décision no 227‑AT-A-2012.
[2] La demande de WestJet a incité l’Office à se demander également s’il devait réviser, annuler ou modifier les décisions connexes, soit les décisions nos 228-AT-A-2011 et 134‑AT-A-2013, en plus de la décision no 227-AT-A-2012 (collectivement, les décisions sur les allergies).
[3] Air Canada et Jazz Aviation LP (Jazz), deux des défenderesses initiales en ce qui concerne les décisions sur les allergies, appuient la demande de WestJet et soutiennent que les faits nouveaux et l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier une annulation, non seulement des ordonnances établissant des zones tampons, mais également des décisions sur les allergies dans leur intégralité. Elles affirment que le RTAPH est un règlement cohérent qui s’applique à toutes les allergies graves et à tous les transporteurs, dans tous les moyens de transport fédéraux, et ce, de manière égale, et qui rend les règles du jeu équitables en remplaçant une série d’ordonnances complexes et incohérentes qui rendaient obligatoires les accommodements en fonction de divers facteurs (dont le type d’allergène, le type d’aéronef et la durée du préavis fourni par le passager).
[4] L’Office se penchera sur les questions suivantes :
- L’Office devrait-il confirmer sa conclusion préliminaire, énoncée dans la décision no LET‑AT‑A-73-2020 (lettre-décision), selon laquelle la première partie des critères de révision des décisions sur les allergies est remplie, à savoir que les résultats de l’enquête ministérielle et le RTAPH constituent des faits nouveaux et une évolution des circonstances qu’il était impossible de connaître ou de découvrir au moment de l’audition des affaires ayant mené aux décisions sur les allergies?
- Dans l’affirmative, l’Office devrait-il conclure que les faits nouveaux et l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier l’annulation ou la modification des décisions sur les allergies, en vertu de l’article 32 de la LTC?
- Dans l’affirmative, comment l’Office devrait-il modifier ou annuler les décisions sur les allergies?
[5] Pour les motifs énoncés ci-après, l’Office confirme sa conclusion préliminaire selon laquelle la première partie des critères de révision des décisions sur les allergies est remplie. L’Office conclut également que les faits nouveaux et l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier une révision des décisions sur les allergies, et il annule ses ordonnances contenues dans les décisions sur les allergies.
CONTEXTE
Décisions sur les allergies
[6] Sophia Huyer et Rhonda Nugent (au nom de sa fille, Melanie Nugent) ont chacune déposé une demande contre Air Canada concernant leurs allergies aux arachides et aux noix. En plus d’entendre les parties à cette affaire, l’Office a entendu des témoins experts au sujet de ce qui constitue l’accommodement approprié avant d’émettre sa décision finale, soit la décision no 228-AT-A-2011, en juin 2011. Dans cette décision, l’Office a ordonné à Air Canada d’instituer une zone tampon lorsqu’elle dispose d’un préavis pour les personnes ayant une déficience en raison de leur allergie aux arachides ou aux noix. L’Office a également ordonné à Air Canada de ne pas servir de noix ou d’arachides dans cette zone tampon et d’interdire aux passagers dans cette zone d’en consommer.
[7] Steven Rosenbaum a déposé une demande contre Air Canada et Jazz concernant les allergies aux arachides, aux noix et aux graines de sésame de ses deux fils mineurs. Dans la décision no 134-AT-A-2013 émise en mars 2013, l’Office a conclu que l’accommodement établi dans la décision no 228-AT-A-2011 s’appliquait également à cette affaire. L’Office a donc ordonné à Jazz de continuer de fournir l’accommodement ordonné dans la décision no 228-AT-A-2011, puisqu’il concerne les allergies aux noix et aux arachides. De plus, l’Office a ordonné à Air Canada et à Jazz de fournir aux personnes ayant une allergie aux graines de sésame et à tout autre aliment, outre les arachides et les noix, un siège à l’écart, sur demande, « en plus de prendre des précautions que les personnes ayant des allergies graves devraient prendre au quotidien ».
[8] Dans la décision no 66-AT-A-2010, l’Office a joint les demandes présentées par Katherine Covell et Sarah Daviau, chacune contre Air Canada, ainsi qu’une demande du Dr J. David Spence contre Air Canada, Jazz et WestJet, en une seule instance parce qu’elles soulevaient une question commune : l’allergie des demanderesses aux chats. L’Office a émis sa détermination finale dans cette affaire en juin 2012, dans la décision no 227-AT-A-2012, dans laquelle il a adressé des ordonnances distinctes à WestJet, Air Canada et Jazz, ordonnances selon lesquelles WestJet et Air Canada sont tenues notamment de prévoir une zone tampon de cinq rangées.
