Lettre-décision n° LET-AT-A-32-2015
Demande présentée par Donna Jodhan contre l’Administration aéroportuaire du Grand Toronto.
CONTEXTE
Mme Jodhan, qui est aveugle, a déposé une demande auprès de l’Office en vertu du paragraphe 172(1) de la Loi sur les transports au Canada, L.C. 1996, ch. 10, modifiée (LTC). Dans cette demande, elle faisait état d’un incident survenu à la suite d’un vol de Caribbean Airlines Limited exerçant son activité sous le nom d’Air Jamaica (Caribbean Airlines). La demande porte sur la prestation de services à l’aéroport international Lester B. Pearson de Toronto (aéroport Pearson) aux personnes aveugles ou partiellement voyantes, comme Mme Jodhan.
Le 28 novembre 2014, l’Office a émis la décision no LET-AT-A-81-2014, qui ouvrait les actes de procédure sur les questions suivantes :
- la prestation d’assistance avec fauteuil roulant plutôt que l’assistance d’un guide;
- la manière dont l’Administration aéroportuaire du Grand Toronto (AAGT) établit l’ordre de priorité des types d’assistance qu’elle fournit aux personnes ayant une déficience, plus particulièrement en ce que cela touche les personnes qui ont besoin d’assistance avec fauteuil roulant et les personnes aveugles ou partiellement voyantes et qui ont besoin de l’assistance d’un guide;
- la manière dont l’assistance d’un guide est fournie aux personnes aveugles ou partiellement voyantes, de leur arrivée sur le linéaire de trottoir jusqu’au comptoir d’enregistrement;
- la manière dont l’assistance relative aux bagages est fournie aux personnes aveugles ou partiellement voyantes.
En réponse à ces questions, l’AAGT fait valoir qu’à l’aéroport Pearson, l’assistance aux personnes ayant une déficience est fournie par Servisair, une tierce partie, dans le cadre du Programme d’assistance aux clients de l’aéroport (PACA) et chaque transporteur aérien qui exerce ses activités à l’aéroport, y compris Caribbean Airlines, est responsable, en vertu de la LTC, de veiller à la prestation d’assistance à ses passagers. Par conséquent, l’AAGT a présenté une requête visant le rejet de la demande dont elle fait l’objet ou, subsidiairement, le jumelage de Servisair et de Caribbean Airlines en tant que défenderesses.
REQUÊTE DE l’AAGT VISANT LE REJET DE LA DEMANDE OU LE JUMELAGE DE CARIBBEAN AIRLINES ET DE SERVISAIR EN TANT QUE DÉFENDERESSES
Caribbean Airlines
Position de l’AAGT
Le 23 février 2015, l’Office a émis la décision no LET-AT-A-10-2015. Dans cette décision, l’Office a demandé à l’AAGT si elle avait accordé à Caribbean Airlines une exemption de l’obligation qu’elle imposait aux transporteurs aériens qui exploitent leurs activités à l’aéroport Pearson de conclure une entente avec Servisair (entente de services), selon laquelle Servisair fournirait de l’assistance avec fauteuil roulant aux passagers.
L’AAGT a répondu que Caribbean Airlines ne faisait l’objet d’aucune exemption.
L’Office a ensuite émis la décision no LET-AT-A-24-2015, dans laquelle l’Office demandait à l’AAGT de répondre à des questions précises sur la prestation d’assistance d’un guide et d’assistance relative aux bagages.
En réponse, l’AAGT affirme que Servisair doit fournir l’assistance d’un guide et l’assistance relative aux bagages. L’AAGT explique que l’alinéa 1.1 de l’annexe 1.1 de l’entente de services ne limite pas les services que Servisair doit fournir à l’assistance avec fauteuil roulant ou au service omnibus. Cet alinéa prévoit plutôt un mandat élargi, qui consiste à fournir des « services de soutien opérationnel » afin de « faciliter le transport de personnes ayant une déficience et d’autres passagers ayant besoin d’assistance ». L’AAGT ajoute que la définition de « déficience » englobe expressément la « perte de la vision ». Enfin, l’AAGT affirme que Servisair doit fournir l’assistance relative aux bagages car en vertu de l’alinéa 1.1 de l’annexe 1.1 de l’entente de services, l’assistance relative aux bagages fait partie des services obligatoirement fournis aux personnes ayant besoin d’assistance, y compris les personnes aveugles ou partiellement voyantes.
Dans cette même réponse, l’AAGT prétend ne pas avoir participé aux événements ayant donné lieu à la demande de Mme Jodhan, et n’avoir aucune connaissance directe de ces événements. L’AAGT soutient également que Caribbean Airlines est responsable, en vertu de la LTC et du Règlement sur les transports aériens, DORS/88-58, modifié (RTA), de veiller à fournir de l’assistance à tout passager ayant une déficience qui a besoin de cette assistance. Cela comprend de s’assurer que ses employés ou les employés d’un entrepreneur comme Servisair sont formés de façon adéquate, et plus particulièrement de s’assurer que les personnes qui offrent de l’assistance comprennent la façon de guider une personne aveugle ou dont la déficience visuelle affecte la mobilité.
