Détermination n° R-2023-215

le 27 octobre 2023

Demande présentée par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) en vue de modifier la détermination R-2022-50

Numéro de cas : 
23-27975

Résumé

[1] Le 26 mai 2023, CN a déposé une demande au titre de l’article 32 de la Loi sur les transports au Canada (LTC) en vue de modifier la détermination R-2022-50 (détermination), qui a établi l’indice des prix composite afférent au volume (IPCAV) applicable à CN et à CP (maintenant CPKC) pour la campagne agricole 2022-2023.

[2] CN affirme qu’elle a subi des répercussions économiques importantes en raison de la différence entre les prévisions de l’IPCAV de 2022-2023 et les données réelles pour une partie de cette campagne agricole, une différence qui, à son avis, constitue un fait nouveau et une évolution des circonstances. CN demande que sa présumée perte de revenus pour 2022-2023 soit reconnue et exige que l’Office déduise cette perte de revenus anticipée lorsqu’il déterminera son revenu admissible maximal (RAM) et calculera ses revenus pour la campagne agricole 2022‑2023 (qui doivent être déposés au plus tard le 31 décembre 2023) et les campagnes agricoles subséquentes, si nécessaire.

[3] L’Office rejette la demande de modification de la détermination présentée par CN pour les motifs suivants :

  • la LTC charge l’Office de fixer l’IPCAV, qui est un indice d’inflation, une fois par an, au plus tard le 30 avril, en utilisant les prévisions pour la campagne agricole à venir et des données historiques pour tenir compte des écarts entre les prévisions de l’Office dans l’IPCAV précédent et les prix réels depuis;
  • dans le contexte du programme de RAM, les différences entre les prévisions et les prix réels de certains intrants dans l’IPCAV ne constituent pas des faits nouveaux ou une évolution des circonstances au sens de l’article 32 de la LTC;
  • la mise à jour des prévisions dans l’IPCAV au cours d’une campagne agricole donnée réduit la prévisibilité au sein de l’industrie et pourrait nuire à l’équité du programme de RAM pour tous les intervenants étant donné que les chemins de fer et les expéditeurs tiennent compte de l’IPCAV lorsqu’ils ajustent leurs tarifs marchandises au cours d’une campagne agricole donnée.

Contexte

[4] En vertu des articles 150 et 151 de la LTC, le programme du RAM prescrit le revenu maximal auquel ont droit CN et CPKC pour transporter le grain de l’Ouest au cours d’une campagne agricole, qui s’étend du 1er août d’une année jusqu’au 31 juillet de l’année suivante. Dans le cadre de ce programme, l’Office doit déterminer l’IPCAV applicable à chaque compagnie de chemin de fer pour chaque campagne agricole à venir au plus tard le 30 avril. Ainsi, un nouvel IPCAV est établi avant la campagne agricole à laquelle il s’applique avant la fin de la campagne agricole en cours.

[5] L’IPCAV est un indice d’inflation propre à chaque compagnie de chemin de fer qui prévoit les variations de prix des intrants ferroviaires comme la main-d’œuvre, le carburant, les matériaux et d’autres éléments constituant le capital, d’après les données historiques sur les prix fournies par CN et CPKC, y compris les variations de prix réelles pour l’année civile précédente, et des modèles prévisionnels bien établis qui intègrent les prévisions de tiers experts qui étaient disponibles au moment du calcul. L’Office établit des prévisions de prix pour deux années civiles à chaque campagne agricole, ce qui permet d’ajuster les prévisions de l’année civile en cours. Ces prévisions sont ensuite calculées au prorata pour arriver aux prévisions de la campagne agricole.