Enquête ministérielle
[9] En février 2015, la ministre des Transports a chargé l’Office d’enquêter sur la question des passagers allergiques aux arachides, aux noix et aux graines de sésame à bord des aéronefs de 30 sièges ou plus utilisés dans le réseau de transport fédéral. L’enquêtrice nommée par l’Office a demandé une expertise indépendante, a consulté des transporteurs aériens et des associations de sensibilisation aux allergies, et a examiné les politiques de transporteurs aériens canadiens et étrangers portant sur le transport d’allergènes tels que les arachides, les noix et les graines de sésame. Finalement, l’enquêtrice a énuméré plusieurs mesures qui s’avéreraient très efficaces pour atténuer le risque d’anaphylaxie attribuable à des allergies aux arachides, aux noix ou aux graines de sésame, dont l’établissement d’une zone tampon constituée de la rangée dans laquelle le passager allergique s’assoit, ou du siège fusiforme, s’il y a lieu. Ces conclusions ont été exposées dans le rapport d’enquête intitulé Enquête ministérielle : Allergies aux arachides, aux noix et aux graines de sésame dans le contexte du transport aérien commercial (enquête ministérielle), en 2016. L’Office a accepté le rapport d’enquête dans la décision no 178-AT-A-2016.
RTAPH
[10] Le paragraphe 170(1) de la LTC permet à l’Office de prendre des règlements « afin de reconnaître ou d’éliminer les obstacles ou de prévenir de nouveaux obstacles […] aux possibilités de déplacement des personnes handicapées ». En vertu de ce pouvoir, l’Office a élaboré le RTAPH sur une période de trois ans, de 2016 à 2019, en fusionnant deux règlements existants, six codes de pratique et les pratiques exemplaires du Canada et d’ailleurs pour créer un règlement complet et juridiquement contraignant. La plupart des dispositions du RTAPH sont entrées en vigueur le 25 juin 2020. Parmi celles-ci figure l’article 53, qui établit l’obligation pour les transporteurs aériens, ferroviaires, maritimes et par autobus, telle que définie dans la partie 2, d’établir une zone tampon constituée de la rangée de sièges dans laquelle la personne allergique est assise et de la rangée de sièges située en face, le cas échéant.
Demande de WestJet visant une révision en vertu de l’article 32
[11] Le 9 juin 2020, WestJet a déposé une demande auprès de l’Office, en application de l’article 32 de la LTC, afin que l’Office révise les décisions nos 66-AT-A-2010, 430‑AT‑2011 et 227-AT-A-2012. WestJet fait valoir que l’entrée en vigueur du RTAPH constitue des faits nouveaux et une évolution des circonstances qui justifient une révision de ces décisions, en particulier l’ordonnance d’établissement d’une zone tampon de cinq rangées énoncée dans la décision no 227-AT-A-2012. WestJet fait référence à la disparité entre l’obligation d’établir une zone tampon d’une rangée (figurant à l’article 53 du RTAPH) et l’ordonnance d’établissement d’une zone tampon de cinq rangées (énoncée dans la décision no 227‑AT‑A-2012).
Lettre-décision
[12] Dans la lettre-décision, l’Office a refusé de donner suite à la demande de WestJet de réviser les décisions nos 66-AT-A-2010 et 430-AT-A-2011. Comme la réparation que WestJet demande est l’annulation de l’ordonnance énoncée dans la décision no 227-AT-A-2012, l’Office a indiqué qu’il examinerait cette décision.
[13] L’Office a toutefois fait remarquer que les questions soulevées par la demande de WestJet concernent également les décisions nos 228-AT-A-2011 et 134-AT-A-2013, dans lesquelles l’Office a rendu des ordonnances similaires concernant l’établissement de zones tampons pour accommoder les personnes dont l’allergie aux arachides ou aux noix constitue une déficience. Par conséquent, l’Office a indiqué qu’il examinerait les décisions sur les allergies dans le cadre d’un seul et même processus.
[14] De plus, dans la lettre-décision, l’Office a déterminé à titre préliminaire que l’enquête ministérielle et le RTAPH constituaient des faits nouveaux et une évolution des circonstances qui justifient une révision des décisions sur les allergies, de sorte que la première partie des critères de révision des décisions sur les allergies est remplie (cette question est traitée de façon plus détaillée ci-après). Les parties aux affaires à l’origine des décisions sur les allergies — y compris les sept demanderesses initiales, quatre intervenants initiaux et trois défenderesses initiales — ont eu la possibilité de présenter leurs positions sur les questions dont l’Office restait saisi, soit :
- l’Office devrait-il confirmer sa conclusion préliminaire selon laquelle la première partie des critères de révision des décisions sur les allergies est remplie;
- l’Office devrait-il conclure que les faits nouveaux et l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier l’annulation ou la modification des décisions sur les allergies conformément à l’article 32 de la LTC?
