Décision n° 334-R-2016
RÉSUMÉ
[1] L’Office s’est penché sur la question de savoir, pour les besoins du calcul du revenu admissible maximal (RAM) de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN), si la distance parcourue par CN au-delà de la cour de triage Thornton à Vancouver et de la cour de triage Neebing à Thunder Bay devrait être incluse dans le calcul de la longueur moyenne de ses mouvements pour la campagne agricole.
[2] Les trois principales questions à traiter dans la présente détermination sont les suivantes :
- L’Office a-t-il le pouvoir discrétionnaire pour déterminer la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole?
- Si oui, quelle est la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole?
- Est-ce que la requête de CN visant à inclure la distance parcourue au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing cadre avec cette méthodologie?
[3] Pour les raisons énoncées dans la présente détermination, l’Office conclut ce qui suit :
- L’Office a le pouvoir discrétionnaire pour établir la méthodologie pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole.
- La longueur des mouvements pour une paire formée d’un point d’origine et d’un point de destination (OD) en particulier devrait être déterminée au moyen de la même méthodologie et des mêmes données de distances utilisées pour arriver à la longueur moyenne des mouvements de l’année de référence.
- La longueur des mouvements de l’année de référence n’incluait pas la distance parcourue au-delà de la cour de triage Thornton ou de la cour de triage Neebing et, par conséquent, la demande de CN ne cadre pas avec la méthodologie pour calculer la longueur moyenne des mouvements. Ces distances additionnelles ne devraient donc pas entrer dans le calcul de la longueur moyenne des mouvements de CN pour la campagne agricole.
INTRODUCTION
[4] Le 29 décembre 2015, l’Office a émis la décision no 400-R-2015 (calcul du RAM) renfermant son calcul du RAM pour la campagne agricole 2014-2015. Pour ce calcul, l’Office a déterminé que la proposition de CN d’inclure la distance qu’elle a parcourue au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing pour définir la longueur des mouvements qui servira à calculer le RAM de CN pour 2014-2015 (question sur la distance parcourue), représentait un changement important et complexe de la méthodologie, et ne cadrerait peut-être pas avec la manière dont les montants de l’année de référence ont été établis dans la LTC.
[5] Ainsi, l’Office n’a pas apporté les ajustements proposés relativement à la question des distances parcourues pour les besoins du calcul du RAM pour 2014-2015, et a remis son calcul à plus tard en attendant les résultats d’une analyse approfondie.
[6] La présente décision renferme la détermination de l’Office sur la question des distances parcourues.
CONTEXTE
[7] Le RAM est la limite réglementaire du revenu global que peuvent gagner CN et la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) pour le mouvement du grain de l’Ouest.
[8] La formule de calcul du RAM est énoncée au paragraphe 151(1) de la LTC, comme suit :
MRE = [A/B + ((C-D) x $0.022)] x E x F
où
A représente le revenu de la compagnie pour le mouvement du grain au cours de l’année de référence;
B le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l’année de référence;
C le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu’il est déterminé par l’Office;
D le nombre de milles correspondant à la longueur moyenne des mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de l’année de référence;
E le nombre de tonnes métriques correspondant aux mouvements de grain effectués par la compagnie au cours de la campagne agricole, tel qu’il est déterminé par l’Office;
F l’indice des prix composite afférent au volume, tel qu’il est déterminé par l’Office.
[9] Les facteurs A, B et D sont fixés dans la LTC et ne peuvent pas changer, tandis que les facteurs C, E et F sont déterminés par l’Office lorsqu’il calcule le RAM pour chaque campagne agricole.
[10] Dans ses présentations finales pour le calcul du RAM pour 2014-2015, CN a demandé à l’Office d’accepter l’ajout de distances en conséquence de la question des distances parcourues.
[11] CN a fait valoir qu’en raison d’une erreur d’algorithme dans les systèmes de données, le système ne tenait pas compte de toute la distance parcourue pour transporter le grain du point d’origine dans les Prairies jusqu’à la dernière destination aux ports de Vancouver et de Thunder Bay, mais plutôt seulement la distance à partir du point d’origine dans les Prairies jusqu’aux installations de triage principales des cours Thornton et Neebing. De l’avis de CN, si la distance parcourue indiquée dans le calcul du facteur C (longueur moyenne des mouvements) ne tenait compte que du mouvement jusqu’aux installations de triage principales de Thornton et Neebing, et non de la distance entière jusqu’à la dernière destination portuaire où le grain est chargé à bord de navires en vue d’être exporté, alors son RAM serait sous-évalué.
[12] Le 23 octobre 2015, CN a déposé des présentations écrites auprès de l’Office indiquant que selon elle, les ajustements proposés étaient de nature courante et pouvaient être apportés dans le cadre du calcul du RAM pour 2014-2015 par l’Office, sans analyse approfondie ni autre consultation.
