Document de travail : Les capitaux empruntés pour usage général devraient-ils être inclus dans le calcul des taux du coût du capital?

Introduction

Dans le cadre de son mandat qui consiste à soutenir l’efficacité du réseau de transport national, l’Office des transports du Canada (OTC) calcule les taux réglementés du coût du capital. Le coût ainsi obtenu lui permet de rendre diverses déterminations en matière ferroviaire, notamment en ce qui concerne l’interconnexion réglementée et le revenu admissible maximal.

L’OTC a récemment tenu des consultations publiques sur deux éléments des taux réglementés du coût du capital, soit l’investissement ferroviaire net et la structure du capital (Consultation sur le coût du capital de 2020). L’OTC cherche maintenant à obtenir des commentaires sur la question de savoir si la catégorie de dette qu’il a désignée comme les « capitaux empruntés pour usage général » devrait être incluse dans le calcul des taux du coût du capital.

Aux fins de la présente discussion, l’OTC définit les capitaux empruntés pour usage général comme des dettes contractées à des fins générales par une compagnie – y compris en vue du rachat d’actions – par opposition à des dettes contractées pour financer des actifs identifiables particuliers.

Plus précisément, l’OTC tient des consultations publiques sur les trois questions suivantes :

Q1 : Les capitaux empruntés pour usage général devraient-ils être définis différemment? Dans l’affirmative, comment?

Q2 : Les capitaux empruntés pour usage général par une compagnie de chemin de fer devraient-ils être inclus dans le calcul du taux du coût du capital de cette compagnie?

Q3 : Les capitaux empruntés pour usage général devraient-ils être traités différemment d’une compagnie de chemin de fer à une autre?

Le présent document de travail fournit des renseignements sur :

• les calculs du coût du capital de l’OTC;
• le but de cette consultation.

Les calculs du coût du capital de l’OTC

L’OTC calcule chaque année des taux uniques relativement au coût du capital afin d'appuyer ses calculs pour trois différentes raisons :

• pour réglementer le transport du grain de l’Ouest, les taux étant établis pour la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada (CN) et la Compagnie des chemins de fer Canadien Pacifique (CP) au plus tard le 30 avril de chaque année;
• pour réglementer les prix de l’interconnexion, déterminés au plus tard le 1er décembre de chaque année;
• à d’autres fins réglementaires exigeant des déterminations des coûts (comme les droits de circulation et l’usage commun des voies), établies annuellement pour CN et CP et pour d’autres compagnies de chemin de fer de compétence fédérale lorsqu’une détermination des coûts est nécessaire.

Le processus visant à calculer le coût du capital se fait en quatre étapes différentes :

1. Détermination de l'investissement ferroviaire net;
2. Détermination de la structure du capital;
3. Détermination des taux du coût de la structure du capital;
4. Calcul du taux du coût du capital basé sur les éléments A, B et C.

Les termes ci-dessus peuvent être décrits comme suit :

1. L’investissement ferroviaire net est la portion de l’actif net d’une compagnie de chemin de fer qui est utilisée pour fournir des services de transport ferroviaire et qui relève de la compétence de l’OTC. Il ne comprend pas les actifs utilisés pour fournir des services de transport ferroviaire aux États-Unis (É.-U.).
2. La structure du capital désigne la combinaison des diverses sources de capital utilisées pour financer l’investissement net de la compagnie de chemin de fer (emprunts, émission d’instruments de créance, impôts différés et avoir des actionnaires).
3. Les taux du coût de la structure du capital sont les taux du coût associés aux diverses sources de capital incluses dans la structure du capital. Elles comprennent :
   1. le coût réel de la dette à long terme, soit les intérêts payés pour tous les prêts consentis aux compagnies de chemin de fer;
   2. le taux du coût des capitaux propres attribuables aux actionnaires ordinaires selon le modèle d’équilibre des actifs financiers établi dans la détermination no R-2019-229;
   3. les autres sources de capital considérées comme ayant un coût nul, comme les impôts reportés.
   4. Le taux du coût du capital est une moyenne pondérée de chaque type de financement inclus dans la structure de capital (B) et de ses taux de coût connexes (C) servant à financer les investissements nets dans le transport ferroviaire (A). La somme de ces éléments correspond au taux du coût du capital exprimé en pourcentage.