[6] Au plus tard le 31 décembre de chaque année, l’Office doit appliquer les IPCAV fixés pour la campagne agricole achevée à une formule législative dans le but de calculer les RAM applicables à CN et à CPKC pour cette campagne agricole. L’Office effectue également un certain nombre de réductions et de rajustements aux revenus déclarés par CN et CPKC en vue du mouvement du grain de l’Ouest au cours de la campagne agricole achevée. Si l’Office détermine que les revenus d’une compagnie de chemin de fer excèdent son RAM pour cette campagne agricole, la compagnie doit payer le montant excédentaire et toute pénalité précisés dans le Règlement sur le versement par les compagnies de chemin de fer de l’excédent de revenus pour le mouvement du grain, DORS/2001-207 à la Western Grains Research Foundation (WGRF).

La loi

[7] En vertu de l’article 32 de la LTC, l’Office peut réviser, annuler ou modifier une décision ou un arrêté s’il estime que les faits ou les circonstances ont changé depuis que la décision ou l’arrêté a été rendu.

[8] L’article 32 de la LTC n’accorde à l’Office qu’un pouvoir limité de revenir sur ses décisions. Le demandeur doit démontrer qu’il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances depuis la date de la décision ou que ces faits ou circonstances n’étaient pas susceptibles d’être découverts à ce moment-là. Le demandeur doit également démontrer que l’évolution est suffisante pour justifier un réexamen. L’Office doit déterminer s’il exercera son pouvoir discrétionnaire au regard du principe juridique de base qui privilégie le caractère définitif des décisions.

Demande de confidentialité

[9] CN a demandé à l’Office d’assurer la confidentialité de trois annexes à ses présentations, soit les déterminations de l’Office R-2020-207, R-2021-197 et R-2019-245. Ces déterminations, telles que déposées, sont des documents publics et ne contiennent pas de renseignements confidentiels. L’Office a également envoyé des lettres à titre confidentiel relativement à chacune de ces décisions afin d’expliquer les différences entre les présentations des compagnies de chemin de fer et les déterminations définitives de l’Office. L’Office confirme qu’il continue de considérer comme confidentiels les renseignements délicats sur le plan commercial contenus dans ces lettres.

Position de CN

[10] CN soutient que la détermination devrait être modifiée parce que les circonstances qui ont entraîné un écart de 12,19 % entre les coûts prévus et les coûts réels n’existaient pas lorsque l’Office a fixé l’IPCAV pour la campagne agricole 2022-2023. Elle souligne que l’Office a déclaré dans la détermination R-2023-91 qu’une grande partie de cet écart de prix est directement liée à l’augmentation inattendue des coûts du carburant et des matériaux connexes en 2022.

[11] CN soutient que l’ampleur du changement des prix est un facteur contributif en l’espèce parce que depuis le début du programme du RAM, il n’y a jamais eu de différence aussi importante entre les données prévues et les données réelles. Étant donné qu’il s’agit de la deuxième année consécutive au cours de laquelle il y a des écarts importants, elle soutient qu’il n’y aura probablement pas d’écart de prévision positif similaire pour compenser cet écart à l’avenir.

[12] CN affirme qu’elle a subi des répercussions économiques importantes — de l’ordre de 134 millions de dollars — en raison de la différence entre les prévisions de l’IPCAV 2022-2023 et les données réelles pour cette campagne agricole, jusqu’en mai 2023.

[13] CN affirme également qu’en raison de l’écart entre les prévisions et les coûts réels, les expéditeurs ont payé des prix anormalement bas qui ne correspondaient pas aux coûts réels de CN, tels que déterminés par l’Office dans la détermination de l’IPCAV pour la campagne agricole 2023-2024. Elle soutient que les forces normales du marché auraient permis à CN de négocier de meilleurs tarifs avec les expéditeurs pour tenir compte de ses coûts plus élevés. CN soutient que la détermination a entraîné une baisse artificielle de ses tarifs, ce qui n’est pas commercialement juste et raisonnable pour CN.

