Détermination n° R-2021-161

RÉSUMÉ

[1] L’Office conclut qu’il y a eu des faits nouveaux dans l’affaire visée par sa détermination n^o R‑2020-194 dans laquelle il a fixé les prix d’interconnexion de 2021 (détermination sur les prix d’interconnexion de 2021) et que ce changement justifie qu’il la révise et la modifie. En conséquence, l’Office modifie les prix d’interconnexion de 2021 qui entreront en vigueur prospectivement, soit à la date de la présente détermination.

[2] L’Office voudrait obtenir des commentaires à savoir si les prix d’interconnexion de 2022 doivent contenir une correction afin de tenir compte du réexamen du taux du coût du capital de la Compagnie de chemin de fer Canadien Pacifique (CP) pour la campagne agricole 2020‑2021 qu’il a dû effectuer à la suite d’une ordonnance de la Cour d’appel fédérale (CAF). L’Office cherche particulièrement des commentaires à savoir si une telle correction fera en sorte que les prix d’interconnexion qu’il fixera en conséquence seront commercialement équitables et raisonnables vis-à-vis des parties, et prendront en compte les investissements à long terme requis dans les chemins de fer, comme l’exige la LTC.

CONTEXTE

[3] Selon le paragraphe 127.1(1) de la LTC, l’Office doit fixer, au plus tard le 1^er décembre de chaque année, le prix par wagon à exiger durant l’année civile suivante pour l’interconnexion du trafic.

[4] Lorsqu’il fixe le prix d’interconnexion, l’Office doit veiller à ce qu’ils soient commercialement équitables et raisonnables vis-à-vis des parties, aux termes de l’article 112 de la LTC, et prendre en compte les investissements à long terme requis dans les chemins de fer, aux termes de l’alinéa 127.1(2)b) de la LTC.

[5] Dans la détermination n^o R-2018-254, l’Office expliquait que, pour fixer le prix d’interconnexion, il tenait compte des besoins d’investissements à long terme en y incluant le coût du capital et l’amortissement des actifs de la compagnie de chemin de fer.

[6] L’Office rend chaque année trois déterminations distinctes sur le coût du capital :

1. le taux du coût du capital pour le transport du grain de l’Ouest, donnée qui sert à calculer l’indice des prix composite;
2. le taux du coût du capital servant à établir les coûts et les prix d’interconnexion;
3. le taux du coût du capital à utiliser à des fins réglementaires autres que pour le calcul de l’indice des prix composite du grain de l’Ouest et l’établissement des prix d’interconnexion réglementés.

[7] Comme l’Office l’a indiqué dans sa décision n^o 425-R-2011 et répété dans sa détermination n^o R-2019-229, les taux du coût du capital calculés pour fixer les prix d’interconnexion sont basés sur les déterminations annuelles du taux du coût du capital de CP et de celui de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) pour le transport du grain de l’Ouest.

[8] En utilisant les taux du coût du capital déterminés pour la campagne agricole 2020-2021, l’Office a calculé que ces taux pour l’interconnexion en 2021 seraient de 4,64 % pour CN, et de 4,60 % pour CP. Il a ensuite utilisé ces taux pour calculer les prix d’interconnexion réglementés de 2021, avec des taux sans risque corrigés, qu’il a établis dans sa détermination sur les prix d’interconnexion de 2021 émise le 30 novembre 2020.

[9] Le 9 avril 2021, dans Canadian Pacific Railway Company v Canada (Transportation Agency), 2021 FCA 69, la CAF a infirmé la détermination de l’Office sur le taux du coût du capital de CP et celle sur l’indice des prix composite afférent au volume (IPCAV) de CP, lequel est calculé entre autres à partir du taux du coût du capital pour la campagne agricole 2020‑2021. La CAF a renvoyé ces affaires à l’Office en lui donnant comme directive, d’une part, de déterminer le taux du coût du capital de CP en fonction de la campagne agricole 2019-2020 et, d’autre part, de recalculer l’IPCAV en conséquence.

[10] Dans sa décision n^o LET-R-33-2021 du 28 avril 2021, l’Office a réexaminé le taux du coût du capital de CP en fonction d’une structure du capital modifiée et, dans sa détermination n^o R-2021-63 du 29 avril 2021, il a recalculé l’IPCAV de CP.