[15] Air Canada a déposé une position en son nom et en celui de Jazz le 3 décembre 2020. Quatre des sept demanderesses initiales ont déposé leur position entre le 4 et le 18 décembre 2020. Air Canada a déposé une réplique en son nom et en celui de Jazz le 7 janvier 2021, après quoi on a procédé à la clôture des actes de procédure.
LA LOI
[16] L’article 32 de la LTC définit le processus de révision des décisions ou arrêtés de l’Office :
L’Office peut réviser, annuler ou modifier ses décisions ou arrêtés, ou entendre de nouveau une demande avant d’en décider, en raison de faits nouveaux ou en cas d’évolution, selon son appréciation, des circonstances de l’affaire visée par ces décisions, arrêtés ou audiences.
[17] Le paragraphe 172(1) de la LTC établit le mécanisme par lequel l’Office peut vérifier s’il existe un obstacle abusif pour les personnes handicapées :
Même en l’absence de disposition réglementaire applicable, l’Office peut, sur demande, enquêter sur toute question relative à l’un des domaines visés au paragraphe 170(1) pour déterminer s’il existe un obstacle abusif aux possibilités de déplacement des personnes handicapées.
[18] Le paragraphe 172(2) de la LTC établit le pouvoir de l’Office d’exiger des mesures correctives ou le versement d’une indemnité s’il détermine qu’il existe un obstacle abusif pour les personnes handicapées.
[19] Le paragraphe 172(3) de la LTC traite de la compétence de l’Office d’ordonner des mesures correctives qui vont au-delà des exigences réglementaires :
Si l’Office est convaincu de la conformité du service du transporteur avec les dispositions réglementaires applicables, il peut rendre une décision positive mais peut seulement exiger la prise de mesures correctives indiquées.
[20] L’obligation pour les transporteurs d’établir une zone tampon est énoncée à l’article 53 du RTAPH :
Obligation d’établir une zone tampon
(1) À la demande de la personne qui a un handicap en raison d’une allergie grave, le transporteur veille à ce qu’une zone tampon soit
établie autour de son siège passager afin d’éviter le risque d’exposition à l’allergène en prenant les mesures suivantes :
a) attribuer à la personne un siège passager qui se trouve dans une rangée de sièges différente de la source de l’allergène et dans une
rangée de sièges qui n’est pas en face de la source de l’allergène;
b) aviser les passagers assis dans la même rangée de sièges que la personne de la présence d’une personne ayant une allergie grave
et leur mentionner l’allergène.
Définition de rangée de sièges
(2) Dans le présent article, rangée de sièges s’entend des sièges passagers qui sont côte à côte.
[21] L’alinéa 34(1)c) du RTAPH définit les conditions d’embarquement prioritaire, qui peuvent être accordées aux personnes ayant une allergie grave, comme suit :
Le transporteur permet à la personne handicapée qui en fait la demande de monter à bord avant les autres passagers dans les cas suivants :
[…]
c) elle a un handicap en raison d’une allergie grave et a demandé de nettoyer elle-même son siège passager pour éliminer tout allergène
potentiel.
POSITIONS DES PARTIES ET CONSTATATIONS DE FAITS
Positions des défenderesses initiales
WESTJET
[22] WestJet fait valoir que l’entrée en vigueur du RTAPH constitue des faits nouveaux ou une évolution des circonstances qui justifient une révision de l’ordonnance de l’Office relative à la zone tampon de cinq rangées énoncée dans la décision no 227-AT-A-2012 (ordonnance sur les allergies). WestJet demande à l’Office de réviser la décision no 227-AT-A-2012 parce que l’Office a soumis WestJet à certaines exigences de conformité qui sont beaucoup plus contraignantes que celles contenues dans le RTAPH. WestJet précise que l’ordonnance sur les allergies est plus lourde que l’obligation d’établir une zone tampon d’une rangée énoncée dans le RTAPH.
AIR CANADA ET JAZZ
[23] Air Canada et Jazz affirment qu’elles « appuient sans équivoque la confirmation des conclusions préliminaires de l’Office parce que le RTAPH n’était pas en vigueur au moment où les décisions sur les allergies ont été émises, de sorte que le RTAPH constitue un fait nouveau et une évolution des circonstances.
[24] Air Canada et Jazz soutiennent également que les faits nouveaux et l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier une annulation, non seulement des ordonnances établissant des zones tampons, mais aussi des décisions sur les allergies dans leur intégralité. Air Canada et Jazz font valoir que l’importance du RTAPH ne peut être sous-estimée. Ils soutiennent que le RTAPH constitue un ensemble d’exigences d’accessibilité contraignantes et exécutoires qui établissent des règles du jeu équitables pour tous les transporteurs puisqu’elles s’appliquent à tous les moyens de transport fédéraux et non seulement à des transporteurs en particulier. Air Canada et Jazz font valoir que si l’Office n’annule pas les décisions sur les allergies, elles seront assujetties à des obligations plus contraignantes que celles auxquelles sont soumis les autres transporteurs du réseau de transport fédéral.