Analyse et détermination

[14] Le paragraphe 151(5) de la LTC charge l’Office de fixer l’IPCAV pour la campagne agricole à venir une fois par an, au plus tard le 30 avril. Étant donné qu’une campagne agricole s’étend du 1er août au 31 juillet de l’année civile suivante, l’IPCAV est déterminé trois mois avant la campagne agricole à venir. Ainsi, conformément aux exigences de la loi et à sa conception, l’IPCAV doit être calculé au moyen de prévisions de prix fondées sur les meilleures données disponibles au moment de la détermination. Comme il a été expliqué précédemment, les chiffres des prévisions des différentes composantes de prix clés sont calculés à l’aide de modèles de prévision bien établis qui s’appuient principalement sur les prévisions de tiers experts disponibles au moment de la détermination.

[15] Chaque nouvelle détermination de l’IPCAV utilise également des données historiques pour corriger l’écart entre les prix réels et les prévisions de prix de l’Office dans l’IPCAV précédent. L’Office utilise des données historiques sur la main-d’œuvre, le carburant, les matériaux et les investissements fournies par CN et CPKC, qui sont fondées sur les changements de prix réels depuis la détermination précédente. Le nouvel IPCAV s’applique alors de manière prospective à la campagne agricole suivante.

[16] Compte tenu du cadre législatif du programme du RAM, il est fort probable qu’il y aura des différences entre les prévisions utilisées pour calculer l’IPCAV en avril et les résultats réels de la compagnie de chemin de fer au cours de la campagne agricole qui suit, laquelle se termine 15 mois plus tard. Cela entraînera une sous-estimation ou une surestimation des prévisions pour certains changements de prix, qui sera au détriment ou au profit de CN et de CPKC au cours d’une campagne agricole donnée.

[17] Comme il est indiqué ci-dessus, la LTC prévoit un mécanisme dans le cadre du programme de RAM pour tenir compte des différences entre les prévisions antérieures de l’Office et les prix réels lorsque l’Office calcule l’IPCAV pour la campagne agricole suivante à l’aide des données historiques fournies par CN et CPKC. Bien que CN soutienne que l’Office a adopté la position selon laquelle de tels changements s’équilibreront au fil du temps, il s’agit d’une caractéristique et d’une conséquence du régime législatif, qui est conçu pour compenser les répercussions de tout écart entre les prévisions et les prix réels ou, à tout le moins, pour en atténuer les répercussions au fil du temps.

[18] L’Office a pris note de l’ampleur de la différence entre sa prévision de l’IPCAV pour 2022‑2023 et les prix réels lorsqu’il a déterminé l’IPCAV 2023-2024 de CN dans la détermination R-2023-91. Il est possible qu’il y ait des écarts similaires à l’avenir au profit ou au détriment des compagnies de chemin de fer ou des expéditeurs compte tenu de la volatilité des prix du carburant, de la possibilité de ralentissements économiques, ainsi que des effets du changement climatique et des événements mondiaux imprévus sur le prix des marchandises.

[19] Par exemple, depuis que l’Office a publié la détermination de l’IPCAV 2023-2024 en avril 2023, les prévisions concernant les prix du carburant et, par conséquent, les prix des matériaux connexes ont changé. L’estimation faite par CN en mai 2023 d’une différence de 134 millions de dollars entre les coûts pour la campagne agricole 2022-2023 aura changé en conséquence. Comme les prix du carburant sont très volatils, l’incidence nette réelle des changements de prix au cours de la campagne agricole 2022-2023 ne sera pas connue tant que l’Office n’aura pas confirmé les changements de prix réels à la fin de 2023 pour les utiliser dans l’IPCAV de l’année suivante.