[11] Le 9 août 2021, l’Office a avisé les intervenants que, parce qu’une donnée dans le calcul des prix d’interconnexion de 2021—soit le taux du coût du capital de CP pour la campagne agricole 2020-2021—a été réexaminée conformément à une ordonnance de la CAF, la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021 ne reflétait plus correctement cette donnée. L’Office a sollicité des commentaires à savoir si cette modification constituait un fait nouveau ou une évolution des circonstances qui justifierait qu’il modifie les prix d’interconnexion de 2021, en vertu de l’article 32 de la LTC.

LA LOI

[12] L’article 32 de la LTC prévoit ce qui suit :

L’Office peut réviser, annuler ou modifier ses décisions ou arrêtés, ou entendre de nouveau une demande avant d’en décider, en raison de faits nouveaux ou en cas d’évolution, selon son appréciation, des circonstances de l’affaire visée par ces décisions, arrêtés ou audiences.

[13] L’Office doit d’abord déterminer s’il y a eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances de l’affaire visée par la décision. Dans la négative, la décision est maintenue. Si l’Office conclut toutefois qu’il y a effectivement eu des faits nouveaux ou une évolution des circonstances de la décision depuis qu’il l’a émise, il doit dans ce cas déterminer si un tel changement suffit pour justifier qu’il révise, annule ou modifie la décision.

PRÉSENTATIONS REÇUES PAR L’OFFICE EN RÉPONSE À SA DEMANDE DE COMMENTAIRES

[14] En réponse à sa demande de commentaires du 9 août 2021, l’Office a reçu des présentations de CN et de CP.

[15] CN indique croire fermement que la décision de la CAF constitue un fait nouveau et une évolution des circonstances que l’Office n’aurait pas pu prévoir lorsqu’il a émis sa détermination sur les prix d’interconnexion de 2021. CN estime que l’Office peut utiliser les pouvoirs que lui confère l’article 32 de la LTC pour recalculer les prix d’interconnexion de 2021 en appliquant le taux du coût du capital de CP qu’il a réexaminé pour 2020‑2021.

[16] En ce qui concerne l’entrée en vigueur des prix d’interconnexion recalculés, CN soutient que la modification devrait être en vigueur rétroactivement au 1^er janvier 2021. CN fait remarquer qu’après que l’Office a réexaminé le taux du coût du capital de CP pour 2020‑2021, il a émis la détermination n^o R-2021-63 dans laquelle il a recalculé l’IPCAV de CP pour 2020-2021, applicable rétroactivement au 1^er août 2020. CN soutient qu’il serait illogique que les prix d’interconnexion révisés par l’Office s’appliquent seulement de manière prospective, alors qu’il a appliqué l’IPCAV recalculé de CP de manière rétroactive.

[17] CP ne se prononce pas sur la question de savoir s’il serait justifié de réviser et de modifier les prix d’interconnexion de 2021.

[18] CP affirme toutefois qu’une nouvelle détermination représenterait un changement important et devrait être appliquée prospectivement, avec un avis à l’industrie d’au moins 30 jours après la date de la décision rendue par l’Office. CP indique que cette façon de faire cadre avec le principe de justice naturelle et les propres directives de l’Office, par exemple celles de sa décision n^o 305-R-2015, et donne lieu à un processus réglementaire en bonne et due forme. CP affirme qu’il serait inapproprié d’appliquer les changements rétroactivement puisqu’elle‑même et ses expéditeurs ont organisé leurs affaires en se basant sur les prix d’interconnexion réglementés courants, et qu’on ne peut pas revenir en arrière avec les envois qui ont déjà été effectués en fonction de ces prix. 

ANALYSE ET DÉTERMINATIONS

[19] L’Office conclut qu’il y a eu des faits nouveaux dans l’affaire visée par la détermination n^o R-2020-194 depuis qu’elle a été émise. L’une des données dont l’Office s’est servi pour établir les prix d’interconnexion de 2021 a été la structure du capital de CP prise en compte dans le taux du coût de son capital pour l’interconnexion. Cette donnée provient de la détermination du taux du coût du capital de CP pour la campagne agricole 2020‑2021, laquelle détermination a été infirmée par la CAF, puis réexaminée par l’Office. En conséquence, une donnée figurant dans la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021 a changé.