[13] Le 6 novembre 2015, l’Office a émis la décision no LET-R-69-2015 dans laquelle il a conclu que la question des distances parcourues n’était pas une question de nature courante et nécessitait une analyse approfondie.
[14] L’Office a indiqué avoir des raisons de croire que « cette sous-évaluation alléguée de la distance pourrait ne pas être nécessairement attribuable à une erreur d’algorithme, mais plutôt au fait que la distance pourrait avoir été inscrite de la même façon depuis l’établissement du programme du RAM ». Selon le raisonnement de l'Office, si c’était le cas, il ne conviendrait pas d’utiliser une méthode différente de celle utilisée pour l’année de référence pour calculer la distance entre un point d’origine et un point de destination donnés s’il n’y a pas eu de changement dans les activités ferroviaires. L’Office a fondé sa décision sur le fait que ses dossiers ont montré que des distances plus courtes avaient été systématiquement consignées à chacune des campagnes agricoles depuis la création du programme du RAM. L’Office était également d’avis que la distance plus courte consignée à ce jour dans le programme du RAM pourrait s’expliquer par la manière dont les frais des mouvements ont été calculés pour déterminer les données de l’année de référence. L'Office a également fourni comme raisonnement que s’il permettait l’ajout de distances en 2014-2015, il risquait, en fait, d’introduire des frais qui ont déjà été comptabilisés dans l’année de référence.
[15] En conséquence, l’Office a décidé qu’il rendrait plus tard sa décision sur la question des distances parcourues et a donné à CN l’occasion de fournir des informations confirmant que les distances additionnelles demandées pour la campagne agricole 2014-2015 ont été calculées de la même façon que les distances de l’année de référence. Cela dit, CN a été appelée à prouver que des distances plus grandes ont également été utilisées dans le calcul pour l’année de référence. L’Office a indiqué que si CN fournissait les informations demandées, il accepterait l’ajustement proposé, mais que si CN n’était pas en mesure de démontrer que les montants de l’année de référence ont été obtenus en utilisant les mêmes données de distance que celles proposées par CN pour 2014-2015, l’Office considérerait la question comme étant importante et, conformément au processus établi pour la gestion du programme du RAM, une décision finale sur la question serait reportée jusqu’à la campagne agricole 2015-2016, et les changements proposés ne seraient pas considérés pour les besoins de la détermination sur le RAM de 2014-2015.
[16] Le 20 novembre 2015, CN a déposé des présentations supplémentaires relativement à la question des distances parcourues dans lesquelles elle indique que selon elle, l’Office ne peut pas appliquer comme bon lui semble la formule du RAM prescrite dans la LTC. Elle fait valoir qu’une lecture simple des dispositions permet à l’Office de seulement calculer le facteur C de la formule du RAM comme étant la distance entre le point d’origine et la destination finale (c.-à-d. inclure la distance supplémentaire au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing). Selon CN, il s’agit d’un simple exercice mathématique n’admettant aucun pouvoir discrétionnaire. Du point de vue de CN, le rôle de l’Office dans le calcul du RAM au cours d’une campagne agricole donnée ne consiste qu’à calculer les facteurs C et E, et il n’a pas le pouvoir de vérifier s’il y a eu une incohérence entre un facteur C ajusté pour la campagne agricole 2014-2015 et les montants de l’année de référence. CN a également affirmé que l’Office est tenu d’inclure toutes les distances calculées du point d’origine au point de destination lorsqu’il calcule le facteur C, citant, pour étayer son point de vue, la décision de la Cour d’appel fédérale (CAF) dans l’affaire Canadien Pacifique c. Canada (Office national des transports) (1992) A.C.F. no 151 N. R. 16, dans laquelle la CAF a défini le terme « mouvement » comme étant [traduction] « tout le processus ou toute la série d’actions permettant le transport du grain du point d’origine au point de destination et ne se terminant que lorsque les wagons sont placés pour être déchargés ».
[17] CN a aussi affirmé qu’elle n’avait pas les informations demandées par l’Office sur la façon dont les montants de l’année de référence ont été calculés, puisque c’est le législateur qui établit les montants de l’année de référence dans la LTC et qu’incidemment, l’Office lui impose un fardeau de la preuve inapproprié. Finalement, CN a affirmé que dans ses rapports, elle a toujours consigné des données plus basses que la longueur moyenne annuelle réelle de ses mouvements, en conséquence de la question des distances parcourues.
[18] Dans la décision no 400-R-2015, l’Office a déterminé que :
- CN n’avait pas remis à l’Office les preuves factuelles demandées dans la décision no LET-R-69-2015;
- L’affaire était importante et devait être examinée en profondeur;
- Les ajustements proposés concernant l’ajout de distances dans les ports de Vancouver et de Thunder Bay ne seraient pas faits aux fins du calcul du RAM pour 2014-2015.