[20] Il convient de noter qu’il y a eu d’autres campagnes agricoles au cours desquelles il y a eu une surestimation importante des augmentations de prix. Par exemple, au cours de la campagne agricole 2014-2015, l’Office a surestimé les prévisions de 4,1 %, ce qui s’est reflété dans le RAM de CN pour cette année-là. Lorsque l’IPCAV de 2015‑2016 a été déterminé (décision 120-R-2015), l’Office a ajusté l’indice à la baisse de 4,1 %. Ainsi, CN a bénéficié d’un RAM plus élevé au cours de la campagne agricole 2014-2015 en raison de la surestimation. L’IPCAV 2014-2015 n’a pas été ajusté à la baisse après avoir été fixé en avril 2014 malgré de nouvelles prévisions et des données réelles révisées. Le RAM de CN n’a pas été ajusté à la baisse, ce qui a profité à CN pour la campagne agricole 2014-2015, et elle n’a pas payé l’excédent de revenus du grain ni de pénalité à la WGRF.

[21] Bien que CN affirme que l’effet de la détermination n’était pas juste et raisonnable sur le plan commercial parce qu’elle a fait baisser artificiellement ses tarifs, l’Office ne peut évaluer cette affirmation qu’en effectuant un examen formel de l’établissement des coûts afin de déterminer si les revenus de l’ensemble des activités relatives au grain de CN étaient insuffisants pour couvrir ses coûts réels et fournir un taux de rendement raisonnable sur son capital. La LTC n’autorise pas la réalisation d’un tel examen des coûts dans le contexte du programme de RAM.

[22] Pour toute demande au titre de l’article 32 de la LTC, l’Office évalue s’il doit exercer son pouvoir discrétionnaire de réexamen d’une décision au regard du principe juridique qui privilégie le caractère définitif de cette décision en reconnaissant que tous les intervenants ont des attentes légitimes quant au caractère définitif de la décision une fois qu’elle a été rendue.

[23] Comme le fait remarquer CN dans ses présentations, le programme de RAM établi par la LTC modifie les forces normales du marché qui influent sur l’expédition du grain de l’Ouest. Pour cette raison, le programme repose également sur des considérations plus générales qui incitent l’Office à faire preuve de prudence dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire au titre de l’article 32 de la LTC de modifier les déterminations de l’IPCAV au cours d’une campagne agricole donnée.

[24] La modification de déterminations de l’Office liées à des questions de prévisions réduit la prévisibilité pour tous les intervenants du programme de RAM et pourrait compromettre l’équité de ce programme pour les expéditeurs et les compagnies de chemin de fer.

[25] Les compagnies de chemin de fer ont besoin de prévisibilité, car elles doivent vérifier si elles s’approchent de leurs RAM anticipés. Le dépassement de leur admissibilité se traduit par le paiement de pénalités à la WGRF et par une perte de l’excédent de revenus. À l’inverse, un revenu inférieur au revenu admissible maximal est une occasion perdue pour les compagnies de chemin de fer d’optimiser leurs profits.

[26] Tous les intervenants du programme de RAM ont de la difficulté à s’adapter aux ajustements de l’IPCAV apportés au milieu de la campagne agricole applicable. En particulier, les compagnies et les producteurs céréaliers doivent prévoir un budget pour les coûts du fret ferroviaire lorsqu’ils fixent le prix de vente des céréales aux clients internationaux avant la campagne agricole ou au début de celle-ci. Une augmentation de l’IPCAV en cours d’année introduirait un niveau d’imprévisibilité et entraînerait des pertes nettes de revenus pour les compagnies et les producteurs céréaliers sur les ventes anticipées de céréales.

[27] Pour être équitable envers tous les intervenants, il faudrait ajuster l’IPCAV à la hausse ou à la baisse à chaque campagne agricole pour tenir compte des écarts entre les prévisions et les prix réels afin de placer les compagnies de chemin de fer et les expéditeurs sur un pied d’égalité. Toutefois, les demandes présentées au titre de l’article 32 par CN ou CPKC se limiteraient probablement à des demandes d’ajustement des prévisions à la hausse afin d’augmenter leur RAM et d’éviter ou de réduire le paiement de l’excédent de revenus et d’une pénalité à la WGRF pour avoir appliqué des tarifs qui les ont amenés à dépasser leur RAM pour la campagne agricole en question. CN ou CPKC n’ont guère intérêt à déposer une demande au titre de l’article 32 pour ajuster l’IPCAV à la baisse, car cela se traduirait pour eux par une réduction du revenu maximal pour le mouvement du grain.