Le document de travail dont s’est servi l’OTC pour sa consultation de 2020 sur les taux du coût du capital comprend une description détaillée de la façon dont sont calculés l’investissement ferroviaire net et la structure du capital des compagnies de chemin de fer.

Les éléments inclus dans l’investissement ferroviaire net et la structure du capital pour constituer le bilan sont basés sur les comptes et les instructions fournis dans la Classification uniforme des comptes (CUC) de l’OTC. Aux fins de l’établissement des coûts réglementaires, le bilan dressé selon la CUC fait l’objet de certains ajustements historiques (se rapportant à la définition de l’actif), et le bilan ajusté qui en résulte est appelé bilan réglementaire.

Chaque année, CN et CP soumettent leur structure du capital à l’OTC. Cette information est basée sur la valeur comptable de leur passif et de l’avoir des actionnaires figurant dans le rapport annuel préliminaire de l’année la plus récente, que les compagnies ont déposé auprès de Transports Canada. L’OTC examine ensuite les présentations soumises et les ajuste ou les approuve pour s’en servir ensuite aux fins de la détermination des taux du coût du capital. D’autres compagnies de chemin de fer présentent également ces données si un calcul du coût du capital pour leur activité est requis.

Objet de la consultation

Le calcul du coût du capital de l’OTC vise à couvrir les capitaux obtenus pour les investissements liés aux activités ferroviaires dans le contexte des opérations de la compagnie au Canada.

Depuis plusieurs années, CN et CP déclarent différemment les capitaux empruntés pour usage général aux fins de calcul du coût du capital. Avant même d’examiner et d’évaluer comment cette dette devrait être déclarée, il est essentiel d’examiner la question de savoir si les capitaux empruntés pour usage général devraient être déclarés dans le bilan des compagnies de chemin de fer.
Par conséquent, la présente consultation vise à déterminer si chaque compagnie de chemin de fer devrait déclarer les capitaux empruntés pour usage général dans son bilan réglementaire.

La question du traitement des capitaux empruntés pour usage général a fait l’objet de plusieurs décisions de l’OTC, d’un processus de consultation et d’une décision de la Cour d’appel fédérale, comme suit :

Décisions antérieures de l'OTC

Décision no 125-R-1997 : Dans cette décision portant sur des questions relatives à la méthode d’établissement du coût du capital de l’OTC, l’OTC a déterminé que CN doit inclure sa dette à long terme dans son bilan réglementaire, sauf s’il peut démontrer avoir contracté la dette pour des besoins non ferroviaires précis, ou encore pour financer des activités aux États-Unis. Par conséquent, chaque instrument de créance est affecté dans sa totalité, en partie ou pas du tout aux activités ferroviaires canadiennes.

Décision no LET-R-49-2009 : Dans cette décision, qui a servi à déterminer le taux du coût du capital de CN pour la campagne agricole 2009-2010, l’OTC a rejeté la structure du capital de CN, qui indiquait que la dette émise aux fins du rachat d’actions de la société était une dette non ferroviaire, et a donc conclu qu’elle devait être considérée comme faisant partie du bilan réglementaire de CN :

L’Office juge que la dette contractée dans le but de racheter des actions dans une entreprise dont le secteur d’activité repose principalement, sinon exclusivement, sur des activités ferroviaires, ne peut être déterminée comme étant une dette non ferroviaire identifiable aux termes de la décision no 125-R-1997.

Dans la décision no LET-R-41-2019, l’OTC a rejeté une proposition de CN d’imputer sa dette à son bilan consolidé, car il n’avait pas fourni suffisamment de preuves à l’appui ou ne tenait pas compte des différences dans les règles comptables entre la CUC et les principes comptables généralement reconnus aux États-Unis. L’OTC a décidé que, compte tenu de l’information fournie, l’approche la plus raisonnable consisterait à appliquer une méthode provisoire fondée sur le nombre de tonnes-mille payantes (TMP) pour répartir les capitaux empruntés pour usage général entre les activités ferroviaires canadiennes et américaines de CN aux fins de la détermination du coût du capital pour la campagne agricole 2019-2020.