[19] L’Office a également demandé à son personnel de commencer immédiatement un examen approfondi de cette affaire en vue de déterminer comment les coûts des mouvements dans les ports ont été calculés, au moment où les statistiques de l’année de référence ont été établies pour la formule du RAM.
[20] Le personnel de l’Office a par la suite terminé son examen, qui a révélé que la longueur moyenne des mouvements pour l’année de référence ne comprenait que les distances de CN vers les cours de triage Thornton et Neebing, et n’incluait pas les distances additionnelles que propose maintenant CN. Le personnel a également trouvé des preuves que les activités et les frais connexes du transport du grain par train vers la destination finale pour le chargement dans le port aux terminaux de Vancouver et de Thunder Bay ont été pris en compte dans le calcul des montants de revenus de l’année de référence.
[21] Le 19 février 2016, le rapport d’examen du personnel de l’Office a été remis à CN, qui a eu l’occasion de fournir d’autres commentaires, preuves ou clarifications pour que l’Office en tienne compte.
[22] Le 28 mars 2016, CN a déposé sa réponse au rapport d’examen du personnel de l’Office, dans laquelle elle a fait les affirmations suivantes :
- L’Office, en appliquant la formule du RAM, doit calculer la distance de transport sur une ligne de chemin de fer jusqu’à destination, et non seulement jusqu’à un lieu intermédiaire. L’Office n’a pas de pouvoir discrétionnaire lorsqu’il applique la formule du RAM prescrite par la LTC, et son cadre de référence pour examiner cette affaire dépassait son mandat et ses pouvoirs. L’Office, en s’appuyant largement sur des documents externes pour interpréter un texte législatif ayant peu à voir avec les régimes antérieurs, a fait fi des grandes règles d’interprétation législative selon lesquelles c’est uniquement lorsqu’au moins deux interprétations plausibles créent une ambiguïté véritable que les tribunaux peuvent recourir à des moyens d’interprétation externes.
- Le rapport d’examen était incorrect lorsqu’il a été conclu que les montants de l’année de référence avaient été calculés à partir des régimes antérieurs, notamment du barème de taux et des exercices de calcul des frais. CN a fait valoir que depuis 1995, les quantités de grain que les compagnies de chemin de fer régies sont autorisées à charger, ou ont réellement chargées, ont été dissociées des frais des compagnies de chemin de fer, et que les montants de l’année de référence du RAM ne sont pas fondés sur le barème de taux de 1998. Pour appuyer son affirmation, CN fait valoir qu’en ce qui la concerne, le facteur D dans la formule du RAM est de 1 045, où la longueur moyenne réelle des mouvements de CN en 1998 a été de 1 013. Elle affirme également que les revenus réels ne sont pas fondés sur l’examen du calcul des frais de 1992 ni sur le barème de taux de 1995-1996.
ANALYSE ET CONSTATATIONS DE L’OFFICE
[23] Trois questions principales doivent être examinées pour rendre une décision sur la question des distances parcourues :
- L’Office a-t-il le pouvoir discrétionnaire pour déterminer la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole (facteur C de la formule)?
- Si oui, quelle est la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole (facteur C de la formule)?
- Est-ce que la demande de CN pour inclure la distance parcourue au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing cadre avec cette méthodologie?
1. L’Office a-t-il le pouvoir discrétionnaire pour déterminer la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole (facteur C de la formule)?
[24] Selon un principe juridique établi, « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur »Note de bas de page 1.
[25] Aux termes de cette approche, l’Office conclut que le paragraphe 151(1) lui confère le pouvoir de calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole au moyen de la méthodologie qu’il estime appropriée. Le terme « longueur moyenne des mouvements » n’est pas défini dans la LTC, et il revient donc à l’Office d’interpréter ces termes en sa qualité d’instance de réglementation économique experte chargée d’administrer le régime du RAM. La lecture simple de la définition du facteur C renforce ce point de vue, car l’énoncé « tel qu’il est déterminé par l’Agence [sic] » dans cette définition accorde à l’Office un pouvoir explicite d’interprétation.
[26] De plus, par souci de cohérence, l’expression « tel qu’il est déterminé par l’Office » doit avoir la même signification dans tout le paragraphe 151(1) de la LTC. Cette phrase apparaît également dans le facteur F :
L’IPCAV « tel qu’il est déterminé par l’Office ». « IPCAV » est un terme technique unique au régime du RAM; il n’a pas de signification ni de méthodologie indépendante en dehors du contexte du RAM. En conséquence, l’Office ne pourrait pas remplir son obligation statutaire de déterminer l’IPCAV s’il n’avait pas aussi le pouvoir d’établir une méthodologie appropriée pour ce faire. L’expression « tel qu’il est déterminé par l’Office » doit nécessairement être interprétée comme conférant à l’Office le pouvoir de déterminer une méthodologie pour calculer l’IPCAV au facteur F. Elle doit également être interprétée comme fournissant le même pouvoir en ce qui a trait à la détermination de la longueur moyenne des mouvements au facteur C.