[20] L’Office est d’avis que ce fait nouveau justifie qu’il révise et modifie la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021, puisque les données qui servent à déterminer les prix d’interconnexion doivent être exactes. Dans le cas présent, la détermination doit être modifiée en fonction de la structure du capital de CP que l’Office a réexaminée dans sa décision n^o LET-R-33-2021. 

[21] En conséquence du nouveau calcul des prix d’interconnexion de 2021 effectué pour tenir compte du taux réexaminé du coût du capital de CP, il faudra utiliser un taux de 6,64 % pour le coût du capital de CP, au lieu du taux de 4,60 % approuvé dans la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021.

[22] Voici le tableau des prix d’interconnexion recalculés en fonction du nouveau taux de 6,64 % pour le coût du capital de CP :

	Élément		Colonne I – Zones tarifaires d’interconnexion		Colonne II – Prix par wagon pour l’interconnexion du trafic à destination ou en provenance d’une voie d’évitement (un wagon)		Colonne III – Prix par wagon pour l’interconnexion d’une rame de wagons (60 wagons ou plus)
1		Zone 1		305 $		80 $
2		Zone 2		425 $		125 $
3		Zone 3		315 $		70 $
4		Zone 4A		270 $		100 $
5		Zone 4B		270 $ + 8,50 $ par km additionnel		100 $ + 1,05 $ par km additionnel

[23] Si une voie d’évitement est située dans la zone 4B, le prix par wagon pour l’interconnexion est augmenté par rapport au prix de la zone 4A de 8,50 $ par wagon pour le mouvement d’un wagon, ou de 1,05 $ par wagon pour les mouvements d’une rame de wagons, pour chaque kilomètre au-delà de 40 km. Tout kilomètre supplémentaire requis est calculé à partir d’un lieu de correspondance jusqu’au point de raccordement à la voie d’évitement, où l’on détermine la distance la plus courte le long de la ligne de chemin de fer d’un transporteur de tête de ligne.

[24] Pour toutes les autres zones, le prix que le transporteur de tête de ligne exige pour l’interconnexion du trafic en provenance ou à destination d’une zone tarifaire d’interconnexion mentionnée à la colonne I du barème est celui prévu aux colonnes II ou III du barème, selon le cas.

[25] Pour le mouvement de conteneurs multimodaux, le prix par wagon est fondé sur le nombre de plateformes, qui est l’unité de trafic la plus comparable pour déterminer le prix de transport multimodal local.

[26] L’Office a analysé les commentaires de CN et de CP sur la question de savoir si les taux et les prix modifiés devaient être appliqués rétroactivement au 1^er janvier 2021. CN soutient qu’il serait illogique que les prix d’interconnexion révisés par l’Office s’appliquent seulement de manière prospective, alors qu’il a appliqué l’IPCAV recalculé de CP rétroactivement au début de la campagne agricole 2020-2021. Toutefois, comme la CAF a infirmé la détermination sur l’IPCAV de CP émise par l’Office, aucune détermination de l’IPCAV n’aura été en vigueur pour la campagne agricole 2020-2021. Dans ce contexte, l’IPCAV de CP recalculé par l’Office s’appliquait nécessairement depuis le début de la campagne agricole. En revanche, la CAF n’a pas infirmé la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021; c’est plutôt l’Office qui modifie ces prix en vertu des pouvoirs que lui confère la loi, et il doit déterminer la date d’entrée en vigueur de sa décision dans ce contexte.

[27] L’Office conclut que les prix d’interconnexion modifiés s’appliqueront prospectivement. Il reconnaît que des transactions ont déjà été conclues entre diverses parties en fonction des prix fixés dans la détermination sur les prix d’interconnexion de 2021. Pour réduire au minimum la complexité commerciale, l’Office n’ordonnera pas que les prix associés à ces transactions déjà conclues soient recalculés en fonction des prix modifiés.

[28] L’Office conclut également que les prix modifiés devraient entrer en vigueur à la date de la présente détermination. L’Office a envoyé un avis à l’industrie le 9 août 2021 dans lequel il se questionnait sur la pertinence de réviser et de modifier ses prix d’interconnexion de 2021. Il y présentait explicitement ce que seraient les prix s’ils devaient être modifiés. L’Office n’a reçu aucune opposition concernant sa proposition de recourir à l’article 32 de la LTC dans ce cas ni concernant les prix modifiés qu’il y présentait.