L’AAGT souligne aussi que Caribbean Airlines retient les services de Servisair afin de s’acquitter de ses obligations réglementaires directes en vertu de la LTC et du RTA.
ANALYSE ET CONSTATATIONS
En vertu de la partie VII du RTA, qui porte sur le service intérieur, les transporteurs aériens doivent fournir de l’assistance aux passagers ayant une déficience, y compris lors du déplacement vers l’aire d’embarquement, de la récupération des bagages enregistrés de ces passagers et du déplacement vers l’aire ouverte au public.
Bien que la partie VII du RTA ne s’applique pas directement au service international, l’Office a constaté, dans des décisions antérieures, que les principes sous-jacents du RTA s’appliquent aux services internationaux : voir Scott c. Air Canada, 386-AT-A-2009">décision no 386-AT-A-2009, au paragraphe 48; Shumak-Dantowitz c. Air Transat, 154-AT-A-2008">décision no 154-AT-A-2008, au paragraphe 67; Riddle c. Air Canada, 724-AT-A-2005">décision no 724-AT-A-2005, au paragraphe 94; Mattson c. Air Canada, 685-AT-A-2005">décision no 685‑AT‑A-2005, au paragraphe 66; Swaffield c. Air Canada, 523-AT-A-2005">décision no 523-AT-A-2005, au paragraphe 42; Skrettas c. Air Canada, 527-AT-A-2004">décision no 527-AT-A-2004, au paragraphe 32.
Par conséquent, bien que la source des obligations des transporteurs aériens varie, les services qui doivent être fournis dans le cadre du service international englobent les services mentionnés dans le RTA. Cependant, en ce qui concerne les services internationaux, les transporteurs aériens peuvent invoquer une contrainte excessive pour justifier leur incapacité d’offrir ces services.
Ainsi, Caribbean Airlines a normalement certaines obligations à l’égard de ses passagers ayant une déficience lorsqu’elle exploite un service international.
Cependant, l’Office estime que, dans les circonstances particulières de ce cas, l’AAGT a assumé les obligations de Caribbean Airlines à l’égard des passagers ayant une déficience pour les raisons présentées ci-dessous.
D’abord, pour autoriser Caribbean Airlines à exercer ses activités à l’aéroport Pearson, l’AAGT a exigé que Caribbean Airlines signe un contrat en vertu duquel la prestation de tous les services aux passagers ayant une déficience serait confiée à Servisair, et non à Caribbean Airlines.
Ensuite, l’AAGT dicte, dans un manuel de procédures, les paramètres des services que Servisair fournit aux passagers ayant une déficience. Ce manuel, qui appartient à l’AAGT, comprend le programme de formation du PACA et englobe la portée des services, le processus de traitement, la sensibilité, etc. De plus, le manuel de procédures est élaboré de concert avec l’AAGT, et son entretien et sa tenue à jour permettent de tenir compte de l’évolution des exigences de l’AAGT, conformément aux directives de l’AAGT.
Compte tenu de ce qui précède, il est évident que Caribbean Airlines n’exerce aucun contrôle sur les services fournis à ses passagers ayant une déficience, ainsi que sur la façon dont ils sont fournis et l’identité des personnes responsables de leur prestation; l’AAGT exerce plutôt ce contrôle de facto. En outre, Caribbean Airlines n’avait d’autre choix que de signer le contrat de Servisair que lui imposait l’AAGT.
Une autre considération s’ajoute à l’équation : la compétence. Caribbean Airlines et l’AAGT relèvent de la compétence de l’Office. Par conséquent, il n’y aucun risque, même en constatant que l’AAGT a assumé les obligations de Caribbean Airlines à l’égard de ses passagers ayant une déficience, que Caribbean Airlines échappe à la surveillance de l’Office, et que les passagers ayant une déficience soient privés de l’assistance dont ils ont besoin et à laquelle ils ont droit.
Pour toutes ces raisons, et à la lumière de cet ensemble particulier de circonstances, l’Office estime que Caribbean Airlines ne devrait pas être ajoutée à titre de défenderesse à la demande que Mme Jodhan a déposée, car la participation de Caribbean Airlines n’est pas nécessaire au règlement du différend. Par ailleurs, puisque l’AAGT a assumé la responsabilité des services liés aux questions que Mme Jodhan a soulevées dans sa demande, sa participation est suffisante pour enclencher le processus de règlement du différend.
Servisair
En ce qui concerne la demande de l’AAGT visant l’ajout de Servisair en tant que défenderesse, l’Office est d’avis qu’un fournisseur de services de transport exerçant ses activités dans le réseau de transport fédéral ne peut échapper à ses responsabilités réglementaires en mandatant un entrepreneur pour assumer ses obligations. Lorsqu’il passe un marché en matière de services, un fournisseur de services doit s’assurer que l’entrepreneur offre le niveau de service nécessaire.