[27] Finalement, la définition du facteur C devrait être interprétée conformément à l’objectif statutaire recherché avec la formule du RAM. Le programme du RAM a été instauré en 2000 pour remplacer l’ancien régime du barème des taux maximaux (BTM) dans le but de donner aux compagnies de chemin de fer régies une certaine souplesse en matière de prix, tout en protégeant les producteurs contre des hausses de prix. Le mécanisme choisi par le législateur pour instaurer cet objectif consiste à limiter les revenus des compagnies de chemin de fer conformément à la formule du RAM. Il est évident que d’après la formule, l’objectif de son élément (C – D) est d’ajuster le RAM en fonction d’une hausse ou d’une baisse de la longueur moyenne des mouvements par rapport à l’année de référence. Pour atteindre cet objectif, l’Office doit absolument avoir le pouvoir discrétionnaire pour utiliser la méthodologie qu’il estime appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements.
2. Quelle est la méthodologie appropriée pour calculer la longueur moyenne des mouvements pour la campagne agricole (facteur C de la formule)?
[28] La formule du RAM permet d’établir le maximum de revenu que les compagnies de chemin de fer régies peuvent gagner pour transporter le grain admissible au cours d’une campagne agricole donnée. La formule permet également d’établir le RAM d’une campagne agricole donnée par rapport à l’« année de référence » des compagnies (c.-à-d., 2000-2001).
[29] Les montants de l’année de référence à comptabiliser dans le RAM de CN sont établis à l’alinéa 151(2)a) de la LTC à 348 millions de dollars en revenus, fondés sur le transport de 12,437 millions de tonnes de grain (c.-à-d., le facteur B) sur une longueur moyenne de mouvements de 1 045 milles (c.-à-d., le facteur D).
[30] La formule permet de calculer le RAM pour chaque année de référence comme étant le montant de revenu de l’année de référence ajusté en fonction de l’inflation et de la fluctuation du nombre de tonnes transportées ou de milles parcourus comparativement à l’année de référence.
[31] L’ajustement de la longueur moyenne des mouvements (c.-à-d., le facteur C moins le facteur D) sert à autoriser à la compagnie de chemin de fer un montant de revenu additionnel, si la longueur moyenne de ses mouvements au cours d’une campagne agricole donnée est plus élevée qu’elle l'était au cours de l’année de référence, ou à l’inverse, un montant de revenu moindre si la longueur moyenne des mouvements au cours d’une campagne agricole est plus basse que celle de l’année de référence. De la même façon, si la longueur moyenne des mouvements au cours d’une campagne agricole est égale à celle de l’année de référence, la formule ne devrait pas donner lieu, dans le RAM, à une hausse ou à une baisse fondée sur la distance parcourue.
[32] L’Office conclut donc que, compte tenu de la logique et de l’intention de la formule du RAM, le facteur C pour le mouvement du grain pour un appariement OD particulier au cours d’une campagne agricole donnée doit être calculé au moyen de la même méthodologie que pour le calcul du facteur D de l’année de référence.
[33] De plus, comme les compagnies de chemin de fer transportent le grain sur des rails dont la longueur ne varie jamais, la distance pour chaque paire OD, telle qu’elle est utilisée dans l’année de référence, devrait rester la même pour les campagnes agricoles subséquentes. Les données historiques sur les distances OD ne devraient changer qu’en conséquence d’une modification physique à la route ou à la longueur de la ligne du chemin de fer qui se produirait après l’année de référence, notamment en raison d’un réacheminement attribuable à des cessations d’exploitation, à la construction d’une ligne, etc.
3. Est-ce que la demande de CN pour inclure la distance parcourue au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing cadre avec cette méthodologie?
[34] Ayant a déterminé que la longueur moyenne des mouvements pour une campagne agricole devait être calculée en appliquant la même méthodologie que celle permettant d’établir la longueur moyenne des mouvements de l’année de référence 2000-2001, l'Office doit maintenant déterminer si les données de l’année de référence sur les distances parcourues incluaient le nombre de milles parcourus au-delà des cours de triage Thornton et Neebing.
[35] Si les éléments de preuve indiquent, selon la prépondérance des probabilité, que le facteur D a été établi au moyen de distances mesurées à partir du point d’origine dans les Prairies jusqu’aux installations de triage principales, il serait inapproprié d’utiliser une valeur pour le facteur C qui incorporerait des distances additionnelles à partir des installations de triage principales jusqu’au port où le navire est prêt à être chargé, car ce faisant, les compagnies de chemin de fer profiteraient d’un RAM artificiellement gonflé. De la même manière, si les éléments de preuve indiquent, selon la prépondérance des probabilités, que le facteur D a été établi au moyen de distances mesurées à partir du point d’origine jusqu’aux lieux de chargement des navires, le fait de ne pas tenir compte des distances entre les installations de triage principales et ces lieux réduirait le RAM de façon inappropriée.