[25] Air Canada et Jazz soutiennent qu’avant l’entrée en vigueur du RTAPH, les accommodements pour les personnes allergiques à bord des aéronefs étaient régis au moyen d’ordonnances complexes et incohérentes figurant dans plusieurs décisions de l’Office. Elles soulignent que les accommodements exigés reposaient sur divers facteurs, dont le transporteur exploitant, le type d’allergène, le type d’aéronef, la durée du préavis fourni par le passager, la présence ou non d’un filtre HEPA dans l’aéronef et l’emplacement du siège du passager à bord de l’aéronef. Le RTAPH, en revanche, met à disposition un règlement unique et cohérent qui s’applique de façon égale à toutes les allergies graves et à tous les transporteurs.
[26] Dans leur réplique, Air Canada et Jazz donnent suite à plusieurs des observations des demandeurs initiaux présentés ci-dessous, bien qu’elles soutiennent qu’aucune de ces observations ne concerne directement les questions que l’Office a énoncées dans la lettre-décision.
Positions des demandeurs initiaux
KATHERINE COVELL
[27] Mme Covell fait valoir que, comme la zone tampon de cinq rangées qui est exigée à l’heure actuelle ne convient pas pour pallier son allergie aux squames de chat, il serait « encore pire » d’exiger une zone tampon plus petite. Mme Covell soutient que, comme les squames de chat sont transportées par voie aérienne, même l’établissement d’une distance de séparation correspondant à la longueur de la cabine ne peut éliminer ni réduire son exposition aux allergènes. Elle ajoute que le fait d’être placée à l’arrière de l’aéronef quand un chat se trouve près de l’avant aggrave la situation, car dans ce cas elle demeure plus longtemps dans l’aéronef. Elle soutient ne pas pouvoir voyager à bord d’un aéronef dans lequel un chat est présent, car elle est incapable de respirer dans pareils cas.
[28] Mme Covell soutient qu’il existe de nombreuses situations de la vie courante dans lesquelles les animaux ne sont pas autorisés, leur présence étant notamment interdite dans la plupart des établissements médicaux et durant les examens universitaires et les entretiens d’embauche. Elle souligne que des personnes anxieuses semblent tout de même capables de faire face à ces situations. Elle soutient que les chiens d’assistance, lesquels sont dressés convenablement et, concède-t-elle, nécessaires, sont les seuls animaux dont la présence devrait être autorisée à bord des aéronefs.
SARAH DAVIAU
[29] Mme Daviau soutient qu’un passager qui amène son chat à bord d’un aéronef passe plus de temps à le tenir et à le toucher non seulement pendant le vol, mais aussi avant le vol afin de le réconforter avant qu’il voyage dans une cage de transport. Elle affirme que cela double, voire triple, l’impact de la présence de squames et de salive de chat, qui se retrouvent sur les autres passagers (notamment sur leurs vêtements) et sont ensuite transférées sur les surfaces communes de l’aéronef (p. ex, sur les appuie-têtes, les compartiments de rangement supérieurs et les toilettes).
[30] Mme Daviau fait valoir que si la zone tampon de cinq rangées est réduite à une rangée, le transfert d’allergènes augmentera dans la zone où elle se trouve, ce qui risque de provoquer chez elle davantage de crises d’asthme et des douleurs plus aiguës aux oreilles et aux sinus. De plus, Mme Daviau soutient qu’après un vol à bord d’un aéronef dans lequel un chat est présent, elle ressent des symptômes pseudo-grippaux et des effets secondaires en raison des médicaments contre les allergies et l’asthme qu’elle doit alors prendre. Elle soutient également que cela lui cause du stress, surtout si un chat est également présent dans l’aéronef effectuant le vol de retour. Elle affirme qu’une zone tampon d’une rangée aggravera ces symptômes et ne sera donc pas suffisante.
[31] Mme Daviau soutient que le fait de modifier à nouveau la zone tampon causera inutilement de la confusion chez les membres du personnel du transporteur et se soldera par une interprétation erronée des règlements.
[32] Mme Daviau affirme par ailleurs qu’elle préférerait qu’on interdise la présence de chats dans la cabine passagers, car son allergie aux chats est plus grave que chez la moyenne des personnes allergiques aux animaux de compagnie. Elle demande à l’Office de lui accorder un statut particulier afin qu’elle puisse, au moins, continuer de bénéficier d’une zone tampon de cinq rangées.