[29] En conséquence, l’Office estime qu’il n’est pas nécessaire de retarder l’entrée en vigueur de la présente détermination.

DEMANDE DE COMMENTAIRES CONCERNANT UNE POSSIBLE MODIFICATION À LA MÉTHODE DE CALCUL DES PRIX D’INTERCONNEXION DE 2022

[30] L’Office a conclu que les intervenants ne devraient pas être tenus de rouvrir les transactions déjà conclues pour y appliquer les prix modifiés, mais il reconnaît que les prix pratiqués dans ces transactions ont été fixés à partir d’une donnée infirmée par la CAF qu’il a dû réexaminer. L’Office sollicite des commentaires à savoir s’il a l’obligation de tenir compte de la période pendant laquelle ces prix étaient en vigueur afin que l’approche de sa méthode et ses obligations légales en matière d’interconnexion soient respectées.

[31] L’Office doit s’assurer que les prix d’interconnexion réglementés sont établis conformément à la méthodologie décrite au paragraphe 18 de la détermination n^o R‑2018‑254. Cette méthode permet de prendre en compte ce qu’il en coûte économiquement pour fournir les services d’interconnexion, notamment les frais comptables et les coûts implicites d’un chemin de fer. Dans cette détermination, l’Office indiquait que « [l]’indemnisation accordée aux compagnies de chemin de fer pour couvrir la totalité des coûts économiques de leurs activités aide à préserver leur viabilité économique à long terme sur le marché ».

[32] L’Office doit également veiller à ce que les prix d’interconnexion qu’il fixe soient commercialement équitables et raisonnables vis-à-vis des parties, aux termes de l’article 112 de la LTC, et prendre en compte les investissements à long terme requis dans les chemins de fer, aux termes de l’alinéa 127.1(2)b) de la LTC.

[33] L’Office sollicite des commentaires à savoir s’il conviendrait de corriger la méthode de calcul afin de tenir compte de cas comme celui‑ci où une donnée dans la détermination des prix d’interconnexion change en cours d’année. L’Office cherche particulièrement des commentaires à savoir s’il doit inclure une correction dans la méthode utilisée pour calculer les prix d’interconnexion de 2022 afin de tenir compte du taux du coût du capital de CP qui a été modifié au cours de 2021 et qui n’est pas pris en compte pour la période durant laquelle les prix modifiés s’appliqueront.

[34] L’Office demande aux intervenants qui voudront ainsi soumettre des commentaires de répondre à la question suivante : si l’Office inclut cette correction dans sa détermination sur les prix d’interconnexion de 2022, avec un avis approprié aux intervenants à propos de la correction, est-ce que cela garantira que l’approche méthodologique et les obligations légales visant les prix d’interconnexion seront respectées?

ORDONNANCE

[35] En vertu de l’article 32 de la LTC, l’Office modifie comme suit les prix d’interconnexion réglementés de 2021 qui entrent en vigueur à compter de la date de la présente détermination :

Élément	Colonne I – Zones tarifaires d’interconnexion	Colonne II – Prix par wagon pour l’interconnexion du trafic à destination ou en provenance d’une voie d’évitement (un wagon)	Colonne III – Prix par wagon pour l’interconnexion d’une rame de wagons (60 wagons ou plus)
1	Zone 1	305 $	80 $
2	Zone 2	425 $	125 $
3	Zone 3	315 $	70 $
4	Zone 4A	270 $	100 $
5	Zone 4B	270 $ + 8,50 $ par km additionnel	100 $ + 1,05 $ par km additionnel

[36] L’Office demande des commentaires sur la question suivante :

À la lumière de l’obligation légale de l’Office, d’une part, de fixer des prix qui sont commercialement équitables et raisonnables vis-à-vis des parties et, d’autre part, de prendre en compte les investissements à long terme requis dans les chemins de fer, devrait‑il apporter une correction au calcul des prix d’interconnexion de 2022 en fonction du taux du coût du capital de CP qui a été modifié en 2021 et qui n’est pas pris en compte dans les prix d’interconnexion de 2021 modifiés?

Les intervenants ont jusqu’au 5 novembre 2021 pour soumettre leurs commentaires.