[36] Parce que la LTC précise, au facteur D, la longueur moyenne des mouvements effectués par chaque compagnie de chemin de fer régie au cours d’une année de référence en regroupant les mouvements de chaque paire OD au lieu de les calculer séparément, et parce qu’aucun document n’explique de façon simple comment le facteur D a été établi, l’Office a dû examiner attentivement et bien soupeser l’information disponible sur le calcul du facteur D afin de déterminer si les distances parcourues entre les principales cours de triage et les lieux de chargement des navires ont été incluses dans les calculs. Une grande partie de cette information figurait dans le rapport d’examen du personnel, dans la réponse de CN au rapport, et dans les présentations de CN sur la question des distances parcourues.
[37] Après avoir considéré les informations devant lui, l’Office conclut que le facteur D n’inclut aucune des distances au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing, selon les indications suivantes :
- Le facteur D (et les facteurs A et B) a été établi au moyen de données de 1998 de la Base de données sur le transport ferroviaire des marchandises (BDTFM) des compagnies de chemin de fer;
- Les données sur le revenu de 1998 dans la BDTFM étaient fondées sur le BTM établi par l’Office qui, pour ce faire, s’était appuyé sur l’examen du calcul des frais de 1992;
- La méthodologie de l’examen du calcul des frais de 1992 utilisait les distances des mouvements mesurées à partir du point d’origine jusqu’aux cours de triage Thornton et Neebing, mais pas plus loin.
[38] Voici le contexte et les éléments de preuve de ces conclusions.
a. Historique législatif
[39] Le législateur a établi une série de dispositions législatives régissant les prix facturés par les compagnies de chemin de fer pour le transport du grain de l’Ouest : La Loi sur le transport du grain de l’Ouest (LTGO) de 1983 prévoyait un barème de taux annuels qui a été remplacé par le régime du BTM introduit dans la LTC de 1996, lequel BTM a à son tour été remplacé par le RAM en 2000.
[40] En vertu de la LTGO, l’Office (appelé Commission canadienne des transports jusqu’en 1988 et Office national des transports de 1988 à 1996) calculait le BTM annuel à partir des frais de transport du grain. Les études sur le calcul des frais pour soutenir ces calculs étaient menées tous les quatre ans. La dernière étude a été réalisée pour l’année civile 1992. Le dernier barème de taux établi en vertu de la LTGO était pour la campagne agricole 1995-1996 et était fondé sur l’examen du calcul des frais de 1992.
[41] Selon les dispositions sur le BTM de la LTC de 1996, ce barème devait être déterminé en fonction du barème de taux de la LTGO de 1995-1996, mais en y apportant des ajustements en tenant compte de facteurs comme l’inflation. S’appuyant sur le barème de l’année 1995-1996, le BTM était fondé sur l’examen du calcul des frais de 1992.
[42] Le régime du RAM instauré à partir de 2000 établissait les facteurs de l’année de référence pour le revenu (facteur A), le nombre de tonnes (facteur B), et la longueur moyenne des mouvements (facteur D) au moyen des chiffres de 1998 tirés de la BDTFM des compagnies de chemin de fer, qui étaient fondés sur le BTM.
b. Méthode de calcul des frais de 1992
[43] Les frais de 1992 étaient calculés au moyen d’un modèle appliqué par l’Office, mais ayant peu changé depuis 1969, et qui s’appuie sur le calcul des frais d’activités précises effectuées par les compagnies de chemin de fer.Note de bas de page 2
[44] La plupart des mouvements de grain par chemin de fer sont effectués en trois étapes, puis refaits en sens inverse pour retourner les wagons vides à leur point de départ :
- les wagons sont ramassés sur le site du client, amenés à une première cour de triage puis accrochés à un train;
- le train part de la première cour de triage et se rend jusqu’à celle de la destination;
- les wagons sont décrochés du train et livrés au client.
[45] Les frais de mouvement du train entre la première cour et la cour de destination (c.-à-d., étape 2) sont hautement influencés par la quantité de tonnes transportées et les distances parcourues entre ces cours de triage et, en conséquence, il est logique de lier les revenus à la longueur des mouvements entre ces deux emplacements.
[46] Toutefois, les frais de ramassage à la cour d’origine (c.-à-d., étape 1) et de livraison à destination (c.-à-d., étape 3) sont hautement influencés par des facteurs comme la configuration des cours de triage, le réseau ferroviaire urbain et le nombre d’intersections à niveau, mais aussi par la quantité de tonnes de marchandises transportées et la longueur des mouvements. En conséquence, ces frais ont été calculés dans le modèle de calcul des frais en fonction du temps (minutage des manœuvres dans les cours de triages ou MMT) requis pour qu’une équipe de train effectue toutes les activités nécessaires pour compléter les étapes 1 et 3. Cette démarche cadre avec ce qu’affirme CN dans une note technique selon laquelle, pour que le calcul du RAM fonctionne comme il était prévu, [traduction] « la longueur des mouvements dans la formule doit être calculée en fonction d’une méthode axée sur les frais de 1992 pour que, dans le plafond de revenu, il y ait un suivi adéquat des charges de travail changeantes pour transporter le grain jusqu’au port ».