LE Dr J. DAVID SPENCE
[33] Le Dr Spence soutient que bien que l’établissement d’une zone tampon d’une rangée puisse convenir dans le cas d’une allergie aux noix, les allergènes provenant des chats sont plus susceptibles d’être transportés par voie aérienne. Selon lui, les allergènes provenant des chats sont dotés d’une flottabilité et d’une adhésion particulièrement grandes car ils restent facilement en suspension dans l’air et peuvent demeurer présents dans une résidence jusqu’à 6 à 9 mois après qu’on en a retiré la source. Le Dr Spence soutient également qu’il serait préférable d’interdire la présence de chats dans les aéronefs, à défaut de quoi l’accommodement que constitue la zone tampon de cinq rangées serait une nécessité. Le Dr Spence demande à l’Office de solliciter les conseils d’experts de la Société canadienne d’allergie et d’immunologie clinique.
SOPHIA HUYER
[34] Mme Huyer avance que les études concluant que les contacts par voie aérienne ou cutanée avec les allergènes des noix ne provoquent pas de « réactions dangereuses » présentent certaines lacunes. Elle affirme que même si ce type de contact n’est pas nécessairement dangereux, il peut néanmoins provoquer des réactions allergiques. Elle soutient que les effets de l’augmentation de l’altitude sur les allergènes des noix n’ont pas été étudiés, d’autant plus que le volume d’air à bord des aéronefs est limité et que sa fréquence de circulation n’est pas élevée. Mme Huyer fait également valoir que le temps nécessaire pour faire atterrir un aéronef en cas d’urgence serait insuffisant si un passager devait être victime d’un incident mortel. La Mme Huyer conclut enfin qu’il n’existe pas suffisamment de données scientifiques démontrant l’absence de risque pour les passagers souffrant d’allergies aux noix à haute altitude.
[35] Mme Huyer poursuit en comparant le sérieux avec lequel la société aborde la nécessité de protéger sa population contre le risque d’exposition à l’anthrax et à la COVID-19, ou les enfants dans les écoles contre les allergènes des noix, avec le risque que les transporteurs aériens et l’Office font courir aux personnes allergiques aux noix à bord des aéronefs.
Analyse et déterminations
[36] Le critère établi par l’Office pour traiter les demandes en vertu de l’article 32 de la LTC est le suivant :
Il revient au demandeur qui demande la révision en vertu de l’article 32 de la LTC de fournir à l’Office suffisamment de preuves démontrant que les deux critères ci-dessous ont été remplis :
-
- Depuis que la décision a été rendue, il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances concernant la décision que le demandeur ne pouvait pas connaître au moment de l’audience.
-
- Les faits nouveaux ou l’évolution des circonstances sont suffisants pour justifier que l’Office révise, annule ou modifie la décision.
L’Office devrait-il confirmer sa conclusion préliminaire selon laquelle la première partie des critères de révision des décisions sur les allergies est respectée?
[37] WestJet souhaitait obtenir cette conclusion dans sa demande, et Air Canada et Jazz appuient la confirmation de cette conclusion. Les quatre demandeurs initiaux qui ont soumis des positions à l’Office n’ont pas indiqué si l’Office devait confirmer sa conclusion préliminaire sur cette question.
[38] La dernière des décisions sur les allergies a été publiée en 2013. L’enquête ministérielle a débuté en 2015 et le rapport sur ses conclusions a été publié en 2016. Le RTAPH, dont l’élaboration a commencé en 2016, a été publié en juillet 2019. De toute évidence, comme l’enquête ministérielle et le RTAPH sont postérieurs aux décisions sur les allergies, leur contenu n’était ni connu ni apte à être découvert au moment où les décisions sur les allergies ont été prises. L’Office conclut donc que l’enquête ministérielle et le RTAPH constituent des faits nouveaux et une évolution des circonstances survenus depuis la publication des décisions sur les allergies.
[39] En outre, l’enquête ministérielle et le RTAPH représentent des faits et des circonstances se rapportant aux décisions sur les allergies. L’enquête ministérielle a traité des questions directement liées aux décisions nos 228-AT-A-2011 et 134-AT-A-2013 et indirectement liées à la décision no 227‑AT‑A-2012, dans la mesure où l’enquêtrice a sollicité une expertise indépendante sur la façon dont les passagers à bord d’aéronefs de 30 sièges ou plus peuvent être affectés lorsqu’ils sont exposés à des allergènes d’arachides, de noix et de graines de sésame, par inhalation, ingestion ou exposition topique (par la peau) lorsqu’ils se trouvent à bord d’un aéronef. L’enquête ministérielle a également porté sur la façon dont les particules allergènes voyagent dans un tel environnement.
[40] L’Office confirme donc sa conclusion préliminaire énoncée dans la lettre-décision et conclut que la première partie du critère de révision des décisions sur les allergies est remplie, en ce sens que l’enquête ministérielle et le RTAPH constituent des faits nouveaux et une évolution des circonstances se rapportant aux décisions sur les allergies qui n’étaient ni connus ni aptes à être découverts au moment de l’audition des affaires à l’origine des décisions sur les allergies.
L’Office devrait-il conclure que les circonstances et faits nouveaux sont suffisamment importants pour justifier l’annulation ou la modification des décisions sur les allergies au titre de l’article 32 de la LTC?