[28] De plus, les compagnies de chemin de fer ont de l’information pouvant ne pas être à la disposition d’autres intervenants. Les expéditeurs et les autres intervenants de la chaîne d’approvisionnement du grain peuvent ne pas avoir accès en temps réel aux données de fluctuation des prix réels détenues par CN et CPKC, en particulier pour les matériaux et le carburant diesel en gros achetés par les compagnies de chemin de fer, ce qui nuit à leur capacité à soumettre une demande justifiée au titre de l’article 32 pour un ajustement de l’IPCAV en cours d’année lorsqu’il y a eu une surestimation des prix. La LTC ne prévoit pas non plus de mécanisme permettant aux expéditeurs de récupérer les sommes qu’ils auraient payées en trop en raison de l’augmentation des tarifs.

[29] Si l’Office devait accepter les arguments de CN, la détermination annuelle de l’IPCAV se transformerait en une série de décisions provisoires, modifiées par des demandes au titre de l’article 32 de la LTC, au cours de la période de 15 mois entre la date de cette détermination et la fin de la campagne agricole à laquelle elle s’applique. Contrairement à la disposition d’ajustement de la LTC pour les wagons-trémies, il n’existe pas de mécanisme explicite permettant d’ajuster l’IPCAV en cas d’écart entre les prévisions et les prix réels. En ce qui concerne les questions de prévision, la détermination de l’IPCAV est conçue comme une décision définitive afin de fournir à tous les intervenants du mouvement du grain de l’Ouest une base commune pour la planification de la campagne agricole à venir.

[30] L’Office a approuvé un petit nombre de demandes de révision d’une détermination de l’IPCAV au titre de l’article 32 de la LTC afin de corriger des erreurs de calcul, par exemple lorsque les données historiques fournies par les compagnies ferroviaires ou les données prévisionnelles d’un tiers expert ont été incorrectement saisies ou calculées par l’Office. Cependant, aucune erreur de ce type n’a été commise en ce qui concerne la détermination.

Conclusion

[31] L’Office est d’avis que le fait que les prévisions utilisées dans la détermination diffèrent des données réelles en raison d’événements imprévus n’équivaut pas à des faits nouveaux ou à une évolution des circonstances dans le contexte du programme de RAM. Une prévision est une prédiction et une estimation des changements de prix futurs qui se transforment en changements de prix réels au fil du temps. Dans la pratique, il est rare que les prévisions de prix soient exactes à tout coup. Il faut s’attendre à ce qu’il y ait des différences entre le prix prévu et le prix réel et, en fin de compte, ces différences sont prises en compte dans l’IPCAV pour la campagne agricole suivante.

[32] Dans le contexte d’une détermination de l’IPCAV, l’Office conclut que la différence entre une prévision et un résultat réel n’équivaut pas à des faits nouveaux ou à une évolution des circonstances au sens de l’article 32 de la LTC. L’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’Office n’est pas non plus justifié dans le cas présent, compte tenu du cadre législatif du programme de RAM. Par conséquent, la détermination est maintenue.

[33] Pour ces motifs, l’Office rejette la demande de modification de la détermination présentée par CN.

Dispositions en référence Identifiant numérique (article, paragraphe, règle, etc.)
Loi sur les transports au Canada, LC 1996, c 10 32
Règlement sur le versement par les compagnies de chemin de fer de l’excédent de revenu pour le mouvement du grain, DORS/2001-207 2; 4

Membre(s)

Mark MacKeigan
Heather Smith
Date de modification :