[47] La documentation de l’exercice de calcul des frais de 1992 pour les études de CN montre que les frais des activités dans les cours de triage Thornton et Neebing et entre ces cours et les installations de chargement dans le port ont été comptabilisés dans le MMT, mais pas le nombre de trains-milles, le nombre de tonnes-milles brutes ni aucune autre variable sur les distances parcourues sur les lignes.
c. Variable de la Base de données sur le transport du grain de 1998 (BDTG) sur les distances.
[48] Les données sur les distances parcourues figurant dans la BDTFM 1998 pour les besoins du programme du BTM ont été enregistrées jusqu’aux installations de triage principales à Vancouver et à Thunder Bay, mais pas plus loin, conformément à la méthodologie de calcul des frais de 1992.
[49] Dans sa BDTG de 1998 (c.-à-d. un sous-ensemble de la BDTFM), CN a consigné par exemple les données représentatives ci-après pour les mouvements en provenance d’Aberdeen, en Saskatchewan, et à destination du secteur du terminal de Vancouver :
Année | Origine | Nom du point d’origine | Province du point d’origine | Destination | Nom de la destination | Province du point de destination | Milles-wagons |
---|---|---|---|---|---|---|---|
98 | 072417 | Aberdeen | SK | 093314 | North Vancouver | C.-B. | 1102 |
98 | 072417 | Aberdeen | SK | 093605 | Port Mann | C.-B. | 1102 |
98 | 072417 | Aberdeen | SK | 093724 | Lulu Yard | C.-B. | 1102 |
98 | 072417 | Aberdeen | SK | 093768 | New West | C.-B. | 1102 |
98 | 072417 | Aberdeen | SK | 093900 | Vancouver | C.-B. | 1102 |
[50] Sans tenir compte de la destination finale, tous les mouvements de grain à partir d’un seul endroit (c.-à-d., Aberdeen, en Saskatchewan) vers différents endroits de fin de parcours dans la région de Vancouver avaient la même donnée de distance parcourue de 1 102 milles, soit la distance jusqu’à Port Mann (renommée par la suite la cour de triage Thornton).
[51] Pour les autres destinations au-delà de Port Mann (c.-à-d. de la cour de triage Thornton), la même valeur représentant la longueur des mouvements a été enregistrée, ce qui démontre que toutes les distances ont été calculées jusqu’à la cour de triage Thornton, jamais plus loin, pour les besoins du programme de BTM.
[52] De la même façon, la BDTG 1998 de CN renfermait les données représentatives ci-après pour les mouvements en provenance de Regina et de Kindersley, en Saskatchewan, jusqu’au terminal de Thunder Bay :
Année | Origine | Nom du point d’origine | Province du point d’origine | Destination | Nom de la destination | Province du point de destination | Milles-wagons |
---|---|---|---|---|---|---|---|
98 | 070100 | Regina | SK | 058000 | Thunder Bay | ON | 815 |
98 | 070100 | Regina | SK | 058017 | McKellar Island | ON | 815 |
98 | 076257 | Kindersley | SK | 058000 | Thunder Bay | ON | 1034 |
98 | 076257 | Kindersley | SK | 058017 | McKellar Island | ON | 1034 |
[53] La distance jusqu’au terminal de Thunder Bay a toujours été calculée jusqu’à Thunder Bay, jamais plus loin, pour les besoins du programme de BTM. La distance supplémentaire vers l’île McKellar n’a pas fait augmenter la longueur des mouvements.
[54] Bref, la BDTFM de 1998, utilisée pour déterminer la longueur moyenne des mouvements de l’année de référence du RAM des compagnies de chemin de fer régies, n’incluait pas la distance supplémentaire au-delà des cours de triage Thornton et Neebing. En effet, jamais entre 1992 et 2014 les données présentées par CN pour les besoins du BTM ou du RAM n’ont pris en compte la distance parcourue au-delà de la cour de triage Thornton et de la cour de triage Neebing.
d. Rapport de l’Office à Arthur Kroeger
[55] La preuve que le BTM appliqué en 1998 était fondé sur l’examen du calcul des frais de 1992 se trouve dans un document que l’Office a remis à Arthur Kroeger en 1999.