[41] WestJet, Air Canada et Jazz soutiennent toutes les trois que le RTAPH et l’enquête ministérielle constituent des circonstances et des faits nouveaux suffisamment importants pour justifier une annulation ou une modification des décisions sur les allergies. Air Canada et Jazz réitèrent la position préliminaire de l’Office selon laquelle le RTAPH et l’enquête ministérielle résultaient d’importantes recherches, de consultations ainsi que des différentes étapes d’une procédure rigoureuse. Les trois transporteurs affirment que le RTAPH constitue un ensemble de principes contraignants qui s’applique de la même manière à tous les transporteurs fédéraux. De plus, Air Canada et Jazz soulignent que le RTAPH traite de manière égale toutes les allergies graves, par opposition aux décisions sur les allergies, qui établissent des ordonnances différentes en réponse aux différentes allergies. Enfin, Air Canada et Jazz affirment que le fait de les soumettre à une norme plus contraignante que le RTAPH porte atteinte à l’intégrité du Règlement.
[42] Aucune des demandeurs initiaux ayant fait part de sa position n’a abordé directement cette question.
[43] Les demandeurs initiaux ont présenté les demandes qui ont mené à la publication des décisions sur les allergies en vertu de l’article 172 de la LTC. Le paragraphe 172(1) permet à l’Office d’enquêter afin de déterminer s’il existe un obstacle aux possibilités de déplacement des personnes handicapées. Notamment, l’article 172 est un processus motivé par une plainte, ce qui signifie que l’Office peut s’attaquer à un obstacle présumé seulement après la présentation d’une demande. En règle générale, l’enquête menée par l’Office sur l’obstacle en question reposera sur des faits pertinents pour l’affaire particulière qui l’occupe. De plus, les pouvoirs de l’Office d’ordonner des mesures correctives en vertu du paragraphe 172(2) sont limités aux défenderesses en cause dans l’affaire en question.
[44] Toutes les demandeurs ont démontré à l’Office qu’elles (et, dans certains cas, leurs enfants mineurs) étaient des personnes ayant une déficience en raison des allergies graves dont elles souffraient et qu’elles avaient besoin d’accommodements pour pouvoir voyager par avion. Leurs demandes ont mis en lumière un problème important et ont conduit à la constatation par l’Office d’obstacles indus aux possibilités de déplacement des personnes ayant une déficience par certaines allergies, et à l’émission des ordonnances de mesures correctives dans les décisions sur les allergies. Cependant, les mesures correctives ordonnées reposaient sur les éléments de preuve dans chacune des affaires dont l’Office était saisi à ce moment-là, ce qui a occasionné une mosaïque d’ordonnances variant selon la nature de l’allergène, le transporteur en cause, l’aéronef qu’il exploitait et plusieurs autres facteurs.
[45] D’autre part, l’enquête ministérielle a permis à l’enquêtrice, plusieurs années plus tard, de s’attaquer à des questions liées aux décisions sur les allergies, dans un contexte beaucoup plus large. Des avis d’experts indépendants et bien au courant de l’information la plus récente ont été obtenus auprès d’un allergologue et immunologiste de premier plan et d’un groupe multidisciplinaire du Conseil national de recherches du Canada ayant une expertise en matière de génie aérospatial, de qualité de l’air interne, de ventilation, de santé environnementale, de sciences de l’exposition et de biologie. En outre, l’enquête ministérielle a recueilli les commentaires de quatre associations canadiennes de sensibilisation aux allergies, de tous les transporteurs aériens canadiens exploitant des aéronefs de 30 sièges passagers ou plus (17 transporteurs à ce moment-là) et de 37 autres transporteurs aériens étrangers.
[46] De même, l’élaboration du RTAPH a permis à l’Office d’examiner les questions traitées par les décisions sur les allergies dans un contexte plus large. Le paragraphe 170(1) de la LTC permet à l’Office de s’attaquer de manière plus systématique aux obstacles aux possibilités de déplacement des personnes handicapées en adoptant des règlements afin d’éliminer ces obstacles ou d’en prévenir de nouveaux. À cette fin, l’Office a rédigé le RTAPH à la suite de vastes consultations menées auprès des personnes handicapées, des organisations de défense des droits des personnes handicapées, de l’industrie, des membres du Comité consultatif sur l’accessibilité de l’Office et du grand public pendant trois ans. Le processus motivé par une plainte dont il est question à l’article 172 s’intéresse souvent aux circonstances dans lesquelles une personne handicapée a déjà rencontré un obstacle et se concentre sur la réparation appropriée qui devrait être accordée à la suite de l’incident. À l’inverse, la réglementation vise à éliminer les obstacles avant qu’ils surviennent, plutôt qu’après.