Dans la décision no LET-R-29-2020, aux fins de détermination du taux du coût du capital de CP pour la campagne agricole 2020-2021, l’OTC s’est penché sur une différence jusque-là non notée dans la façon dont CP déclare sa dette en comparaison avec CN. L’OTC a déterminé que l’utilisation de capitaux empruntés pour usage général aux fins du rachat d’actions est liée aux activités ferroviaires et doit être incluse au moment de déterminer la structure du capital de CP aux fins du calcul de son taux du coût de capital. Comme il l’avait fait dans le cas de CN, l’OTC s’est penché sur la question de la déclaration et de l’allocation des capitaux empruntés pour usage général par CP en appliquant la même méthode de TMP aux capitaux empruntés pour usage général par CP aux fins du calcul de son coût du capital.

En 2020, l’OTC a tenu une consultation auprès de CN, de CP et des intervenants intéressés afin de confirmer une méthode d’allocation des capitaux empruntés pour usage général à des fins ferroviaires qui soit cohérente pour CN et CP. L’OTC a indiqué que, dans l’intervalle, les capitaux empruntés pour usage général seraient alloués selon la méthode fondée sur les TMP. Le taux du coût du capital de CP pour la campagne agricole 2020-2021 a été déterminé en conséquence.

Le 9 avril 2021, la Cour d’appel fédérale a annulé la décision no LET-R-29-2020 dans la mesure où elle avait trait à la détermination du taux du coût du capital de CP, et a renvoyé le dossier à l’OTC en l’instruisant de déterminer le taux du coût du capital de CP pour la campagne agricole 2020-2021 sur la même base que la campagne agricole 2019-2020, c’est-à-dire en excluant des calculs les capitaux empruntés pour usage général par CP. La Cour a accordé à l’OTC la possibilité de tenir des consultations sur la caractérisation appropriée des capitaux empruntés pour usage général. À la lumière de la décision de la Cour, l’OTC mène une autre consultation auprès de CN, de CP et d’autres intervenants intéressés sur la question de savoir s’il convient d’imputer les capitaux empruntés pour usage général aux activités ferroviaires canadiennes.

Dans le cadre de sa consultation de 2020 sur les taux du coût du capital, l’OTC avait déjà reçu des commentaires de l’industrie et des intervenants sur la meilleure façon de répartir les capitaux empruntés pour usage général entre les activités canadiennes et américaines. L’OTC cherche donc maintenant à obtenir des commentaires tout particulièrement sur la question de savoir si les capitaux empruntés pour usage général devraient être inclus dans les calculs du coût du capital que fait l’OTC. À l’issue de cette consultation, s’il est déterminé par l’OTC que les capitaux empruntés pour usage général devraient être inclus dans le bilan réglementaire, l’OTC déterminera également comment ils devraient être répartis en se fondant sur les présentations reçues dans le cadre de la consultation de 2020 sur les taux du coût du capital.

Processus de consultation

Nous vous invitons à soumettre vos commentaires par rapport aux questions posées dans ce document de travail au plus tard le 20 août 2021. Vos réponses aux questions devraient comprendre une justification et des preuves à l’appui pour permettre à l’OTC d’évaluer correctement sa validité.

Vos présentations publiques initiales seront affichées sur le site Web de l’OTC le 20 août 2021 dans la langue officielle dans laquelle elles ont été soumises, avec votre nom ou celui de l’organisation représentée.

Les intervenants peuvent fournir des réponses aux présentations initiales au plus tard le 9 septembre 2021.

Les versions publiques des réponses seront affichées sur le site Web de l’OTC au plus tard le 10 septembre 2021.

À la fin de cette consultation, l’OTC tiendra compte de tous les commentaires fournis dans le cadre de la présente consultation et de la consultation de 2020 sur les taux du coût du capital et rendra une décision dès que possible.

Les commentaires peuvent être envoyés à l'adresse ferroviaire-rail@otc-cta.gc.ca.

Si vous souhaitez soumettre vos commentaires par vidéo, veuillez envoyer un courriel à ferroviaire-rail@otc-cta.gc.ca en indiquant « Vidéo » dans la ligne d’objet. Nous communiquerons avec vous pour coordonner l’envoi de votre présentation.

Si vos commentaires contiennent des renseignements qui vous semblent confidentiels, consultez les notes ci-dessous.