[56] Le gouvernement fédéral de l’époque avait demandé à M. Kroeger d’analyser le système de manutention du grain de l’Ouest et la réglementation connexe, et son rapport a servi de fondement à la création du RAM. Dans le cadre de cet examen, il a demandé l’aide de l’Office pour certaines questions. Un rapport du 16 juillet 1999 de l’Office à l’intention de M. Kroeger renfermait la déclaration suivante :
[Traduction]
« Lorsque la LTGO a été abrogée, une nouvelle procédure fortement inspirée du processus initial de la LTGO a été établie pour calculer les taux pour le grain de l’Ouest. Les taux maximums que l’Office fixe dans le cadre de son mandat actuel représentent un multiple des taux de l’annexe III de la LTC. Toutefois, les taux de cette annexe ont été fixés en fonction des frais établis dans la LTGO de 1992. Donc tous les taux de l’Office établis pour le grain de l’Ouest sont, en fait, fondés sur les frais établis dans la LTGO de 1992. L’Office a récemment annoncé les taux pour la campagne agricole 1999-2000. Il s’agira de la sixième campagne agricole dans laquelle les taux seront fondés sur les frais établis dans la LTGO de 1992. »
[57] Cette déclaration – faite à une époque où l’établissement du programme du RAM était envisagé – montre qu’on continue de s’appuyer sur le modèle de calcul des frais de 1992.
e. Note technique de CN
[58] D’autres preuves montrant que le BTM et le RAM étaient fondés sur la méthodologie de calcul des frais de 1992 figurent dans une note technique de février 2000 que CN a elle-même remise à l’Office. Cette note portait sur des questions d’administration du programme du RAM et sous la rubrique portant sur la formule du plafond de revenu, se trouvait l’énoncé suivant :
[Traduction]
La formule du plafond de revenu a été établie à partir du barème de taux fondés sur les frais de 1992, avec une indexation annuelle à l’inflation et des ajustements en vue de tenir compte des hausses de productivité depuis 1992. Il est reconnu, dans la formule, que la longueur des mouvements a une incidence importante sur le revenu par tonne, donc on intègre un ajustement de 0,022 $/tonne-mille pour chaque mille supplémentaire parcouru. La longueur des mouvements dans la formule doit être déterminée en fonction de la méthodologie fondée sur les frais de 1992 pour que le plafond de revenu tienne bien compte de la charge de travail changeante que représente le transport du grain vers un port. [soulignement ajouté]
[59] L’énoncé ci-après figurait aussi dans cette note sous la rubrique portant sur la longueur des mouvements :
[Traduction]
« […] La longueur des mouvements était déterminée au moyen du ratio entre le nombre de tonnes-milles et le nombre de tonnes. Le nombre de tonnes-milles était déterminé en fonction de la distance parcourue par trains, de cour de triage à cour de triage […] Les frais dans les terminaux étaient calculés en fonction du temps en minutes qu’il fallait au personnel de la cour de triage pour préparer le départ d’un mouvement ou en prendre réception en fin de parcours, et ces minutes avaient en général peu de liens avec la distance parcourue à l’intérieur du terminal. En conséquence,la méthodologie réglementaire de calcul des frais ne permettait pas un ajustement de la longueur du mouvement pour tenir compte de la distance parcourue à l’intérieur des terminaux. » [soulignement ajouté]
[60] Cette note technique, qui a été remise à l’Office peu après l’instauration du programme du RAM, indiquait que CN comprenait à ce moment-là que la formule du RAM et les montants de l’année de référence qu’elle renfermait provenaient de l’ancien régime du BTM, que la longueur des mouvements devait être déterminée de la même façon qu’elle l’avait été pour établir le barème de taux fondé sur les frais de 1992, et que la longueur moyenne des mouvements n’incluait pas les distances au-delà des principales cours de triage.
f. Déclarations du gouvernement lors du débat d’un comité parlementaire sur le calcul du RAM
[61] Lorsque le projet de loi C-34, qui introduisait les dispositions sur le RAM dans la LTC, a été débattu au Parlement et étudié par le Comité permanent des transports, le ministre des Transports de l’époque, l’honorable David Collenette, a fait la déclaration suivante lors de la transition entre les régimes du BTM et du RAM :
[traduction]
Le projet de loi apporte des modifications importantes à l’égard de quatre grandes questions. Le barème des taux maximaux aux articles 150 à 152 de la Loi sur les transports au Canada est remplacé par un revenu admissible maximal que le Canadien National et le Canadien Pacific [sic] peuvent tirer annuellement du transport du grain. Cette modification accroîtra la souplesse en matière de prix et les économies dans le système de manutention et de transport du grain, tout en abaissant les frais de transport pour les producteurs de l’Ouest. Le revenu admissible maximal produira des économies évaluées à 178 millions de dollars, chiffre qui est basé sur un taux réel pour le 1er août de 32,92 $ la tonne, ce qui correspond à des revenus ferroviaires totaux de 988 millions de dollars pour une récolte typique de 30 millions de tonnes.