[47] En tant que moyen d’établir des normes sectorielles uniformes pour la réduction, l’élimination ou la prévention des obstacles pour les personnes handicapées, les règlements sont plus appropriés que l’arbitrage au cas par cas, qui concerne seulement des demandeurs individuels et un nombre limité de transporteurs. À présent que le RTAPH est en vigueur et qu’il établit des normes exhaustives pour toute l’industrie en ce qui a trait à l’accommodement des personnes handicapées en raison d’allergies graves, l’Office conclut que la situation actuelle — dans laquelle WestJet, Air Canada et Jazz se voient assujetties à des exigences plus lourdes et plus complexes que tous les autres transporteurs du réseau de transport fédéral — constitue un facteur important justifiant une annulation ou une modification des décisions sur les allergies.
[48] De plus, l’Office estime que les nouvelles données et les avis d’experts qui lui ont été présentés au cours de l’enquête ministérielle et tout au long du vaste processus de consultation qui a sous-tendu l’élaboration du RTAPH constituent une évolution importante des faits. L’Office estime que ces données et ces avis d’experts sont pertinents pour les décisions sur les allergies à un point tel qu’il aurait probablement statué différemment à l’égard des décisions si les données et avis avaient été disponibles.
[49] À la lumière de ce qui précède, l’Office conclut, en vertu de l’article 32 de la LTC, que ces faits nouveaux et que l’évolution des circonstances sont suffisamment importants pour justifier une annulation ou une modification des décisions sur les allergies.
Comment l’Office devrait-il annuler ou modifier les décisions sur les allergies?
[50] Dans la lettre-décision, l’Office a reconnu que le RTAPH est un règlement contraignant conçu pour assurer l’égalité d’accès des personnes handicapées au réseau de transport fédéral. L’article 53 du RTAPH, qui énonce l’exigence d’établissement d’une zone tampon d’une rangée, est en vigueur depuis le 25 juin 2020. L’Office a déclaré dans la lettre‑décision qu’au moment de réviser les ordonnances rendues dans les décisions sur les allergies, il ne réexaminerait pas les exigences établies par le RTAPH pour les transporteurs fédéraux en général. Compte tenu de la quantité de données et d’avis d’experts obtenus dans le cadre de l’enquête ministérielle et des nombreuses consultations menées auprès des défenseurs des droits des personnes handicapées lors de l’élaboration du RTAPH, l’Office s’attend à ce que ces exigences répondent généralement aux besoins de la plupart des passagers handicapés.
[51] Air Canada et Jazz soutiennent que la révision des décisions sur les allergies ne devrait pas se limiter aux zones tampons, mais devrait s’étendre aux autres mesures imposées dans ces décisions. La justification de cette position est que ces décisions imposent des accommodements compliqués et incohérents, qui varient en fonction d’un certain nombre de facteurs, notamment le type d’aéronef, la nature de l’allergène et la durée du préavis donné par le passager. Les données à jour et les témoignages d’experts évalués dans le cadre de l’enquête ministérielle et de l’élaboration du RTAPH ont révélé qu’une approche plus simple et plus cohérente pour tous les transporteurs dans tous les modes de transport suffirait à répondre aux besoins de la plupart des personnes qui souffrent d’un handicap en raison d’allergies graves, ce qui appuie l’annulation de toutes les ordonnances dans les décisions sur les allergies plutôt que seulement les exigences relatives aux zones tampons.
[52] Cela étant dit, dans le cadre des instances ayant mené aux décisions sur les allergies, l’Office a conclu que Mme Huyer, Mme Covell, Mme Daviau et le Dr Spence ont démontré qu’ils souffraient d’une déficience en raison de leurs allergies. L’Office a noté dans la lettre-décision que le paragraphe 172(3) de la LTC lui permet désormais d’ordonner des mesures correctives qui vont au-delà d’une norme réglementaire minimale si une personne handicapée démontre que de telles mesures sont nécessaires pour éliminer les obstacles qui subsistent malgré la réglementation, et qui sont spécifiques à ses besoins en lien avec son handicap. L’Office a déclaré dans la lettre-décision qu’au moment de décider d’annuler ou de modifier les décisions sur les allergies, il entendait examiner si les demandeurs initiaux dans le cadre des décisions sur les allergies ont des besoins spécifiques qui ne sont pas adéquatement pris en compte par la norme établie à l’article 53 du RTAPH et qui peuvent justifier des mesures correctives, au titre du paragraphe 172(3) de la LTC.
[53] L’Office souligne que durant ce processus de révision, Melanie Nugent n’a pas déposé de position et Mme Huyer n’a pas fait valoir qu’elle aurait besoin d’un accommodement au-delà de la zone tampon d’une rangée prévue à l’article 53 du RTAPH. L’Office conclut donc qu’il n’existe aucun élément de preuve venant étayer la nécessité d’une mesure corrective spécifique à ces demanderesses en ce qui concerne l’ordonnance rendue dans la décision no 228-AT-A-2011. Par conséquent, l’Office annule son ordonnance dans la décision no 228-AT-A-2011 et n’ordonne pas de mesures d’accommodement spécifiques à ces demanderesses.