Ceci est appuyé par l’article 4 du Règlement sur la formation du personnel en matière d’aide aux personnes ayant une déficience (SOR/94-42) [RFP], qui énonce clairement que les exploitants de terminaux sont responsables de s’assurer que le personnel contractuel a suivi la formation appropriée pour fournir des services aux personnes ayant une déficience.
Le transporteur et l’exploitant de terminal doivent s’assurer que, selon leur type d’exploitation, leurs employés et entrepreneurs qui fournissent des services liés au transport et qui peuvent être appelés à transiger avec le public ou à prendre des décisions concernant le transport des personnes ayant une déficience reçoivent une formation adaptée aux besoins de leurs fonctions […]
L’Office a établi ce point dans des décisions antérieures, comme la 295-AT-A-2006">décision no 295‑AT‑A‑2006 et la 194-AT-A-2007">décision no 194-AT-A-2007, dans lesquelles l’AAGT était nommée en tant que défenderesse, et dont les conclusions portaient sur les services de l’AAGT dans le cadre du PACA.
Compte tenu de ce qui précède, l’Office conclut qu’en vertu de l’article 4 du RFP, l’AAGT doit s’assurer que ses employés et ses entrepreneurs suivent la formation appropriée et offrent l’assistance requise aux personnes ayant une déficience. Par conséquent, l’Office conclut que Servisair ne devrait pas être ajoutée comme défenderesse à la demande de Mme Jodhan, étant donné que la participation de Servisair n’est pas nécessaire au règlement du différend.
CONCLUSION
Comme il est indiqué plus haut, l’Office conclut que l’AAGT est une défenderesse appropriée dans le cadre de la demande de Mme Jodhan et, par conséquent, rejette la requête de l’AAGT visant le rejet de la demande dont elle fait l’objet. De plus, l’Office rejette la requête de l’AAGT visant le jumelage de Caribbean Airlines et de Servisair en tant que défenderesses, car leur participation n’est pas nécessaire au règlement des questions soulevées dans la demande.
ACTES DE PROCÉDURE SUR DES QUESTIONS DE FOND
Après avoir fait sa détermination définitive sur l’identité de la défenderesse appropriée dans le cadre de la demande de Mme Jodhan, l’Office procédera maintenant à une détermination des questions de fond soulevées dans la demande.
Cependant, à ce jour, l’AAGT a seulement fait valoir, à titre de question préliminaire, que la demande dont elle faisait l’objet devait être rejetée ou, subsidiairement, que l’Office devrait jumeler Servisair et Caribbean Airlines en tant que défenderesses. Par conséquent, l’Office n’a toujours pas la réponse de l’AAGT sur les questions de fond de la demande.
Ainsi, l’Office exige de l’AAGT qu’elle dépose sa réponse à la demande dans laquelle elle doit traiter des questions suivantes.
Est-ce qu’une des questions suivantes constitue un obstacle abusif pour les personnes aveugles ou partiellement voyantes, y compris Mme Jodhan :
- la prestation d’assistance avec fauteuil roulant plutôt que l’assistance d’un guide à l’aéroport Pearson;
- la manière dont l’AAGT établit l’ordre de priorité des types d’assistance qu’elle fournit aux personnes ayant une déficience, plus particulièrement en ce que cela touche les personnes qui ont besoin d’assistance avec fauteuil roulant et les personne aveugles ou partiellement voyantes et qui ont besoin de l’assistance d’un guide;
- la manière dont l’assistance d’un guide est fournie aux personnes aveugles ou partiellement voyantes de leur arrivée sur le linéaire de trottoir jusqu’au comptoir d’enregistrement;
- la manière dont l’assistance relative aux bagages est fournie aux personnes aveugles ou partiellement voyantes à l’aéroport Pearson.
DÉLAIS
L’AAGT a jusqu’au 12 juin 2015, à 17 h (heure locale de Gatineau) pour déposer sa réponse auprès de l’Office et en acheminer une copie à Mme Jodhan. Si l’AAGT ne dépose aucune réponse, l’Office prendra sa décision à la lumière des renseignements que Mme Jodhan lui aura fournis.
Mme Jodhan aura ensuite jusqu’à 17 h (heure locale de Gatineau) le cinquième jour ouvrable suivant la date de réception de la réponse de l’AAGT pour déposer une réplique auprès de l’Office et en acheminer une copie à l’AAGT. La réplique ne doit soulever aucune question ni aucun argument qui n’a pas été traité dans la réponse, et elle ne doit présenter aucune nouvelle preuve, à moins qu’une requête ait été présentée en vertu de l’article 34 des Règles de l’Office des transports du Canada (Instances de règlement des différends et certaines règles applicables à toutes les instances) (DORS/2014-104) et que l’Office l’ait accordée.
Les actes de procédure se termineront au moment de la réception de la réplique de Mme Jodhan ou à l’échéance du délai de dépôt, selon la première de ces éventualités
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