Le gouvernement, dans sa décision du 10 mai, a fixé le nouveau revenu admissible maximal à 27 $ la tonne, soit une réduction de 18 pour cent. Cela limitera l’an prochain les revenus des chemins de fer à 810 millions de dollars, soit une réduction de 178 millions de dollars. Il s’agit d’une somme énorme, Monsieur le président, et j’espère que les agriculteurs de l’ouest du Canada verront ces économies se répercuter sur leurs comptes durant l’année qui vientNote de bas de page 3. […]
[62] Rick Borotsik (Brandon—Souris, PC) a fait la déclaration suivante :
[traduction]
Parlons donc de cette politique. Il est question de 178 millions de dollars, ce qui est au mieux une estimation des économies que vous comptez réaliser, parce que c’est fondé sur une réduction de 18 pour cent, en fonction de 30 millions de tonnes métriques, si je me rappelle bien ce que vous avez dit, Monsieur Collenette. Mais s’il n’y avait pas 30 tonnes métriques—comme c’était le cas en 1998, puisqu’il y a eu alors 26 millions de tonnes métriques, ce qui donne moins de 178 millions quand on fait le calcul—seriez-vous prêt à garantir que le chiffre serait quand même de 178 millionsNote de bas de page 4. […]
[63] Ces déclarations montrent que les données des compagnies de chemin de fer de 1998 ont servi de point de départ pour établir les chiffres de l’année de référence dans la formule du RAM, notamment le plafond de revenu de 27 $ la tonne. La référence à un plafond de revenu de 27 $ la tonne renvoie aux montants de l’année de référence de la LTC (c.-à-d. les revenus divisés par le nombre de tonnes), tandis que la référence à 1998 sert à lier les montants de l’année de référence à ceux tirés du BTM de 1998.
g. Facteur d’ajustement fondé sur la distance dans la formule du RAM
[64] L’information sur le facteur d’ajustement dans la formule pour le calcul du RAM renvoie aux fondements du BTM de 1998.
[65] La formule est conçue de manière à ajuster le RAM en appliquant le facteur d’ajustement fondé sur la distance, soit [(C-D) X 0,022 $]. Dans son rapport d’examen, le personnel de l’Office a confirmé que ce facteur d’ajustement provenait des taux maximums de 1998 qui étaient facturés par les compagnies de chemin de fer aux termes du régime du BTM. En abaissant le taux maximum et le taux médian de l’échelle de taux de 1998, on a calculé un facteur d’ajustement fondé sur la distance de 2,6 cents. Ce taux de 2,6 cents a été revu à la baisse suivant une décision stratégique lors de la création du programme du RAM, afin de réduire les revenus de 1998 de 14,3 % et ainsi tenir compte des hausses de productivité entre 1998 et l’année de référence du RAM pour arriver au taux de 2,2 cents indiqué dans la LTC.Note de bas de page 5
[66] Autrement dit, le facteur d’ajustement de 2,2 cents a été calculé en fonction des revenus et de la longueur des mouvements, comme dans le programme du BTM en 1998.
CONCLUSION
[67] Comme l’Office a conclu qu’il avait le pouvoir discrétionnaire pour déterminer la méthodologie appropriée pour calculer le facteur C, que cette méthodologie devrait cadrer avec celle utilisée pour calculer le facteur D, et que la méthodologie utilisée pour calculer le facteur D provient de l’étude sur le calcul des frais de 1992 qui n’incluait pas de distances au-delà des cours de triage de Thornton et de Neebing, l’Office ne peut pas accepter la demande de CN visant à inclure les distances additionnelles dans le facteur C. Les distances historiques OD ne devraient changer qu’en conséquence d’une modification physique à la route ou à la longueur de la ligne de chemin de fer après l’année de référence, comme une déviation de parcours attribuable à une cessation d’exploitation ou à la construction de lignes, etc. L’Office calculera donc en conséquence le RAM de 2015-2016 et celui des exercices subséquents.
[68] L’Office rappelle à CN que cette conclusion s’applique également au trafic à destination de la jonction Lulu Island et de New Westminster. Comme il est indiqué dans la décision no LET-R-69-2015 :
La question de savoir si les ajustements des distances du trafic vers l’île Lulu et New Westminster déposés par CN après le début du programme du RAM étaient appropriés n’a jamais été portée à l’attention de l’Office afin qu’il rende une décision à cet égard.
Le fait que CN ait changé sa pratique sans en avoir d’abord obtenu l’autorisation de l’Office n’est pas un motif pour permettre des changements de distances concernant d’autres destinations. L’Office note cette différence dans l’inscription des distances vers l’île Lulu et New Westminster, et veillera à traiter ces distances particulières de la même façon que celles vers d’autres points au-delà de la cour de triage Thornton. Plus précisément, les distances vers ces destinations devraient être calculées de la même façon qu’elles l’ont été dans l’année de référence.
[69] À l’avenir, CN ne doit pas inclure dans les documents qu’elle dépose les distances à partir de la cour de triage Thornton jusqu’à la jonction Lulu Island et jusqu’à New Westminster.
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