[54] De même, ni Zack Rosenbaum ni l’enfant mineur représenté par M. Rosenbaum, les demandeurs dans l’affaire ayant donné lieu à la décision no 134‑AT‑A‑2013, n’ont déposé de position quant à la révision des décisions sur les allergies. L’Office conclut donc qu’il n’existe aucun élément de preuve venant étayer la nécessité d’une mesure corrective spécifique à ces demandeurs en ce qui concerne l’ordonnance rendue dans la décision no 134-AT-A-2013. L’Office annule par conséquent son ordonnance dans la décision no 134-AT-A-2013 et n’ordonne pas de mesures d’accommodement spécifiques à ces demandeurs.
[55] Le Dr Spence n’aborde pas ses besoins spécifiques dans le cadre de ce processus de révision, mais il soutient que les allergènes des squames de chat agissent différemment dans l’air que les allergènes des noix ou des arachides. Bien qu’il cite des sources, une seule des trois sources est accessible au public et elle ne traite pas des besoins individuels du Dr Spence.
[56] Mme Covell soutient qu’elle ne peut pas voyager à bord d’un aéronef à bord duquel se trouve un chat parce qu’elle ne parvient pas à respirer, même avec une zone tampon de cinq rangées. Elle affirme qu’une zone tampon d’une rangée serait pire. Cependant, Mme Covell n’a pas fourni, pendant le processus de révision, de document médical étayant ses affirmations. Il ne serait donc pas approprié d’accorder l’accommodement demandé par Mme Covell dans le cadre de ce processus.
[57] Mme Daviau soutient pour sa part qu’elle souffre plus que la moyenne des personnes allergiques aux animaux de compagnie, et qu’une réduction de la zone tampon de cinq rangées à une seule rangée provoquerait chez elle davantage de crises d’asthme et des douleurs plus aiguës aux oreilles et aux sinus. Elle ajoute que la gestion de ces symptômes l’obligerait à prendre des médicaments supplémentaires et lui causerait un surcroît de stress. Bien que Mme Daviau ne présente pas non plus de documentation médicale à l’appui de ses affirmations pour ce processus de révision, elle fournit une description de ses symptômes et des stratégies d’atténuation qu’elle emploie à titre de preuve.
[58] L’Office a souligné dans les décisions sur les allergies qu’il s’attend à ce que les personnes allergiques prennent les mêmes précautions à bord d’un aéronef que dans leur vie quotidienne, ce qui peut signifier, entre autres stratégies d’atténuation, nettoyer les surfaces avant tout contact, comme prévu au paragraphe 34(1) du RTAPH, ou prendre des médicaments en cas de contact avec un allergène. De plus, étant donné le nombre d’avis d’experts dont l’Office a tenu compte au cours de l’enquête ministérielle et lors de l’élaboration du RTAPH, l’Office conclut que le dossier dont il est saisi ne lui permet pas d’ordonner, dans le cadre de ce processus de révision, un accommodement pour les demanderesses initiales surpassant la norme réglementaire d’une zone tampon d’une rangée. Pour cette raison et pour les motifs exposés ci-avant, l’Office annule également l’ordonnance rendue dans la décision no 227-AT-A-2012 et n’ordonne pas pour le moment de mesures d’accommodement spécifiques pour le Dr Spence, Mme Covell et Mme Daviau.
[59] Néanmoins, l’Office a reconnu ci-avant que les normes minimales énoncées dans le RTAPH peuvent ne pas répondre aux besoins de toutes les personnes handicapées. Si les demanderesses initiales (ou toute autre personne handicapée) ont besoin d’accommodements qui vont au-delà des normes réglementaires, elles peuvent demander aux transporteurs de tels accommodements, étayés par des preuves médicales. Si elles se voient refuser un accommodement nécessaire, elles peuvent demander une réparation auprès l’Office en vertu de l’article 172 de la LTC. Elles doivent alors inclure la documentation médicale émise par le médecin traitant dans la demande afin de justifier la nécessité d’un accommodement plus important que le prévoit le RTAPH de sorte que l’Office puisse étudier la possibilité d’accorder une telle réparation.
CONCLUSION
[60] Ayant conclu que l’enquête ministérielle et le RTAPH constituent des faits nouveaux ou une évolution des circonstances suffisamment importants pour justifier une révision, une annulation ou une modification des décisions sur les allergies et que les demanderesses initiales n’ont pas prouvé avoir besoin d’une mesure d’accommodement spécifique à leurs besoins allant au-delà de la norme réglementaire prévue à l’article 53 du RTAPH, l’Office annule les ordonnances qu’il a rendues dans les décisions sur les allergies.
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